Основные концептуальные подходы к государственному управлению сформированы и, соответственно, должны рассматриваться в рамках исторически сложившихся школ, среди которых ведущими являются американская, немецкая, английская и французская. При этом необходимо отметить, что изначально основополагающие установки и принципы теории государственного управления как самостоятельного научного направления были разработаны В. Вильсоном, Ф. Гуднау, М. Вебером, которые являются представителями американской и немецкой школы и правомерно считаются основоположниками теории государственного управления.
Американская научная школа государственного управления ведет свое начало с работы В. Вильсона «Изучение администрирования», опубликованной и получившей большую популярность не только в США, но и во всем мире.
Наиболее важными утверждениями В. Вильсона принято считать:
• наука администрирования будет искать способы улучшения деятельности правительства, сделать его работу менее трудоемкой, приведет в порядок организацию управления;
• государственное управление находится за пределами собственно политической сферы. Хотя политика и определяет задачи для органов управления, ее вмешательство в процессы управления недопустимо;
• задача государственной администрации состоит, прежде всего, в оперативном и компетентном проведении в жизнь решений политических лидеров;
• отношения между администрацией, исполняющей законы, и властью, создающей законы, составляют самую сущность правительственной системы;
• использование в государственном управлении наиболее эффективных методов организации и управления, заимствованных из бизнеса и системы управления корпорациями (это послужило началом введения так называемой теории «административной эффективности»);
• стремление осуществить синтез бюрократии с принципами и институтами демократии.
Идеи В. Вильсона во многом разделял американский ученый Дж. Гуднау, считая, что функции между политиками и администраторами должны быть четко разграничены, политики должны контролировать деятельность администраторов, которые, в свою очередь, должны подчиняться решениям политиков.
Под влиянием этих идей ведущее место в теории государственного управления сразу же заняло научное управление, не зависящее от политической идеологии.
Основоположником классического направления в государственном управлении считается Л. Уайт, разделявший идеи Ф. Тейлора, Д. Муни, Ф. и Л. Гилбретов, исследовавших проблемы организации управления в бизнесе. В своей фундаментальной теоретической работе «Введение в науку государственного управления» Л. Уайт утверждал, что государственное управление должно быть ориентировано на достижение поставленных целей с максимальной эффективностью при минимальных затратах. Основными принципами государственного управления он считал специализацию, единство распоряжений, сокращение числа подчиненных, делегирование ответственности, централизацию, корпоративный дух (гармонию персонала), а главными функциями – планирование и организацию.
По мнению Л. Уайта, ученые должны изучать административные институты с целью оптимизации их функционирования и развития.
Представители американской школы человеческих отношений Мери Паркер Фоллет, Абрахам Маслоу, Элтон Мэйо в своих работах главный акцент делали на улучшение психологического климата в коллективе и усиление мотивации к трудовой деятельности, которые, по их мнению, выступали в качестве основного фактора оптимизации функционирования системы государственного управления.
Исследования, проведенные А. Маслоу, во многом позволили понять причины роста производительности труда в административных структурах. В своей работе «Теория мотивации человека» он разработал иерархию потребностей, которая вошла во все учебники по научному управлению. В соответствии с его концепцией, мотивами поступков людей являются в основном потребности не экономические, как полагали «классики», а социальные, эгоистические, позволяющие реализовать творческие возможности, которые лишь частично могут быть удовлетворены посредством денег.
К середине ХХ века определяющими в теории государственного управления стали концепции экономики благосостояния и конкурирующих групп.
Сущность первой сводилась к следующим постулатам:
• вмешательство государства необходимо в том случае, когда свободный рынок не дает нужного результата;
• наилучшие результаты при этом дает управление из федерального центра.
Ученые отмечали, что благосостояние граждан во многом определяется деятельностью административного механизма и поэтому, как отмечал Дуайт Вальдо, «Хотим мы этого, или не хотим, государственное управление является заботой каждого».
В этот период в США получают развитие системный и структурно-функциональный анализ общественных явлений, концепции бюрократии, теория альтернативного бюджетирования и другие.
В своей работе «Поговорки управления» Г. Саймон ввел понятие «решение», сформулировал общие принципы управления, обеспечивающие повышение его эффективности, а Чарльз Линдблом в статье «Наука доведения-дела-кое-как-до-конца» рассмотрел рациональные модели принятия решений в управлении и обосновал тезис, что принятие решений в большей мере определяется конкретной ситуацией и обстоятельствами, а не намерениями политиков.
Появились также работы, отражающие исследования социально-психологических отношений индивидов в процессе управления, которые позволили сделать вывод о том, что характер политических и управленческих решений в обществе определяется не психологическим миром отдельных личностей, а наоборот, сами общественные отношения являются определяющими по отношению к социально-психологической структуре личности.
Отличительной особенностью американской школы «publicadministration» является эмпирическая направленность ее исследований. Уже на начальных этапах ее развития многие ее выделяющиеся представители были не только теоретиками, но и практиками. В. Вильсон – двадцать восьмой президент США; профессор Л. Уайт вел большую практическую работу в качестве члена Комиссии по делам гражданской службы; Ф. Гуднау был первым президентом американской ассоциации политической науки.
Вплоть до конца ХХ века исследования американских ученых были направлены на развитие теории бюрократии, повышение эффективности управления, децентрализацию управления и развитие местного самоуправления. К концу ХХ века была сформирована «теория общественного выбора», ориентированная на собственные политические ценности, установки, ограничения. Эта теория подвергла сомнению концепцию экономики благосостояния, возникшую в результате Великой депрессии 30-х годов и теорию конкурирующих групп как эффективного способа принятия оптимальных политических решений.
Одним из наиболее ярких расследований этого периода является исследование Г. Эллисоном проблемы схожести и различий между государственным управлением и управлением бизнесом. Он выделил как общее, так и различия между этими видами управления, представил последствия управления государством как частной компанией, показал область совпадения интересов политиков и частных менеджеров.
В конце ХХ века большой интерес у ученых США вызывала концепция организационного развития, затрагивающая вопросы структуры, поведения, культуры организации, повышение эффективности функционирования системы государственного управления, ее адаптивности, гибкости, а также профессионализма государственных служащих.
Немецкая школа государственного управления. Рассматривая немецкую школу государственного управления, следует отметить тот факт, что именно в Германии и Австрии получила свое начало теория государственного управления как научное направление. Еще в XVII веке в университетах этих стран читался цикл административных и экономических дисциплин, а известному немецкому ученому М. Веберу принадлежит главная заслуга в разработке основополагающих концептуальных установок и принципов теории государственного управления как самостоятельной области знаний. Его классический труд «Хозяйство и общество», посвященный месту и роли бюрократии в государственном управлении, является актуальным до настоящего времени. Заслуживают внимание установки и концепции М. Вебера в отношении государства как главного субъекта политики и власти, государственного аппарата.
М. Вебер также как В. Вильсон и Ф. Гуднау отстаивал позицию отделения аппарата государственного управления от политики.
Особенность немецкой школы теории государственного управления проявилась в дуализме философского и социологического осмысления этого научного направления.
Большая часть немецких исследователей видела в государственном управлении воплощение «вечных» ценностей и сферу реализации свободы. Наиболее ярко это отражено в работах Х. Куна, Э. Форстхоффа, Э. Хиппеля.
А. Гелен в качестве основы государственного управления рассматривал стремление к стабильности внутреннего и внешнего мира. Структуры государственного управления он представлял как некий «нейтральный» административный аппарат, используемый теми или иными политическими силами в качестве «руководящего штаба новой системы для принуждения своих противников». Особое внимание он обращал на то, что именно институты государства «освобождают человека от мучительного поиска достойного поведения, поскольку они представляют перед ним уже сформировавшимися и заранее определенными».
Свою концепцию государственного управления представил Людвиг Эрхард, который был вначале министром экономики, а затем вице-канцлером и канцлером Германии. Он считал, что эффективность государственного управления определяется усилением мер по государственному регулированию экономики, предлагал изменить социальную структуру общества посредством крупных мер по рассеиванию собственности и демократизации капитала, по смягчению экономических кризисов и классовых противоречий.
Он стоял на позициях формирования национального варианта государства благосостояния, в котором все группы населения подчинялись общему благу, при этом возрастала роль правительства и все социальные слои поддерживали существующий социальный строй.
Согласно этой концепции определяющая роль в развитии общества отводилась государственному управлению, государственные должности должны были занимать специалисты по общим интересам, которые должны определять политику страны, а основной принцип подбора специалистов-профессионалов на государственную службу должен исходить из понимания ими социальных интересов.
Свой вклад в развитие немецкой школы внесли: Н. Луман, предложивший свою структурно-функциональную теорию управления; Р. Дарендорф, исследовавший проблемы социальной структуры современного общества, организацию управления, социальные конфликты, которые нашли свое отражение в его работах «Социальные классы и классовый конфликт в индустриальном обществе», «Общество и демократия в Германии», «Конфликт и свобода».
Задавайте вопросы нашему консультанту, он ждет вас внизу экрана и всегда онлайн специально для Вас. Не стесняемся, мы работаем совершенно бесплатно!!!
Также оказываем консультации по телефону: 8 (800) 600-76-83, звонок по России бесплатный!
Анализируя социально-политическую ситуацию в развитых странах Западной Европы, он пришел к выводу, что в настоящее время одной из наиболее влиятельных групп интересов является бюрократия как действительный носитель власти во всех организациях общества, включая государство.
Французская школа государственного управления имеет свою специфику, выразившуюся в доминировании вплоть до 50-х годов ХХ века теории институтов (М. Прело и М. Дюверже), которая пришла на смену трактовке государства как юридического лица. Государство рассматривалось как институт, в котором воплощается власть. При этом на первый план выдвигались «общее дело», задачи и цели, которым служит государство.
Основы институционального подхода к проблемам государственного управления изложены в работах Л. Дюги, А. Мишеля, М. Орлу. Однако в их работах эта проблема рассматривается как одна из составляющих деятельности государственно-политических институтов, а не выделяется как самостоятельная.
Основные принципы государственного управления рассматривал в своей работе «Элементы конституционного права» основатель политической науки Франции А. Эсмен.
В рамках французской школы большое внимание уделялось повышению эффективности государственного управления посредством децентрализации власти (П. Авриль, Э. Фор). Рассредоточение государственной власти между различными ее уровнями, значительное расширение полномочий местных органов власти, особенно муниципалитетов и коммун, наделение оппозиции определенными правами и полномочиями при условии неприкосновенности государственных институтов – так в самом общем виде можно представить рекомендации французских ученых.
Радикальной по своему содержанию является теория государственного управления, разработанная М. Понятовским. Она касается самых разных проблем: иерархии в организации государственного управления, распределения полномочий между государственными и иными компетентными органами и организациями, децентрализации государственного управления, оценки деятельности французской администрации.
Проблему бюрократии, повышения эффективности функционирования государственного аппарата, создания действенной системы контроля за властными структурами рассматривал в своих работах Алэн.
В широком масштабе классиком научного менеджмента признан Анри Файоль. В книге «Общее и промышленное управление» он дал свое, ставшим классическим, определение научному управлению: «Управлять – значит предвидеть, организовывать, распоряжаться, координировать, контролировать». Он выделил шесть основных функций управления, сформулировал принципы управления, которые являются универсальными и применимы практически повсюду: в экономике, в правительственных службах и учреждениях, в армии и на флоте.
Заметный вклад в развитие французской школы государственного управления внес бывший президент Франции В. Ж. д’Эстен. Свои взгляды на эту проблему он изложил в работе «Французская демократия», в которой предлагает собственную концепцию «социального государства», а также основные принципы государственного управления.
Формирование английской школы государственного управления можно отнести к концу XIX века, когда в Лондонской школе экономики и политических наук, а затем и в других университетах Великобритании стали изучать систему государственного управления.
До начала 30-х годов ХХ века господствующим подходом к изучению государственного управления был институциональный, наиболее известными представителями которого были Э. Паркер, Д. Коул, Г. Ласки, Ч. Маннинг, У. Робсон, Г. Файнер и другие. Но, уже начиная с 30-х годов, в английской школе начинают доминировать бихевиористские методы.
В рамках бихевиоральной методологии, основанной на понимании природы человеческого поведения, сложились две тенденции – социологическая и экономическая.
В работах представителей социологического направления (Э. Берч, И. Берлин, У. Риз, Р. Роуз), основанных на поведении человека, складывающимся под влиянием культурных традиций, рассматриваются вопросы взаимоотношений власти и общества, господства и подчинения. По мнению Р. Роуза, авторитет государственной власти может быть измерен, с одной стороны, степенью ее поддержки гражданами, а с другой – тем, насколько последние подчиняются ее законам. Э. Берч в своих работах затрагивал вопросы ответственности в государственном управлении: ответственность перед общественным мнением; проведение продуманной государственной политики, основанной на всестороннем анализе проблем; ответственность перед парламентом.
В конце ХХ столетия в социологическом направлении центральное место заняла проблема стабильности государственных институтов, которую многие связывают со степенью участия граждан в политике.
Экономическое направление окончательно оформилось после Второй мировой войны. Экономисты рассматривали государственное управление как сферу рациональной деятельности людей с неизменной целью – извлечение максимальной выгоды. Одним из представителей этого направления Б. Барри была разработана концепция «экономического типа» государственной власти, согласно которой он рассмотрел властные отношения в обществе через понятия выигрыш-потеря. Он полагал, что властные отношения возможны только при условии, что одна сторона выигрывает от их сохранения больше, чем другая, в силу того, что имеет большие возможности достичь желаемого результата ценой минимальных убытков.
Чисто с теоретических позиций определенный интерес представляют концепции государственного управления М. Оукшотта – целевая и гражданская, которые представляют собой идеальные теоретические модели. Но в силу того, что европейские народы проделали длительный путь от «бессознательной солидарности целевого объединения» в рамках государства к сознательной гражданской ассоциации наших дней, то этот процесс не завершен и сегодня: в одних государствах идеал «гражданской ассоциации» осуществлен в большей степени, в другие – в меньшей. Эти модели можно рассматривать только как теоретические.
В последние годы в английской школе государственного управления появились принципиально новые подходы и направления. Наибольшее распространение получило направление, основанное П. Чекландом и именуемое «мягким мышлением». «Мягкое мышление» появилось взамен «жесткого мышления», основанного на применении инженерной методологии к решению проблем слабоструктурированных управленческих ситуаций. Отличительной чертой этого направления является то, что здесь принцип системности переносится с реальности на процесс ее познания. Этот подход позволяет структурировать управленческие процессы с позиции различных взглядов и подходов, обсуждая правомерность их применения в конкретных ситуациях и при определенных обстоятельствах.
Вторым новым направлением в английской школе (С. Биэр) является организационная кибернетика, возникшая как контр направление по отношению к управленческой кибернетике, отличающейся излишней механистичностью. Центральное место в ней занимает балансирующая система, способная реагировать на изменение окружающей среды. Согласно этому направлению стратегия организации может рассматриваться как стратегия баланса. При этом цель организации всегда есть компромисс между требованиями внешней среды и внутренними функциями системы. По мнению С. Биэра, подобные системы должны обеспечивать пять функций: организацию, координацию, контроль, сбор и обработку информации, разработку политики.
Следует отметить, что в последние годы заметное влияние на развитие английской школы оказывает американская школа, под воздействием которой проводимые исследования приобретают все более прикладной характер.
Статью подготовил категорийный менеджер по работе с ключевыми клиентами Умберг Эмиль Дмитриевич. 
