Управление финансами
документы

1. Акт выполненных работ
2. Акт скрытых работ
3. Бизнес-план примеры
4. Дефектная ведомость
5. Договор аренды
6. Договор дарения
7. Договор займа
8. Договор комиссии
9. Договор контрактации
10. Договор купли продажи
11. Договор лицензированный
12. Договор мены
13. Договор поставки
14. Договор ренты
15. Договор строительного подряда
16. Договор цессии
17. Коммерческое предложение
Управление финансами
егэ ЕГЭ 2017    Психологические тесты Интересные тесты   Изменения 2016 Изменения 2016
папка Главная » Юристу » Административный надзор полиции

Административный надзор полиции

Административный надзор

Вернуться назад на Административный надзор

Внимание!

Если Вам полезен
этот материал, то вы можете добавить его в закладку вашего браузера.

добавить в закладки

Принятие Федерального закона "О полиции" способствовало возрождению интереса к полицейскому праву и полицейскому надзору как особому виду полицейской деятельности. Сделан вывод о том, что применение принципов полицейского права к деятельности современной российской полиции выведет ее из-под судебного контроля и существенно снизит защищенность прав и свобод российских граждан.

В условиях поиска путей выхода из экономического кризиса посредством создания условий для развития бизнеса, устранения административных барьеров и борьбы с коррупцией и в то же время тотального снижения уровня безопасности во всех сферах общественной жизни проявился интерес к юридическим проблемам правового регулирования и осуществления контрольно-надзорной деятельности. Он выразился в появлении ряда диссертационных исследований.

Насколько правомерно и необходимо расширение понятийного ряда государственного контроля, включение в него нового термина "полицейский надзор", если отсутствует единообразие в применении и толковании общепринятых терминов "контроль", "надзор", "административный надзор", "государственный контроль и надзор", "государственный контроль (надзор)", "административный надзор за лицами, освобожденными из мест лишения свободы", точно ли они отражают суть обозначаемой деятельности и не пересекается ли их содержание?

Для ответа на данные вопросы мы должны обратиться к истокам административного права и дать оценку идее реанимирования полицейского права как самостоятельной структурной единицы российского права и на этой основе провести анализ содержания термина "полицейский надзор".

В процессе реформирования органов внутренних дел после вступления в силу Федерального закона N 3-ФЗ "О полиции" полиция становится основным субъектом правоохранительной деятельности. Тем самым усиливаются основания рассматривать полицейское право как нормативное правовое образование, полицию как институт государственной власти, полицейскую деятельность как государственную функцию и полицейский надзор как вид деятельности. В то же время наличия полиции в системе органов государственной власти, по нашему мнению, недостаточно для выделения отрасли права.

В работах русских полицеистов отмечается, что первоначально во Франции и в Германии термином "полиция" обозначалась вся совокупность дел светского управления в отличие от дел церковных, т.е. реализация полицейской функции не относилась к ведению специальных субъектов. В дальнейшем происходило размежевание функций управления и охраны. А.Я. Антонович писал, что для "водворения народного благосостояния помимо юридического порядка необходима деятельность, имеющая своей задачей и источником не право, но благо как совокупность материальных и духовных интересов народа. Такая общественно-хозяйственная деятельность называется полицейской, в отличие от юридической, имеющей своим источником и задачей право". В.М. Гессен также отмечал, что полицеистика возникла как наука политическая, а не юридическая, поскольку отношения между государством и гражданами были не правоотношениями, а властеотношениями, правительственная деятельность монархий определялась не правовыми нормами, а соображениями целесообразности. Попытки разграничения полицейской науки как политической и полицейского права как науки юридической предпринимались в XIX в., однако полицейское право приобрело в результате этого вид собрания принципов, отдельных законоположений, указаний и наставлений.

Интересное обоснование выделения полицейской деятельности из управленческой привел В.М. Гессен. В XVII в. по мере укрепления абсолютизма дела управления постепенно стали изыматься из-под контроля обыкновенных судов. Устанавливался принцип: "Апелляция в суд по делам управления недопустима". В связи с этим возникла необходимость определить эти дела управления, чтобы точно знать, по каким делам недопустима апелляция в суд. Суть в том, что к полицейской деятельности были отнесены действия, не подлежащие судебному обжалованию со стороны населения. Это очень важный вывод, который следует учитывать авторам, предлагающим реанимировать полицейское право. Ведь выведение полицейской деятельности из-под судебного контроля хорошо сочетается с широкой свободой усмотрения, но угрожает безопасности граждан полицейским произволом.


Отсюда можно заключить, что полицейское государство - такое государство, в котором правительственная деятельность определяется не правовыми нормами, а соображениями целесообразности. Административное право возникает в правовом или конституционном государстве.

Полицейское право, сформировавшееся как самостоятельная юридическая дисциплина во второй половине XIX в., стало называться административным правом и представляло собой науку о нормах, регулирующих правительственную деятельность государства, или, что по сути одно и то же, о нормах, регулирующих совокупность правоотношений между правящим государством, с одной стороны, и управляемым индивидом - с другой. Изменилось и содержание понятия "полиция". Этот термин стал соответствовать не всей деятельности государства, а преимущественно направленной на охрану безопасности и порядка и имеющей принудительный характер. В.М. Гессен писал: "Мы не назовем профессора полицейским чиновником, мы не назовем почту полицейским учреждением - именно потому, что деятельность почтового ведомства или ведомства народного просвещения не преследует задачи безопасности и порядка и, следовательно, не имеет принудительного характера".

Интересно, что И.И. Мушкет и Е.Б. Хохлов, проследив путь становления административного права, приходят к выводу о целесообразности, более того, объективной необходимости выделения в системе административного права особого подразделения (подотрасли) - полицейского права. И утверждают, что полиция как специализированная государственная организация достаточно четко выделена в структуре органов государства. Это было сказано когда в России существовала полицейская служба в органах налоговой полиции и в органах наркоконтроля. Какие же органы, по мнению И.И. Мушкета и Е.Б. Хохлова, образуют полицию как специализированную государственную организацию? Авторы не дают четкого перечня таких органов, однако указывают, что полицейская деятельность осуществляется посредством труда работников полиции. То есть полицейскую деятельность осуществляла полиция, а полиция (налоговая и наркоконтроля), вероятно, какую-то иную, неполицейскую деятельность. Сегодня уже можно говорить, что органы внутренних дел осуществляют полицейскую деятельность.

О.И. Бекетов и В.Н. Опарин в свою очередь доказывают, что полицейскими органами являются правоохранительные органы, к каковым авторы причисляют: МВД России (полицию и внутренние войска), ФСКН России, ФТС России, ФСБ России, ФСО России, ФССП России, ФСИН России, природоохранные органы (Росприроднадзор, Ростехнадзор, Россельхознадзор, ГФС России).

С этим согласиться нельзя. Во-первых, правоохранительная функция присутствует в статусе и других государственных органов (прокуратура, суды, комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав и др.). Признание правоохранительными органами некоторых федеральных служб, по нашему мнению, недостаточно обосновано. Аналогичные по содержанию функции реализуют практически все надзорные органы (федеральные службы и аналогичные исполнительные органы государственной власти субъектов РФ), а также некоторые федеральные агентства (например, Росавиация, Росрыболовство). Во-вторых, отнесение ФСБ России и ФСО России к правоохранительным органам не согласуется с законодательством о государственной службе, предусматривающим прохождение в этих органах военной службы.

Выделяя полицейское право в качестве отрасли или подотрасли, необходимо выявить его предмет. Если предметом полицейского права являются отношения, возникающие в связи с деятельностью российской полиции (органов внутренних дел, наркоконтроля, должностных лиц, носящих специальные звания полиции и прикомандированных к другим органам, например к ФМС России), то почему бы не объединить в предмете одной отрасли права регистрационные, лицензионно-разрешительные, контрольно-надзорные, административно-юрисдикционные, уголовно-процессуальные, информационные, финансовые и др. правоотношения, в которых участвует полиция? Возможно ли это? Думается, нет. Тем более это невозможно в рамках подотрасли административного права.

Ю.П. Соловей к предмету полицейского права относит общественные отношения в сфере полицейской деятельности органов исполнительной власти (должностных лиц) и иных уполномоченных на то субъектов, осуществляемой в целях обеспечения безопасности личности, общества и государства, сопряженной с непосредственным вторжением (гласным, принимающим форму принуждения, либо негласным) в права и свободы физических и юридических лиц и протекающей вне рамок уголовного и уголовно-исполнительного процессов. При таком подходе окажется, что из предмета полицейского права придется исключить значительную часть отношений, возникающих в деятельности полиции, в частности регистрационных и разрешительных. Кроме того, Ю.П. Соловей также называет в качестве субъектов полицейского права органы исполнительной власти, осуществляющие полицейскую деятельность: органы внутренних дел, таможенные и пограничные органы и т.д. Но пограничные органы - часть Вооруженных Сил РФ, их деятельность имеет иную природу. В то же время непосредственное вторжение в частную жизнь осуществляют пожарные при тушении пожаров и санитары при принудительной госпитализации.

Еще один важный признак полицейского права - метод, которым, по мнению Ю.П. Соловья, является усмотрение и повышенное значение процессуальной формы. Действительно, свободное усмотрение, неподконтрольность суду характерны для полицейской деятельности в период феодализма и раннего капитализма, на что нам равняться не пристало. Однако усмотрение не вписывается в процессуальную форму. Дискреционные полномочия обеспечивают решение неординарных задач, которые невозможно решить в рамках существующих процедур. На то оно и усмотрение, чтобы действовать в свободной форме.

К.С. Бельский в свою очередь к предмету полицейского права относит не только вертикальные, строящиеся по принципу "власть - подчинение", но и горизонтальные (например, отношения между участковым уполномоченным полиции и гражданами на обслуживаемом участке по оказанию помощи последним в осуществлении их прав и законных интересов) и диагональные правоотношения, тем самым предлагая возвращение на еще более раннюю ступень развития полицейской науки.

Ю.Н. Старилов придерживается более взвешенной позиции. Он пишет, что полицейское право сегодня - фактически совершенно реальный институт административного права, нормы которого устанавливают организацию и деятельность полиции. В него входят нормы о полномочиях полиции, о службе в полицейских органах и учреждениях, о порядке применения мер административного принуждения. Но правоохранительная деятельность всех остальных органов исполнительной власти относится к другим частям административного права. Изменение, сужение содержания категории "внутреннее управление" не позволяет говорить о реанимации идей, господствовавших несколько веков назад в юриспруденции. Ю.Н. Старилов справедливо указывает, что в принципе все можно назвать так, как захочется, но зачем это нужно делать? Действительно, нормы, регламентирующие однородную совокупность административных правоотношений, связанных с полицейской службой, образуют самостоятельный институт. В то же время легализация (пусть хотя бы в теории) института полицейского права будет означать возможность признания институтов рыбнадзорного, санитарного, ветеринарного, технадзорного и др. права.

В.П. Малахов считает, что предметом регулирования для полицейского права выступают, во-первых, государствоподобные гражданские отношения. Государствоподобность придает им внутренняя или внешняя (искусственная) связанность с безопасностью. Во-вторых, им являются властные (в смысле - силовые) отношения. В-третьих, им является порядок в самом широком смысле, компоненты которого составляют, прежде всего, безопасность и нравственность как всеобъемлющие характеристики реальности. По его мнению, полицейское право представляет собой форму согласия государства на право подданного. Произвол выступает как попечение. Здесь мы вновь сталкиваемся с характеристикой полицейского права как неправового, патриархального, антидемократического явления.

Итак, идея о необходимости реанимирования полицейского права как науки или как подотрасли либо института административного права остается сомнительной и ничего ценного, кроме возможности освобождения полиции от судебного и иного внешнего контроля, не несет. Административное право как наука и как отрасль права сформировалось путем эволюционного развития полицейского права на фоне приобретения Россией признаков правового государства. Это произошло до революции "естественным путем", а не по решению руководящих органов, в то время как идея возрождения полицейского права почему-то связывается с отказом от советской идеологии. На этой неопределенной основе в отечественной административно-правовой науке начинается разработка отдельных направлений полицейской деятельности, в частности полицейского надзора. Данной темой активно занимается О.И. Бекетов самостоятельно и в соавторстве с коллегами Н.А. Резиной, В.И. Сургутсковым, А.Д. Майле, Н.Л. Редько, В.Н. Опариным. Другие ученые - сторонники идеи возрождения полицейского права - полагают, что полиция осуществляет административный надзор.

В одной из первых их работ о полицейском надзоре отмечается, что в числе органов, осуществляющих административный надзор, выделяются такие, которые вправе применять специальные правовые средства - меры прямого принуждения: задержание, доставление, досмотры, физическую силу, специальные средства, оружие, проводят оперативно-розыскные мероприятия, дознание, розыск. Это приводит авторов к парадоксальному выводу о том, что правовой основой полицейского надзора в отличие от общего административного надзора является уголовное и административное законодательство.

Действительно, в числе субъектов административного надзора имеются органы, должностные лица которых наделены полномочиями по применению названных специальных мер принуждения, а также другие органы, должностные лица которых имеют значительно меньше властных полномочий. При этом, как показывает изучение положений о надзорных органах, их невозможно разделить на две группы по данному признаку, но можно выстроить в порядке убывания (возрастания) подобных полномочий. Так, наибольший объем властно-принудительных полномочий имеется в компетенции полиции, органов безопасности, включая пограничные органы, осуществляющие в том числе надзор за соблюдением правил рыболовства. Несколько меньший и в то же время неравный между собой объем таких полномочий представлен в компетенции должностных лиц таможенных органов, органов пожарного надзора, органов и работников учреждений, осуществляющих надзор за соблюдением правил охоты и рыболовства. Еще меньше властно-принудительных полномочий имеют санитарные врачи, должностные лица Ространснадзора, Ростехнадзора и др.

Вместе с тем в соответствии со ст. 13 Федерального закона N 144-ФЗ "Об оперативно-розыскной деятельности" на территории РФ право осуществлять оперативно-розыскную деятельность предоставляется оперативным подразделениям как надзорных органов (органов внутренних дел, ФСБ России, ФТС России, ФСКН России), так и органов, надзор не осуществляющих (ФСО России, ФСИН России, СВР России, органа внешней разведки Минобороны России (в ограниченном объеме)).

Более того, осуществление оперативно-розыскной деятельности с надзором не имеет ничего общего. Это самостоятельная деятельность, в ходе которой решаются специальные задачи, отличные от задач административного надзора. Полномочиями по применению мер специального принуждения в соответствии с Федеральным законом N 118-ФЗ "О судебных приставах" наделены также судебные приставы, однако и их деятельность не может рассматриваться как полицейский надзор. Можно вспомнить еще один исторический термин - "тюремный надзиратель" и обосновать принадлежность его деятельности к полицейскому надзору.

Что касается утверждения о том, что правовую основу полицейского надзора образует уголовное и административное законодательство, то оно, по нашему мнению, несостоятельно. Меры принуждения, которые О.И. Бекетов и Н.А. Резина считают свойственными полицейскому надзору, регламентированы административным законодательством. Меры принуждения, предусмотренные УПК РФ, применяются лицами, хотя и замещающими должности в органах, осуществляющих административный надзор, но надзорных полномочий не имеющими: оперуполномоченными, следователями и дознавателями. Отнесение дознания и следствия как уголовно-процессуальной деятельности к надзору ошибочно и приведет нас к ложным выводам о необходимости отнесения к полицейскому надзору судебного следствия, прокурорского надзора и уголовно-исполнительного производства.

Попытка соединить в понятии "полицейский надзор" разнородные виды деятельности приводит О.И. Бекетова к противоречивым выводам. Полицейский надзор представлен им как самостоятельный вид административного надзора. Это значит, что категории "административный надзор" и "полицейский надзор" следует рассматривать как общее и частное. С другой стороны, полицейский надзор является комплексным правовым институтом (уголовного и административного права), в то время как административный надзор - моноотраслевой институт административного права. Он утверждает, что общий полицейский надзор регламентируется материальными и процессуальными нормами административного права и индивидуальными актами управления. В результате остается не ясным, какую же отраслевую природу, по мнению О.И. Бекетова, имеет полицейский надзор.

О.И. Бекетов и его единомышленники выделяют три основных вида полицейского надзора: общий, лицензионно-разрешительный и персонифицированный, или надзор за поведением лиц, освобожденных из мест лишения свободы. Рассмотрим эти виды полицейского надзора подробнее. Общий полицейский надзор предлагается рассматривать как организационно-правовую систему, имеющую конкретные, четко выраженные форму и содержание. По форме он представляет собой специально организованное наблюдение за правопорядком в общественных местах, в основе которого лежит плановость, комплексность. Субъекты - патрульно-постовая служба и внутренние войска. Плановость и комплексность обеспечивается, по мнению автора, разработкой планов комплексного использования сил и средств, единой дислокации, специальных планов, постовых ведомостей, карточек постов и маршрутов и др.

Названные признаки характерны также для дорожно-патрульной службы ГИБДД, для вневедомственной охраны и, кроме того, для армейской караульной службы, которая к полицейской деятельности вообще никакого отношения не имеет.

О.И. Бекетов выделяет также специальный лицензионно-разрешительный полицейский надзор. Одно из оснований выделения данной разновидности полицейского надзора - право уполномоченных должностных лиц осматривать места хранения оружия в жилищах граждан. Такое право предусмотрено законодательством о полиции (а сейчас - Федеральным законом "О полиции") и об оружии. Одной из особенностей данного вида надзора является право не только осматривать места хранения оружия, но и выдавать обязательные для исполнения предписания об устранении выявленных нарушений и привлекать нарушителей к административной ответственности. Но аналогичные права (и осматривать, и давать обязательные предписания, и привлекать к административной ответственности) имеют практически все субъекты административного надзора (см. ст. 28.3 и гл. 23 КоАП РФ). Это обязательные полномочия, без которых надзор превращается в мониторинг. Не случайно автор сам начинает расширять круг субъектов данного вида надзора, называет Росприроднадзор и оставляет перечень открытым.

В то же время законодательство об оружии, о полиции, об оперативно-розыскной деятельности вопреки утверждению авторов не предусматривает возможности использования средств оперативно-розыскной деятельности при осуществлении данного вида надзора. Более того, в соответствии с ч. 4 ст. 1 Федерального закона N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" государственный контроль (надзор) за соблюдением обязательных требований в области оборота гражданского и служебного оружия осуществляется в общем порядке с возможностью установления другими федеральными законами лишь особенностей в части, касающейся вида, предмета, оснований проверок, сроков и периодичности их проведения, уведомления о проведении внеплановой выездной проверки. Помимо надзора в области оборота оружия особенности могут устанавливаться и в отношении еще довольно обширного перечня видов административного надзора (почти 30 видов), включая контроль и надзор в сфере труда.

Третий вид - полицейский надзор за поведением лиц, освобожденных из мест лишения свободы. Правда, О.И. Бекетов, А.Д. Майле и Н.Л. Редько отмечают, что в Германии в конце 60-х гг. XX в. он был заменен административным надзором, что регулируется данная деятельность в зарубежных странах уголовно-исполнительным законодательством, а ограничения, за соблюдением которых осуществляется надзор, устанавливаются судом индивидуально каждому поднадзорному.

К полицейскому надзору относят также деятельность полиции по противодействию домашнему насилию, в которой преобладают неправовые формы профилактики.

Конечно, полицейская деятельность по своей природе - контрольно-надзорная. Тотальный контроль полиции над обществом представляется простым средством поддержания порядка, однако приводит к профанации идеи правового государства, к направлению внимания полиции на силы, представляющие угрозу государству, которое в таком случае подменяется государственным аппаратом. В свою очередь, административный надзор является строго ограниченной правовыми рамками и осуществляемой в правовой форме деятельностью уполномоченных субъектов по обеспечению соблюдения неподчиненными гражданами и организациями общеобязательных требований, установленных нормативными правовыми актами, при условии соблюдения прав и свобод граждан и организаций и невмешательства в их частную жизнь.

Представляется, что вычленение из традиционных административно-надзорных правоотношений по неким искусственным признакам отдельных групп отношений, последующее соединение их с правоотношениями иной юридической природы и с общественными отношениями, не урегулированными правом (профилактические беседы), не могут быть продуктивными. Более того, возрождение полицейского права в любых его проявлениях соответствует наблюдаемым в нашей стране в последние годы негативным тенденциям превращения в полицейское государство, усиления оппозиционности общества и государственного аппарата, отождествляющего себя с государством, а свои интересы - с государственными.

темы

документ Надзорная жалоба
документ О прокуроском надзоре
документ Прокурорский надзор
документ Административная жалоба
документ Административная ответственность
документ Административное судопроизводство



назад Назад | форум | вверх Вверх

Управление финансами

важное

1. ФСС 2016
2. Льготы 2016
3. Налоговый вычет 2016
4. НДФЛ 2016
5. Земельный налог 2016
6. УСН 2016
7. Налоги ИП 2016
8. Налог с продаж 2016
9. ЕНВД 2016
10. Налог на прибыль 2016
11. Налог на имущество 2016
12. Транспортный налог 2016
13. ЕГАИС
14. Материнский капитал в 2016 году
15. Потребительская корзина 2016
16. Российская платежная карта "МИР"
17. Расчет отпускных в 2016 году
18. Расчет больничного в 2016 году
19. Производственный календарь на 2016 год
20. Повышение пенсий в 2016 году
21. Банкротство физ лиц
22. Коды бюджетной классификации на 2016 год
23. Бюджетная классификация КОСГУ на 2016 год
24. Как получить квартиру от государства
25. Как получить земельный участок бесплатно


©2009-2016 Центр управления финансами. Все права защищены. Публикация материалов
разрешается с обязательным указанием ссылки на сайт. Контакты