Необходимость государственной политики антимонопольного регулирования
Конкуренция может оказаться под угрозой, если власть и рычаги экономического воздействия на рынок будут сконцентрированы в руках небольшого количества его участников. Любые ограничения соревнования в условиях рыночной системы препятствуют свободному действию рыночных механизмов, ведут к диспропорции спроса и предложения, нерациональному использованию производственных мощностей и факторов развития и, как результат, к снижению эффективности рыночной системы.
Можно выделить следующие основные цели, достижение которых позволяет идентифицировать эффективность рыночной системы.
Первая из них предполагает как рациональное использование ресурсов для выпуска продукции, так и ее соответствие количественным и качественным требованиям потребителей.
Вторая предусматривает, что деятельность субъектов рынка, относящихся к любой стадии воспроизводственного цикла, должна быть прогрессивной и оптимальной, должна использовать преимущества науки и техники.
Третья гласит, что распределение доходов должно быть справедливым и не должно превышать уровня, необходимого для возмещения затрат.
Четвертая направлена на достижение социальной и экономической стабильности в обществе.
Эффективность функционирования общества формируется за счет результативности отдельных отраслей и эффективности правительственной политики. Виды инструментов государственной политики, направленной на корректирование экономического поведения и структуры рынка, разнообразны, мы же уделим наибольшее внимание государственной антимонопольной (конкурентной) политике, призванной обеспечивать такие условия функционирования рынка, при которых не возникает избирательного ущемления интересов конкурентов или нарушения прав потребителей.
Антимонопольная политика — комплекс мер, направленных на демонополизацию экономики, контроль и наблюдение за процессами концентрации на рынках, пресечение монополистических действий и недобросовестной конкуренции, устранение административных барьеров и обеспечение условий для развития конкуренции на рынке, а также пропаганда и распространение знаний, способствующих созданию равных условий для всех участников рынка и формированию общественного сознания в пользу развития рыночных сил.
Конкурентная политика — более широкое явление, предполагающее комплекс пропагандистских и разъяснительных мероприятий по информированию субъектов рынка об их правах и обязанностях перед обществом и рынком. В европейской практике эта политика получила название «адвокатирование конкуренции».
Рассматривая содержательную сущность антимонопольной политики любого государства, исповедующего рыночные начала в экономике, в том числе Российской Федерации, следует иметь в виду два уровня понимания этой политики.
В узком смысле антимонопольную политику принято сводить к мероприятиям антимонопольных органов и органов по регулированию деятельности субъектов временных и естественных монополий в части осуществления государственного контроля за соблюдением законов и иных нормативно-правовых актов, относящихся к системе конкурентного права.
В широком смысле государственная антимонопольная (конкурентная) политика охватывает почти весь круг задач, направленных на развитие экономики, повышение конкурентоспособности продукции и услуг национальных производителей, обеспечение эффективной занятости. В этом смысле политика антимонопольного регулирования предопределяет широкое участие антимонопольных органов в выработке экономической политики государства в целом или, по крайней мере, тех ее направлений, которые могут непосредственно повлиять на конкурентную структуру рынка, деловую практику и хозяйственную деятельность его субъектов.
Государство обязано выполнять важные экономические, организационные, координирующие, информационные функции для обеспечения рыночных условий предпринимательской деятельности, развития частного сектора. Стратегическая задача государственной антимонопольной политики по отношению к отдельным рынкам (отраслям) состоит в сохранении баланса конкурентных и монопольно-регулирующих сил в рамках рабочей конкуренции (олигополии или монополистической конкуренции).
В связи с этим основными экономическими целями антимонопольной политики являются действия, направленные на оптимизацию рыночной структуры, нейтрализацию монополистической власти и различных методов ее проявления, корректировку невыгодных для общества экономических результатов для решения двух задач: повышения качества жизни и обеспечения конкурентоспособности российской экономики.
Задавайте вопросы нашему консультанту, он ждет вас внизу экрана и всегда онлайн специально для Вас. Не стесняемся, мы работаем совершенно бесплатно!!!
Также оказываем консультации по телефону: 8 (800) 600-76-83, звонок по России бесплатный!
• организацию наблюдения за основными экономическими тенденциями и структурными изменениями на товарных и финансовых рынках федерального и регионального уровней;
• обеспечение единства экономического пространства страны посредством недопущения регионального сепаратизма и создания административных барьеров;
• проведение мероприятий по демонополизации высокомонополизированных рынков и поддержке предпринимательства;
• обеспечение «прозрачности» создания, слияния и присоединения коммерческих организаций, процедур, предусматривающих концентрацию активов и рыночной власти;
• снижение барьеров входа на рынки новых экономических структур и обеспечение эффективного контроля за поведением доминирующих хозяйствующих субъектов;
• активизацию работы по профилактике и пресечению недобросовестной конкуренции на товарных рынках;
• упорядочение оказания государственной помощи;
• организацию антимонопольного контроля за поведением субъектов естественных монополий;
• пропаганду основных требований и норм антимонопольного законодательства, разработку мероприятий, направленных на адвокатирование конкуренции.
В качестве основных принципов реализации антимонопольной политики можно обозначить следующие положения:
I. Содействие формированию рыночных отношений на основе развития конкуренции и предпринимательства, контроля за процессами концентрации.
II. Предупреждение, ограничение и пресечение монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции.
III. Принцип разумного подхода при применении норм антимонопольного законодательства, направленных на эффективное функционирование товарных рынков и конкуренции.
IV. Законность, гласность и публичность в действиях антимонопольных органов.
Последовательное проведение государством антимонопольной политики — важное условие формирования и функционирования рынка, а практика применения антимонопольного законодательства имеет большое значение для современной России.
В качестве приоритетных задач конкурентной политики выделяются:
• антимонопольное сопровождение реформ естественных монополий, жилищно-коммунального хозяйства и инфраструктурных отраслей;
• модернизация законодательств о защите и развитии конкуренции, о естественных монополиях и о рекламе;
• контроль за концентрацией прав собственности на ограниченные природные ресурсы и предотвращение негативных последствий такой концентрации для конкуренции на товарных рынках;
• содействие повышению прозрачности российской экономики, выявление реальных собственников и групп лиц, контролирующих компании, имеющие рыночную и монопольную власть;
• защита и развитие конкуренции на строительном рынке, на рынке услуг по инженерной подготовке земельных участков под застройку;
• расширение инструментария политики защиты и развития конкуренции на товарных и финансовых рынках;
• интегрирование российского антимонопольного законодательства в европейское;
• разработка механизмов активного адвокатирования конкурентной политики в России;
• усиление превентивных функций Федеральной антимонопольной службы, повышение ее прогнозных и аналитических возможностей.
Экономическая результативность отдельных отраслей или рынков зависит от поведения продавцов и покупателей при проведении ценовой политики, товарной и продуктовой стратегии, политики коммуникаций и рекламы, инвестиций в новое производство, вертикальной и горизонтальной интеграции, тактики решения юридических вопросов, интенсивности действия конкурентных сил, прибыльности отрасли. В связи с этим глобальной целью государственной антимонопольной политики является создание среды для равной, добросовестной конкуренции, способствующей эффективному размещению ресурсов и устойчивому экономическому развитию.
Основные направления антимонопольной политики и их эволюция в период реформирования экономики
Институциональная среда, определяющая условия конкуренции на российских товарных рынках и рынках финансовых услуг и обеспечивающая реализацию основных направлений антимонопольной политики, состоит из набора законодательных актов, определяющих правила взаимодействия субъектов рынка, механизмов, обеспечивающих соблюдение установленных в законодательных актах правил.
То, в какой мере государству удается обеспечить соблюдение установленных правил, определяет процесс становления конкурентных отношений и качественные характеристики конкуренции на товарных и финансовых рынках.
Становление антимонопольной политики проходило одновременно с либерализацией экономики, приватизацией, формированием рыночных отношений. История антимонопольного регулирования началась после принятия Закона РСФСР «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках», в котором в наиболее концентрированном виде были определены основные задачи государственной конкурентной политики: содействие формированию рыночных отношений на основе развития конкуренции и предпринимательства; предупреждение, ограничение и пресечение монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции; государственный контроль за соблюдением антимонопольного законодательства.
При разработке данного закона учитывался не только зарубежный опыт антимонопольного регулирования и развития конкуренции, но и особенности правовой системы, а также переходного состояния экономики Российской Федерации. При разработке методов борьбы с монополизмом учитывались особая форма высокомонополизированной экономики России и основополагающая концепция не запрета самого монопольного положения, а только злоупотребления доминирующим положением на рынке.
Применение Закона на практике показало его неполную приспособленность к реальным процессам, происходящим в экономике России переходного периода и составляющим основной предмет антимонопольного регулирования. Именно поэтому за период действия Закон подвергался редактированию восемь раз, при этом прежняя концепция оставалась неизменной, хотя изменениям и дополнениям в большей или меньшей степени подверглись все его статьи.
Принятие Конституции РФ, гарантирующей единство экономического пространства, свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств, поддержку конкуренции, свободу экономической деятельности, а также нового Гражданского кодекса РФ и Кодекса РФ об административных правонарушениях обусловило необходимость внесения изменений и дополнений в Закон «О конкуренции...».
Значительные дополнения предусмотрены в разделе, касающемся государственного контроля за процессами концентрации на товарных рынках. Определенным изменениям подверглась терминология, относящаяся к пресечению недобросовестной конкуренции в сфере эксплуатации интеллектуальной собственности. Для предупреждения монопольных (олигопольных) слияний и объединений устанавливается предварительный контроль за созданием, ликвидацией, слиянием и другими видами преобразований коммерческих организаций в целях ограничения рыночной концентрации путем выборочного запрета некоторых видов «крупных» слияний или подобных им договоров, заключаемых хозяйствующими субъектами.
Одним из инструментов проведения государственной антимонопольной политики, направленной на регулирование процессов экономической концентрации на товарных рынках и деятельности крупных предприятий, владеющих влиятельными сегментами рынка, является ведение Реестра хозяйствующих субъектов, имеющих на рынке определенного товара долю более 35% (далее — Реестр).
Целевое назначение Реестра — подготовка информационной базы о крупнейших субъектах отдельного товарного рынка для осуществления государственного контроля за соблюдением ими антимонопольного законодательства при осуществлении институциональных преобразований в экономике.
За период проведения антимонопольной политики в России существовали две разные концепции формирования и ведения Реестра, менявшие свое экономическое и правовое предназначение в зависимости от экономических условий.
Государственный Реестр РФ объединений и предприятий-монополистов (далее — Реестр-М) являлся инструментом предупреждения и пресечения монополистической деятельности носил жестко принудительный характер, формировался на основе приказа ГКАП России и основывался на одновременном наличии двух признаков — доминирующего положения ХС на товарном рынке и факта злоупотребления этим положением. Под государственным регулированием находилось около 56% выпускаемой продукции на федеральном уровне и около 15-20% — на региональном.
По мере либерализации внешней торговли при разработке Реестра потребовалась совершенно новая парадигма его формирования: из инструмента, предназначенного для выполнения функции административного, ценового и количественного регулирования, он превратился в перечень крупных ХС, имеющих значительную долю рынка. Методология функционирования Реестра претерпела кардинальные изменения: функция административного контроля сменилась наблюдением за деятельностью субъектов, имеющих существенную долю рынка.
Новая редакция Закона «О конкуренции...» предложила иной подход к формированию Реестра. Изменение названия этого документа — «Реестр хозяйствующих субъектов, имеющих долю на рынке определенного товара более 35 процентов» — указывает на его информационно-справочное назначение. Правовые последствия для включенных в Реестр предприятий определены только при государственном контроле за созданием и реорганизацией коммерческих предприятий и приобретении акций в уставном капитале. Соответственно, изменились не только название, но и форма легитимности Реестра.
Практическая работа по формированию Реестра показала, что с количество включенных в него предприятий увеличилось почти в 1,5 раза, при этом в федеральном разделе наблюдалось как временное увеличение количества субъектов, так и их снижение.
Предложена новая редакция Закона «О конкуренции...», включающая изменения и дополнения действующих положений антимонопольного законодательства.
В настоящее время осуществляется разработка принципиально нового закона о защите конкуренции, так как многие положения действующего вошли в явное противоречие с экономическими и правовыми реалиями современной России.
Учитывая особую значимость защиты конкуренции на современном этапе развития экономики Российской Федерации, законопроект «О защите конкуренции» предусматривает совершенствование правового регулирования отношений по ее защите, уточнение правовых основ государственной политики в этой сфере, обновление правового инструментария пресечения и предупреждения монополистической деятельности на товарных и финансовых рынках, а также унификацию правового регулирования отношений по защите конкуренции на товарных и финансовых рынках.
Законопроект предусматривает изменение подхода к ключевым понятиям конкурентного законодательства. Уточняются понятия товара, товарного рынка, группы лиц, критерии отнесения хозяйствующих субъектов к определенной группе. Определяются понятия координации деятельности хозяйствующих субъектов третьим лицом, наносящей ущерб конкуренции, а также понятие согласованных действий.
В законопроекте существенно модифицировано понимание доминирующего положения хозяйствующего субъекта. Предлагается снизить пороговое значение его доли на товарном рынке с 65% до 50%, после чего положение такого хозяйствующего субъекта на товарном рынке будет признаваться доминирующим (если он не докажет обратное). Дополнительно в законопроекте вводится определение множественного (коллективного) доминирования на товарном рынке и предлагаются критерии определения доминирующего положения хозяйствующего субъекта для случая такого доминирования. Законопроект содержит принципиально новый подход к контролю за монополистической деятельностью. Для случаев злоупотребления доминирующим положением, соглашениями и согласованными действиями, ограничивающими конкуренцию, устанавливается перечень нарушений «perse», не требующих доказательства их негативного влияния на конкуренцию.
Одной из существенных особенностей законопроекта является введение четких и ясных критериев, на основании которых соглашения и согласованные действия, хотя и приводящие к ограничению конкуренции, но имеющие безусловный общий положительный эффект и не приводящие к недопущению и устранению конкуренции, могут быть признаны антимонопольным органом допустимыми.
Избирательное предоставление органами государственной власти и местного самоуправления льгот и преимуществ отдельным хозяйствующим субъектам является одной из основных угроз конкуренции. Законопроект вводит принципиально новый подход к контролю за распределением таких льгот и преимуществ.
Он также содержит определение государственной помощи, которое устраняет существовавшую ранее неопределенность в подходе к определению понятий ограничивающей конкуренцию государственной помощи и мер государственной поддержки.
Серьезной проблемой остается эффективность государственного контроля за экономической концентрацией на товарных и финансовых рынках. В качестве критериев такого контроля законопроект вводит новые пороговые значения оборотных показателей хозяйствующих субъектов — участников сделки, подлежащей контролю. Для повышения действенности антимонопольного контроля в законопроекте конкретизированы нормы, определяющие обязанность хозяйствующего субъекта раскрывать (декларировать) определенную законом информацию, в том числе о реальных выгодоприобретателях (бенефициариях) и об участвующих в сделках офшорных компаниях.
Действующий в настоящее время подход к определению ответственности за нарушение антимонопольного законодательства не обеспечивает соблюдения законности в этой сфере. Следовательно, неотъемлемой частью реформирования антимонопольного законодательства должно стать принципиальное изменение подхода к определению размера штрафа за нарушение в данной сфере и изменение порядка его исчисления. Новый порядок должен исходить из определения ответственности за нарушение антимонопольного законодательства в зависимости от состава правонарушения, нанесенного ущерба и размера оборота компании, нарушившей антимонопольные требования или не исполнившей решения или предписания антимонопольных органов. Предполагается, что за картельные соглашения, если этот факт доказан в суде, будет налагаться штраф в размере от 1 до 4%, а за злоупотребление доминирующим положением на рынке — от 0,5 до 2% годового оборота.
Целесообразно также предусмотреть критерии снижения ответственности в зависимости от тяжести (раскрываемости) нарушения, степени участия хозяйствующего субъекта в антиконкурентных действиях и его сотрудничества с антимонопольными органами.
В законе предполагается расширить полномочия антимонопольного органа при проведении расследования дел о нарушении антимонопольного законодательства.
Новый закон «О защите конкуренции» разрабатывается в связи с совершенствованием законодательства о конкуренции, в том числе путем создания единых правовых основ для развития и защиты конкуренции на товарных и финансовых рынках, закрепления в законодательстве комплекса норм, направленных на эффективную реализацию права физических и юридических лиц на получение товаров и услуг по справедливой рыночной цене и права хозяйствующих субъектов на ведение своей деятельности в условиях справедливой конкуренции.
Политика антимонопольного регулирования России осуществлялась не только за счет совершенствования базового Закона, применяемого для товарных рынков, но и других законодательных актов, достаточно самостоятельных но своей сущности. Хронология и содержание нормативных актов, регулирующих конкурентные отношения на товарных рынках Российской Федерации и включенных в систему антимонопольного законодательства.
Важное место в антимонопольной практике занимает контроль за деятельностью субъектов естественных монополий. Федеральный закон № 147ФЗ «О естественных монополиях» распространялся только на деятельность субъектов естественных монополий, регулируемых федеральным законодательством. Круг естественных монополий составляли исключительно отдельные базовые сферы инфраструктурных отраслей.
По мере развития конкуренции на отдельных рынках все большую роль начинала играть реклама. Специфика рекламной деятельности, выражающаяся в обслуживании коммерческого оборота с целью стимулирования сбыта товаров, показала чрезмерную обобщенность и явную недостаточность норм, направленных против недобросовестной конкуренции в области рекламы, предотвращения и пресечения ненадлежащей рекламы, способной ввести потребителей в заблуждение или нанести им вред. Федеральный закон № 108ФЗ «О рекламе», входящий в состав антимонопольного законодательства и устанавливающий правила поведения фирм на рынке рекламной продукции.
Федеральный закон 0 защите конкуренции на рынке финансовых услуг, разработанный МАП России, свидетельствует о наметившемся влиянии МАП на деятельность финансовых организаций наравне с Центробанком России, ФКЦБ России, Минфином России.
В заключение необходимо отметить, что за последние годы в основном сформированы направления конкурентной политики и система антимонопольного законодательства, охватывающего практически все сферы экономической деятельности, создан профессиональный антимонопольный орган (Федеральная антимонопольная служба России и ее территориальные управления), который может осуществлять новый комплексный подход к реализации антимонопольной и конкурентной политики. Эволюция системы антимонопольного законодательства в России доказывает, что антимонопольная политика представляет собой не разовые мероприятия, а постоянно действующие и гибко меняющиеся в зависимости от экономической обстановки меры, осуществляемые государством в области регулирования экономики. Речь идет не о непосредственном вмешательстве государственных органов в экономику предприятий, а о корректировке государством отклонений в саморегулирующихся процессах развития с помощью экономических методов и юридических норм.
Эволюция, функции и задачи антимонопольного органа России
Одним из важнейших компонентов политики конкуренции и обеспечения социально-экономической стабильности интересов участников деловых отношений является политика антимонопольного регулирования, которую проводит государство в лице соответствующих органов власти и управления, осуществляя государственный контроль за соблюдением законов и нормативных актов, относящихся к системе конкурентного права.
Реализация конкурентной политики стала возможной только при формировании целостной системы антимонопольных органов в федеральном центре и регионах. Впервые был законодательно оформлен ведущий антимонопольный орган — Государственный комитет Российской Федерации по антимонопольной политике и поддержке новых экономических структур (ГКАП России).
В целях обеспечения реализации государственной политики по развитию предпринимательства в РФ был создан Государственный комитет Российской Федерации по поддержке и развитию малого предпринимательства. Для реализации Федерального закона «О естественных монополиях» были созданы Федеральная служба РФ по регулированию естественных монополий в области связи и Федеральная служба РФ по регулированию естественных монополий на транспорте.
В целях формирования эффективной структуры федеральных органов исполнительной власти Указом Президента РФ № 1142 «О структуре федеральных органов исполнительной власти» существовавшие на тот момент антимонопольные органы были упразднены и образовано Министерство РФ по антимонопольной политике и поддержке предпринимательства, которому были переданы функции упраздненных органов (МАП России).
В контексте реализуемой в России административной реформы началась реорганизация МАП России в соответствии с Указом Президента РФ № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти», в связи с этим Постановлением Правительства были выделены базовые положения функционирования Федеральной антимонопольной службы.
Федеральная антимонопольная служба является уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по принятию нормативных правовых актов, контролю и надзору за соблюдением законодательства в сфере конкуренции на товарных рынках, защиты конкуренции на рынке финансовых услуг; деятельности субъектов естественных монополий (в части установленных законодательством полномочий антимонопольного органа), рекламы (в части установленных законодательством полномочий антимонопольного органа).
Федеральная антимонопольная служба (ФАС России) объединяет в себе основные функции упраздненного Министерства РФ по антимонопольной политике и поддержке предпринимательства (МАП) и часть функций упраздненной Федеральной энергетической комиссии РФ.
В соответствии с концепцией административной реформы несколько изменились направления деятельности антимонопольных органов.
Функция предупреждения и пресечения фактов нарушений хозяйствующими субъектами, занимающими доминирующее положение на рынке, сохраняется. При этом единственным основанием для возбуждения дела об административном правонарушении и дальнейших действий являются обращения потребителей, где обосновывается вред, причиняемый, по их мнению, их финансовым интересам.
Функция рассмотрения ходатайств (уведомлений) о сделках и действиях, подлежащих антимонопольному контролю, сохраняется, однако уведомление антимонопольного органа о сделках становится добровольным. Предварительное и добровольное обращение за разрешением на совершение сделки в случае положительного решения органа создает иммунитет от дельнейшего судебного преследования сделки по искам потребителей.
Функции по принятию нормативных правовых актов в установленной сфере деятельности МАП и поддержки малого бизнеса возлагаются на Министерство экономического развития и торговли. Сфера защиты прав потребителей возложена на Федеральную службу по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека.
На Федеральную антимонопольную службу возлагаются функции, принадлежавшие МАП, по надзору за соблюдением коммерческими и некоммерческими организациями, федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления антимонопольного законодательства, законодательства о естественных монополиях, о рекламе (в части установленных законодательством полномочий антимонопольного органа).
Полномочия и функции антимонопольных органов определены законодательством РФ. В своей деятельности Федеральная антимонопольная служба руководствуется Конституцией РФ, федеральными законами, указами и распоряжениями Президента РФ, постановлениями и распоряжениями правительства, предоставляющими право на прямое государственное регулирование, организационные и правовые основы предупреждения, ограничения и пресечения монополистической деятельности.
Антимонопольные органы являются одними из важнейших в экономико-правовом блоке федеральных органов исполнительной власти. Федеральная антимонопольная служба подчиняется непосредственно главе правительства.
Федеральная антимонопольная служба осуществляет свою деятельность непосредственно, а также через свои территориальные органы. Федеральный антимонопольный орган в пределах своих функций и компетенции наделяет территориальные органы полномочиями, направленными на развитие конкурентной среды и предпринимательства, контроля за соблюдением антимонопольного законодательства.
В ведении Федеральной антимонопольной службы России находится 75 территориальных управлений, которые осуществляют свою деятельность в 88 субъектах РФ, за исключением Республики Ингушетия. Деятельность их направлена на проведение рыночных реформ в регионах, формирование конкурентной среды, сохранение единого экономического пространства Российской Федерации. Некоторые территориальные управления функционируют на территории нескольких субъектов РФ.
Территориальные органы не входят в систему органов исполнительной власти субъектов РФ и имеют централизованное подчинение Федеральной антимонопольной службе. Независимость антимонопольных органов от системы власти субъектов Федерации необходима для эффективного исполнения ими своих полномочий, в частности в сфере контроля за соблюдением антимонопольного законодательства органами исполнительной власти и местного самоуправления и их должностными лицами.
Место территориальных органов в системе антимонопольных органов (АМО), их функции, полномочия и организация деятельности были определены в приказе Федеральной антимонопольной службы № 135 «Об утверждении Положения “О территориальном органе Федеральной антимонопольной службы”».
В соответствии с ним основными функциями территориальных органов являются:
• осуществление государственного контроля и надзора за соблюдением антимонопольного законодательства на товарных и финансовых рынках;
• осуществление в соответствии с законодательством о естественных монополиях контроля и надзора за деятельностью субъектов естественных монополий, работающих на региональных рынках;
• контроль за соблюдением антимонопольного законодательства при заключении соглашений и ведении согласованных действий хозяйствующими субъектами, расположенными на территории субъекта РФ, а также с участием органов власти;
• осуществление контроля и надзора за соблюдением требований недискриминационного доступа на рынки;
• осуществление контроля за соблюдением установленного нормативными правовыми актами порядка ценообразования;
• анализ и прогноз экономической ситуации, складывающейся на территории региона в процессе реализации мер государственного регулирования.
Территориальные управления вправе:
• выдавать обязательные для исполнения предписания в случаях и в порядке, предусмотренных законодательством РФ;
• рассматривать дела об административных нарушениях, налагать административные взыскания;
• в пределах полномочий, делегированных ФАС, рассматривать дела о нарушениях законодательства о естественных монополиях и принимать по ним решения;
• обращаться в суд с заявлениями о нарушении антимонопольного законодательства;
• устанавливать наличие доминирующего положения хозяйствующих субъектов на соответствующих рынках;
• осуществлять контроль и проводить проверку цен и тарифов на услуги, оказываемые субъектами естественных монополий;
• заключать с рекламодателями, рекламопроизводителями и рекламораспространителями соглашения о соблюдении ими правил и обычаев рекламной практики;
• осуществлять анализ и проводить учет выявленных нарушений законодательства и принятых по ним мер и др.
Важно отметить, что сотрудники антимонопольного органа в целях выполнения возложенных на них функций имеют право беспрепятственного доступа в федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов РФ, органы местного самоуправления, иные наделенные функциями или правами указанных органов власти органы или организации, а также в хозяйствующие субъекты для получения в установленном порядке документов и информации, необходимых антимонопольному органу для выполнения возложенных на него функций.
Коммерческие и некоммерческие организации (их руководители), органы власти (их должностные лица), физические лица, в том числе индивидуальные предприниматели, обязаны по требованию антимонопольного органа представлять достоверные документы, письменные и устные объяснения и иную информацию, необходимую для осуществления антимонопольным органом его законной деятельности.
При этом сведения, составляющие коммерческую или служебную и охраняемую законом тайну и полученные антимонопольным органом при осуществлении своих полномочий, не подлежат разглашению, за исключением случаев, установленных федеральным законом. В случае разглашения сотрудниками антимонопольного органа сведений, составляющих коммерческую, служебную тайну, причиненные убытки подлежат возмещению в соответствии с гражданским законодательством (ст. 13—15 закона).
Изменение характера конкуренции определяет новые концептуальные подходы к осуществлению конкурентной политики как на международном, гак и на национальном и региональном уровнях, что обусловливает необходимость совершенствования нормативно-правовой базы антимонопольного законодательства и системы органов регулирования.
Основания для рассмотрения дел о нарушении антимонопольного законодательства и порядок их рассмотрения
Административный порядок возбуждения и рассмотрения дел антимонопольными органами существенно отличается от судебного порядка рассмотрения дел.
Дела могут возбуждаться по следующим основаниям:
1. На основе заявлений, поданных в федеральный антимонопольный орган в письменной форме с приложением документов, свидетельствующих о нарушении антимонопольного законодательства:
• от коммерческих и некоммерческих организаций;
• от федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления;
• от представительных органов власти;
• от физических лиц.
2. По собственной инициативе федерального антимонопольного органа или территориального управления.
Правила рассмотрения дел о нарушениях антимонопольного законодательства утверждены приказом ГКАП России в соответствии с основными положениями ст. 27 Закона «О конкуренции...».
Заявление подается в антимонопольный орган в письменной форме с приложением документов (в подлиннике или заверенных копиях), свидетельствующих о фактах нарушения антимонопольного законодательства. Документы на иностранных языках представляются с приложением заверенного перевода на русский язык.
В заявлении должны содержаться сведения о заявителе и о лице, в отношении которого подано заявление, описание нарушения антимонопольного законодательства, существо требований, с которыми обращается заявитель.
Документы и заявления, содержащие коммерческую тайну, разглашению не подлежат.
Антимонопольный орган (АМО) рассматривает поступившее заявление в месячный срок со дня его поступления.
В случае недостаточности или отсутствия доказательств, позволяющих прийти к выводу о наличии либо отсутствии признаков нарушения антимонопольного законодательства, АМО для сбора и анализа дополнительных доказательств вправе продлить срок рассмотрения заявления до трех месяцев с момента его поступления. О продлении срока АМО обязан в письменной форме уведомить заявителя.
При отсутствии признаков нарушения антимонопольного законодательства АМО в письменной форме уведомляет об этом заявителя.
Дела о нарушениях антимонопольного законодательства рассматриваются соответствующими территориальными управлениями по местонахождению (месту жительства) лица, совершившего правонарушение, либо по месту его совершения, за исключением случаев, когда дело принимается к рассмотрению федеральным антимонопольным органом.
При наличии признаков нарушения антимонопольного законодательства руководитель антимонопольного органа издает приказ о создании Комиссии по рассмотрению конкретного дела. Общее количество членов Комиссии не может быть менее трех человек. Комиссия, рассматривая дела о нарушениях антимонопольного законодательства и принимая по ним решения, выступает от имени АМО.
Председатель Комиссии в пятидневный срок со дня издания приказа выносит определение о возбуждении дела по признакам нарушения антимонопольного законодательства, которое направляется сторонам по телу заказным письмом с уведомлением о вручении либо вручается их поверенным представителям под расписку. При этом почтовые или иные документы, свидетельствующие о получении определения, приобщаются к материалам дела. Сторонами по делу являются заявители и лица, совершившие нарушение антимонопольного законодательства.
В ходе подготовки к рассмотрению дела Комиссия АМО вправе запрашивать необходимые документы для ознакомления, отбирать объяснения сторон по фактам, послужившим поводом для рассмотрения дела, в том числе у их руководителей (должностных лиц), привлекать к участию в деле иных лиц по усмотрению АМО.
Для разъяснения возникающих при рассмотрении дела вопросов, требующих специальных познаний, Комиссия вправе привлекать к участию в рассмотрении дела экспертов и специалистов, которые для дачи заключения могут знакомиться с материалами дела.
Дела о нарушениях антимонопольного законодательства рассматриваются Комиссией в трехмесячный срок с момента вынесения определения о возбуждении дела по признакам нарушения антимонопольного законодательства. В отдельных случаях указанный срок рассмотрения дела может быть продлен Комиссией, но не более чем на шесть месяцев с момента истечения установленного срока.
Рассмотрение дела на заседании Комиссии ведется председателем таким образом, чтобы обеспечить наиболее полный и всесторонний анализ и оценку обстоятельств дела, устранение и предупреждение нарушений антимонопольного законодательства, соблюдение прав и законных интересов лиц, участвующих в нем.
Рассмотрение дела может быть отложено (с указанием срока):
• в связи с мотивированным ходатайством стороны по делу об отложении рассмотрения дела в связи с невозможностью явки представителя на заседание по уважительной причине, подтвержденной соответствующими документами;
• в связи с необходимостью получить дополнительные доказательства;
• в связи с необходимостью привлечения к участию в деле экспертов или других лиц, участие которых, по мнению Комиссии, обязательно;
• в иных случаях, когда разрешение дела невозможно в данном заседании.
При отложении дела течение срока рассмотрения дела не прерывается, а процедура рассмотрения начинается сначала.
Рассмотрение дела может быть приостановлено в случаях:
• нахождения на рассмотрении в АМО, суде, следственных органах другого дела, выводы по которому будут иметь значение для результатов рассмотрения;
• необходимости проведения экспертизы или получения заключения специалиста независимой организации.
Дело возобновляется после устранения обстоятельств, вызвавших его приостановление.
Об отложении, приостановлении или возобновлении рассмотрения дела выносится определение, подписываемое председателем и членами Комиссии, копия которого в трехдневный срок направляется сторонам по делу, а также иным заинтересованным лицам.
На заседании Комиссии заслушиваются стороны по делу, а также лица, участвующие в нем по решению АМО.
Стороны по делу, а также лица, участвующие в нем, вправе:
• знакомиться с материалами со дня вынесения определения о возбуждении дела, за исключением сведений, составляющих коммерческую тайну;
• представлять доказательства;
• участвовать в исследовании доказательств;
• задавать вопросы другим лицам, участвующим в деле, в том числе экспертам и специалистам;
• заявлять ходатайства;
• давать устные и письменные объяснения Комиссии.
В отсутствие сторон (их представителей) дело может быть рассмотрено лишь в случаях, когда имеются данные об их своевременном извещении о месте и времени рассмотрения и если от них не поступило мотивированное ходатайство об отложении рассмотрения дела.
По результатам рассмотрения дела по существу Комиссия принимает решение, в котором излагаются установленные обстоятельства дела и выводы, к которым она пришла. Решение принимается Комиссией простым большинством голосов открытым голосованием в отсутствие лиц, участвующих в деле. Председатель и члены Комиссии не имеют права воздерживаться от голосования. При голосовании председатель Комиссии подает свой голос последним.
При равенстве количества голосов, отданных «за» и «против» решения, голос председателя Комиссии является определяющим. Принятое решение объявляется немедленно по окончании рассмотрения дела. При этом в заседании может быть оглашена только его резолютивная часть.
Решение подписывается председателем и членами Комиссии. Если член Комиссии не согласен с решением, он подписывает его, изложив письменно особое мнение. Особое мнение приобщается к делу.
Решение вступает в силу с момента его оглашения.
В случае выявления в процессе рассмотрения дела признаков преступления со стороны руководителей хозяйствующих субъектов, должностных лиц федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ и местного самоуправления, а также граждан, в том числе индивидуальных предпринимателей, Комиссия принимает решение о направлении материалов дела в соответствующие правоохранительные органы.
Производство по делу может быть прекращено до вынесения решения по существу в случаях:
• добровольного устранения нарушения антимонопольного законодательства;
Определение о прекращении производства по делу подписывается председателем и членами Комиссии, участвующими в деле, и направляется сторонам по делу и иным заинтересованным лицам, участвующим в деле.
Мотивированное решение Комиссии направляется или вручается под расписку сторонам по делу в пятидневный срок со дня его вынесения.
На основании решения Комиссии в соответствии со ст. 12 Закона «О конкуренции...» выносится предписание о прекращении нарушения антимонопольного законодательства, которое в установленном порядке направляется или вручается лицу, совершившему это нарушение. Предписание, в котором должны содержаться разумные сроки и конкретные действия по прекращению нарушений и (или) последствий нарушения антимонопольного законодательства, подписывается председателем и членами Комиссии.
Предписание подлежит исполнению в установленный в нем срок. Неисполнение в срок предписания влечет за собой последствия, предусмотренные законодательством РФ.
Под неисполнением в срок предписания понимается уклонение от исполнения или частичное исполнение предписания, либо несвоевременное исполнение предписания.
Контроль за исполнением предписания возлагается председателем Комиссии на одного из ее членов, о чем делается соответствующая запись в протоколе заседания.
По мотивированному ходатайству лица, получившего предписание и направившего его в AMО не позднее десяти дней до истечения срока исполнения предписания, Комиссией может быть принято решение о продлении этого срока, но не более чем на шесть месяцев.
Виды ответственности за нарушение антимонопольного законодательства и порядок исполнения и обжалования решений антимонопольного органа
Коммерческие и некоммерческие организации (их руководители), органы власти (их должностные лица), физические лица, в том числе индивидуальные предприниматели, обязаны выполнить действия, предусмотренные решением или предписанием антимонопольного органа, в установленный в нем срок.
За нарушения антимонопольного законодательства должностные лица органов власти, коммерческие и некоммерческие организации или их руководители, а также физические лица, в том числе индивидуальные предприниматели, несут гражданско-правовую, административную либо уголовную ответственность (ст. 178 УК РФ).
Привлечение этих лиц к ответственности не освобождает их от обязанности исполнить решение или предписание антимонопольного органа, представить ходатайство (уведомление) для рассмотрения или совершить предусмотренные антимонопольным законодательством действия (ст. 22, 22.1 Закона «О конкуренции...»).
Антимонопольный орган рассматривает дела об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 14.3, 14.6, части 1 и 2, ст. 14.9, части 2, ст. 19.5, 19.8 Кодекса РФ об административных правонарушениях.
Рассматривать дела об административных правонарушениях от имени МАП и его территориальных органов вправе:
• руководитель федерального АМО, его заместители;
• руководитель территориального АМО, его заместители.
В соответствии со ст. 28.3 Пункт 62 должностные лица Федерального антимонопольного органа составляют протоколы об административных правонарушениях, предусмотренные ст. 14.1, 14.24, часть 1, ст. 19.4, часть 1, ст.19.5, 19.6, 19.7 Кодекса РФ об административных правонарушениях.
Доход, полученный в результате нарушения антимонопольного законодательства хозяйствующим субъектом, чьи действия в установленном порядке признаны монополистической деятельностью или недобросовестной конкуренцией, в случае неисполнения соответствующего предписания подлежит взысканию в федеральный бюджет в судебном порядке по иску антимонопольного органа.
Представители антимонопольного органа имеют право участвовать в рассмотрении судом или арбитражным судом дел, связанных с применением и нарушением антимонопольного законодательства.
В случае неисполнения предписания об отмене или изменении акта, принятого с нарушением антимонопольного законодательства, о восстановлении положения, существовавшего до его нарушения, антимонопольный орган в соответствии с п. 6 ст. 12 Закона «О конкуренции...» вправе обратиться в суд или арбитражный суд с заявлением о признании недействительными полностью или частично:
• противоречащих антимонопольному законодательству актов, соглашений федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, иных наделенных функциями или правами указанных органов власти органов или организаций;
• договоров и иных сделок, не соответствующих антимонопольному законодательству;
• требований об обязательном заключении договора с хозяйствующим субъектом;
• требований о ликвидации коммерческих организаций и некоммерческих организаций.
Порядок исполнения и обжалования решений (предписаний) антимонопольного органа. Издаваемые антимонопольными органами ненормативные акты в отношении предприятий, организаций и физических лиц касаются ограничений гражданских прав этих лиц. Поэтому действующим законодательством предусмотрен судебный способ защиты нарушенного права.
Органы власти (их должностные лица), коммерческие и некоммерческие организации (их руководители), индивидуальные предприниматели вправе обратиться в суд или арбитражный суд с заявлением:
• о признании недействительными полностью или частично решений (предписаний) антимонопольного органа;
• об отмене или изменении решений о наложении административного взыскания или штрафа.
Подача заявления не во всех случаях приостанавливает исполнение решения и предписания антимонопольного органа на время его рассмотрения в суде (арбитражном суде) до вступления решения суда (арбитражного суда) в законную силу.
Решение (предписание) антимонопольного органа может быть обжаловано в течение трех месяцев со дня его вынесения, за исключением требований, на которые исковая давность не распространяется.
Вывод
В широком смысле государственная антимонопольная (конкурентная) политика охватывает почти весь круг задач, направленных на развитие экономики, повышение конкурентоспособности продукции и услуг национальных производителей, обеспечение эффективной занятости. Политика антимонопольного регулирования предопределяет широкое участие антимонопольных органов в выработке экономической политики государства в целом или, по крайней мере, тех ее направлений, которые могут непосредственно повлиять на конкурентную структуру рынка, деловую практику, хозяйственную деятельность субъектов рынка. Антимонопольная политика не должна ограничиваться только проведением мер, направленных на пресечение монополистических действий и недобросовестной конкуренции, но должна включать комплекс пропагандистских, учебных и разъяснительных мероприятий по формированию общественного сознания в пользу развития рыночных сил.
Конкурентная политика — более широкое явление, предполагающее комплекс пропагандистских и разъяснительных мероприятий по информированию субъектов рынка о своих правах и обязанностях перед обществом и рынком; это то явление, которое в европейской практике получило название «адвокатирование конкуренции».
В качестве основных принципов реализации антимонопольной политики можно обозначить следующие положения: содействие формированию рыночных отношений, предупреждение, ограничение и пресечение монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции, соотнесение положений положительного и отрицательного эффектов, предполагающих правила разумного подхода при применении норм антимонопольного законодательства, гласность и публичность в действиях антимонопольных органов.
Глобальной целью государственной антимонопольной политики является создание среды для равной, добросовестной конкуренции, способствующей эффективному размещению ресурсов и устойчивому экономическому развитию.
Закон «О конкуренции...» учитывает не только зарубежный опыт антимонопольного регулирования и развития конкуренции, но и особенности правовой системы, а также переходного состояния экономики России. При разработке методов борьбы с монополизмом учитывались особая форма высокомонополизированной экономики России и основополагающая концепция не запрета самого монопольного положения, а только злоупотребления доминирующим положением на рынке.
Применение Закона на практике показало его неполную приспособленность к реальным процессам, происходящим в экономике России переходного периода, поэтому за период действия Закон подвергался редактированию восемь раз, при этом прежняя концепция оставалась неизменной, хотя изменениям и дополнениям в большей или меньшей степени подверглись все его статьи.
В настоящее время осуществляется разработка принципиально нового Закона «О конкуренции...», так как многие положения действующего закона вошли в явное противоречие с экономическими и правовыми реалиями современной России, что не дает возможности эффективного пресечения целого ряда монополистических проявлений: злоупотреблений доминирующим положением и антиконкурентных соглашений и активизирующихся процессов концентрации, необоснованного предоставления органами власти различных уровней государственных льгот и преимуществ отдельным хозяйствующим субъектам.
Новая концепция Закона «О защите конкуренции» предполагает создание единых правовых основ для развития и защиты конкуренции на товарных и финансовых рынках, закрепления в законодательстве комплекса норм, направленных на эффективную реализацию права физических и юридических лиц на получение товаров и услуг по справедливой рыночной цене и права хозяйствующих субъектов на ведение своей деятельности в условиях справедливой конкуренции.
Реализация конкурентной политики стала возможной только при формировании целостной системы антимонопольных органов в федеральном центре и регионах. Впервые был законодательно оформлен ведущий антимонопольный орган — Государственный комитет РФ по антимонопольной политике и поддержке новых экономических структур. Образовано Министерство РФ по антимонопольной политике и поддержке предпринимательства, которому были переданы функции упраздненных органов (МАП России), в контексте реализуемой в России административной реформы началась реорганизация МАП России в Федеральную антимонопольную службу.
В своей деятельности Федеральная антимонопольная служба руководствуется Конституцией РФ, федеральными законами, указами и распоряжениями Президента РФ, постановлениями и распоряжениями правительства, предоставляющими право на прямое государственное регулирование, организационные и правовые основы предупреждения, ограничения и пресечения монополистической деятельности.
Федеральная антимонопольная служба осуществляет свою деятельность непосредственно, а также через свои территориальные органы. В ведении Федеральной антимонопольной службы России находится 75 территориальных управлений, которые осуществляют свою деятельность в 88 субъектах РФ.
Статью подготовила ведущий эксперт-экономист по бюджетированию Ошуркова Тамара Георгиевна. 
