Государственно-правовое регулирование (контроль) рыночной экономики – это система мер, осуществляемых государственными органами с помощью нрава в целях ее устойчивого развития на благо всего общества.
Контролировать экономику следует в меру. Слабый контроль может породить в обществе анархию и произвол со стороны производителей. Например, на первых этапах развития рыночной экономики в России была разрешена свободная торговля. Продажа продуктов с рук, в не установленных местах, без сертификатов качества привела к массовым отравлениям людей. Если контроль слишком жесткий и всеобъемлющий, государство может задушить экономику, как это было в годы советской власти.
Государственно-правовой контроль осуществляется по многим направлениям и имеет следующие виды:
1. Владение и управление предприятиями на праве государственной собственности. Этот вид контроля возлагается на органы исполнительной власти. Доля государственной собственности не должна составлять более 20%. В противном случае, владея предприятиями, государство само их и контролирует. Но нельзя быть судьей в своем деле. Именно нарушение этого правила приводит к неэффективности государственной формы собственности. Однако в таких отраслях, как энергетика, добывающая, оборонная промышленность, информатика, связь, космос, государственная форма предприятия более эффективна, чем частная.
2. Контроль за размещением и строительством предприятий. Казалось бы зачем? Дело в том, что производство – это соединение природных и людских ресурсов. Допустим, новое предприятие не может сбыть продукцию. В случае банкротства его закроют. Но как быть с людьми, занятыми на данном производстве? Ведь у них всех есть жилье, семьи, дети, у которых появились друзья, любимые школьные учителя и т.п. Жертв можно избежать, если государственные органы, располагающие информацией, будут контролировать размещение предприятий.
3. Налоговый контроль. Налоги дают возможность государству выполнять свои функции. Они способствуют перераспределению национального дохода от тех, кто создает прибыль, тем, кто выполняет иную социально-полезную деятельность (учителям, врачам, работникам правоохранительных учреждений, офицерам и т.д.). За счет налогов осуществляется социальная поддержка населения (выплачиваются пенсии, пособия, стипендии).
4. Оказание финансовой поддержки. Она может быть сделана в разных формах: выдача кредитов, инвестиций (долгосрочные капиталовложения), дотаций (от лат. dotatio – "дар"). В этот же ряд можно поставить и строительство дорог, транспортных линий, линий электропередачи, связи и других сооружений, облегчающих развитие производства (одним словом, строительство инфраструктуры). Приток иностранного капитала, несомненно, был бы выгодным для нашего государства, но западных бизнесменов останавливает именно отсутствие инфраструктуры в той местности, где они хотели бы построить предприятия.
5. Экологический контроль может заключаться как в установлении экологических нормативов, так и в применении санкций за их нарушение. Так, например, предприятие может иметь в собственности любое количество автотранспортных средств. Важно одно, чтобы они эксплуатировались без превышения нормативов загрязняющих веществ в выбросах.
6. Санитарный контроль. Этот вид контроля включает контроль за производственной безопасностью (здоровье людей – это общественное достояние), качеством продукции (высокое качество продукции повышает жизненный уровень населения), выпуском медикаментов (лечение не должно причинять вред). По этой причине государство требует соблюдение санитарных правил, выдает лицензии на разрешение определенной деятельности (например, торговать продуктами можно только после прохождения медкомиссии, если это мясные продукты, они должны пройти ветеринарный контроль), сертифицирует продукты, т.е. определяет их качество и разрешает выпуск в продажу, и др.
7. Таможенный контроль. Заключается в получении от государственных органов специальных разрешений на ввоз и вывоз определенного количества товаров, свободное перемещение которых не допускается. Осуществляют такой контроль таможенные органы. Они же проверяют все перевозимое и на предмет уплаты таможенных пошлин, установление которых значительно пополняет государственную казну и является средством поддержки отечественных производителей.
8. Контроль за соблюдением трудового и социального законодательства. Это связано с тем, что эффективность экономики зависит и от внутренних ресурсов человека – его работоспособности, творческих возможностей. Задействовать их можно, если человек не только сыт, а чувствует себя достойно, может удовлетворять духовные потребности. Вот почему государство непосредственно заинтересовано в том, чтобы работники имели свободное от работы время (установлено, что максимальное количество рабочего времени в неделю не должно превышать 40 часов), чтобы заработная плата позволяла вести здоровый образ жизни (установлен минимальный уровень заработной платы, пенсий), работник не боялся быть уволенным (в законе приводится точный перечень оснований увольнения) и т.д.
9. Пожарный контроль. Даже в сельской местности пожар в одном доме очень опасен, так как может выгореть вся деревня. Опасность пожара на предприятиях, вокруг которых располагаются десятки объектов и где работают сотни людей, многократно возрастает. Вот почему государство должно зорко следить за пожарной безопасностью, строго наказывая предпринимателей, не соблюдающих меры противопожарной безопасности.
В последнее время наметилось еще одно направление государственного регулирования – защита прав вкладчиков. Россию не обошла стороной болезнь под названием "финансовые пирамиды". Впрочем, и все коммерческие учреждения не имеют гарантии от банкротства. Но как быть вкладчикам? Возможно, они вложили свои последние сбережения. В Японии в таких случаях вред, причиненный вкладчикам, возмещает государство за счет средств, собираемых с предприятий (своего рода налог на риск). В России этот механизм еще не отработан.
Государство, право и рыночная экономика – это не противники, а тем более не враги. Одна из целей государственно-правового вмешательства в экономику состоит в том, чтобы обеспечить ее процветание, поскольку от этого зависит благосостояние каждого человека.
Задавайте вопросы нашему консультанту, он ждет вас внизу экрана и всегда онлайн специально для Вас. Не стесняемся, мы работаем совершенно бесплатно!!!
Также оказываем консультации по телефону: 8 (800) 600-76-83, звонок по России бесплатный!
Государственный контроль – деятельность специально уполномоченных государственных органов, их должностных лиц и иных уполномоченных субъектов по наблюдению за функционированием подконтрольного объекта с целью установления его отклонений от заданных параметров.
Сущность государственного контроля:
1. деятельность специально уполномоченных органов и должностных лиц в пределах установленной компетенции;
2. наблюдение за функционированием подконтрольного объекта, находящегося в состоянии подчиненности по отношению к субъекту контрольной деятельности;
3. получение полной, достоверной информации о состоянии законности в подконтрольном объекте;
4. соотнесение деятельности подконтрольного объекта с точки зрения как законности, так и целесообразности;
5. принятие мер по предупреждению правонарушений и недопущению вредных последствий;
6. выявление причин и условий, способствующих совершению правонарушений, их нейтрализация и устранение;
7. применение мер ответственности (дисциплинарной и материально-правовой);
8. организация наиболее рационального (эффективного) режима функционирования подконтрольного объекта.
В зависимости от объема и содержания государственный контроль делится на общий (охватывает все направления деятельности подконтрольного объекта) и специальный (осуществляется по какому-либо конкретному направлению деятельности, какому-либо конкретному вопросу – финансовый, таможенный, санитарный, экологический и др.).
В зависимости от направленности и организационно-правовых форм государственный контроль делится на внешний (осуществляется в отношении объектов, непосредственно не подчиненных контролирующему органу) и внутренний (осуществляется в пределах системы данного органа исполнительной власти или иного органа).
В зависимости от стадий осуществления деятельности контроль может быть: предварительным, текущим, последующим.
В зависимости от временного режима контрольной деятельности - постоянным (систематическим) и временным (периодическим).
В зависимости от субъекта деятельности существует контроль Президента РФ, контроль органов представительной (законодательной) власти и контроль органов исполнительной власти.
Контроль Президента РФ может быть непосредственным и опосредованным.
Контрольные полномочия Президента РФ:
1. назначает с согласия Государственной Думы Председателя Правительства РФ;
2. назначает на должность и освобождает от должности по предложению Председателя Правительства РФ его заместителей и федеральных министров;
3. имеет право приостанавливать постановления и распоряжения Правительства РФ;
4. имеет право приостанавливать действие актов органов исполнительной власти субъектов РФ в случае их противоречия Конституции, федеральным законам и международным договорам РФ;
5. назначает на должность и освобождает от должности полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах;
6. назначает на должность и освобождает от должности высшее командование Вооруженными Силами РФ;
7. осуществляет иные контрольные полномочия как Верховный Главнокомандующий Вооруженными Силами РФ и Председатель Совета Безопасности РФ.
Опосредованный президентский контроль осуществляют: Администрация Президента РФ (Контрольное управление Президента РФ, Главное государственно-правовое управление Президента РФ, полномочные представители Президента РФ в федеральных округах).
Полномочный представитель Президента РФ в федеральном округе - должностное лицо, представляющее Президента РФ в пределах соответствующего федерального округа, вправе:
1. запрашивать и получать в установленном порядке необходимые материалы от самостоятельных подразделений Администрации Президента РФ, от федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ и местного самоуправления в пределах федерального округа;
2. направлять своих заместителей и сотрудников своего аппарата для участия в работе (п. 7 Указа Президента РФ № 849 «О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе»).
Контроль в сфере государственного управления осуществляют Совет Федерации Федерального Собрания РФ, Государственная Дума Федерального Собрания РФ, Счетная палата РФ, органы представительной (законодательной) власти субъектов РФ.
Контрольные полномочия Совета Федерации Федерального Собрания РФ реализуются:
• при утверждении указа Президента РФ о введении военного положения;
• утверждении указа Президента РФ о введении чрезвычайного положения;
• решении вопроса о возможности использования Вооруженных Сил РФ за пределами территории РФ;
• отрешении Президента РФ от должности;
• назначении на должность судей Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ, Высшего Арбитражного Суда РФ;
• назначении на должность и освобождение от должности Генерального прокурора РФ;
• назначении на должность и освобождение от должности заместителя Председателя Счетной палаты и половины состава ее аудиторов.
Контрольные полномочия Государственной Думы Федерального Собрания РФ реализуются:
• при даче согласия Президенту РФ на назначение Председателя Правительства РФ;
• решении вопроса о доверии Правительству РФ;
• назначении на должность и освобождении от должности Председателя Счетной палаты и половины состава ее аудиторов;
• назначении на должность и освобождении от должности Уполномоченного по правам человека;
• объявлении амнистии;
• выдвижении обвинения против Президента РФ для отрешения его от должности;
• выражении недоверия Правительству РФ.
Задачи Счетной палаты РФ:
1. организация и осуществление контроля за своевременным использованием доходных и расходных статей федерального бюджета и бюджетов внебюджетных фондов по объему, структуре и целевому назначению;
2. определение эффективности и целесообразности расходов государственных средств и использования федеральной собственности;
3. оценка обоснованности доходных и расходных статей проектов федеральных бюджетов и бюджетов федеральных внебюджетных фондов;
4. финансовая экспертиза проектов федеральных законов и нормативных правовых актов федеральных органов государственной власти;
5. анализ отклонений от показателей федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов и подготовка предложений по их устранению и совершенствованию бюджетного процесса в целом;
6. контроль за законностью и своевременностью движения средств федерального бюджета и средств федеральных внебюджетных фондов в Центральном банке России и иных финансово-кредитных учреждениях;
7. регулярное представление Совету Федерации и Государственной Думе о ходе исполнения федерального бюджета.
В зависимости от объема и содержания органы исполнительной власти осуществляют: общий, межотраслевой (надведомственный) и отраслевой (внутриведомственный) контроль.
Общий контроль органов исполнительной власти включает контроль за исполнением и соблюдением Конституции, федеральных законов, указов Президента РФ, постановлений и распоряжений Правительства РФ, нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, законов и иных нормативных правовых актов субъектов РФ; консолидацию, объединение подведомственных (подконтрольных) органов по направлениям деятельности; заслушивание докладов и отчетов полномочных представителей подконтрольных органов о результатах и состоянии их деятельности.
Общий контроль осуществляют: Правительство РФ, правительства республик в составе РФ, администрации (правительства) иных субъектов РФ.
Межотраслевой контроль органов исполнительной власти осуществляется в целях обеспечения единообразного решения комплексных задач, относящихся к ряду отраслей управления, органами исполнительной власти надведомственной компетенции; между субъектами и объектами контрольной деятельности отсутствует организационная подчиненность.
Федеральные органы исполнительной власти, осуществляющие межотраслевой контроль: Министерство внутренних дел РФ, Министерство РФ по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, Министерство природных ресурсов РФ, Министерство промышленности и энергетики РФ, Министерство здравоохранения и социального развития РФ, Министерство транспорта РФ, Министерство финансов РФ, Министерство экономического развития и торговли РФ, Министерство юстиции РФ, Федеральная служба безопасности РФ, Федеральная антимонопольная служба, Федеральная налоговая служба, Федеральная таможенная служба, Федеральное агентство по управлению федеральным имуществом, Федеральное агентство по техническому регулированию и метрологии и др.
Отраслевой контроль органов исполнительной власти осуществляется органами как отраслевой, так и исполнительной власти межотраслевой компетенции, по определенным вопросам внутриведомственного характера, между субъектами и объектами этого контроля существует организационная подчиненность.
Правовая норма контроля
Правовой нормой называется установленное или санкционированное государством правил о поведения, охраняемое от нарушений с помощью мер государственного принуждения.
Правовая норма носит общий характер. В отличие от команд, велений, распоряжений по конкретным вопросам норма рассчитана на регулирование не единичного, отдельного отношения, а вида общественных отношений; правовая норма продолжает действовать после реализации в индивидуальных отношениях и в поведении конкретных людей. Всякая норма - результат обобщения типических и видовых качеств общественных отношений (родственные отношения, отношения обмена или купли-продажи, отношения власти и подчинения, отношения собственности или аренды и т.п.), участников этих отношений (граждане, объединения лиц, иностранцы, государственные органы, должностные лица и т.п.), действий и событий, влекущих правовые последствия (дарение, купля, кража, вступление в брак, назначение на должность, гибель имущества и т.п.), объектов права (виды имущества и т.п.).
Правовая норма адресована кругу лиц, определенных видовыми признаками (граждане, родители, супруги, налоговая инспекция, судебный пристав и т.д.). В отличие от распоряжения, адресованного точно обозначенным лицам и действующего до его исполнения (распоряжение о строительстве здания, о проведении этой осенью прививок против гриппа и дифтерии, о передаче точно определенного имущества, о выплате премии, об увольнении и т.п.), правовая норма не исчерпывается исполнением. Она обращена в будущее в том смысле, что рассчитана не только на данный, наличный случай (отношение), а на вид, неограниченное число определенных в общей форме случаев и отношений (заключение договора, передача имущества, вступление в брак, рождение ребенка и т.п.) и реализуется каждый раз, когда возникают предусмотренные ею обстоятельства и ситуации.
Правовые нормы носят волевой (социально-волевой) характер. Во-первых, они адресованы свободной воле участников общественных отношений и имеют смысл лишь там, где у адресата нормы существует выбор вариантов поведения, во-вторых, направление этого выбора (содержание правила поведения) определяется государственной волей господствующих или влиятельных в данном обществе классов, сословий, социальных групп, партий, воздействующих на формирование и развитие права.
Это не означает, что каждая отдельно взятая правовая норма выражает волю точно определенного класса, социальной группы, политической партии. В обществе вообще и в правотворчестве в частности действуют социальные законы-тенденции, значительная часть которых носит статистический (вероятностный) характер. Поэтому отдельные нормы могут выражать волю разных социальных групп, а то и вообще не выражать ничью волю, а быть ошибкой, заблуждением или невыполнимым правилом (нормы средневекового права о "нечистой силе" и т.п.).
Важно учитывать также такое качество права, как его системность: право не "сумма", не "совокупность" норм, а их система, основанная на взаимосвязи составляющих ее элементов; именно в этом качестве оно и реализуется в обществе, создавая стабильный правопорядок, в конечном счете, соответствующий интересам социальных групп (классов, сословий, партий), способных воздействовать на возведение в закон государственной воли. Органически включаясь в правовую систему, правовые нормы приобретают (в разной степени) социально-волевую направленность, свойственную данному праву в целом.
Волевой характер правовых норм придает им качества социальных регуляторов. В правовых нормах отражаются и выражаются те типичные для данного общества ситуации и отношения, которые предполагается либо запрещать и пресекать (общественно вредные и общественно опасные деяния), либо поддерживать, охранять и воспроизводить. Направленность этого социального контроля и регулирования, которым служит взятая в целом система правовых норм (т.е. право), предопределяется выраженной в праве государственной волей, зависящей от интересов господствующих или влиятельных социальных сил. С другой стороны, нормы права адресованы не только интеллекту участников общественных отношений, а именно их воле, ибо правовая норма не только описывает жизненную ситуацию, но и предписывает определенный выбор из возможных линий и вариантов поведения, выбор, опирающийся на властное веление государства и угрозу применением принуждения в случае нарушения правовой нормы.
Сущностным качеством правовых норм является их связь с государством.
Правовые нормы устанавливаются или санкционируются компетентными органами государства. Правотворческая деятельность государства наиболее очевидна при преобладании таких источников права, как законы и другие нормативные акты, издаваемые государством. Но государство остается силой, творящей право, и при санкционировании не им созданных норм (обычаев, религиозных правил, правовых доктрин, договоров), которые становятся правом только и именно в результате придания им общеобязательной силы. Не менее важна роль государства и его органов в реализации ряда правовых норм и в охране всех норм права от нарушений. Известно, что в государственно-организованном обществе право принуждать принадлежит только специально управомоченным на то государственным органам и должностным лицам: "монополия принуждения" является одним из качеств, признаков государства, властно пресекающего самосуд или самоуправство. Все споры и конфликты, предполагающие применение силы, рассматриваются и решаются только государственными органами.
Как отмечено, нормы всегда предписывают участникам общественных отношений, которые могут поступать по-разному, требуемый, должный вариант. Этот вариант государство предписывает под угрозой государственного принуждения, применяемого для восстановления нарушенных прав (где это возможно) и (или) для наказания нарушителя обязанности, запрета. Весь смысл существования права - в поддержании определенного порядка, в предупреждении и решении индивидуальных и социальных конфликтов и споров, а также в упорядочении самого процесса государственного принуждения, применяемого в этих целях.
С точки зрения логики норм, связь права с государством наиболее непосредственно выражена в установлении мер государственного принуждения, применяемых к нарушителям правовых норм. С этим связано долженствование особого рода: правовые нормы отличны от нормативных суждений науки (фактических утверждений) тем, что представляют собой предписания, общеобязательные "модели поведения", а не констатацию наличных фактов. От фактического утверждения норма отличается функционально: "Основная задача нормы не в описании определенного поведения или результатов этого поведения, а в предписании поведения". Иными словами, правовая норма обращена в будущее и описывает как нечто должное.
Особенностью правовых норм является их предоставительно-обязывающий характер. Они регулируют поведение людей посредством правовых отношений, связь участников которых состоит во взаимных правах (обеспеченная государством возможность определенного поведения) и обязанностях (необходимость определенного поведения, нарушение которой влечет применение мер государственного принуждения). Норма как модель правоотношения в общем виде определяет возможное поведение одной стороны будущего отношения (работник имеет право на ежегодный отпуск, автор имеет право на неприкосновенность созданного им произведения) и юридическую обязательность каких-либо действий или воздержания от действий другой стороны этого отношения (работодатель обязан предоставить каждому работнику ежегодный отпуск; при использовании произведения запрещается без согласия автора вносить в это произведение изменения).
Наконец, важным качеством правовых норм является их формальная определенность, т.е. точное бесспорное обозначение обстоятельств, порождающих правовые последствия, определение самих этих последствий, качеств, присущих участникам правоотношений, и др. Формальная определенность правовых норм во многом зависит от системы источников (форм) права и присуща правовым системам в разной степени.
Норма права и правоотношение - основные категории общей теории права, в границах которых располагается практически весь ее понятийный аппарат, все содержание общей теории.
В процессе продолжающейся в нашей литературе дискуссии о понимании права взгляд на правовые нормы как на основное содержание права довольно резко критиковался как узконормативное нормативистское, позитивистское понимание, сводящее право к текстам закона, содержащим "приказы власти". Нормативное понимание права критиковалось за отрыв текстов закона от практики их осуществления, за недостаточное внимание к нравственным основам права, к проблемам прав и свобод личности. Некоторые из этих упреков справедливы в том отношении, что изучение текстов нормативных актов в отрыве от правовых отношений, без учета особенностей общественного правосознания и правоприменительной практики, существенно препятствует подготовке обоснованных предложений о совершенствовании законодательства, а также системы гарантий укрепления законности и правопорядка. Кроме того, взгляд на правовые нормы как на "приказы власти" порождал представление, что объем прав и свобод личности произвольно определяется государством, зависит от "милости властей", причем даже и закрепление законом прав граждан ограничивает их свободу, "хотя бы уже потому, что закрепляются именно такие, а не иные права, что именно этими, а не иными правами разрешается пользоваться. Кроме того, указываются возможности и характер пользования правами".
Однако критика взглядов на право только как на тексты закона, выражающие веления государственной власти, содержится и в трудах сторонников нормативного понимания права, большая часть которых видит в праве социальную реальность, существующую не только как нормы и тексты, но и как их отражение в сознании общества (право - сознание), и как реализация норм в отношениях между людьми (право - отношение), и как динамичная практика осуществления правовой системы в целом (право - порядок). Спор идет о том, существует ли в правовой системе какое-либо ведущее, определяющее начало или все вообще правовые явления равнозначны, когда речь идет о праве.
В процессе дискуссии о понимании права именно по этой проблеме сформировались две основные позиции: одни теоретики считают, что право состоит из норм, изложенных в законах и иных источниках права (нормативное, "узкое понимание права"), другие включают в содержание права не только нормы, но и субъективные права, правосознание, практику реализации права, законность и правопорядок, другие правовые, а также моральные явления ("широкое понимание права"). Участники дискуссии обоснованно отмечали, что при сопоставлении взглядов сторонников "узкого" и "широкого" понимания права главным является "ответ на один важный вопрос - субординированы или только координированы включаемые ими в право разные элементы? Если субординированы, причем субординированы именно системой норм, тогда нет спора или остается всего лишь спор о словах: право - не только нормы; но все остальное, входящее в право, подчинено нормам и производно от них. Если же координированы и значит, что ни один из элементов не подчинен другому, то отсюда следует, что действие норм может быть парализовано субъективными правами, как и действие прав - нормами, что правосознание и мораль способны помочь не только формированию и применению закона, но и отказу от его действия независимо от воли законодателя. Отсюда с непреложностью следует возможность отказа от выполнения или применения любого из действующих законов под тем предлогом, что этот закон не соответствует чьим-то представлениям о содержании права, нравственности, правосознанию, судебной или иной практике и т.п. На основе "широкого понимания права", считающего правом неопределенный круг общественных и индивидуальных явлений, имеющих прямое или косвенное отношение к праву или близкое к нему терминологическое обозначение, практически невозможно отличить правомерное поведение от неправомерного, юридически значимое от юридически безразличного, обязательное от необязательного и т.п.
Нормативная концепция права основана на представлении, что в праве нет ничего юридического, кроме определений юридических фактов и правовых состояний (включая статусы субъектов права), субъективных прав и обязанностей участников правоотношений, запретов и санкций за их нарушение - того, что составляет содержание правовых норм. Для практики применения права или правотворчества в нашей стране, где основным источником (формой) права являются нормативно-правовые акты, имеет первостепенное значение понятие о праве как о системе норм. Объективно существующие связи юридически значимых элементов этой системы выражаются так называемой "логической структурой правовой нормы".
Правовое регулирование контроля
На современном этапе уделяется особое внимание вопросам совершенствования системы контроля, а особенно финансового.
Субъектами контроля будут особые органы и организации, которые наделены контрольными функциями.
Стоит отметить, что осуществлением общегосударственного контроля и ревизией занимаются законодательные органы власти, налоговые и кредитные учреждения, госкомитеты, страховые организации, отделы местных Советов народных депутатов, министерства и ведомства, финансовые службы предприятий, организаций, учреждений, ревизионные комиссии в кооперативных и общественных объединениях.
Законодательные органы страны осуществляют контроль при утверждении и рассмотрении государственного прогноза социального и экономического развития народного хозяйства государственного бюджета по звеньям бюджетной системы, отчетов по его исполнению. Контролируются целесообразность осуществления расходов, а также законность и эффективность использования государственных средств. Финансовый контроль производится законодательными органами через комитеты и комиссии, в основном через плановые и бюджетно-финансовые комиссии.
При законодательных органах формируются также Контрольные палаты.
Можно выделить бюджетный контроль, который способствует разработке оптимальной бюджетной политики, обеспечивающей максимальный рост поступлений в государственный бюджет и развитие экономики.
В составе аппарата министерств финансов имеют место контрольно-ревизионные управления, а в территориальных финансовых органах – аппарат главного контролера-ревизора. Аппараты контролеров-ревизоров и контрольно-ревизионные управления проводят все виды ревизий производственно-финансовой деятельности предприятий, организаций и учреждений.
Кредитные учреждения осуществляют контроль при проверке, выдаче, обеспеченности и взыскании ссуд. Госкомитеты, госкомиссии, министерства и ведомства, отделы местных Советов народных депутатов проводят контроль специальным ревизорским аппаратом. Внутрихозяйственный финансовый контроль выполняется структурными подразделениями предприятий, организаций. В основном в организациях, на предприятиях финансовый контроль осуществляется главными (старшими) бухгалтерами, работниками финансовых отделов.
Нельзя не отметить налоговые инспекции. Стоит заметить, что они будут органами оперативного финансового контроля. Систему налоговых органов возглавляет Государственная налоговая служба. На местах налоговые инспекции подчиняются только своему вышестоящему органу.
Задачами налоговых служб будут:
1. обеспечение полноты и своевременности внесения в бюджет налоговых платежей;
2. контроль за соблюдением законодательства о налогах. Налоговые инспекции одновременно осуществляют проверку финансового состояния предприятия и организаций независимо от ведомственной подчиненности и их организационно-правовой формы.
В настоящее время контрольно-ревизионные органы Министерства финансов Российской Федерации и Генеральная прокуратура Российской Федерации, Министерство внутренних дел Российской Федерации, Федеральная служба безопасности Российской Федерации в целях повышения эффективности организации работы по борьбе с правонарушениями в сфере экономики взаимодействуют на постоянной основе по вопросам организации, проведения и реализации материалов ревизий (проверок), а также обмена информацией по укреплению законности в области финансовой, бюджетной и валютной политики Российской Федерации, разработки совместных методических рекомендаций, указаний при осуществлении контрольных функций, принятии совместных мер по единообразному применению финансового, бюджетного и валютного законодательства Российской Федерации. Стоит сказать - положение о порядке взаимодействия контрольно-ревизионных органов Министерства финансов Российской Федерации с Генеральной прокуратурой Российской Федерации, Министерством внутренних дел Российской Федерации, Федеральной службой безопасности Российской Федерации при назначении и проведении ревизий (проверок).
В соответствии с положением под контрольно-ревизионными органами Министерства финансов Российской Федерации понимаются: Департамент государственного финансового контроля и аудита; контрольно-ревизионные управления Министерства финансов Российской Федерации в субъектах Российской Федерации.
Главное управление федерального казначейства Министерства финансов Российской Федерации и управление федерального казначейства Министерства финансов Российской Федерации по субъектам Российской Федерации взаимодействуют с правоохранительными органами в рамках своей компетенции.
Приоритетным направлением в деятельности контрольно-ревизионных органов во взаимодействии с правоохранительными органами будет контроль за целевым и рациональным использованием и сохранностью средств федерального бюджета, государственных внебюджетных фондов и других федеральных средств.
При организации и проведении ревизий работники контрольно-ревизионных органов руководствуются Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами, указами и распоряжениями Президента Российской Федерации, постановлениями и распоряжениями Правительства Российской Федерации, Стоит сказать - положением о Министерстве финансов Российской Федерации, утвержденным Постановлением Правительства Российской Федерации № 273, приказами, инструкциями, нормативными правовыми актами иных федеральных органов исполнительной власти. Иногда возникает необходимость получения новых сведений, которые не были исследованы в процессе ревизии, тогда правоохранительный орган может в установленном порядке обратиться в контрольно-ревизионный орган по вопросу проведения дополнительной ревизии (проверки).
При этом вопрос направления конкретных проверяющих решается по согласованию сторон.
При необеспечении правоохранительным органом условий, руководство контрольно-ревизионного органа вправе принять доводимое до правоохранительного органа решение о приостановлении проведения ревизии (проверки) как в целом, так и отдельных ее вопросов, до устранения препятствий. Стоит сказать, для усиления контроля за реализацией материалов и проведением ревизий (проверок) правоохранительные и контрольные органы в рамках работы межведомственной группы ежеквартально проводят взаимные сверки и уточнения итогов совместных мероприятий.
Правовая основа контроля
Система обеспечения качества продукции базируется на стандартизации. Обязательные требования к качеству включены в государственные стандарты Российской Федерации — стандарты на продукцию. Номенклатура показателей качества однородной продукции устанавливается в государственных стандартах Системы показателей качества (СПК).
Общепринятым документом, подтверждающим качество продукта, является сертификат. Сертификат удостоверяет, что изделие соответствует определенному стандарту качества или другому нормативно-техническому документу.
Нормативная документация представляет собой документы, содержащие правила, общие принципы и характеристики, имеющие отношение к определенным видам деятельности или их результатам и доступные широкому кругу пользователей. В первую очередь, к таким документам относятся так называемые стандарты.
На территории России действуют следующие категории стандартов:
• ГОСТ Р – государственный стандарт РФ,
• ОСТ – отраслевой стандарт,
• ТУ – технические условия,
• СТП – стандарты предприятий и объединений (союзов, концернов, акционерных обществ и др.),
• СТО – стандарты научно-технических и инженерных обществ,
• ГОСТ – межгосударственный стандарт СНГ,
• ИСО (ISO) – международный стандарт.
Стандарт общих технических условий содержит следующие разделы:
• классификация, основные параметры и (или) размеры,
• общие технические требования,
• требования безопасности,
• требования охраны окружающей среды,
• методы контроля,
• правила приемки,
• транспортирование и хранение,
• указания по эксплуатации (ремонту, утилизации),
• гарантии изготовителя.
Требования к качеству продукции можно найти в разделе «Общие технические требования», содержащем следующие подразделы:
• характеристики (показатели) качества,
• требования к сырью, материалам, покупным изделиям,
• комплектность,
• маркировка,
• упаковка.
Международная стандартизация:
1. Обеспечивает взамозаменяемость элементов сложной продукции.
2. Сближает уровень качества товаров, производимых в разных странах.
3. Содействует взаимообмену научно-технической информацией.
4. Содействует международной торговле.
5. Ускоряет научно-технический прогресс участников международных организаций.
Сертификация представляет собой деятельность органов по сертификации подтверждения соответствия объектов требованиям технических регламентов, положениям стандартов или условиям договоров.
Обычно в практике производства участвуют две стороны – производитель товара и потребитель. Продавец – это посредник, который процесс продажи, но к качеству продукции это отношения не имеет. Сертификация – это действие третьей стороны, которая путем аккредитации получила от государства право удостоверять качество продукции.
Положительным результатом сертификации является документ, называемый сертификатом соответствия, подтверждающий соответствие объекта сертификации всем минимальным требованиям, установленным национальным законодательством. Этот документ практически означает допуск товара (услуги) на рынок.
В России сертификация может производиться по двум основным схемам: обязательной и добровольной.
Обязательная сертификация является средством государственного контроля над безопасностью продукции. Объектом обязательного подтверждения соответствия может быть только продукция, выпускаемая в обращение на территории Российской Федерации. В нашей стране обязательной сертификации подлежат, например, товары, предназначенные для личных бытовых нужд, средства производства, оружие, транспортные средства и т. д.
Добровольная сертификация проводится по инициативе юридических лиц и граждан на основе договора между заявителем и органом по сертификации. За рубежом не существует деления сертификации на обязательную и добровольную.
Правовой финансовый контроль
Финансовый контроль является неотъемлемой составной частью финансовой деятельности государства и муниципальных образований. Наличие финансового контроля объективно обусловлено тем, что финансам, наряду с распределительной, присуща также и контрольная функция. Использование государством, муниципальными образованиями, иными лицами для решения своих задач финансовых ресурсов предполагает проведение контроля за ходом выполнения этих задач. На современном этапе развития российской экономики финансовый контроль выступает одним из важнейших инструментов восстановления правопорядка в сфере хозяйственной жизни.
Финансовый контроль представляет собой регламентированную нормами права деятельность государственных, муниципальных, общественных органов и организаций, иных хозяйствующих субъектов по проверке своевременности и точности финансового планирования, обоснованности и полноты поступления доходов в соответствующие фонды денежных средств, правильности и эффективности их использования.
Традиционно основными целями финансового контроля являются:
• выявление нецелевого (неправомерного, необоснованного) и неэффективного использования денежных средств;
• соблюдение объектами контроля финансовой дисциплины и законности при совершении финансово-хозяйственных операций с использованием денежных средств;
• проверка наличия и движения имущества и обязательств, использования материальных и трудовых ресурсов в соответствии с утвержденными нормами, нормативами и сметами;
• выявление резервов улучшения финансовой деятельности;
• выявление, предупреждение, недопущение и пресечение неправомерных и неэффективных действий по использованию денежных средств;
• анализ причин возникновения нарушений в сфере финансовых правоотношений, в том числе нецелевого и неэффективного использования денежных средств, низкой результативности расходования денежных средств, выявление резервов по повышению эффективности использования денежных средств;
• принятие мер по своевременному устранению нарушений, выявленных в ходе осуществления финансового контроля, разработка рекомендаций (мероприятий) по их устранению и предупреждению.
Таким образом, основной функцией финансового контроля в настоящее время является правоохранительная функция, направленная на выявление и пресечение правонарушений при осуществлении финансовой деятельности.
Преследуя правоохранительные цели, с помощью финансового контроля возможно:
• выявить состояние учета использования материальных ценностей и финансовых ресурсов;
• выявить характер совершенного правонарушения и лиц, виновных в этом деянии;
• выявить причины и условия, способствующие правонарушениям;
• определить меры по совершенствованию учета материальных ценностей и использования финансовых ресурсов, а также меры по устранению причин, способствующих злоупотреблениям;
• решить вопрос о привлечении к ответственности виновных лиц.
При этом за выявлением правонарушения должна следовать неотвратимость наказания, только в этом случае возможно говорить о право восполнительной функции контроля и действенном механизме его осуществления.
В то же время современная концепция финансового контроля, не ограничивающегося осуществлением только государственного финансового контроля, должна исходить из расширения понимания сущности финансового контроля. Финансовый контроль должен воплощать в себе имущественные интересы всего общества, независимо от того, связана ли реализация этого интереса с формированием и использованием того или иного финансового централизованного фонда или этой зависимости не наблюдается. Поэтому особое значение приобретает осуществление предварительного финансового контроля, например, когда контрольный орган выступает в качестве публичного легитиматора осуществляемой юридическим лицом сделки, прохождение контроля служит юридическим фактом и доказательством ее правомерности.
Исходными условиями финансового контроля являются установление субъекта и объекта финансового контроля, определение взаимных прав и обязанностей контролирующего и контролируемого субъектов, определение статуса контрольного органа, а также средств, с помощью которых может проводиться финансовый контроль.
Обязательными условиями финансового контроля, обеспечивающими баланс во взаимодействии субъекта контроля и подконтрольного субъекта, являются:
• осуществление полномочий по контролю в пределах специализации и правоспособности контролирующего органа или лица;
• максимальная процессуальная регламентация осуществления финансового контроля;
• право обжалования результатов проверки, ревизии или иного контрольного мероприятия в вышестоящий по отношению к контролирующему орган или в суд.
Важное значение при этом приобретает нормативное закрепление этих условий.
Законодательство о финансовом контроле представляет собой совокупность нормативных правовых актов, регулирующих финансово-контрольные отношения. В настоящее время в России нет единого нормативного правового акта, устанавливающего общие положения о финансовом контроле, принципах и порядке его осуществления. К числу наиболее значимых в этой сфере нормативных правовых актов следует отнести БК РФ, НК РФ, Федеральный закон "О Счетной палате Российской Федерации" и ряд других.
Наличие проблем нормативного регулирования в данной области отмечалось на самом высшем уровне. Как было сказано в одном из Бюджетных посланий, переход к повой организации бюджетного процесса на всех уровнях бюджетной системы сдерживается устаревшими законодательными нормами, регламентирующими осуществление государственного и муниципального финансового контроля. В Бюджетном послании "О бюджетной политике" указывается на необходимость кардинальных изменений подходов к осуществлению государственного и муниципального контроля: "необходимо четко разграничить полномочия и ответственность органов государственного и муниципального контроля, устранить параллелизм и дублирование в их работе".
В литературе неоднократно ставился вопрос о необходимости принятия федерального закона о финансовом контроле. По мнению Е. Ю. Грачевой, принятие закона должно быть направлено на регулирование таких вопросов, как понятие, виды финансового контроля; понятие государственного финансового контроля, понятие надзора, его отличие от контроля; определение форм и методов финансового контроля и ряд других вопросов.
В то же время следует признать, что многообразие видов финансового контроля по сферам его осуществления (бюджетный, налоговый и т.д.) предопределяет его конкретные формы и методы, которые могут различно применяться в зависимости от сферы финансового контроля. Тем самым становится сложно объединить в рамках одного закона все те особенности применения форм и методов финансового контроля, которые сложились в настоящее время.
Финансовому контролю как неотъемлемой части финансовой деятельности присущи те же принципы, на которых строится ее осуществление и которые законодательно закреплены в Конституции РФ и иных нормативных правовых актах.
Принципы осуществления финансового контроля, закрепляемые в российском законодательстве, базируются на Лимской декларации руководящих принципов контроля, принятой IX Конгрессом Международной организации высших органов финансового контроля (ИНТОСАИ) в г. Лиме (Республика Перу).
В литературе выделяются следующие принципы осуществления финансового контроля:
• соответствия (содержание и организация контроля, его цели и задачи должны соответствовать задачам бюджетной системы России);
• законности (соблюдение субъектами контроля требований законов и иных нормативных правовых актов);
• ответственности (применение мер принуждения к нарушившим нормативные требования субъектам контроля);
• независимости (субъекты контроля должны быть независимы от вмешательства других органов, должностных лиц);
• компетентности (необходимый и достаточный уровень профессиональной подготовки, опыта и квалификации кадров субъектов контроля);
• непрерывности (осуществление контроля на постоянной основе, включая предварительный, текущий (оперативный) и последующий контроль);
• объективности (объективное объяснение результатов контроля на основе сопоставления содержания проверенных фактов с нормативными требованиями);
• гласности (информационная открытость в работе субъектов контроля, доведение результатов контрольных мероприятий до заинтересованных органов и организаций, а также общественности).
Декларация принципов деятельности контрольно-счетных Российской Федерации, принятая IV конференцией Ассоциации контрольно-счетных органов Российской Федерации, не только закрепляет, по и расшифровывает основные принципы деятельности контрольно-счетных органов РФ:
1. Принцип законности предполагает:
• законодательное обеспечение деятельности органов внешнего государственного и муниципального финансового контроля, необходимое для качественной реализации возложенных на них задач, основой которого должны стать федеральный закон об общих принципах организации деятельности контрольно-счетных органов субъектов РФ и определение в конституции (уставе) субъекта РФ или уставе муниципального образования роли и места контрольно-счетных органов в бюджетном процессе;
• строгое и точное соблюдение сотрудниками контрольно-счетных органов действующего законодательства при реализации возложенных на них полномочий.
2. Принцип независимости. Организационная, функциональная и финансовая независимость контрольно-счетных органов должна быть закреплена законодательно и предполагает:
• формальную и фактическую независимость от органов, осуществляющих управление финансовыми и материальными ресурсами, а также от проверяемых организаций;
• наделение контрольно-счетных органов статусом юридического лица;
• избрание высших должностных лиц контрольно-счетных органов на срок, превышающий срок действия полномочий выборных лиц законодательной (представительной) власти;
• право самостоятельно определять предмет, объект, сроки и методы контроля и отклонять необоснованные запросы на проведение контроля со стороны других органов;
• свободный доступ к информации, необходимой для решения задач, стоящих перед контрольно-счетными органами (за исключением информации, доступ к которой ограничен действующим законодательством);
• утверждение отдельной строкой в соответствующем бюджете расходов на содержание контрольно-счетных органов;
• политический нейтралитет и свободу от любого политического воздействия.
3. Принцип объективности предусматривает:
• строгое соответствие действий сотрудников контрольно-счетных органов принципам служебного поведения государственных и муниципальных служащих, установленным процедурам проведения контроля;
• организацию самоконтроля, регулярную оценку правомерности и эффективности собственной деятельности;
• недопущение предвзятости или предубежденности против наличия (отсутствия) негативных аспектов в деятельности проверяемых объектов, исключение каких-либо особых мотивов (корысть, политический заказ и т.п.) при проведении контрольных, экспертно-аналитических и иных мероприятий;
• беспристрастность и обоснованность выводов по результатам проверок, подтверждение их данными, содержащими достоверную и официальную информацию.
4. Принцип системности предполагает:
• единство правовых основ функционирования органов внутреннего и внешнего государственного и муниципального финансового контроля;
• четкое разграничение функций органов внешнего и внутреннего финансового контроля, отсутствие дублирования в выполнении возложенных на них задач, взаимодействие между ними в процессе осуществления контроля;
• планирование деятельности, предусматривающее охват наиболее значимых объектов контроля, а также эффективную реализацию всех форм контроля: предварительного, текущего и последующего;
• периодичность проведения контроля на одних и тех же объектах, в том числе контроля за устранением ранее выявленных нарушений;
• четко определенную и нормативно закрепленную организацию взаимоотношений с органами исполнительной власти и местного самоуправления;
• доступ контрольно-счетных органов к результатам внутреннего государственного и муниципального финансового контроля.
5. Принцип гласности предусматривает:
• открытость деятельности контрольно-счетных органов, информированность общества о результатах их деятельности;
• предоставление итоговых (годовых) и текущих отчетов органов государственного и муниципального финансового контроля органам, их образовавшим, и другим органам власти;
• регулярную публикацию в СМИ отчетных материалов о результатах проверок, а также информации о принятии мер по устранению выявленных нарушений (за исключением информации, содержащей конфиденциальные сведения, доступ к которым ограничен действующим законодательством);
• законодательное закрепление процедуры обнародования результатов контроля.
6. Принцип ответственности предполагает:
• добросовестное отношение сотрудников контрольно-счетных органов к своим профессиональным обязанностям, обстоятельность в выборе методики контроля, соблюдение установленных стандартов (процедур) при проведении контрольных, экспертно-аналитических и иных мероприятий, учет всех обстоятельств и факторов при вынесении суждений и оценок;
• глубокое понимание того, что за ненадлежащее исполнение возложенных обязанностей каждый сотрудник контрольно-счетного органа несет гражданскую, административную, дисциплинарную и иную предусмотренную законом ответственность.
7. Принцип профессионализма предусматривает:
• необходимый и достаточный уровень профессиональной подготовки сотрудников контрольно-счетных органов, опыт и квалификацию, отвечающие особенностям проверяемой области (объекта) и поставленным задачам;
• установление для специалистов контрольно-счетных органов всех уровней необходимых квалификационных требований, включая минимальный образовательный ценз;
• постоянное профессиональное совершенствование сотрудников контрольно-счетных органов, поддержание необходимого уровня знаний путем обучения на курсах повышения квалификации, участия в профессиональных семинарах и конференциях, ознакомления с новейшей литературой и т.д.;
• содействие руководителей контрольно-счетных органов профессиональному росту своих сотрудников, создание для этого необходимых условий.
8. Принцип соблюдения профессиональной этики предполагает:
• соответствие поведения сотрудников контрольно-счетных органов как общим требованиям к государственным и муниципальным служащим, так и особым требованиям, обусловленным спецификой деятельности органов внешнего государственного и муниципального финансового контроля, закрепленным в Этическом кодексе сотрудников контрольно-счетных органов Российской Федерации (принят II конференцией Ассоциации контрольно-счетных органов Российской Федерации);
• соблюдение сотрудниками контрольно-счетных органов в своей профессиональной деятельности принципов, содержащихся в названной выше Декларации.
Указанные принципы могут быть распространены на псе виды финансового контроля независимо от того, какими органами он осуществляется.
Законодательство о контрольно-счетных органах также закрепляет принципы, на основе которых данные органы осуществляют свою деятельность. Например, Федеральный закон № 41-ФЗ "О Счетной палате Российской Федерации" в ст. 4 устанавливает следующие принципы, на основе которых Счетная палата осуществляет внешний государственный аудит (контроль): законности, эффективности, объективности, независимости, открытости и гласности.
Функции правового контроля
Социальный контроль - это способ саморегуляции социальной системы, обеспечивающий упорядоченное взаимодействие составляющих ее элементов посредством социально-нормативного и правового регулирования. Стабилизирующая функция социального контроля заключается в воспроизводстве господствующего типа социальных отношений, социальных (групповых, классовых, государственных) структур. Целевая функция системы социального контроля, ее содержание и направленность зависят от исторически обусловленных, социально-экономических, социально-политических, социально-правовых характеристик данной социальной системы, ее места в процессе исторического развития сменяющих друг друга типов общества. Проблема социального контроля составляет часть, аспект центрального вопроса — о взаимоотношении индивида и общества, гражданина и государства.
В процессе социального контроля складываются отношения индивида и общества, которые, однако, более сложны, чем «подгонка» индивидуальных качеств под социальный стандарт. Здесь необходимо учитывать принципиальную особенность функционирования индивидуального сознания в механизме социального управления. Если на уровне общественного сознания социальная информация, ориентирующая действия людей в обществе, передается в виде целостных, внутренне недифференцированных стереотипов нормативно ориентированного поведения, его образцов, то на уровне индивидуального сознания появляется возможность расчленения целостного блока социальной информации (образца поведения) на информацию о целях действия, предлагаемых средствах их достижения. Следовательно, появляется возможность их сознательной оценки, принятия, отвержения или изменения.
В силу этого на уровне индивидуального сознания формируется возможность таких инноваций (новых позиций, ценностных ориентаций), которые, будучи включены в цикл функционирования социального контроля, могут изменить его характер. Это становится возможным в случае, если индивидуальная инновация получает общественное признание, завоевывает место в системе социальных ценностей. Социальное отношение, существующее в рамках механизма социального контроля между индивидом и обществом, не есть отношение контролирующего субъекта к контролируемому объекту, социальный контроль не есть лишь воздействие общества на индивида, но всегда и неизменно — процесс активного взаимодействия этих, хотя и взаимосвязанных, но различных по характеру элементов.
Индивид и общество (индивид и социальная группа) представляют собой исходные взаимодействующие составные элементы системы социального контроля. Социальный контроль — это процесс взаимодействия этих элементов. Соответственно в схему механизма социального контроля включаются два вида действий, а именно контролируемая деятельность индивидов и контролирующая деятельность общества, его социальных институтов и групп. Государственный (правовой, формальный) контроль определенным образом соотносится с социальным контролем, но не сводится к нему. Социальный контроль представляет собой регулирование социального поведения индивидов с позиций не только политических, правовых, но и других социальных институтов (образования, культуры, морали) иных общностей и групп.
Взаимодействие индивида и общества с точки зрения социального контроля выявляет внутреннюю противоречивость этого взаимодействия. Так с одной стороны, человек не может обрести индивидуальность, приобрести, сформировать свои социальные качества и свойства вне или помимо общества, только усвоение социальных смыслов и значений позволяет сформироваться личности человека. Если индивид не является продуктом социальной и социокультурной среды, значит он — не человек. С другой стороны, индивидуальность — столь же неотъемлемое свойство человека как и его социальность, он не сможет сохранить и развить свою индивидуальность, если он всего лишь автоматически приспосабливается к образцам культуры. Если человек представляет собой лишь слепок социокультурной среды, значит он — не личность.
Динамическая модель социального контроля включает в себя следующие основные элементы: индивид; социальная общность (группа, класс, общество); индивидуальное (контролируемое) действие; социальное (контролирующее) действие. Индивидуальное действие и социальное действие соотносятся между собой как контролируемое и контролирующее действия, причем речь идет именно о взаимодействии, а не об однонаправленном контроле без обратной связи. Акт социального (группового) контролирующего действия, выступая в системе социального контроля в виде реакции на индивидуальное (контролируемое) поведение, в свою очередь сам выполняет функцию социального стимула (позитивного или негативного), предопределяющего характер последующих актов индивидуального действия, в силу чего теперь уже эти последние служат реакцией на социальные (контролирующие) действия.
Если индивид (индивидуальное действие) и социальная группа (социальное действие) служат исходными взаимодействующими элементами системы социального контроля, то особенности такого взаимодействия зависят от ряда важных промежуточных социально-психологических переменных, характеризующих как индивида, так и противостоящую ему социальную группу. В их числе: социальная перцепция, установка восприятия, сквозь призму которой воспринимают социальную реальность, с одной стороны, индивид (индивидуальная перцепция) и, с другой стороны — социальная группа (групповая перцепция). От характера восприятия и оценки ситуации зависит далее формирующаяся на этой основе самооценка индивида и самооценка соответствующей социальной группы.
Оценка ситуации и самооценка — важные социально-психологические показатели, во многом определяющие содержание и направленность актов как индивидуального, так и социального действия. В свою очередь, специфика восприятия социальной ситуации, формирование на этой основе самооценки зависят от характера тех критериев социальных оценок, которые применительно к индивиду образуют индивидуальную шкалу оценок, а к социальной группе — социальную шкалу оценок. Преломляясь через призму этих шкал, группа оценивает действия индивида, а индивид в свою очередь на основе своей шкалы оценивает адресованные ему действия группы (класса, общества).
Полный перечень элементов, образующих систему социального контроля (в его нормативно-психологическом аспекте), включает в себя:
• индивидуальные действия, проявляющиеся в ходе активного взаимодействия индивида с социальной средой, — акты познавательного и адаптивного характера; эти акты закрепляются или устраняются из поведения в связи с реакцией на них социальной среды (группы, класса, общества в целом). Изначально, взятые сами по себе индивидуальные акты не содержат социальных свойств, качеств. Такими социальными качествами наделяет эти акты социальное целое. Таков первоначальный этап социального контроля;
• объективно существующая в обществе (в морали, нраве, идеологии, религии) социальная шкала оценок, на основе которой социальное целое оценивает индивидуальные действия. Названная шкала является производной от системы ценностей, идеалов, жизненных устремлений, интересов социальной группы, класса, общества в целом. От этой шкалы оценок зависит реакция общества на индивидуальное действие;
• социальная категоризация индивидуального акта. Она выступает результатом функционирования социальной шкалы оценок, следствием отнесения этого акта к определенной категории действий (социально одобряемого или социально порицаемого характера);
• самооценка группы: социальная категоризация индивидуального акта произвольна от характера общественного самосознания, от того, как общество (социальная группа) оценивает себя. Эта самооценка производна от оценки группой социальной реальности, условий се существования, от социальной (групповой) перцепции;
• результат оценки и категоризации индивидуального действия - социальное действие, т. е. реакция общества, социальной группы на оцененное и категоризированное индивидуальное действие. Такие социальные действия выполняют роль негативных или позитивных санкций;
• индивидуальная шкала оценок. Она является производной от системы ценностей, идеалов, жизненных интересов и устремлений индивида, и от нее зависит реакция индивида на указанные социальные действия;
• результат функционирования индивидуальной шкалы оценок - самокатегоризация индивида (принятие роли, отождествление себя с определенной категорией лиц);
• индивидуальное самосознание, в том числе индивидуальная самооценка, оценка индивидом ситуации, в которой он действует (индивидуальная перцепция), определяемые сам о категоризацией. Самооценка, индивидуальная перцепция (восприятие ситуации) предопределяют последующий акт индивидуального действия, служащего теперь уже реакцией лиц определенных категорий на групповое социальное действие.
Основная функция социального контроля — поддержание социальной системы в состоянии равновесия путем приведения в норму постоянно возникающих в системе возмущений, отклонений от господствующих ценностей и норм. Если социальный контроль складывается в ходе взаимодействия общества и индивида, то само это взаимодействие принимает форму системы с прямой и обратной функциональными связями. По линии прямой связи осуществляется воздействие на человека социального целого; ответная реакция индивида (индивидов) воздействует на общество, социальное целое по линии обратной связи. Существенным в этом взаимодействии является характер прямой и обратной связей: нейтральный (система сохраняет свои основные характеристики); снижение уровня социальных отклонений; усиление социальных отклонений.
Социальный контроль не может функционировать, отказавшись от дихотомий «добро-зло», «почетно-позорно», «законно- преступно» и т. д. Таков неизбежный элемент общественного сознания, так как поляризуя названные категории, очерчивая и клеймя «зло», наказывая за него, прославляя «добро» и поощряя его, система социального контроля тем самым конкретизирует, подтверждает и укрепляет значимость доминирующих ценностей, охраняемых системой социальных (в том числе правовых) санкций. Ослабление эффекта поляризации, размывание границ между добром и злом, законным и преступным отрицательно сказывается на общественном сознании, может привести в конечном счете к распространению состояния без нормативности («аномии»).
Вместе с тем действуя в условиях подобной поляризации, система социального контроля может стать контрпродуктивна в случае преобладания в ней завышенной, максимально ригористичной системы оценок социальных отклонений. Это связано с тем, что социальные оценки формируют самосознание, ведут к принятию социально приписываемой роли и к соответствующему такой роли поведению. Обратные связи в социальной системе могут быть отрицательными и положительными. Обратная отрицательная связь в системе социального контроля образуется в случае, когда регулирующее воздействие социальной группы (общества, государства) ведет к снижению уровня социальных отклонений. Положительная обратная связь налицо в случае, когда регулирующее воздействие не только не снижает, но, напротив, усиливает уровень социальных отклонений. Именно такая ситуация возникает в условиях жесткого максимального ригоризма, возникающего в системе социального контроля.
В таких условиях возникает следующая система социального контроля с положительной обратной связью:
• все более строгая оценка поступков определенного рода ведет ко все более отрицательной самооценке человека;
• это провоцирует его к совершению поступков, соответствующих его представлению о своей роли;
• это, в свою очередь, ведет к выработке в сфере морали, права и т. д. еще более строгих определений для таких поступков и, соответственно, к более строгой оценке совершающих их лиц;
• это вновь ведет к формированию у таких лиц все более негативной самооценки, и т. д.
Система замкнулась. Она функционирует, но, как это понятно, вовсе не в желательном направлении. С каждым новым ее циклом тяжесть и количество отклонений нарастают, что в конечном счете может привести к слому социальной системы данного вида. Система усиления социальных отклонений возникает в случае, когда отклонениям пограничного (маргинального) характера противопоставляется догматическая или экстремистская мера социального реагирования (максимально отрицательная оценка, применение неоправданного насилия). Формула здесь: «применять насилие всегда, когда это только возможно».
Такого рода меры усиливают уровень социальных отклонений, активизируют догматические, экстремистские отклонения, что ведет к росту социальных возмущений, дестабилизации системы социального контроля. Система выравнивания социальных отклонений возникает тогда, когда на имеющиеся отклонения проявляется реакция терпимости: поддерживается тенденция избежать крайних оценок, идет поиск компромисса и минимизация насилия. Такое реагирование помогает стабилизировать ситуацию, ведет к сохранению равновесия в системе социального контроля. Формула здесь: «применять насилие только тогда, когда невозможно не применить его».
Любое общество, стремящееся к процветанию, к тому, чтобы сделать максимально счастливыми максимально большое число своих граждан, обязано подавлять порок, карать за преступления и вознаграждать за добродетель, от чего, в конечном счете, зависит общее благополучие. Там же, где все внимание, вся энергия направлены на подавление пороков, а вознаграждение за добродетель незначительно или отсутствует, там порок неистребим, а общее благополучие недостижимо.
Таможенно-правовой контроль
Таможенно-правовые отношения - это урегулированные таможенно-правовыми нормами общественные отношения, стороны которых выступают как носители взаимных прав и обязанностей, установленных и гарантированных таможенно-правовыми нормами. Причем в этом определении нет необходимости упоминать об общественных отношениях именно в сфере таможенного дела, поскольку эта их характеристика в скрытой форме там уже присутствует — она входит в понятие «таможенно-правовая норма».
Таможенно-правовые отношения являются разновидностью управленческих отношений, основываются на принципах власти и подчинения и носят публично-правовой характер. Одной стороной этих отношений всегда выступает государство. Участники этих отношений не состоят в юридическом равенстве, которое характерно, например, для гражданско-правовых отношений.
Как и любые управленческие отношения, таможенные правоотношения имеют строго определенную структуру, т. е. составные части. Такими частями являются, субъекты таможенного права (т е. участники таможенных правоотношений), объекты таможенно-правовых отношений (т. е. то, по поводу чего эти отношения возникают) и содержание этих правоотношений.
Понятие и виды субъектов таможенного права рассмотрены ниже. В общем виде их можно представить как участников общественных отношений, которых нормы таможенного права наделили определенными правами и обязанностями в сфере таможенного дела.
Объектом таможенно-правовых отношений является то, на что воздействуют юридические права и обязанности их участников (субъектов). Здесь следует выделять непосредственный объект таможенно-правовых отношений (объект неимущественного характера) и объект имущественного характера, именуемый еще как предмет таможенно-правового регулирования.
Непосредственным объектом таможенных правоотношений является поведение сторон в сфере управления таможенным делом, их деяния Предметом же таможенного регулирования является цель, ради которой субъекты таможенного права вступают в отношения между собой. Это могут быть как материальные блага (товары и транспортные средства, непосредственно перемещаемые через таможенную границу), так и блага нематериального характера (например, разнообразные услуги по таможенному оформлению, перевозке и хранению товаров и транспортных средств и др.)
Содержание таможенно-правовых отношений. Здесь следует различать материальную сторону (материальное содержание отношений), т. е. фактическое поведение субъектов таможенно-правовых отношений, и юридическую сторону, отражающую субъективные юридические права и обязанности субъектов, т. е. меру их возможного и должного поведения в тех или иных ситуациях, установленную нормами таможенного права.
По различным критериям классификации таможенно-правовые отношения следует подразделять на материальные и процессуальные, первичные и вторичные; возникающие в момент, до и после фактического перемещения товаров и транспортных средств через таможенную границу, порождаемые правомерными и неправомерными фактами; и иные виды.
К материальным таможенно-правовым отношениям относятся отношения, возникающие в сфере таможенного дела и регулируемые материальными нормами таможенного права. Отношения, связанные с разрешением индивидуально-конкретных дел в сфере таможенного дела и регулируемые нормами процессуального таможенного права, следует считать процессуальными таможенно-правовыми отношениями. Взаимоотношение же материальных и процессуальных отношений характеризуется тем, что материальные отношения всегда реализуются посредством процессуальных отношений.
Первичные таможенно-правовые отношения — это отношения, непосредственно связанные с перемещением товаров и транспортных средств через таможенную границу (например, отношения по поводу проведения таможенного контроля и таможенного оформления во время непосредственного перемещения товаров через границу). Правоотношения, производные от первичных, следует считать вторичными таможенно-правовыми отношениями (например, отношения, возникающие в связи с выявлением в ходе проведения таможенного контроля нарушений таможенного законодательства).
Таможенно-правовые отношения могут возникать:
а) до фактического перемещения товаров и транспортных средств через таможенную границу (например, отношения по поводу информирования и консультирования таможенными органами лиц, намеривающихся совершить внешнеторговую сделку),
б) в момент такого перемещения (например, отношения по поводу проведения таможенного оформления и таможенного контроля (а в случае необходимости — и по уплате таможенных платежей), возникающие между таможенным органом и физическим лицом в момент (либо незадолго до или сразу после) пересечения последним таможенной границы России),
в) после (т. е. значительно позже) фактического пересечения товарами или транспортными средствами таможенной границы (например, отношения между таможенным органом и участником внешнеэкономической деятельности по поводу осуществления первым контроля за поступлением в страну валютной выручки от экспорта товаров, осуществляемого последним).
Основанием возникновения, изменения и прекращения любых правоотношений, в том числе и таможенных, являются юридические факты. По характеру юридических фактов, порождающих таможенно-правовые отношения, эти отношения делятся на отношения, порождаемые правомерными юридическими фактами, и на отношения, порождаемые неправомерными юридическими фактами. Последние еще именуются деликтными, или юрисдикционными, правоотношениями.
Формы правового контроля
Социально-правовой контроль является таким этапом деятельности гражданских служащих в процессе выполнения государственных решений, который направлен на обнаружение и ликвидацию отклонений от принятых целей и норм.
Это проверка качества государственной деятельности посредством сопоставления фактически достигнутых результатов с теми стандартами, которые были поставлены в государственных решениях.
Разновидностью контроля является ревизия (лат. revisio — пересмотр), которая представляет собой обследование хозяйственно-финансовой деятельности учреждения, предприятия или должностного лица с целью проверки правильности и законности их действий.
Социально-правовой контроль играет важную роль в современном обществе. На его организацию расходуются значительные ресурсы. Можно выделить два типа контроля: государственный и общественный (негосударственный, организуемый гражданским обществом). Государственный контроль осуществляется государством и его органами. Они в основном комплектуются гражданскими служащими. Общественный или негосударственный контроль осуществляется гражданским обществом и его органами. Причем общественный контроль за деятельностью политических руководителей и гражданских служащих также должен быть легитимным, узаконенным.
Оба типа контроля могут иметь различные формы или виды. Обычно выделяют шесть видов социально-правового контроля: предварительный и фактический, внутренний и внешний, формальный и исполнительский.
Предварительный контроль представляет собой проверку административных и финансовых документов, проводимую до получения информации об имевших место нарушениях. Контроль по факту (фактический) — это проверка, проводимая после получения информации о факте допущенного нарушения. Эффективный предварительный контроль является неотъемлемой частью надежной системы управления доверенными материальными и денежными средствами. Он может быть проведен высшим контрольным органом или другими контрольными организациями.
Внутренний и внешний контроль проводится соответствующими службами и органами.
Внутренние контрольные службы создаются внутри отдельных министерств. Они обязательно подчиняются руководителю организации, внутри которой создаются. Однако эти службы должны быть по возможности функционально и организационно независимыми внутри соответствующей организационной структуры. В отличие от них внешние ревизионные службы не являются частью организационной структуры проверяемых организаций. Так, высшие контрольные органы законодательной и исполнительной власти являются внешними ревизионными органами административного и финансового контроля. В качестве таковых выступают Генеральная прокуратура РФ (образуемая Президентом РФ и Советом Федерации) и Счетная палата РФ (образуемая также Президентом и двумя палатами Федерального Собрания).
Формальный контроль осуществляется в процессе текущей государственной деятельности, когда получаемые результаты проверяются, сличаются лишь по формально-логическим основаниям. При этом объектом контроля могут быть как общие социально-экономические результаты, так и частные характеристики отдельных административных процессов. Корректирующие воздействия осуществляются при этом по ходу реализации проекта. Формальный контроль является средством осуществления обратной связи. Традиционной задачей контрольного органа является проверка законности и правильности распределения материальных и финансовых средств, а также ведения бухгалтерских счетов.
Исполнительский контроль (или заключительный) проводится обычно после того, как работа выполнена, что фиксируется в итоговом результате, который сравнивается с принятыми стандартами или целями. Данный вид контроля направлен на проверку того, насколько эффективно и экономно расходуются государственные средства. Он включает не только специфические аспекты государственного регулирования, но и всю управленческую деятельность, в том числе организационной и административной систем.
Отраслевые контрольные органы могут выполнять возложенные на них задачи объективно и эффективно только в том случае, когда предельно независимы от проверяемых ими организаций, и защищены от постороннего влияния. Их самостоятельность неразрывно связана с независимостью их членов, которые принимают решения за контрольный орган и ответственны за эти решения перед третьей стороной.
Каковы основные принципы деятельности контрольных органов? Если взять закон «О Счетной палате Российской Федерации», то в ст. 31 этого закона указывается, что в качестве основных принципов деятельности контрольных органов названы законность, объективность и гласность. Рассмотрим эти принципы, которые в той или иной форме повторяются и в других контрольных органах.
Принцип законности в отношении контрольных органов проявляется в двух аспектах. Во-первых, они могут создаваться лишь на легитимной основе. Под каждый из них должны приниматься свои особые законы. Например, Счетная палата РФ создана на основе Конституции РФ (ст. 101, п. 5) и Федерального закона № 4-ФЗ «О Счетной палате РФ». И, во-вторых, контрольные органы обязаны действовать строго в рамках закона, оценка действий подконтрольных организаций и лиц должна избегать произвольных, логических и тем более бытовых и поверхностных толкований и обосновываться исключительно на букве и духе закона.
Высшие должностные лица отраслевого контрольного органа несут ответственность за достоверность сведений, содержащихся в заключениях и иных документах контрольного органа, за сохранность передаваемых проверяемыми организациями документов, за достоверность результатов контрольных мероприятий, сохранение государственной, коммерческой и иной охраняемой законом тайны, а также в отношении защиты служебной информации. Особо следует отметить установленное именно в целях соблюдения законности положение, запрещающее контрольному органу и его работникам давать политические оценки решениям, принимаемым органами представительной и исполнительной власти по вопросам их ведения.
Принцип объективности является определяющим условием эффективной контрольной работы. Без объективности теряется смысл контроля как функции государственного и общественного управления, как основной формы обратной связи и базы для принятия управленческих решений. Именно для обеспечения объективного отражения реалий административной и финансово-экономической деятельности контрольным органам необходимы организационная и функциональная независимость и гласность, чтобы избежать внешнего воздействия. Объективность заключений повышается тем больше, чем выше уровень обобщения получаемой информации, что обеспечивается системностью контрольной работы.
Объективность обеспечивается установлением высоких квалификационных требований к лицам, которые занимают ответственные должности в контрольном органе. Так, прокурорами и руководителями Счетной палаты РФ могут быть лишь граждане РФ, имеющие высшее образование и опыт профессиональной деятельности в области государственного управления, государственного контроля, экономики, финансов (ст. 5 и 6 Федерального закона «О Счетной палате РФ»).
В целях повышения объективности контрольные органы обычно наделяются правом привлекать к своей работе специалистов иных организаций и независимых экспертов, а также наиболее квалифицированных сотрудников других контрольных органов. В этих же целях предусматриваются некоторые процедурные гарантии, которые не допускают принятия единоличных решений. Данные процедуры, как правило, подробно описываются в регламенте деятельности контрольного органа.
Принцип гласности присущ контрольным органам по самому смыслу их существования, поскольку они образуются прямо или опосредованно налогоплательщиками и представляют их интересы. Среди этих интересов немаловажное значение занимает объективная (правдивая) информация о деятельности соответствующих государственных органов, в конечном счете, сформированных и нанятых на деньги налогоплательщиков для исполнения общественных функций. Население имеет право знать, кто и каким образом распоряжается общими материальными и финансовыми ресурсами.
В условиях гласности результаты контрольных мероприятий, проводимых контрольными органами, трудно оставить без внимания, поэтому общественность следит за развитием различных ревизий. Принцип гласности реализуется в первую очередь путем обязательного, установленного законом опубликования для ознакомления общественности ежегодного отчета, в котором в сжатом виде представляются результаты всех контрольных мероприятий, проведенных контрольным органом за прошедший год, дается оценка реакции органов государственной власти на выявленные нарушения и недостатки, предлагаются обобщенные выводы и рекомендации по их устранению.
Органы контроля могут быть коллегиальными и единоличными, избираемыми и назначаемыми, действующими в течение определенного срока без права переизбрания (переназначения) или для их кадрового состава установлен пожизненный срок (достижение определенного возраста) и т.д. Работа в органах контроля несовместима с занятием какой-либо другой должности (кроме творческой).
Контрольные органы не вправе сами применять какие-либо санкции в отношении кадров государственных и иных органов. Эти санкции применяют другие, уполномоченные на то учреждения, по докладу органов контроля или в соответствии с принятыми ими решениями. Основная задача контрольных органов — установление фактов нарушений закона, а в ряде случаев — недобросовестности, нецелесообразности и иногда неэтичности поведения политических руководителей и государственных гражданских служащих, составление акта о нарушениях, представление доклада соответствующему органу или обращение в суд. Если при проверке действий физического лица или государственного и иного органа обнаруживаются какие-либо нарушения государственных законов, работник контрольного органа может подвергнуть данное лицо или данный государственный и иной орган различным штрафам или передать дело в суд.
Президент РФ В.В. Путин в своем Послании Федеральному Собранию РФ по поводу злоупотреблений контрольной функцией со стороны различных государственных учреждений сказал, что в стране сейчас имеется свыше 35 тыс. федеральных государственных учреждений, многие из которых наделены функциями по контролю и надзору. И они нередко просто навязывают гражданам и бизнесу свои «услуги» по проведению экспертиз, консультаций и т.д.
По рекомендации Президента правительство должно изъять из компетенции государственных учреждений, не являющихся органами управления, властные и контрольных полномочия. Кроме того, государственные функции, уже признанные избыточными, не должны быть реанимированы на уровне субъектов Федерации и муниципалитетов.
Правовые средства контроля
Помимо общих средств регулирования (норма права, правоотношение, применение юридических конструкций - договор, юридическое лицо, ответственность и др.) существуют специальные средства (инструменты) регулирования.
К ним относятся требования, которые устанавливают количественные измерители (ограничители) деятельности предпринимателя:
- нормы, нормативы (например, минимальный размер уставного капитала хозяйственного общества, нормативы достаточности собственных средств у лицензиата - профессионального участника рынка ценных бумаг, нормативы предельно допустимых вредных веществ в воде, в сельскохозяйственной продукции, нормативы предельно допустимого уровня шума, вибрации магнитных полей и иных вредных воздействий на здоровье людей в производственных условиях и др.);
- лимиты (например, лимиты выбросов загрязняющих веществ в природную среду);
- размеры ставок: налогов, пошлин, размер учетной ставки Центрального банка РФ;
- коэффициенты - повышающие и понижающие коэффициенты, применяемые при государственном регулировании цен (тарифов);
- квоты - количественные ограничители, например на экспорт и (или) импорт отдельных видов товаров;
- резервы (например, минимальный размер резервов, создаваемых под риски кредитных организаций, устанавливаемый ЦБ РФ, минимальный размер резервного фонда акционерного общества);
- предельно допустимые суммы - повышения цен; в расчетах наличными деньгами между юридическими лицами и прочие количественные ограничители и требования.
В условиях рыночной экономики экономическая функция государства качественно меняется, преобразуясь из хозяйственно-организаторской функции в функцию регулирования рыночных отношений. Это предполагает вовлечение в процесс планирования хозяйствующих субъектов, построение взаимоотношений государства и бизнеса на паритетных началах, что позволяет гармонизировать публичные и частные интересы.
Изучение рыночного опыта экономически развитых стран показывает, что плановый и рыночный механизмы не противостоят друг другу, а взаимодействуют путем создания единой системы управления экономикой. Государственное воздействие на экономику объективно необходимо для решения таких задач, как преодоление кризисов, развитие конкуренции, формирование рыночной инфраструктуры, поддержка отечественных товаропроизводителей, решение социальных задач и др.
С переходом к экономике рыночного типа директивно-централизованное планирование макроэкономики заменяется индикативным планированием, представляющим собой процедуры координации экономических процессов при соблюдении равноправия государства и предпринимателей, согласовании интересов всех субъектов экономики. Индикативное планирование носит ориентирующее направляющий, рекомендательный характер для хозяйствующих субъектов. Его составными элементами являются прогнозирование и программно-целевой метод планирования.
В Федеральном законе N 115-ФЗ "О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации" государственное прогнозирование социально-экономического развития Российской Федерации определяется как система научно обоснованных представлений о направлениях социально-экономического развития Российской Федерации, основанных на законах рыночного хозяйствования (ст. 1).
Разработку государственных прогнозов обеспечивает Правительство РФ. Государственные прогнозы разрабатываются в целом по Российской Федерации, по народно-хозяйственным комплексам и отраслям экономики, по регионам.
Прогнозы разрабатываются на долгосрочную, среднесрочную и краткосрочную перспективу.
Государственные прогнозы не являются чисто теоретическими предположениями. При их разработке учитывается вероятностное воздействие внутренних и внешних политических, экономических и других факторов на основе комплексного анализа научно-технического потенциала, демографической ситуации, накопленного национального богатства, состояния природных ресурсов, социальной структуры, перспектив изменения этих и других факторов. Прогнозы разрабатываются в нескольких вариантах с учетом вероятностного воздействия различных как положительных, так и негативных факторов. Таким образом, государственный прогноз можно рассматривать как комплекс научно обоснованных предположений, выраженных в количественных и качественных показателях, дающих возможность предвидения социально-экономического развития страны.
Значение государственных прогнозов состоит в том, что они используются при разработке концепций, программ и планов социально-экономического развития Российской Федерации.
На основе прогноза социально-экономического развития на долгосрочную перспективу - 10 лет разрабатывается концепция социально-экономического развития Российской Федерации на долгосрочную перспективу.
В концепции на долгосрочную перспективу конкретизируются варианты социально-экономического развития страны, определяются возможные цели развития, пути и средства достижения указанных целей. Концепцию социально-экономического развития страны на долгосрочную перспективу можно рассматривать как правовой документ стратегического характера. В концепции определяются стратегические цели развития экономики, основные направления и механизмы их реализации.
Прогноз социально-экономического развития на среднесрочную перспективу разрабатывается на период от трех до пяти лет и ежегодно корректируется. В целях обеспечения преемственности социально-экономической политики государства данные прогноза и концепции социально-экономического развития на долгосрочную перспективу используются при разработке прогнозов и программ социально-экономического развития на среднесрочную перспективу.
Таким образом, высказанные еще в советский период предложения ученых о применении прогнозов в качестве обязательной стадии перспективного планирования реализованы в действующем законодательстве.
В специальном разделе первого после вступления в должность послания Президента РФ к Федеральному Собранию характеризуется состояние экономики страны, формулируются и обосновываются стратегические цели и приоритеты социально-экономической политики государства, направления реализации указанных целей, важнейшие задачи, подлежащие решению на федеральном уровне, приводятся важнейшие целевые макроэкономические показатели, характеризующие социально-экономическое развитие Российской Федерации на среднесрочную перспективу.
Исходя из положений, содержащихся в послании Президента РФ, Правительство РФ разрабатывает программу социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу. В ней содержится оценка итогов социально-экономического развития за предыдущий период и характеристика состояния экономики Российской Федерации. В качестве составной части в программу входит концепция программы социально-экономического развития страны на среднесрочную перспективу, отражаются макроэкономическая, инвестиционная и структурная, аграрная, экологическая, социальная политика, а также региональная экономическая и внешнеэкономическая политика. Программа на среднесрочную перспективу официально представляется Правительством РФ в Совет Федерации и Государственную Думу.
Устанавливаемые в Программе социально-экономического развития на среднесрочную перспективу приоритеты являются важными ориентирами для хозяйствующих субъектов, основой для разработки целевых программ.
Процесс социально-экономического планирования сопряжен и тесно взаимоувязан с бюджетным планированием. Статья 174 БК РФ предусматривает формирование перспективного финансового плана. Он формируется на основе среднесрочного прогноза социально-экономического развития Российской Федерации. Одной из целей разработки перспективного финансового плана является прогнозирование финансовых последствий разрабатываемых реформ, программ, законов. Перспективный финансовый план в настоящее время законодательно не утверждается.
В соответствии со ст. 184 БК РФ перечень федеральных целевых программ, подлежащих финансированию из средств федерального бюджета в очередном финансовом году, уполномоченный орган исполнительной власти формирует одновременно с проектом федерального бюджета на очередной финансовый год. Целевые программы, таким образом, рассматриваются как средство краткосрочного планирования. Данный вывод можно сделать и из ст. 5 Федерального закона "О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации", в соответствии с которой прогноз социально-экономического развития на краткосрочную перспективу разрабатывается ежегодно. В ежегодном послании Президента РФ Федеральному Собранию содержится раздел, посвященный анализу выполнения программы социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу и уточнению этой программы с выделением задач на предстоящий год.
В перечне федеральных целевых программ указываются:
- краткая характеристика каждой из принятых к реализации федеральных целевых программ, включая указание целей, основных этапов и сроков их выполнения;
- результаты выполнения основных этапов для переходящих федеральных целевых программ;
- требуемые объемы финансирования каждой из принятых к реализации целевых программ в целом и по годам с указанием источников финансирования;
- объемы финансирования программ за счет средств федерального бюджета в предстоящем году;
- государственные заказчики программ.
Порядок рассмотрения представленных документов и материалов определяется Государственной Думой при обсуждении проекта федерального бюджета на предстоящий год.
Основные положения о разработке и утверждении федеральных целевых программ содержатся в Федеральном законе N 60-ФЗ "О поставках продукции для федеральных государственных нужд". В нем определено, что при разработке и реализации федеральных целевых программ необходимо предусматривать решение приоритетных социально-экономических, оборонных, научно-технических, природоохранных и других важнейших задач; согласование финансовых, материальных и трудовых ресурсов в целях их наиболее эффективного использования; комплексность и экономическую безопасность разрабатываемых мероприятий; согласованность решения федеральных и региональных задач; достижение требуемого конечного результата в установленные сроки (ст. 2). Данные положения можно рассматривать в качестве принципов разработки федеральных целевых программ. Представляется, что при разработке и утверждении программ первостепенное значение приобретает не просто согласование финансовых, материальных и других необходимых ресурсов, а обеспеченность ими.
Таким образом, программно-целевой метод планирования должен применяться для решения крупнейших задач, предусмотренных в программах социально-экономического развития России на среднесрочную перспективу.
Порядок разработки, утверждения и реализации федеральных целевых программ утвержден постановлением Правительства РФ N 594 "О реализации Федерального закона "О поставках продукции для федеральных государственных нужд".
Федеральная целевая программа определяется как увязанный по ресурсам, исполнителям и срокам осуществления комплекс научно-исследовательских, опытно-конструкторских, производственных, социально-экономических, организационно-хозяйственных и иных мероприятий, обеспечивающих эффективное решение задач в области государственного, экономического, экологического, социального и культурного развития Российской Федерации. В программе должно быть описано содержание проблемы и обоснование необходимости ее решения программными методами; указаны основные цели и задачи, а также сроки и этапы реализации; ресурсное обеспечение; механизм реализации, организация управления программой и контроль за ходом ее реализации, оценка эффективности и социально-экономических и экологических последствий. По каждой целевой программе разрабатывается паспорт.
Федеральные целевые программы утверждаются Правительством РФ. Требования к содержанию федеральных целевых программ установлены и в БК РФ (ст. 197). Бюджетный кодекс РФ рассматривает федеральные целевые программы в составе документов и материалов, представляемых в Государственную Думу одновременно с проектом федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год в качестве проектов целевых программ. При решении вопроса о финансировании целевых программ из средств федерального бюджета проверка обоснованности решения тех или иных задач программно-целевым методом, по существу, происходит заново. В федеральном законе о федеральном бюджете предусматривается перечень новых федеральных целевых программ, финансирование которых будет осуществляться из средств федерального бюджета, и перечень программ, финансирование которых на предстоящий финансовый год продлевается.
Таким образом, при существующем порядке отсутствует стабильное финансирование федеральных целевых программ, большинство из которых имеют долгосрочный характер.
Постановлением Правительства РФ N 249 "О мерах по повышению результативности бюджетных расходов" одобрена Концепция реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации.
В Концепции отмечено, что в настоящее время отсутствуют включенные в бюджетный процесс механизмы среднесрочного планирования и обеспечения результативности бюджетных расходов, что проявляется, в частности, в годовом периоде планирования бюджетных расходов, предоставлении бюджетных средств на основе корректировки ассигнований прошлых лет, формальном характере применяемых методов программно-целевого планирования, включая разработку и реализацию федеральных целевых программ.
Бюджетное планирование должно быть ориентировано на достижение конечных общественно значимых и измеримых результатов. В рамках проводимой реформы предполагается совершенствовать методологию разработки и реализации федеральных целевых программ. Они должны быть сосредоточены на реализации крупномасштабных инвестиционных, научно-технических и (или) структурных проектов. Оставшиеся федеральные целевые программы могут быть преобразованы в ведомственные целевые программы. В Положении о разработке, утверждении и реализации ведомственных целевых программ, утвержденном постановлением Правительства РФ N 239, предусмотрено формирование ведомственных целевых программ двух видов: целевой программы ведомства и аналитической ведомственной программы. Целевая программа ведомства представляет собой самостоятельный документ, утверждаемый субъектом бюджетного планирования, содержащий комплекс взаимоувязанных мероприятий, направленных на решение определенной тактической задачи. Аналитическая программа не составляется в качестве самостоятельного документа, а представляет собой выделяемую в аналитических целях при подготовке доклада о результатах и основных направлениях деятельности субъекта бюджетного планирования группировку расходов, направленных на решение конкретной задачи.
Мероприятия целевых программ ведомства не могут дублировать мероприятия федеральных целевых программ. Расходы федеральных целевых программ не могут быть включены в проекты целевых программ ведомств. Утвержденная целевая программа ведомства может утверждаться отдельной строкой в федеральном законе о федеральном бюджете на очередной финансовый год. В перспективе предполагается объединить нормативные правовые акты, регламентирующие разработку и реализацию федеральных и ведомственных целевых программ, что позволит обеспечить четкое разделение и оптимальное сочетание ведомственных целевых программ как инструмента бюджетного планирования и федеральных целевых программ как инструмента экономической политики.
Одним из основных элементов бюджетной реформы является переход к среднесрочному финансовому планированию с последующим утверждением перспективного финансового плана законом. Применение данной меры позволит обеспечить финансовую стабильность федеральных целевых программ, которые являются важнейшим средством реализации структурной политики государства, оказывают активное влияние на происходящие в стране экономические процессы.
Применение директивного планирования осуществляется в отношении казенных предприятий (федеральных, субъектов Российской Федерации, муниципальных), которые создаются преимущественно в целях производства товаров для государственных или муниципальных нужд. Собственник имущества казенного предприятия утверждает ему смету доходов и расходов. В соответствии с Порядком планирования и финансирования деятельности казенных заводов (казенных фабрик, казенных хозяйств), утвержденным постановлением Правительства РФ, производственно-хозяйственная деятельность казенного предприятия осуществляется на основе плана-заказа и плана развития предприятия. Уполномоченный орган исполнительной власти, на который возложено осуществление контроля за деятельностью предприятия, ежегодно на основании выявленной им потребности в товарах (работах, услугах), производимых с целью обеспечения поставок для государственных нужд, выполнения государственного заказа и заключенных договоров, утверждает и доводит до казенного предприятия в установленный срок обязательный для исполнения план-заказ с учетом плана развития предприятия.
В плане-заказе устанавливаются основные показатели по производству товаров (работ, услуг) для государственных нужд:
- объем поставок товаров (работ, услуг) в натуральном выражении с указанием номенклатуры и ассортимента, требований, предъявляемых к качеству товаров (работ, услуг), сроков поставок, цен и условий их изменения;
- фонд оплаты труда и норматив уменьшения его при невыполнении показателей плана-заказа. Увеличение фонда оплаты труда производится за счет прибыли по нормативам, устанавливаемым уполномоченным органом;
- лимит численности работников;
- объем средств, выделяемых из бюджета, и условия их предоставления.
Казенное предприятие самостоятельно реализует производимые им товары (работы, услуги), если иное не установлено нормативными правовыми актами.
По согласованию с уполномоченным органом оно разрабатывает план развития предприятия, предусматривающий мероприятия, необходимые для обеспечения работы предприятия по выполнению плана-заказа, задания по вводу в действие и выводу производственных мощностей, задания по созданию и освоению новых видов товаров и др.
Уполномоченный орган осуществляет контроль за выполнением плана-заказа и плана развития предприятия. Предприятие ежеквартально представляет уполномоченному органу статистическую и бухгалтерскую отчетность по установленной форме о выполнении плановых заданий.
Статью подготовил ведущий корпоративный юрист Шаталов Станислав Карлович. 
