Соединенное Королевство Великобритании и Северной Ирландии по своему государственному устройству заметно выделяется среди других стран.
Уже само развитие государственно-политического строя происходило здесь, в отличие от многих, эволюционно и «органично», хотя крупных политических потрясений Англия избежать не смогла. Норманнское завоевание поставило на несколько столетий во главе государства этнически чуждую большинству народа—англосаксам — элиту. Знала Англия и феодальные смуты, когда, по словам современников, «святые спали», «закон умер и был погребен». Знаменитая война Алой и Белой Розы в XV в. привела к самоистреблению норманнских баронов. В XVII в. страна пережила настоящую революцию, создав знаменитый и опасный прецедент гласного суда над королем и его казни. Были и другие, менее значимые кризисы. Однако в целом, на фоне других европейских стран, государственные учреждения данной страны развивались удивительно последовательно. Причины этой «органичности» неоднократно становились предметом научных исследований, выдвигались различные объяснения данного политического феномена. Многие связывали его с островным положением британского государства, обеспечивавшим относительную внешнюю безопасность и снижавшим потребность в сильной централизованной власти (позднее выгодами своего географического положения воспользовались США). Эволюционность, постепенность развития государственно-правовых институтов в значительной степени определяла и другие их особенности.
Поразительной для других европейцев особенностью британских учреждений является «нелегальный» характер существования и развития многих из них. Новые учреждения возникали как бы самопроизвольно. Какой-нибудь случайный факт при благоприятных условиях мог превратиться в важный прецедент и в результате неоднократного единообразного применения приобрести нормативный характер, преобразоваться во всеми признаваемое конституционное соглашение (convention), которое могло даже противоречить формально продолжавшему действовать закону, по крайней мере, его духу. Как следствие, внешняя форма многих местных учреждений, а особенно центральных, стала лишь обманчивой оболочкой их истинной сущности. В частности, обращает на себя внимание соотношение формального статуса монарха и его реальной политической роли.
Выдающийся английский юрист XIX в. А. Дайси, труды которого продолжают пользоваться высоким научным и политико-юридическим авторитетом, сформулировал, например, следующие конституционные соглашения (конвенциональные нормы):
- монарх не может отклонять законопроекты, утвержденные обеими палатами парламента;
- министры уходят в отставку, если перестают пользоваться поддержкой парламента;
- лорды не инициируют финансовые билли;
- если Палата лордов играет роль суда, в ней заседают только специально предназначенные для этого судебные лорды (law lord) и т.д.
Великобритания — одна из немногих стран, не имеющая официальной конституции. Обычно принято говорить о «неписаной» британской конституции. Современные британские юристы и политологи предпочитают говорить о ее «неформализованности» и «некодифицированности», подчеркивая, что в настоящее время государственные институты здесь опираются в своей деятельности преимущественно на законы-статуты конституционного свойства, значение которых постоянно возрастает. Правда, нормы эти не собраны воедино в Основной закон (Конституцию), а «рассыпаны» по многочисленным парламентским актам. Как бы то ни было, и сейчас в регулировании взаимоотношений между государственными институтами Англии важную роль играют конституционные соглашения. Кроме статутов и соглашений, источниками государственного права Великобритании считаются соответствующие судебные решения, а также труды выдающихся юристов, которые авторитетно разъясняли смысл британской «конституции» (правовых норм).
В современной Англии часто раздаются голоса в пользу составления формальной конституции, но если в других сферах права систематизация законов идет относительно успешно, то в государственном праве позиции традиционалистов особенно сильны. Однако и они постепенно уступают требованиям времени. Так, в октябре 2000 г. в законодательство была инкорпорирована Европейская конвенция по правам человека. Граждане Великобритании получили свой современный «Билль о правах».
Великобритания представляет классический пример парламентского государства, где правительство формируется парламентским большинством. В XIX в. Дайси сформулировал политико-юридическую доктрину парламентского верховенства. В соответствии с ней парламент может издать или отменить любой закон, не существует лица или учреждения, которые могли бы преступить его акты. Доктрина парламентского верховенства является одним из аргументов против составления формальной конституции. Англия не знает иерархии законов по их важности, когда наиболее значимые из них приобретают определенную «жесткость», их принятие и изменения обставлены дополнительными процессуальными условиями. Так, своей жесткостью известна первая из написанных — конституция США. С точки же зрения английских правоведов, подобная практика нарушала бы суверенные права парламента и противоречила бы принципу его верховенства. Поэтому формально все законы равны по своей юридической силе. Из принципа парламентского верховенства вытекает также отсутствие в Соединенном королевстве системы конституционного контроля.
Великобритания — пример современной монархии. Монархический строй не является редкостью в Европе начала XXI в. Однако если в других странах полномочия монарха ограничены законодательно, то в Великобритании, как отмечалось выше, и сейчас монарх формально обладает очень широкими правами, которые ограничены не столько законами, сколько конституционными соглашениями. Прерогативы короны постепенно выходили из употребления, но прямо отменялись только в том случае, если король пытался сохранить их за собой.
Так, в постепенном переходе исполнительных полномочий от короля к министрам важную роль сыграл сложившийся еще в средневековье принцип «король не может ошибаться» и, следовательно, быть судим. Но так как управление должно быть ответственным и основываться на законе, из принципа безответственности короля постепенно выросли другие: «Никто не может ссылаться на приказ короля в оправдание нарушения закона»; «Какое-то лицо должно отвечать за действия короля». Следовательно, королевские приказы должны скрепляться (контрассигновываться) подписью министра, который и несет за них всю полноту политической и уголовной ответственности.
Своеобразен характер английского права. Именно оно легло в основу так называемой «семьи общего права», включающей право США и многих других бывших английских колоний. Ее главная особенность — выдающаяся роль судебных прецедентов в формировании правовых норм.
Рядом особенностей обладает и территориально-политическое устройство. Ядро страны составило англосаксонское по этнической принадлежности большинства жителей Английское королевство, завоевавшее в конце XII в. населенный кельтами Уэльс. В XVI в. Уэльс, имевший до этого автономный статус, был лишен его. В 1707 г. в результате соединения с кельтской же Шотландией возникло Соединенное Королевство Великобритания. В 1801 г. после унии с Ирландией государство вновь изменило наименование на Соединенное Королевство Великобритании и Ирландии. В 1921 г. Ирландия, кроме ее северной части, получила статус доминиона, а позднее стала независимой. В результате страна получила свое современное название — Соединенное Королевство Великобритании и Северной Ирландии. Королевство, несмотря на некоторые различия в организации местной власти и суда, являлось унитарным государством. Однако в последние годы, преимущественно благодаря усилиям лейбористских правительств, стал набирать силу обратный процесс — расширение прав национально-исторических территорий. В Северной Ирландии он парализуется длительным конфликтом между протестантами и католиками. В Шотландии же в 1999 г. был восстановлен местный парламент.
Задавайте вопросы нашему консультанту, он ждет вас внизу экрана и всегда онлайн специально для Вас. Не стесняемся, мы работаем совершенно бесплатно!!!
Также оказываем консультации по телефону: 8 (800) 600-76-83, звонок по России бесплатный!
В становлении современного государственного строя Соединенного королевства можно выделить несколько этапов.
В V в. на территорию римской провинции Британии начинают переселяться германские племена саксов, англов и ютов, которые, постепенно оттеснив местное кельтское население в труднодоступные окраинные районы, образовали королевства Эссекс, Уэссекс, Суссекс (саксы), Новая Англия, Мерсия, Нортумбрия (англы) и Кент (юты). Между ними развернулась борьба за гегемонию, закончившаяся в начале IX в. в пользу короля Уэссекса Эгберта. Получившее название Англии единое государство достигло своего расцвета во второй половине IX в. при короле Альфреде Великом.
Англия X—XI вв. — достаточно типичное раннефеодальное государство во главе с королем. Функции государственного управления королю помогал осуществлять его двор. Существенное влияние на местное и центральное управление оказывала феодальная знать — таны, обладавшие различными административно-судебными и финансовыми правами по отношению к лицам, проживавшим на их землях (иммунитет). Наиболее важные государственные вопросы монарх обсуждал и решал совместно с собранием духовных и светских феодалов — уитенагемотом (собрание мудрых). Отличием англосаксонской Англии от других современных ей западноевропейских государств было сохранение крупной прослойки свободных крестьян. Государственные институты англосаксонского государства стали базой их дальнейшего развития.
В 1066 г. Англия была завоевана войсками герцога Нормандии Вильгельма. Новый король на правах завоевателя существенно укрепил и расширил власть монарха. Он захватил в личную собственность значительную часть земель Англии. Одновременно в качестве верховного собственника всех земель он приказал переписать их, а также население и государственные повинности, которое оно должно было нести. Так появилась знаменитая Книга Страшного суда (Domesday Book). Вильгельм Завоеватель, нарушив обычаи континентальной Европы (вассал моего вассала — не мой вассал), привел к присяге всех, даже мелких землевладельцев. Это позволило Вильгельму и его сыновьям править страной авторитарно. Однако пресечение Норманнской династии (1135) вызвало длительную борьбу за престол, победителем из которой вышел Генрих II (1154—1189) — основатель Анжуйской династии (Плантагенеты).
Генрих смог вновь укрепить королевскую власть. Восстановив военное значение ополчения всех свободных людей, а также разрешив заменять военную службу специальным налогом — щитовыми деньгами, он сделал корону более независимой от высшей феодальной знати. Одновременно были подтверждены и расширены права монарха в отношении церкви. Особое значение для дальнейшего развития государственно-правовых институтов имело возникновение разъездных судей, сыгравших выдающуюся роль в создании системы «общего права». Однако внутренние и внешние конфликты, в которые оказались втянутыми Генрих и его наследник Ричард Львиное Сердце, не позволили закрепить данную тенденцию.
Правы те исследователи, которые считают данный документ достаточно консервативным по своему политическому смыслу. Действительно, он защищал преимущественно интересы феодальной элиты, недовольной попытками короля расширить свои права и увеличить повинности в пользу короны. Однако в некоторых случаях речь идет о правах свободных людей вообще. Только зависимые лица не упоминались здесь.
Так, ст. 1 подтверждала «права и вольности» церкви, в том числе право свободно, без санкции короля, проводить выборы своих иерархов. Ст. 2, 3, 15, 20 и другие настаивали на умеренности и традиционном характере («согласно древнему обычаю») повинностей знати, судебных штрафов. Ст. 13 подтверждала «древние вольности и свободы» Лондона, а также других городов и бургов. Одна из наиболее важных, ст. 12 разрешала королю взимать подати только «по общему совету королевства». Однако в данный совет предлагалось приглашать только церковных иерархов, крупнейших светских лордов и рыцарей, непосредственных держателей земельных владений (фьефы) от короны. Ст. 61, в наибольшей мере ограничивавшая власть короля, для гарантирования нерушимости положений хартии предполагала создать специальный орган, с санкции которого каждый должен был «принуждать и теснить» короля всеми способами, кроме посягательства на его личность. Однако войти в этот орган должны были 25 баронов, избранные баронами же.
Но, несмотря на этот «феодальный дух», некоторые статьи хартии выходили за рамки документа, провозглашавшего права высших сословий. Традиционно англичане считают фундаментом своей «конституции» именно «Magna charta libertatum». Наиболее принципиальный характер имела ст. 39: «Ни один свободный человек не будет арестован или заключен в тюрьму, или лишен владения, или объявлен вне закона, или изгнан, или каким-либо (иным) способом обездолен, иначе как по законному приговору равных ему и по закону страны».
Король Иоанн Безземельный вскоре после подписания хартии отменил ее. Однако его наследник Генрих III, вступивший на престол в возрасте 9 лет, вынужден был для утверждения налогов приступить к созыву «общего совета королевства», постепенно получившего наименование парламента. Первоначально «совет», как и предполагала Великая хартия, — был местом совещания короля с высшими феодальными сословиями — лордами духовными и светскими. Собирался он по инициативе монарха. Совещание монарха со своими крупнейшими вассалами — обычное для того времени явление, имевшее многочисленные прецеденты в истории и Англии, и других стран. Однако в 1265 г. возник новый важный прецедент. Лидер направленного против короля Генриха III восстания граф Лейстерский Симон де Монфор пригласил заседать в парламенте представителей простых рыцарей и горожан. Именно это достаточно случайное событие привело к рождению парламента в его новом качестве — органа достаточно широкого сословного представительства.
Симон де Монфор вскоре погиб, но когда новый король Эдуард I в 1295 г. созвал парламент только из духовных и светских лордов, они признали себя неправомочными и настояли на приглашении остальных двух категорий населения. Такой парламент получил название «Образцового». В середине XIV в. парламент постепенно разделился на 2 палаты — невыборную (лордов), где заседали представители церкви, королевской администрации, а также светские лорды, и выборную (общин), представлявшую графства и города. Также постепенно формируется избирательное право. В XV в. в графствах им стали обладать только лица с доходом в 20—40 шиллингов, записанные в дворянство (сословно имущественный ценз). Правом избирать в городах первоначально пользовались все горожане, однако постепенно оно сосредотачивается в руках местной элиты. Не все города имели право посылать своих представителей в парламент, но только те, кому оно было специально даровано королем.
Постепенно формируются и полномочия парламента. Древнейшее из них — контроль за налогами. Средневековье обычно не знало развитой системы постоянных налогов. Казна пополнялась за счет доходов монарха с его собственных земель, а также такого неопределенного понятия, как прерогативы короны. Последние включали нерегулярные повинности, которые традиционно несли в пользу короля, как верховного собственника земли, знать и простые подданные. Великая хартия признавала за монархом право самостоятельно взимать с подданных повинности только для своего выкупа из плена, а также в случае возведения в рыцари старшего сына и выдачи замуж старшей дочери. Если монарх не мог вести государственные дела за счет своих доходов, он вынужден был созывать парламент с тем, чтобы тот санкционировал разовый сбор — субсидию. Это правило подкреплялось принципом канонического права: «Что касается всех, должно быть решено сообща». Обычно короли, учитывая небольшие текущие государственные расходы, могли обходиться собственными средствами, следовательно, без парламента. Однако в чрезвычайной ситуации, особенно военной, их зависимость от парламентских субсидий резко возрастала.
Другим старейшим правом было петиционное — представления королю о нуждах населений.
Постепенно в течение XIV в. парламент получил первоначально законосовещательные, а затем и законодательные права. Акты, принятые им и получившие санкцию монарха, стали называться статутами. Начинает складываться представление о том, что король не может отменить закон, если он принят обеими палатами парламента. Однако законодательство в это время не стало исключительной компетенцией парламента. Король сохранял право издавать законы своей властью. Подобные акты назывались прокламациями, или ордонансами.
Наконец, парламент получил право косвенного контроля над правительством. Средством этого стал импичмент — процедура привлечения к суду представителей королевской администрации, в ходе которой нижняя палата выдвигала обвинения, а верхняя выступала в качестве суда. Впервые импичмент был применен в конце XIV в. Аналогичную роль играл принимаемый парламентом билль об опале (act of attainder) — приговор парламента, который имел характер закона, не нуждался в мотивировке и не мог быть пересмотрен. Ему не обязательно предшествовал формальный суд, а приговор, в отличие от импичмента, выносился общим решением палат. Это позволяло наказывать неугодных администраторов за нецелесообразность, а не за незаконность их действий.
Новая династия взошла на престол в 1485 г. после знаменитого конфликта Алой и Белой Розы. Война привела к самоистреблению английской знати, что стало одной из причин возвышения королевской власти. Важным орудием ее укрепления стал Тайный совет — центральный правительственный орган, в состав которого вошли высшие государственные должностные лица (лорд-председатель совета, лорд-канцлер, лорд-казначей, лорд-хранитель печати и т.д.), а также специально назначенные сановники. Другим органом абсолютистского правления Тюдоров стала Звездная палата чрезвычайный суд, сформированный из членов Тайного совета и ряда высших судей. Палата, название которой стало нарицательным, занималась преимущественно государственными преступлениями и выносила суровые приговоры. Ее одиозность для современников и потомков заключалась в том, что дело здесь слушалось в закрытом заседании, без участия пэров и присяжных, т.е. без тех процессуальных гарантий, которые уже были выработаны английскими судами.
Усилению королевской власти способствовала и реформация английской церкви, проведенная Генрихом (1509-1547). Акт о супрематии (1534) превратил монарха в верховного главу англиканской церкви. Ее высшим иерархом, как и раньше, являлся архиепископ Кентерберийский. Для борьбы с религиозными преступлениями была создана Высокая комиссия, в состав которой вошли некоторые англиканские епископы и члены Тайного совета.
Несмотря на заметное расширение власти монарха, английский абсолютизм не приобрел тех законченных форм, которые были свойственны многим государствам континентальной Европы. Центральный государственный аппарат оставался сравнительно малочисленным (1000—1500 человек). Он в большинстве своем не получал жалованья от короны, а существовал за счет подношений от населения. Столь же невелика — несколько сот человек — была постоянная армия (королевская гвардия). В случае военной опасности в армию могли быть призваны ополченцы (каждый состоятельный человек должен был держать оружие). Для наступательных войн обращались за помощью к добровольцам, наемникам, а также к принудительному набору люмпенов.
Правление Тюдоров привело к падению политического значения парламента, который послушно исполнял волю монархов, не вступая с ними в конфликты. Импичмент вышел из употребления. Елизавета (1558—1603) говорила, что задача парламента — говорить «да» или «нет», когда королеве будет это угодно. Тем не менее данное сословно-представительное учреждение не прекратило свою деятельность. С этим связана еще одна особенность государственно-политического строя Англии эпохи Тюдоров: здесь так и не сформировалась правильная система постоянных налогов, способная обеспечить короне полную финансовую независимость. В случае денежных затруднений приходилось прибегать к содействию парламента.
Социально-политический конфликт был усложнен конфликтом религиозным — разногласиями между англиканами, католиками и радикальными протестантами — пуританами.
Поводом к конфликту монархов и парламента стали финансовые разногласия. Из-за революции цен12 и внешних войн Стюарты не могли обойтись традиционными доходами короны, а парламент стал оговаривать свое согласие на денежные субсидии политическими уступками. Когда в 1628 г. Карл созвал парламент, тот предъявил ему Петицию о праве, где протестовал против попыток короля самостоятельно собирать налоги и творившегося при этом административного произвола. Подобные действия объявлялись «противными законам и вольным обычаям королевства». Карл I согласился принять петицию, однако вскоре парламент был распущен и не созывался в течение 11 лет.
В 1640 г. нарастающие политические и финансовые трудности заставили короля созвать парламент, формально просуществовавший 13 лет и поэтому получивший наименование Долгого. Это событие стало началом Английской революции (1640—1660). Оппозиционное парламентское большинство, воспользовавшись трудным положением монарха, стремилось еще более ограничить его власть. Были уничтожены Звездная палата, Высокая комиссия, ограничены судебные права Тайного совета. Епископы, зависимые от короля как главы англиканской церкви, были изгнаны из Палаты лордов. Был поставлен вопрос о ликвидации епископата как такового (билль «О корнях и ветвях»). Одновременно парламент прибег к импичменту наиболее близких сотрудников короля. Главный удар был направлен против талантливого и смелого Т. Уэнтворта, графа Страффорд. Неспособный выдвинуть против него юридически обоснованное обвинение в государственной измене, парламент прибег к биллю об опале. Карл I имел слабость утвердить приговор, и Страффорд отправился на плаху. Целенаправленно ослабляя власть монарха, парламентское большинство столь же последовательно стремилось к укреплению собственных позиций и полномочий. Был принят Трехгодичный акт, обязывающий созывать парламент не реже раза в три года и запрещавший распускать его ранее, чем через 50 дней после начала работы. Суммировала претензии к королю Великая ремонстрация, которая требовала назначения на государственные посты только тех лиц, которые пользовались доверием парламента, т.е. установления его контроля над администрацией.
Следует отметить, что хотя парламент упрекал монарха в «стремлении ниспровергнуть основные законы и начала управления» королевства, сам он все энергичнее шел по этому пути, наступая на законные прерогативы короны. Карл I, отвечая на ремонстрацию, имел все основания жаловаться на то, что его пытаются лишить свободы, которую имеют все свободные люди. «Назначение в наш Тайный совет, на общественные должности и на нашу личную службу тех, кого мы считаем достойным, является несомненным правом английской короны», — говорил он. Дискуссия, таким образом, постепенно перешла в вопрос о том, кто является носителем верховной государственной власти — король, как это было раньше, или парламент, который начинает сознавать себя выразителем народного суверенитета.
Трудноразрешимый конфликт привел в 1642 г. к гражданской войне, победителем из которой вышел парламент, точнее его армия. Главную роль в ней играли пуритане, для которых война с королем имела не только политический, но и религиозный смысл. Именно позиция армии, ее руководителя О. Кромвеля, сыграла решающую роль в коренном изменении государственных институтов Англии, последовавшем после окончания гражданской войны. Чтобы произвести эти перемены, Кромвель, опираясь на военную силу, произвел в декабре 1648 г. государственный переворот, известный как прайдова чистка парламента. Полковник Прайд арестовал парламентариев-пресвитериан, оставив там только угодных армии и Кромвелю лиц. После этой чистки Долгий парламент превратился в свое «охвостье», или «огузок» (rump), стал немногочисленным и малопредставительным.
Произведенный переворот сделал возможным суд над королем. Впервые в европейской истории монарх был подвергнут формальному суду и в январе 1649 г. казнен по обвинению «в государственной измене и других тяжких преступлениях». Суд над Карлом I поставил много политико-правовых вопросов. В соответствии со средневековыми представлениями, именно монарх, а не народ (его подданные) являлся олицетворением государственного суверенитета. Его власть имела религиозное обоснование, личность считалась священной и неприкосновенной. Карл был, с этой точки зрения, прав, когда отрицал законность подобного суда. Однако и в данном случае, как ранее в деле Страффорда, в чистке Прайда, решающим аргументом была революционная целесообразность, а не формальное право.
Король еще был жив, когда Палата общин провозгласила себя верховной властью в стране. Обоснованием стала идея народного суверенитета. 17 марта 1649 г. было объявлено об уничтожении королевского звания как «бесполезного, тягостного и опасного для свободы, общественной безопасности и публичного интереса народа». Даже те немногие лорды, которые продолжали заседать в парламенте, не поддержали идею суда над королем. Это стало поводом к ликвидации 19 марта верхней палаты, также признанной «бесполезной и опасной для английского народа». В этот же день Англия была объявлена «республикой и свободным государством» (Commonwealth). Во главе его находился состоявший из одной палаты парламент, точнее его «охвостье», с неограниченными полномочиями. Исполнительная власть была предоставлена избираемому им Государственному совету.
Однако новый государственный порядок, столь решительно отличавшийся от предшествующего, традиционного, оказался неустойчивым (что типично для революционных переворотов). В 1653 г. Кромвель, поддержанный армией, разогнал «охвостье» Долгого парламента. В этом же году была разработана конституция, получившая название Орудие управления. Власть была разделена между лордом-протектором (Кромвелем), Государственным советом и парламентом. Лорд-протектор обладал полномочиями «верховного правителя», руководил внутренними и внешними делами, вооруженными силами. Он также обладал правом помилования. В управлении ему помогал Совет, члены которого назначались лордом-протектором из кандидатур, представленных парламентом. Именно Совет, в случае смерти, избирал нового лорда-протектора. Парламент сохранял свои основные законодательные и финансовые полномочия. Он избирался на 3 года и не мог распускаться в течение первых 5 месяцев своей деятельности. Право голоса получали собственники, обладавшие имуществом не менее чем в 200 ф. ст.
Созданный Кромвелем государственный строй пережил своего творца лишь на 2 года. В 1658 г. Кромвель умер, а уже в 1660 г. один из высших армейских командиров генерал Монк произвел государственный переворот и пригласил на престол Карла II — сына казненного короля.
Реставрация Стюартов привела к формальному восстановлению дореволюционного режима. Однако на деле в нем произошли серьезные перемены. Карл II, испытавший на себе бедствия эмиграции, не хотел испытывать судьбу и обострять отношения с парламентом. Последний же продолжал постепенно расширять свои права. Так, импичменту был подвергнут доверенный министр короля лорд Денби, который предложил Франции купить английский нейтралитет в войне за 6 млн. ливров. Когда он, оправдывая свои действия, сослался на приказ короля, парламент постановил, что распоряжения монарха не могут освобождать министров от ответственности. Денби поспешил добиться от короля помилования, но парламент издал статут, в соответствии с которым король не мог ограничивать его право привлекать к суду. «Дело Денби» стало важным прецедентом в формировании доктрины безответственности монарха и ответственности министров. В 1679 г. принимается Habeas corpus act — «Акт о лучшем обеспечении свободы подданного», ставший важной составной частью английской «конституции».
Важные политические последствия имело постепенное формирование кабинета министров. Кабинет вырос из возникшего еще при Тюдорах Тайного совета — органа, который официально был призван оказывать монарху содействие в управлении страной. Постепенно Совет разросся до 30—40 человек, в его состав стали назначаться почетные члены. В результате замедлился ход дел, стало невозможно обеспечить необходимую конфиденциальность, что было необходимо в условиях почти перманентного конфликта между Стюартами и парламентом. Поэтому монархи стали проводить негласные совещания с доверенными членами Тайного совета. Именно здесь начинают принимать наиболее принципиальные решения. Министры этой эпохи всецело зависели от монарха, являясь «слугами короля». Некоторую долю самостоятельности им обеспечивало только право парламента привлекать должностных лиц к суду импичмента, что давало министрам повод уклоняться от наиболее одиозных поручений короля.
Наконец, важным новшеством эпохи Реставрации стало формирование в Англии двух протопартий — вигов и тори. Их политическое значение в полной мере проявилось несколько позднее, в XVIII в. Виги противодействовали стремлению короля расширить свою власть, боролись с вновь усилившимся при дворе католическим влиянием. Тори были лояльны монарху, терпимы к католикам. Однако непопулярная внутренняя и внешняя политика последнего из Стюартов короля-католика Якова II заставила в 1688 г. лидеров двух группировок выступить совместно и пригласить на престол правителя Голландии Вильгельма Оранского, женатого на дочери Якова II Марии. Этот сравнительно бескровный переворот вошел в английскую историю как «Славная революция».
Новая Оранская династия была не наследственной, а приглашенной, ей трудно было оспаривать права парламента, от которого она получила власть.
Условия соглашения с новым монархом были изложены в Билле о правах (1689). Король Яков II объявлялся отрекшимся от правления, а Вильгельм и Мария — законными английскими монархами. Центральное место в билле отводилось изложению прав парламента и подданных английской короны. Он не столько провозглашал новые права, сколько фиксировал и расширял те, которые уже сложились на деле и которые обязался соблюдать Вильгельм Оранский. Объявлялись незаконными не получившие санкции палат королевские повеления законодательного свойства, взимание налогов, содержание армии в мирное время. Заявлялось о необходимости созывать парламент достаточно часто и свободно, обеспечить здесь свободу прений и т.д. Трехгодичный акт (1694) требовал созывать парламент не реже одного раза в 3 года. В 1716 г. этот срок был увеличен до 7 лет.
Никто не посягал в это время на власть парламента, но он решил воспользоваться сложившейся ситуацией для того, чтобы ограничить административные полномочия монарха. Главным объектом атаки стал кабинет, который парламент упорно стремился подчинить своему контролю.
В Акте об устроении (1701) парламент установил порядок наследования престола в случае отсутствия потомков у Вильгельма Оранского или второй дочери Якова II Анны. Было постановлено, что в данном случае престол должен перейти к Ганноверской династии — ближайшим из протестантских родственников Стюартов. Так как престол должен был достаться иностранцам, парламент предпринял некоторые предосторожности.
Устанавливалось, что без его согласия нация не могла вовлекаться в войну с целью защиты территорий, не принадлежащих английской короне, а монарх — покидать страну.
Иностранцам запрещалось состоять в Тайном совете, парламенте, возглавлять государственные учреждения или получать пожалования от монарха.
Любая королевская служба признавалась несовместимой с нахождением в составе Палаты общин. Если бы данный принцип закрепился в политической практике, в Англии могла сложиться система государственного управления, основанная на жестком разделении исполнительной и законодательной властей. Однако в 1707 г. (Акт о должностях) это решение было отменено с оговоркой, что лица, принимающие от короны должность, должны перебаллотироваться.
Все дела, подлежащие рассмотрению в Тайном совете, должны были решаться именно там, а принятые документы подписываться теми его членами, которые их поддержали. Данное решение стало очередным шагом в формировании системы «ответственного правительства». Оно также было направлено на фактическое уничтожение сформировавшегося в недрах Тайного совета кабинета, однако это не удалось.
Первоначально в состав министерства Вильгельма III Оранского вошли и виги, и тори, между которыми шли постоянные трения. Один министр мог в парламенте критиковать билль, внесенный его коллегой по кабинету, поэтому правительство было неработоспособно. Под нажимом более лояльных ему вигов король решил сохранить в министерстве только их единомышленников. Тем самым был создан прецедент образования политически однородного правительства.
Он был окончательно закреплен с занятием престола Ганноверской династией (1714). Так как тори симпатизировали Стюартам, то первый представитель новой династии Георг I окружил себя вигами. Король, немец по происхождению, плохо знал свою страну и даже не владел английским языком: с министрами ему приходилось общаться на латыни. Поэтому он постепенно прекратил посещать заседания кабинета, удовлетворяясь докладом о них одного из министров. Это способствовало дальнейшему сплочению кабинета, который в отсутствии короля действовал более самостоятельно. Кроме того, появилась потребность в первом министре (премьер-министре), который бы вел заседания правительства и докладывал о них королю. Первым премьером принято считать Р. Уолпола, возглавлявшего правительство в 1721 — 1742 гг. Уолпол был первым министром, кабинет которого признал необходимым уйти в отставку, не имея большинства в парламенте.
Прецедент опоры правительства на парламентское большинство был фактически забыт до 1782 г., когда при аналогичных обстоятельствах в отставку подало министерство лорда Норта. Однако его преемник знаменитый У. Питт-младший, с небольшим перерывом возглавлявший правительство до 1806 г., смог находиться у власти, игнорируя протесты парламента. Его заслуга состояла в дальнейшем сплочении кабинета, который солидарно действовал под руководством премьера. Вместе с тем Питт еще далеко не был главой правительства в современном смысле этого слова и столь длительное время находился у власти только благодаря поддержке короля. Правительство этого времени превратилось в буфер между монархом и парламентом. Возможность кабинета лавировать между двумя главными центрами власти обеспечивала ему определенную самостоятельность. Сильное влияние короля на правительство сохранялось до парламентской реформы 1832 г. Монарх мог приобрести сильные позиции и в самом парламенте посредством подкупов и сохранявшейся возможности контролировать выборы. Так, в первый период правления Георга III (1760— 1820) здесь существовала влиятельная группа «королевских друзей».
Великобритания XVIII — начала XIX в. была далека от стандартов современного демократического государства. Здесь продолжала действовать наследственная Палата лордов, а Палата общин была ограждена от основной массы населения высоким имущественным избирательным цензом. В сельской местности, как это было установлено еще в начале XV в., избирательными правами пользовались землевладельцы, получавшие доход не менее чем в 40 шиллингов в год. В городах критерии избирательного права были более разнообразны, часто уникальны для каждого из городов. В целом правом участвовать в парламентских выборах обладали только 245 тыс. человек из 7,5 млн. жителей Великобритании. Правом избираться в парламент обладал еще более узкий круг лиц. В 1710 г. было установлено, что им могут пользоваться только лица, имеющие доход не менее чем в 600 ф. ст. — в графствах и 300 ф. ст. — в городах.
Несправедливость существовавшей системы дополнялась тем, что право посылать представителей в парламент было даровано в Средние века преимущественно сельской местности (графствам), а не городам. Среди последних же многие потеряли прежнее значение, превратились в деревни, но, тем не менее, продолжали пользоваться своей привилегией. Другие «бурги» никогда не являлись крупными центрами и получили свои привилегии от Тюдоров и Стюартов именно потому, что выборы здесь проще было контролировать. Подобные «гнилые местечки» посылали в парламент 140 представителей из 658, притом что в 50 из них проживало менее 50 избирателей. Практически легально существовала практика продажи этими местечками мест в парламенте. Объявления с подобными предложениями появлялись в газетах. Напротив, многие крупные города, выросшие в ходе начавшегося в XVIII в. промышленного переворота, были лишены представительства в парламенте. Наряду с «гнилыми местечками» существовали «карманные» контролировавшиеся местными лендлордами. Их жители по традиции голосовали так, как «подсказывал» землевладелец. Контроль над избирателями облегчался тем, что голосование было открытым.
Поэтому главными направлениями парламентских реформ XIX в. Стали:
- постепенное расширение избирательных прав за счет снижения избирательного ценза;
- перераспределение голосов между сельской местностью (графствами) и городами в пользу последних;
- изменение характера взаимоотношений между палатами.
Избирательная реформа 1832 г. лишила самостоятельного представительства в Палате общин города, имевшие менее 2000 жителей, лишила 1 места те из них, где проживало менее 4000 жителей. В результате были ликвидированы 56 «гнилых местечек», сократилось представительство еще у 30. Освободившиеся места были перераспределены между другими городскими и сельскими округами. Одновременно был расширен круг избирателей. В графствах для землевладельцев был установлен ценз в 10 ф. ст. годового дохода, к выборам были допущены и крупные арендаторы, от которых требовался, правда, более высокий ценз (50 ф. ст.). Более существенные перемены произошли в городах. Здесь многочисленные старинные цензы были заменены одним — владение недвижимостью, приносящей доход не менее чем 10 фунтов. Это привело к практическому удвоению численности избирателей, в состав которых, однако, продолжали входить сравнительно немногие собственники. Сохранялась и крайняя неравномерность в распределении избирателей по округам, только частично исправленная реформой 1832 г.: 50% горожан, проживавших в 16 крупных городах, посылали в парламент 34 депутата, тогда как остальные 50%, жители менее крупных городов, — 293 депутата.
Ограниченность реформы вызвало чартистское движение. Сторонники «Народной хартии» требовали всеобщего, равного и тайного голосования для мужчин, ежегодного переизбрания парламента и введения вознаграждений для депутатов. Хартия вносилась в парламент в 1840, 1842 и 1848 гг. Уже под первой из них стояли подписи 1280 тыс. человек, затем сторонникам радикальной политической реформы удалось собрать еще большее их количество. Хартия была отклонена парламентом, однако дальнейшая демократизация политических институтов была неизбежна: она обуславливалась реально шедшими социально-экономическими процессами.
Новая парламентская реформа (Акт о народном представительстве 1867 г.) понизила имущественный ценз в графствах до 5 ф. ст. В городах избирательные права получили не только собственники, но и наниматели домов или квартир. Было произведено новое перераспределение мест в пользу крупных городов и графств. Радикальные изменения произошли в организации выборов. С 1872 г. на смену открытым выборам, порождавшим многочисленные злоупотребления, пришло тайное голосование при помощи специальных бюллетеней. Наконец, в 1884 г. новый Акт о народном представительстве распространил на графства льготы, ранее дарованные городам. Здесь также избирательные права получили не только землевладельцы и арендаторы, но и наниматели домов и квартир. Проведенные преобразования обеспечили избирательные права 75% взрослых мужчин. Одновременно произошло новое перераспределение парламентских мест между округами.
Реформы привели к постепенному превращению Палаты общин из элитарного клуба джентльменов в действительный орган народного представительства, что заметно повысило его статус. Середина XIX в. — время наибольшего политического влияния английского парламента. Именно в это время формулируется политико-юридическая доктрина его верховенства. Возвышение данного центра власти привело к изменению положения кабинета. Он перестал быть зависимым от монарха, но получил нового хозяина. Из доктрины парламентского верховенства логически вытекала идея ответственного правительства, которое должно было опираться на большинство Палаты общин.
Парламент легко свергал правительства: в середине XIX в. за 30 лет сменилось 10 кабинетов. Их недостаточной стабильности способствовало состояние политических партий. Либералы и консерваторы делились на достаточно автономные фракции, жесткая партийная дисциплина отсутствовала, поэтому парламентарии вели себя вполне самостоятельно и могли голосовать против «своего» правительства. Премьер-министр хоть и возглавлял кабинет, но был среди своих коллег — часто лидеров внутрипартийных фракций — «первым среди равных».
Другим последствием расширения избирательного права стал политический упадок Палаты лордов. Ранее обе палаты мало отличались по своему социальному составу. В верхней заседали главным образом крупные землевладельцы, в нижней — средние (джентри). Лорды занимали свои кресла преимущественно наследственно. Однако и коммонеры, избиравшиеся с многочисленными злоупотреблениями узким кругом собственников, не могли считать себя представителями английского народа. Это состояние палат оправдывало их политико-правовое равноправие. После парламентских реформ ситуация изменилась. Лорды не могли более претендовать на подобное равенство. Как писал один из исследователей, отношения между палатами приобрели характер взаимоотношений «между ничем и всем». Акт о парламенте (1911) констатировал намерение «заменить Палату лордов иной Палатой, основанной на начале народного представительства и не наследственной более». Однако одновременно признавалась невозможность осуществить подобную замену немедленно. В качестве первого шага объявлялось о переходе от симметричной системы взаимоотношения палат к асимметричной. Вместо абсолютного вето, которым обладали ранее лорды, им предоставлялось только отлагательное вето относительно решений нижней палаты. Любой законопроект, не принятый ими в течение 2 лет в редакции, устраивающей Палату общин, все таки представлялся на подпись монарху и приобретал силу закона. Еще более ограничены были права верхней палаты в отношении финансовых биллей, которые она могла не принимать только в течение 1 месяца. Органическим продолжением закона 1911 г. стал Акт о парламенте 1949 г., сокративший право отлагательного вето лордов по простым биллям до 1 года. Завершения начатой в 1911 г. парламентской реформы пришлось ждать почти 90 лет.
Неожиданным следствием вовлечения в политическую жизнь практически всего взрослого населения страны стал упадок парламента, перераспределение политического влияния между ним и кабинетом в пользу последнего. В новых условиях проведение избирательных кампаний стало под силу только мощным и дисциплинированным партиям. Их возникновение привело к усилению позиций кабинета во взаимоотношениях с парламентом, так как в правительство входили лидеры партии, обладающей дисциплинированным большинством в Палате общин. Теперь именно кабинет фактически руководил работой палат, направлял их законодательную деятельность. Правительство стало выступать в качестве органа, координирующего деятельность как исполнительной, так и законодательной властей. Разделение властей при этой системе взаимоотношений стало достаточно условным. Специалисты заговорили о «диктатуре кабинета», которая имела тенденцию превратиться в «диктатуру» премьер-министра. Еще одна причина данного смещения политического центра — свойственный всем современным странам резкий рост функций и ответственности органов административной власти, возглавляемых правительством.
Английская политическая элита сознает противоречивые последствия данных процессов, которые несут определенные опасности. Поэтому прилагаются усилия к тому, чтобы укрепить позиции парламента перед лицом администрации, оппозиции — перед правительственным большинством. В 1937 г. приобрел государственный статус лидер официальной оппозиции (Акт о министрах короны). Ему, наряду с министрами, было назначено жалованье. В 1967 г. появился парламентский уполномоченный (омбудсмен). В 1979 г. была проведена крупная реформа парламентских комитетов, которая позволила им лучше контролировать деятельность центральных правительственных учреждений.
Большинство исследователей положительно оценивают происшедшие государственно-политические перемены, которые, по их мнению, установили более тесную связь между правительством, олицетворяющим определенную политическую партию и ее программу, и населением.
Монарх
Великобритания — пример современного монархического государства. Именно здесь сложилась известная формула: «Король царствует, но не правит». С 1714 г. в Англии правила Ганноверская династия, которая в 1901 г. изменила наименование на Саксен-Кобург Готскую. В 1917г., когда в условиях мировой войны демонстрировать немецкие корни английских монархов стало политически некорректно, она приобрела свое современное название — Виндзорская.
В Великобритании действует кастильская система престолонаследия. Согласно ей мужчины имеют преимущество в наследовании престола перед женщинами только при равной с ними степени родства, т.е. младший брат имеет преимущество перед старшей сестрой, но дочь монарха имеет преимущество перед своим дядей. До сих пор сохраняется запрет на занятие престола католиками.
Как и в других современных монархиях, король или королева играют здесь преимущественно ритуальные функции, являясь символами единства нации, преемственности ее исторического развития, стабильности государственного строя. Но существует и чисто английская специфика. В других странах полномочия монарха ограничены законодательно. В Англии же очень немногие прерогативы короны отменены законамиста-тутами. Формально и сейчас монарх концентрирует в своих руках огромные полномочия, как бы продолжая соединять, как это было в Средние века, все ответвления разделенной позднее на практике власти36. Он является равноправным участником законодательного процесса. Палаты лордов и общин, вместе или раздельно, не имеют право законодательствовать без участия монарха, который обладает правом налагать абсолютное вето на законопроекты и распускать парламент. Именно в верность ему и его преемникам клянутся, приступая к исполнению своих обязанностей, парламентарии. Сессии парламента открываются тронной речью монарха, в которой излагается программа законодательной работы. Формально данный состав парламента и сейчас действует только до тех пор, пока это угодно королю.
Монарх также продолжает считаться главой исполнительной власти, он назначает и смещает министров, а также всех гражданских служащих, которые состоят «на службе Его Величества». Король имеет полномочия верховного главнокомандующего, вооруженные силы страны есть армия и флот «Его Величества». Именно он объявляет войну и заключает мир, подписывает международные соглашения. Судьи выносят приговор именем монарха. В его официальный титул входит понятие «защитник веры», со времен Генриха VIII он является светским главой англиканской церкви, назначает ее служителей. Наконец, король возглавляет Британское содружество наций. Такие бывшие английские доминионы, как Канада и Австралия, признают его своим верховным главой. Представители всех властей обращаются к монарху подчеркнуто уважительно.
На деле же сложившиеся в течение веков конституционные соглашения привели к тому, что ныне король обязан подписывать законопроекты, утвержденные палатами. Открытие сессии парламента, на которой произносится тронная речь, — единственный случай, когда монарх лично его посещает. Даже законы они с середины XIX в. перестали подписывать самостоятельно, перепоручив эту обязанность специальному комитету. Портфель премьера монарх вынужден автоматически предлагать лидеру парламентского большинства, а министров назначать по его рекомендации. Управление администрацией и вооруженными силами также осуществляется «по советам» правительства, которые нельзя игнорировать. Высшие судьи давно уже стали несменяемыми: они занимают свои посты, «пока ведут себя безупречно», их можно сместить только в ходе процедуры импичмента.
Вместе с тем нельзя считать английского монарха абсолютно декоративной фигурой. В середине XIX в. известный правовед Бедж гот писал о трех основных правах конституционного монарха: «праве советовать, праве поощрять и праве предостерегать». Он имеет право получать информацию о наиболее важных государственных делах, которые рассматриваются в кабинете и парламенте, давать политическим деятелям советы, выражать свою озабоченность по определенным проблемам и т.д. Не следует игнорировать нравственное воздействие на общество позиции монарха как верховного главы нации, стоящего над партийной борьбой, однако никакой дискретной, принудительной власти у него, конечно, нет.
В политических кругах Великобритании постоянно идут дискуссии о перспективах монархического строя, возможности его ликвидации, но последняя идея не пользуется значительной общественной поддержкой. Более популярны предложения относительно сокращения финансовых привилегий короны, уменьшения размеров цивильного листа — бюджетных выплат на содержание двора. Английская монархия учитывает это и постоянно подстраивается к меняющейся действительности. Так, недавно Елизавета согласилась платить подоходный налог. Еще одно направление дискуссии — может ли король возобновить те свои государственно-политические полномочия, которые формально не отменены? Многие аналитики полагают, что он смог бы играть большую политическую роль в случае разрушения жесткой двухпартийной системы. Тогда монарх имел бы большую свободу относительно выбора кандидатуры премьера. Не исключается также, что король может возобновить свои «уснувшие» полномочия в случае возникновения острого внутриполитического кризиса, способного вызвать сбой в деятельности правительственных институтов.
Парламент
Палата лордов
Палата лордов — верхняя и более древняя палата парламента. Исторически парламент возник именно как место совещания монарха с духовными и светскими лордами, имея своим прообразом королевский совет. Данная палата английского парламента — один из последних примеров ранее многочисленных наследственных и назначаемых законодательных учреждений.
Духовные лорды, представляющие верхушку англиканской церкви. В Средние века именно духовные лорды (архиепископы, епископы, аббаты крупных монастырей) численно преобладали здесь, однако Реформация, ликвидация монастырей резко сократили их представительство. В последние годы в палате заседали 26 представителей англиканской церкви: архиепископы Кентерберийский и Йоркский, а также 24 епископа, часть из которых занимает место в силу своего сана, другие — старшинства.
Наследственные лорды Англии, Шотландии и Соединенного Королевства, которых было около 800. Они являются носителями старинных дворянских титулов герцогов, маркизов, графов (орлов), виконтов и баронов, которые, одновременно с местом в палате и земельными владениями, передавались в соответствии с правилами майората. Несмотря на кажущуюся глубокую древность титулов, лорды в огромном большинстве являются потомками лиц, получивших их за последние 200 лет. Право пожалования в наследственные лорды является прерогативой монарха, который при этом использует не новые титулы, а выморочные, ранее принадлежавшие пресекшимся дворянским фамилиям.
Получение наследственного пэрства являлось выдающимся отличием для видных политических и военных деятелей, реже — известных бизнесменов и деятелей культуры. Долгое время считалось, что наследственный пэр не может отказаться от права заседать в палате. До конца XIX в. это правило не вызывало заметных неудобств, так как министры, в том числе первый, могли принадлежать к любой из палат. По мере повышения политического веса Палаты общин постепенно сложилось конституционное соглашение, согласно которому премьер-министром и министром финансов могут быть только коммонеры40. Именно в нижней палате идет реальная законодательная работа, формируется репутация политических деятелей, поэтому переход в Палату лордов успешного политика мог бы повредить его карьере. Данную проблему решил Акт о пэрах 1963 г., позволивший пэрам пожизненно отказаться от своего звания и связанных с ним преимуществ. Этот отказ не распространяется на имущественные права данного лица, а также на права его наследников относительно титула и имущества. Акт 1963 г. ввел еще одно новшество — заседать в Палате лордов было разрешено женщинам, унаследовавшим соответствующий титул (пэрессы по собственному праву). Ранее женщины могли наследовать титул и имущество, но не право заседать в палате.
Ординарные лорды по апелляции, назначаемые пожизненно. Палата лордов традиционно исполняла функции верховного суда. Усложнившееся законодательство и увеличенный объем судопроизводства потребовал усиления ее квалифицированными юристами, которые, однако, не могли претендовать на честь стать наследственными лордами. Первая попытка назначить пожизненного лорда-юриста была предпринята в 1856 г., когда лорды отказались признать подобное новшество и принять его в свой состав. Королеве Виктории пришлось даровать судье титул и ввести в палату в качестве наследственного пэра. Однако настоятельная потребность в лордах-юристах сломила сопротивления палаты, и с 1882 г. подобные назначения представителей высших английских судов стали регулярными.
Пожизненные пэры, назначаемые в соответствии с Актом о пожизненных пэрах (1958). Подобный статус стали получать представители политической, экономической и культурной элиты. Создание института наследственных пэров позволило не только поощрять выдающихся представителей английского народа, но и создало форму почетной отставки для многих бывших министров, спикеров Палаты общин, высших судей и т.д., которые отошли от активной профессиональной деятельности. Появление в составе Палаты лордов известных государственных и общественных деятелей оживило ее работу, почти прекратило разговоры о необходимости ликвидации палаты как таковой.
Новую крупную реформу Палаты лордов в 1999 г. осуществило лейбористское правительство А. Блэра. Наследственные лорды вынуждены были покинуть ее. Здесь остались только лорды, назначенные или заседающие по праву своей должности.
В случае разногласий между собой ни одна из палат не имела преимущества над другой. Выходом из законодательного тупика становились только согласительные процедуры. Симметрию между палатами нарушало обозначившееся еще в средневековье преимущество общины в инициировании финансовых законопроектов, а также различные функции во время процедуры импичмента.
Как отмечалось выше, баланс сил был нарушен парламентскими реформами 1832—1884 гг., которые, резко расширив круг избирателей, придали Палате общин статус «народного представительства». Закономерно возник вопрос о справедливости и соответствии современным реальностям сохранения порядка, когда представители многомиллионного народа имеют такие же законодательные права, что и несколько сотен наследственных лордов и церковных иерархов. Эти настроения вынуждены были учитывать лорды, которые все реже осмеливались отвергать принятые общинами законопроекты. Решительно изменил положение верхней палаты Акт о парламенте 1911 г., дополненный в 1949 г. Произведенные реформы превратили верхнюю палату не в законодательный, а фактически в консультативный орган. Ее реальная роль свелась, во-первых, к шлифовке законопроектов, принятых Палатой общин; во-вторых, к рассмотрению второстепенных биллей, с тем чтобы разгрузить от них нижнюю палату, так как лорды сохраняют право законодательной инициативы; в-третьих, к преимущественному рассмотрению актов консолидированного законодательства. Специалисты усматривают положительную роль верхней палаты в том, что она, мало связанная партийной дисциплиной, может выступать в качестве свободного и компетентного политического клуба.
Так как лорды исторически были советниками монарха, они сохранили архаическое право на индивидуальный доступ к нему, в то время как в нижней палате данным правом обладает только спикер. Со средневековья тянулась традиция осуждения лордов за измену и тяжелые преступления (фелонию) только пэрами — «равными им». Данная практика была отменена в 1948 г. Сохранялось право палаты самостоятельно рассматривать дела, касающиеся притязаний на место в ней.
Более реальный характер носят различные судебные полномочия лордов. Во время процедуры импичмента верхняя палата осуществляет суд на основании обвинения, выдвинутого общинами. Правда, процедура импичмента в настоящее время стала экзотической. Последний раз ее пытались применить против министра в 1806 г.44. Палата продолжает исполнять также роль Верховного суда Великобритании, но не в полном составе, а через свой апелляционный комитет. В его состав входят «судебные лорды»: лорд-канцлер и специально назначенные ординарные лорды по апелляции.
Импичмент в отношении министров вышел из употребления в связи с возникновением системы формирования правительства парламентским большинством, которое может влиять на его состав, не прибегая к данной чрезвычайной и скандальной процедуре. Импичмент продолжает применяться к высшим судьям, которые являются несменяемыми.
Формально они не выносят окончательный приговор, но только разъясняют палате существующие законы и представляют свое заключение по делу, тем не менее лорды должны согласится с ним.
Ее организация и законодательные процедуры сходны с теми, которые существуют в нижней палате. Однако имеются и некоторые отличия. Заседания проходят в более торжественной и одновременно в более свободной обстановке. В особых случаях лорды облачаются в средневековые мантии. Именно в их палате стоит парламентский трон монарха, с которого он зачитывает свои выступления. Руководитель палаты, лорд-канцлер является одновременно членом кабинета министров, в котором он исполняет функции министра юстиции, хотя его роль скромнее, чем у спикера Палаты общин. Он не возвышается на почетном месте, не имеет права активно вмешиваться в ход дебатов.
Палата лордов весьма многочисленна, но посещают ее далеко не все. Особенно редко здесь бывали наследственные лорды. Кворум для обсуждения вопроса составляет всего 3 человека, для принятия решений — 30 человек. Лорды, исключая апелляционных, которые профессионально работают в палате, исполняют свои функции бесплатно. Они имеют право только на компенсацию накладных расходов, связанных с парламентской деятельностью.
В настоящее время она насчитывает 650 членов, выбранных по принципу относительного большинства. Выборы проводятся в один тур по мажоритарным округам всеобщим, прямым и равным голосованием. Депутатский мандат получает кандидат, набравший в округе относительное большинство голосов.
Достоинство подобной модели, родиной которой является именно Великобритания, состоит в том, что она как бы «провоцирует» создание знаменитой двухпартийной системы, смысл которой заключается в попеременном нахождении у власти двух партий. Основная масса избирателей предпочитает голосовать за крупные традиционные партии, поэтому мелкие политические группы имеют мало шансов выдержать конкуренцию с ними и собрать в округах относительное большинство. Двухпартийная система стала одной из причин стабильности государственного строя и мягкой смены политического курса в этом государстве. Система двух партий настолько привычна для Великобритании, что само расположение скамей в нижней палате приспособлено именно для нее.
В Палате общин представлены некоторые маргинальные политические группы — либеральные демократы, социал-демократы, шотландские, валлийские, североирландские региональные партии. Одна из двух ведущих партий всегда получает в палате абсолютное большинство и формирует правительство. Неоднократно предпринимавшиеся попытки создать новую партию, способную конкурировать с консерваторами и лейбористами, пока остаются безуспешными.
Недостатки мажоритарного голосования по принципу относительного большинства не менее существенны, чем его достоинства. Во-первых, на итоги выборов не влияют голоса тех, кто поддержал небольшие партии. Это искажает результаты общенационального голосования. Подобный эффект приводит к тому, что многие из тех избирателей, которые не разделяют программы двух крупных партий, вынуждены все-таки вотировать за них, чтобы их голос «не пропал». Во-вторых, партия, набравшая относительное большинство по мажоритарным округам, получившая большинство в парламенте и право сформировать правительство, может собрать в масштабах страны меньше голосов, чем партия, оказавшаяся в оппозиции. История Великобритании знает подобные примеры. Приход к власти партии меньшинства является все-таки сравнительно редким случаем. Гораздо чаще возникает существенная диспропорция между количеством голосов, полученных политическими партиями на выборах, и количеством приобретенных парламентских мандатов.
Согласно законодательству право участвовать в парламентских выборах имеют граждане Великобритании, достигшие 18 лет. Пассивным избирательным правом обладают британские граждане, достигшие 21 года. В британском праве не содержится развернутого перечня положительных требований к членам палаты, однако определены негативные условия, при которых исключается приобретение депутатского мандата. Так, коммонерами не могут быть иностранцы, представители духовенства, а также члены Палаты лордов, за исключением пэров Ирландии. Кроме того, не могут стать депутатами лица, осужденные за государственную измену, страдающие тяжелыми психическими заболеваниями, банкроты. Поражаются в своих избирательных правах и лица, виновные в нарушении выборного законодательства. Они могут быть лишены права избираться в Палату общин на длительный (до 10 лет) срок.
Лишение избирательных прав вышеперечисленных категорий носит универсальный характер. Одновременно существует список должностей, занятие которых несовместимо с депутатским мандатом. Их перечень содержится в Акте о дисквалификации членов Палаты общин (1975). Это высшие судьи, гражданские чиновники, военные, находящиеся на действительной службе. Напротив, и в этом смысл парламентского правления, министры не только могут, но и обязаны быть членами парламента. Это объясняется необходимостью давать личные объяснения в парламенте, доступ в который посторонних лиц ограничен. Однако если премьер-министр желает привлечь в свой кабинет не члена парламента, он может или найти для него вакантный округ, где избиратели традиционно голосуют за данную партию, или добиться от монарха назначение его лордом. До XX в. министры в равной степени могли принадлежать как к верхней, так и нижней палате. Сейчас в большинстве своем они коммонеры. Как отмечалось, глава правительства и министр финансов должны быть ими обязательно.
С 1715 г. срок полномочий парламента составлял 7 лет, с 1911 г. — 5 лет, но парламент относительно редко вырабатывает полный срок. Правительство, от которого зависит решение данной проблемы, может объявить досрочные выборы, стремясь провести их в наиболее выгодный для правящей партии момент и тем самым продлить свое нахождение у власти.
Парламентарии защищены также от арестов по гражданским делам: в этом случае они не могут быть арестованы без согласия палаты. Иммунитет не распространяется на уголовные дела.
До J911 г. все парламентарии выполняли свои обязанности бесплатно, их деятельность рассматривалась как разновидность почетной службы. Подразумевалось, что только экономически независимые люди могут служить общественным интересам, в противном случае избранники народа будут приходить в палату в поисках заработка, преследовать личные интересы. Подобный подход, естественно, не разделялся набирающими силу демократическими кругами, протестовавшими против существования парламента в качестве «клуба джентльменов». Они видели в подобной экономии стремление воспрепятствовать прохождению в законодательное учреждение выходцам из малоимущих слоев. В 1911 г. труд членов нижней палаты — коммонеров — стал оплачиваться: компенсируются накладные расходы, связанные с их деятельностью; по достижении 65 лет они приобретают право на пенсию.
Несмотря на профессионализацию деятельности парламентариев, в Великобритании сохранилась старинная традиция, позволяющая им иметь дополнительные занятия и заработки, но они обязаны официально объявить о своих финансовых интересах, а также о получаемых подарках. Это фиксируется в специальных книгах.
Избираясь по мажоритарным округам, депутаты, тем не менее, считаются представителями всего населения страны. Поэтому английское право не знает таких явлений, как наказы избирателей, обязательные отчеты перед ними, возможность досрочного отзыва. На практике же депутат, заинтересованный в переизбрании, поддерживает со своим округом самую тесную связь.
Парламентское право Великобритании соответствует общим свойствам правовой системы данной страны. Оно исторически носит прецедентный характер, и сейчас деятельность палат во многом регулируется «практикой и процедурой», а не официальными документами. Однако по мере того, как парламент превращался в постоянно действующий орган, центр политической жизни страны, неудобство подобного порядка становилось все более ощутимым, поэтому прецеденты постепенно фиксировались. Возникли Постоянные правила Палаты общин (Standing orders), определяющие наиболее общие процессуальные правила, которые, тем не менее, могут пересматриваться простым большинством голосов. Существуют также сессионные правила, утверждаемые в начале сессии. Более обширную информацию относительно «права, производства и обычаев парламента» содержит известный трактат Эрскина Мэя (May), являвшегося в середине XIX в. клерком Палаты общин. Книга многократно переиздавалась и приобрела практически официальный характер.
Среди Постоянных правил интересными и поучительными являются следующие:
- кворум Палаты общин составляет 40 человек;
- коммонер не может выступать дважды по одному вопросу, он не может читать речь, но только заглядывать в заметки;
- запрещается называть во время дебатов другого члена парламента по имени, делать персональные выпады;
- во время заседания запрещается читать книги и газеты;
- если спикер или ведущий заседание (председатель путей и средств) встает, дебаты следует прекратить, а в палате должна установиться тишина;
- спикер или ведущий заседание могут предложить любому покинуть палату; ему в этом помогает сержант.
Наиболее важные стороны парламентской деятельности постепенно были урегулированы статутами. В первую очередь это коснулось избирательного права (Акты о народном представительстве 1832, 1867, 1884, 1918, 1928, 1949, 1969, 1983 гг. и др.) и взаимоотношения палат (Акты о парламенте 1911 и 1949 гг.).
Высшим должностным лицом па Руководящие лица латы является появившийся еще в XIII в. спикер, значение и традиционно высокий престиж которого подчеркивается рядом внешних отличий. Спикер руководит заседаниями, сидя в высоком кресле, облаченный в парик и мантию. Все выступления начинаются с обращения к «Господину спикеру». Депутаты, даже министры, при встрече с ним обязаны кланяться. У спикера три главные функции: он представляет палату во взаимоотношениях с монархом, другими государственными учреждениями, гражданами, руководит дебатами здесь и, наконец, является высшим руководителем аппарата ее служащих.
Особый статус спикера подчеркивается своеобразным порядком его избрания, которое производится в начале деятельности нового парламента. Если прежний спикер желает продолжить свою деятельность, он обычно сохраняет свой пост. Если место спикера оказывается вакантным, своего кандидата, после консультаций с оппозицией, предлагает правящая партия из лиц, имеющих большой опыт парламентской деятельности. Выборы носят безальтернативный характер не столько из-за практической бессмысленности выдвижения оппозиционных кандидатур, сколько как следствие сложившегося конституционного соглашения. Руководитель палаты, как и другие парламентарии, должен подтверждать свой парламентский мандат в ходе выборов. Однако в этом случае в округе, где он баллотируется, основные партии не выставляют альтернативных кандидатур. Согласно еще одной традиции, в случае своей отставки спикер не может вновь стать рядовым членом нижней палаты, поэтому он немедленно получает достоинство лорда и место в верхней палате.
Главная функция спикера, как это видно из самого наименования данного должностного лица, — руководство заседаниями палаты, наблюдение за соблюдением принятых процедурных правил, причем роль его в этих вопросах очень весома. Именно спикер трактует обычаи, на основе которых до сих пор часто действует парламент, создает новые парламентские прецеденты. Из-за формального отсутствия предварительной записи он предоставляет слово коммонерам, которые должны обратить на себя внимание председателя палаты, «поймать его глаза». Он также располагает значительной дисциплинарной властью по отношению к ним49. Спикер, конечно, не является «хозяином» палаты. Составление повестки дня и плана законодательной работы является функцией руководителей партийных фракций, в первую очередь правящей партии.
Главное требование к спикеру — политическая беспристрастность. Он рассматривается как представитель всей палаты, а не партии, которая в свое время выдвинула его на этот пост. Поэтому после избрания он выходит из своей партии. Спикер не участвует в дебатах и голосует только тогда, когда голоса разделились поровну. Даже на выборы он идет как спикер, а не как представитель определенной партии.
Кроме руководства дебатами спикер организует деятельность аппарата парламента. В осуществлении обеих функций ему помогает заместитель — «председатель путей и средств». Важную роль в организации работы Палаты общин играет клерк — ее высшее постоянное должностное лицо. Он выступает советником спикера и парламентариев по вопросам их прав и привилегий, процедурных норм, руководит штатом гражданских служащих палаты. Его стол находится прямо перед креслом спикера, он заседает также облаченный в парик и мантию. Еще одно традиционное должностное лицо — сержант, отвечающий за порядок в здании парламента, руководящий службой охраны, контролирующий допуск журналистов и посетителей; он же исполняет функции «завхоза».
В деятельности палаты, организации законодательного процесса, решающую роль играют фракции политических партий, прежде всего крупнейших из них — консерваторов и лейбористов, которые периодически меняются местами в качестве правительств и официальной оппозиции. Депутаты правительственной партии располагаются справа от спикера, а официальная оппозиция — слева. Передние скамьи и у правительственной партии, и у оппозиции занимают их лидеры. В первом случае — министры, во втором — лидер «оппозиции Ее Величества» и члены «теневого кабинета».
Правительственная партия, имеющая в Палате общин большинство, контролирует и направляет ход парламентских дебатов. Традиции требуют, чтобы в руководящих структурах палаты и ее комитетах партии были представлены примерно пропорционально численности их фракций. Поэтому правящая партия преобладает во всех структурных подразделениях парламента. Руководит работой парламентского большинства лидер палаты. Им является премьер-министр, который из-за своей загруженности может возложить данные обязанности на иное лицо. Важную роль в организации работы партийных фракций играют их парламентские организаторы — «кнуты» (whips). Они должны поддерживать связь между руководством партии и «заднескамеечниками», следить за явкой депутатов, их голосованием, за прохождением законопроектов в комиссиях, рассылать членам фракции повестку предстоящей парламентской недели (она также называется «кнут»), вести переговоры с «кнутами» противоположной партии для поиска компромиссных решений.
Палата состоит из общего собрания и комитетов, которые в свою очередь делятся на: комитет всей палаты; выборные (специальные) комитеты; постоянные комитеты; соединенные комитеты.
Комитет всей палаты — самая старая форма комитета. Палата может объявить себя комитетом в том случае, если полагает, что данный вопрос лучше обсудить без соблюдения тех процессуальных формальностей, которые необходимо соблюдать при обычном ее режиме. Так, разрешается выступать по одному вопросу несколько раз. Обычно на рассмотрение подобного комитета выносятся или наиболее важные вопросы, или бесспорные, которые не должны вызвать острых дебатов. Однако комитет всей палаты может только обсуждать вопросы, окончательное решение принимает палата как таковая. Внешним символом того, что палата заседает в режиме комитета, являются оставление спикером своего кресла и передача полномочий по ведению заседания своему заместителю, который при этом сидит в кресле не спикера, а клерка.
Выборные (специальные) комитеты (selected committees) наиболее многочисленны. Некоторые из них существуют постоянно, согласно Постоянным правилам палаты. Другие создаются на время деятельности данного парламента, третьи — на время текущей сессии. В их обязанности входят главным образом контроль над деятельностью правительства, а также собирание сведений для парламента, проведение расследований. В этих целях специальные комитеты имеют право вызывать на свои заседания свидетелей и специалистов, что делает их похожими на своеобразные суды, заседающие за полукруглыми столами. Подготовив отчет, комитет представляет его палате, после чего может прекратить существование (если он исполнил свою роль).
Это не случается с наиболее важными из них, такими как комитеты:
- по отбору, который распределяет депутатов по специальным и постоянным комитетам, а также определяет место предварительного рассмотрения законопроекта;
- по государственной отчетности (public accounts), который проверяет правильность расходования ассигнованных сумм (в виде исключения, этот комитет возглавляется представителем официальной оппозиции, хорошо знакомым с государственными финансами);
- несколько (12) комитетов, которые проверяют деятельность основных правительственных ведомств;
- парламентского комиссионера, который рассматривает поступившие в парламент жалобы граждан на ущерб, нанесенный им в результате неправильных действий правительства.
Постоянные комитеты (standing committees). По мере нарастания объема законодательной работы парламент стал испытывать недостаток времени для рассмотрения биллей всей палатой. Поэтому еще в XIX в. здесь появились постоянные комитеты, призванные предварительно обсуждать вносимые законопроекты. Исходя из этой задачи, они как бы в миниатюре повторяли палату, воспроизводя существующую в ней расстановку партийных сил. Даже форма заседания здесь повторяет парламентскую — представители правящей партии и оппозиции занимают места соответственно справа и слева от председателя комитета, который играет роль спикера.
Несмотря на свое название, только некоторые из комитетов действительно постоянны и функционируют от парламента к парламенту. Другие — работают в течение сессии и создаются в количестве, необходимом для обеспечения предполагаемого объема законодательных работ. Они обозначаются буквами А, В, С, D и т.д. Создаются также комитеты, предназначенные для рассмотрения конкретных биллей (ad hoc). Таким образом, английский парламент не знает, за некоторыми исключениями, системы специализированных комитетов, занятых рассмотрением законопроектов по своему профилю. Постоянно слышатся предложения создать их, что, как считается, привело бы к более профессиональному обсуждению биллей. Однако сторонники существующей системы полагают, что подобное новшество противоречило бы главному принципу построения постоянных комитетов — они должны в миниатюре повторять парламент. Опасаются и усиления влияния в подобных комитетах лоббистов.
Соединенные (joint) комитеты. Комитет одной из палат может объединиться с комитетом другой палаты для рассмотрения законопроекта или какого-либо иного вопроса. Соединенный комитет создается из равного числа членов обеих палат, председателем может быть представитель любой из них. Некоторые соединенные комитеты функционируют постоянно.
Основным видом законопроектов являются публичные билли, доля которых в законодательстве постоянно возрастает. Они устанавливают общие правила для всей территории Великобритании и в наибольшей степени соответствуют в материальном смысле понятию «закон». Частные билли касаются отдельных местностей (local), юридических и физических лиц (personal) или их групп. Их роль сокращается как в результате идущей политико-экономической универсализации, так и через передачу подобных, достаточно узких, проблем на рассмотрение правительства в порядке делегированного законодательства. Последняя разновидность биллей — гибридные; они содержат нормы как общего применения, так и затрагивающие отдельные лица.
Разрабатываемые законопроекты проходят несколько стадий рассмотрения.
Предпарламентская стадия. Так как парламент в настоящее время занят преимущественно осуществлением законодательной программы правительства, данная стадия является чрезвычайно важной. Именно из недр правительства выходят наиболее важные законопроекты. Практически все они в итоге становятся законами. Однако данный этап законотворчества является и самым закрытым для постороннего наблюдателя. Среди многочисленных традиций, на которых до сих пор основывается деятельность государственно-политических институтов Англии, нет традиции открытой правительственной деятельности. Сказывается то, что кабинет вышел из Тайного совета, само название которого показывало максимальную конфиденциальность его деятельности.
К разработке законопроектов привлекаются лидеры большинства в парламенте, правительственные юристы; их подготовку и прохождение контролирует ряд правительственных комитетов. На данной стадии осуществляются контакты с «заинтересованными лицами» — лобби. В отличие от США, английский лоббизм менее силен, менее урегулирован законодательно и концентрируется не в Вестминстере, где заседают английские законодатели, а в районе Уайтхолл, где располагаются важнейшие правительственные учреждения.
Определенной компенсацией закрытости законодательной деятельности правительства является издание им сборников документальных материалов: «зеленых», «белых» и «голубых» книг, которые содержат дискуссионные материалы, а также правительственные предложения. Однако касаются они только законопроектов, вызывающих большой общественный интерес.
Свои законопроекты готовят и оппозиционные партии, но они практически не имеют шансов пройти через парламент, который контролируется правительственным большинством. Поэтому официальная оппозиция занята подготовкой той законодательной программы, которую она собирается реализовать в случае прихода к власти.
Парламентская стадия. После завершения предварительной разработки билль вносится в парламент. Начинается законодательный процесс в узком смысле данного слова. Он достаточно традиционен и в основных чертах повторяется в других странах: законодательная инициатива, несколько чтений в палате, включая рассмотрение в комитетах, принятие законопроекта палатой, преодоление разногласий между палатами (если они возникают), принятие законопроекта в окончательном варианте, подписание закона монархом и его опубликование для введения в действие (промульгация).
Билли могут вноситься в любую из палат, но на практике большинство законопроектов, особенно важнейших, вносится в нижнюю палату. Сюда обязательно вносятся финансовые билли. В Палату лордов передаются мелкие, рутинные вопросы. Задача верхней палаты состоит в освобождении от данных проблем перегруженной Палаты общин. Если билль касается привилегий одной из палат, он вносится именно в нее.
Рассмотрим, какой путь проходит публичный билль, внесенный в нижнюю палату. Законодательная инициатива по публичным биллям принадлежит только депутатам парламента. В прошлом основную массу законопроектов вносили по своей инициативе рядовые депутаты. Ныне эта функция принадлежит преимущественно министрам, реализующим законодательную программу правительства, хотя и они, внося законопроект, выступают в качестве депутатов, а не членов правительства.
После внесения билля происходит его первое чтение, которое носит формальный характер. Спикер зачитывает название билля, отдает распоряжение об ознакомлении с ним депутатов и назначает день второго чтения. Второе чтение — наиболее ответственная часть законодательного процесса, идет рассмотрение билля в целом, решается вопрос, должна ли палата продолжить над ним работу или отвергнуть. Ранее дебаты носили бурный, темпераментный характер. Парламентские записи содержат сообщения о том, что «билль был отвергнут и разорван», что парламентарии, выходя из зала, пинали отвергнутый билль. В настоящее время нравы стали иными, поэтому билль принято не отвергать прямо. Вежливая форма отказа: на вопрос спикера, желает ли палата рассмотретъ вопрос во втором чтении, предполагается обсудить его через 6 месяцев. В прошлом для того, чтобы отвергнуть билль, предлагали перенести его слушание на время, когда парламент должен был уже завершить свою деятельность. Ныне предложение перенести слушание на 6 месяцев означает именно его отвержение. К нему не вернутся, даже если через пол года палата будет продолжать свою работу.
Если билль был одобрен во втором чтении, он передается или в комитет всей палаты, или, что бывает чаще, в постоянный комитет. Задача стадии комитета — детальная постатейная проработка законопроекта. Во время дебатов вносятся поправки, которые отбираются и ставятся на голосование председателем комитета. Чтобы обеспечить их одобрение, авторы поправок часто заранее согласовывают их с правительством или инициатором билля. Комитет связан решением палаты, в принципе одобрившей билль во втором чтении, поэтому должен только уточнять его. Однако на практике провести грань между количественными и качественными поправками достаточно трудно. Процессуальные правила в комитете более свободны, здесь разрешено несколько раз выступать по одному вопросу.
Четвертой стадией разработки законопроекта является доклад комиссии о результатах своей работы. Ее можно избежать, если комитет вернет проект без замечаний и поправок. В этом случае билль сразу проходит третье чтение. Если же поправки появились, задачей доклада становится ознакомление с ними палаты и предоставление ей возможности внести новые дополнения.
Пятой стадией разработки законопроекта является третье чтение. По своему характеру оно похоже на второе чтение, но дебаты носят более оперативный характер, допускаются только технические поправки. Речь идет о том, одобряет ли палата подготовленный законопроект в целом. В заключение спикер просит коммонеров высказаться «голосом» за и против билля и зрительно определяет, какое решение прошло. Если большинство не является очевидным, может быть назначено голосование в виде «разделения». Спикер предлагает сторонникам законопроекта выйти в правый коридор, а противникам — в левый. Затем они возвращаются в зал, и специально назначенные счетчики определяют волю Палаты общин. Одновременно голосующих поименно переписывают клерки. Голосование в палате обычно носит партийный характер, результаты которого легко предсказать, но иногда лидеры фракций разрешают голосовать свободно.
Сложная, многоступенчатая процедура прохождения билля через палату могла бы привести к параличу ее деятельности, если бы в распоряжении спикера и руководителей партийных фракций отсутствовали процедурные возможности ускорить ход дебатов. До второй половины XIX в. они были здесь почти столь же свободными, как в Палате лордов. Депутат, получив слово, мог выступать сколь угодно долго. Этим воспользовались сторонники самоуправления (гомруля) Ирландии, которые, стремясь не допустить принятия определенных законопроектов, стали произносить длинные речи. Чтобы преодолеть обструкцию, спикер в 1881 г. создал важный прецедент. Он предложил палате проголосовать за прекращение прений. Так появилась возможность закрыть дебаты. Кроме «закрытия», существуют процедуры под условными названиями «кенгуру» и «гильотина». В первом случае спикер ставит на обсуждение не все поправки, а только те, которые он считает наиболее важными, «перескакивая» через другие. Во втором — заранее оговаривается время обсуждения вопроса в палате или комитете, по истечению которого дебаты автоматически прекращаются, «обрубаются».
Утвержденный проект передается в Палату лордов, где он проходит, с небольшими отличиями, те же стадии рассмотрения, что и в нижней палате. Если лорды принимают его без поправок, он передается на подпись монарху. Если же вносятся поправки, они зачитываются и голосуются в нижней палате, которая, в случае несогласия с ними, представляет свои возражения. Подобное согласование теоретически может длиться долго, но обычно стороны стремятся к компромиссу. Кроме того, как уже отмечалось, лорды могут затягивать принятие биллей только в течение определенного срока.
После завершения обсуждения в парламенте билль получает санкцию монарха и публикуется, окончательно приобретая статус закона — акта парламента.
При существующей в Великобритании организации власти парламентский контроль над правительством не является достаточно эффективным. Парламентскому большинству приходится контролировать как бы самого себя. Тем не менее политические традиции и гражданское общество не позволяют развиться злоупотреблениям, которые могли бы возникнуть при данной организации власти в контексте иной политической культуры.
Большинство современных законодателей полагают, что исполнительная власть сама должна определять свою организационную структуру. Парламентарии оставляют за собой право контролировать организационное творчество администрации через «власть кошелька». Специфика английского правительства в том, что его функционирование, как и деятельность парламента, регулируется не одним законом, а рядом отдельных актов (Акты о министрах короны 1937, 1964, 1975 гг., Акт о передаче полномочий министров короны 1946 г. и др.), а также конституционными соглашениями.
Традиционно главой правительства Великобритании считается монарх, однако, как мы уже знаем, его реальная роль не более чем церемониальная. Формирование правительства начинается с назначения монархом премьер-министра, которому поручается представить список министров. Формально король свободен в выборе кандидата на этот ключевой в системе государственного управления пост, однако на деле его выбор предопределен из-за существования жесткой двухпартийной системы. Так как у победившей на выборах партии есть признанный лидер, пост главы правительства монарх вынужден автоматически предлагать именно ему.
Должность первого министра появилась в результате ряда конституционных соглашений. Ее возникновение обычно относят к 1721 г., но в законе она впервые вскользь была упомянута только в 1917 г. В Акте о министрах короны (1937) премьер был отмечен более определенно. Ему было назначено денежное содержание (10 тыс. ф. ст.), однако не только как премьеру, но и как первому лорду казначейства.
В законах нет каких-то особых требований к кандидату на пост первого министра, но по обычаю, сложившемуся, правда, лишь в XX в., он должен принадлежать к нижней палате. В прошлом же обычным явлением был премьер-лорд. Последний из них, маркиз Солсбери возглавлял правительство в 1885—1892 и в 1895—1902 гг.
Премьер автоматически получает звание первого лорда казначейства, а также (с 1968 г.) — министра гражданской службы. Если он считает это необходимым, глава правительства может принять любой другой министерский портфель. Иногда премьер назначает своего официального заместителя. Чаще имеется неофициальный заместитель — один из влиятельных министров, доверенных лиц главы правительства. Личный аппарат премьера, размещающийся на Даунингстрит, 10, невелик. Правда, в его распоряжении находится аппарат кабинета.
В XIX в. и в теории (Беджгог), и на практике премьер-министр был первым среди равных членов кабинета. Внутри кабинета шла постоянная борьба достаточно равновеликих политических фигур, происходили «внутренние бунты», приводившие к развалу правительства. Сейчас премьер является подлинным хозяином кабинета. Назначение и смещение министров — его дискреционное право. Возрастание значения премьера — устойчивая политическая тенденция последних десятилетий — вызвано как образованием «централизованных» политических партий, так и постепенным изменением процедуры выборов их лидеров, автоматически превращающихся в потенциальных премьеров.
Единообразной процедуры выдвижения главы правительства нет, но в XIX в. премьер чаще всего назначался в результате закулисных переговоров лидеров парламентского большинства. Затем стали проводиться его выборы всей парламентской фракцией, а в последнее время — партийными съездами. Новый порядок обеспечивает лидеру партии значительную независимость от других партийных вождей. Вместе с тем глава правительства далеко не всесилен. Его статус не определен законом, поэтому реальный ресурс власти зависит от личного авторитета главы правительства, от степени единства партии и т.д. Обычно премьер сталкивается и в кабинете, и в партии с определенной оппозицией.
Вновь назначенный премьер подает монарху список министров. Формально он только рекомендует их, но по обычаю король не должен возражать. Формирование правительства происходит быстро, чему способствует наличие у победившей оппозиционной партии «теневого кабинета». Однако премьер не считается связанным его составом и вполне свободен в выборе министров, естественно, с учетом внутрипартийных отношений. В процессе формирования правительства должностная квалификация не считается решающим критерием. Министры — профессиональные политики, поэтому министром финансов далеко не всегда становится бывший финансист, иностранных дел — дипломат, военным — офицер и т.д. Достаточно часто случается, что один и тот же человек занимает различные министерские посты в составе данного кабинета. В среднем министр руководит департаментом менее двух с половиной лет. В результате, по словам одного из исследователей, «немногие министры приносят в департаменты необходимые знания, немногие остаются там достаточно долго, чтобы их получить».
При составлении правительства учитываются иные факторы. Прежде всего, здесь должны быть представлены основные внутрипартийные группировки, а также основные регионы. Ряд мест резервируется за лордами, которые должны будут представлять правительство в верхней палате. Канцлер казначейства и другие высшие финансовые руководители должны принадлежать к нижней палате.
Решения правительства чаще всего оформляются как «приказ короны в совете». Считается, что совет продолжает осуществлять функции консультационного органа при монархе, помогая ему управлять государством. Поэтому и собирается он обычно в королевской резиденции — Букингемском дворце. Но так как монарх руководит государством только формально, в подобных консультациях реально нет нужды.
Совет достаточно многолюден (около 300 человек), и членство в нем является почетной синекурой. В его состав входят некоторые действующие (преимущественно члены кабинета) и отставные министры, высшие судьи и епископы-англикане, бывшие послы и т.д. Таким образом, тайных советников можно разделить на министров, высших должностных лиц, не входящих в правительство, а также почетных членов. В полном составе они собираются только в особо торжественных случаях. Обычно же на заседание приглашаются немногие представители правящей партии, преимущественно министры. Кворум составляет 3 человека, поэтому премьер-министр и несколько его коллег, прибыв к монарху, вполне могут действовать в качестве Тайного совета. Если же совет собирается в более широком составе, то по традиции он не обсуждает правительственные предложения, а утверждает их автоматически.
Сейчас (Акт о дисквалификации членов палаты общин, 1975 г.) их не может быть более 95. Так как министрами бывают только парламентарии, то и численность правительства не может превышать 95 человек (обычно их 7580). Однако правительственные поручения регулярно выполняют кнуты правящей партии, а также парламентские секретари министров, выполняющие свои обязанности бесплатно. Формально они не считаются служащими короны, поэтому реально правительство представлено в парламенте группой в 110—120 человек, не считая других депутатов — членов правящей партии.
Из-за отсутствия закона о правительстве премьер-министр имеет большие возможности по созданию или ликвидации центральных ведомств, но распределение полномочий между ними никогда не строилось на научной, логической основе. Как и конституция, административная система росла эволюционно; новые функции, если это было возможно, возлагались на руководителей старинных учреждений. В результате возникла весьма сложная должностная иерархия.
В состав правительства входят следующие лица.
Государственные секретари. Это собственно министры, руководители самостоятельных ведомств — департаментов (офисов). Государственный секретарь — самое старое наименование высших административных чинов. Некоторые министры данного ранга имеют старинные титулы членов Тайного совета: канцлер казначейства (министр финансов), лорд-канцлер (министр юстиции).
Министры — носители некоторых традиционных знаний Тайного совета (лорд — хранитель печати, лорд — председатель совета, канцлер герцогства Ланкастерского), а также министры без портфеля. Эти посты являются или синекурами (если премьер желает ввести в правительство заслуженных партийных деятелей, которые по разным причинам не могут взять на себя бремя ответственности за конкретный департамент), или их носители исполняют специальные поручения премьера. Они могут быть лидерами Палаты общин или Палаты лордов, замещать в палате министра — члена другой палаты, или курировать отдельную проблему, которая не входит в компетенцию определенного министерства.
Вышеперечисленные члены правительства относятся к разряду полных, или старших министров. Многие из них входят в состав кабинета.
Не меньшим влиянием в правительстве обладают: главный кнут правящей партии и его заместители, они носят правительственные звания, ничем не указывающие на их функции борцов за партийную дисциплину (например, член Казначейства); генеральный атторней и его заместитель — генеральный солиситор, являются высшими юридическими советниками правительства; исполняют некоторые функции, свойственные в других странах прокурорам, а также представляют в суде корону в случае предъявления к ней иска; считаются практикующими юристами и будучи членами парламента, не могут входить в кабинет.
Различные категории младших министров в составе правительства не имеют собственных дискреционных полномочий: государственные министры — заместители «настоящих» министров, руководящие крупными подразделениями правительственного ведомства; могут также исполнять отдельные ответственные поручения своего руководителя; парламентские секретари и помощники старших министров (подсекретари) — руководители определенного направления в министерстве либо молодые политики, проходящие своеобразную стажировку в департаменте, а также представляющие его в парламенте (последняя функция важна потому, что право выступать в палатах парламента имеют только их члены, а у старших министров не всегда хватает времени на посещение сравнительно маловажных заседаний парламента и его комиссий).
До 1908 г. члены парламента не получали содержания, а министры оплачивались из королевской казны в качестве «слуг короны». Теперь министры получают заработную плату одновременно и в своем качестве, и в качестве парламентариев.
Разросшееся правительство стало слишком Кабинет многолюдным для практического осуществления своих административно-политических функций, поэтому в полном составе оно не собирается. Текущее управление государством осуществляет более узкая коллегия — кабинет, который возник в результате еще одного конституционного соглашения. Его главная задача — согласование деятельности ведомств с целью обеспечения их солидарных действий в рамках политической программы правящей партии. Деятельность кабинета не регулируется законом, поэтому его состав не является определенным. Все члены кабинета назначаются премьером, но главы важнейших департаментов всегда получают здесь место. В его состав привлекаются и руководители партийной фракции в парламенте, которые «замаскированы» присвоенными им правительственными званиями. На заседание кабинета также приглашаются руководители тех ведомств, чьи вопросы предстоит обсудить. «Незаконное» происхождение этого важнейшего политико-административного центра подчеркивается тем, что кабинет, как и вообще правительство, не имеет своей собственной резиденции и собирается на заседания в доме премьер-министра (Даунингстрит, 10).
Заседания кабинета обычно проходят раз в неделю, при необходимости — чаще. Формально все его члены имеют равный голос, однако голосование здесь проводится редко. Обычно после свободного обмена мнениями итог им подводит премьер-министр, принимающий окончательное решение. Он не считает себя связанным мнениями, высказанными членами кабинета. На деятельности последнего, как и на деятельности правительства в целом, сказываются традиции Тайного совета. Она носит закрытый характер. Заседания не стенографируются, иногда и не протоколируются, министры обязуются не разглашать сведений о его работе.
Численность кабинета постепенно возрастает. В XVIII в. в его деятельности принимало участие около 5 человек, сейчас — около 20. Это достаточно много для решения оперативных вопросов. Премьерам приходится балансировать между необходимостью представлять ведущие департаменты, лидеров правящей партии и стремлением к административной эффективности. Еще авторы известного «Haldanes report» (1918), посвященного проблемам реорганизации правительственного аппарата, полагали, что оптимально численность кабинета должна составлять 1012 человек.
Выходом из данного противоречия стала тенденция к формированию более узкого внутреннего кабинета. Это еще один пример «самозваного» учреждения, статус которого не оформлен законодательно. Премьер-министр отнюдь не обязан формировать данный орган, создаваемый исключительно из соображений административного удобства, но именно поэтому и не может без него обойтись. Премьер редко выносит вопрос непосредственно на обсуждение кабинета, не посовещавшись с наиболее авторитетными министрами, составляющими внутренний кабинет. Часто роль кабинета сводится к утверждению решений, принятых этой более узкой коллегией. Из-за неопределенности правового статуса кабинета глава правительства даже важные решения может принимать, не обсуждая с ним, посовещавшись только со своим ближайшим окружением.
Несомненно, что возникновение и возвышение внутренней структуры кабинета ослабило значение его полного состава. Многие специалисты полагают, что сейчас кабинет — место не выработки решений, а их утверждения, ратификации, а также информирования руководителей важнейших ведомств относительно общей правительственной политики. Тем не менее он продолжает играть важную политическую роль.
Министры, несущие коллективную ответственность за состояние правительственных дел, имеют право активно вторгаться в сферу полномочий своих коллег. Но на практике это обычно происходит в том случае, если затрагиваются интересы их собственных ведомств. «Политика невмешательства» связана и со сложившейся этикой взаимоотношений с премьером и коллегами, невозможностью иметь компетентное суждение относительно многих обсуждаемых проблем, редкостью заседаний кабинета, насыщенностью его повестки дня. Кроме того, министры предпочитают разрешить возникшие разногласия заранее, а не выносить их на обсуждение кабинета.
Предварительное согласование позиций происходит в ходе заседаний комитетов кабинета, играющих все более важную административно-политическую роль. Они возникли еще в начале XIX в., но окончательно сформировались только после Второй мировой войны. Постоянные комитеты (обычно их около 20) занимаются наиболее важными направлениями правительственной деятельности: обороной и внешней политикой, экономической стратегией, внутренней и социальной политикой, законодательством и т.д. Создаются также комитеты ad hoc для решения конкретных проблем. Министры представлены в них или лично, или через своих заместителей. Во главе комитетов часто стоят министры, не руководящие конкретным департаментом. Некоторые вопросы могут быть решены комитетами окончательно, но в большинстве случаев они дают только рекомендации кабинету, который, впрочем, обычно соглашается с ними. Чем больше возрастает объем работы кабинета, тем больше вопросов отдает он на усмотрение комитетов. Система комитетов также не является закрепленной законодательно, информация об их деятельности достаточно скудна.
В АНГЛИИ отсутствует четкое деление центральных ведомств. Обычно среди них выделяют собственно министерства, которые могут называться также департаментами и офисами (их около 15). Законом данные понятия не разделены, но наиболее старые из центральных административных учреждений чаще всего именуются офисами, возникшие в последние десятилетия — министерствами, а наиболее крупные из них, поглотившие несколько ранее независимых ведомств, — департаментами. Центральные ведомства различаются не только своими функциями, но и внутренним устройством. Не существует общего закона, определяющего их стандартную структуру и полномочия. Некоторые из них возникли на основе специально принятого статута, другие — по административному акту.
Политически наиболее важными ведомствами являются Министерство финансов (Exchequer), внутренних дел (Home office), иностранных дел (Foreign office), обороны (Department of defence). Другие министерства занимаются социально-экономическими вопросами.
Более распространены многочисленные учреждения, получившие наименования «публичные корпорации», «административные органы», «недепартаментские организации», «полуавтономная власть», «квазиавтономные неправительственные организации» (QUANGO) и т.д. Их насчитывается более тысячи, и сами противоречия в наименовании демонстрируют неоднородность подобных образований по статусу и функциям. Названные учреждения обычно не имеют собственных политических руководителей и управляются карьерными бюрократами-профессионалами.
Их общие признаки:
- создаются правительством с целью осуществления тех функций, прямую ответственность за которые оно не находит необходимым взять непосредственно на себя (это «правительство с короткими руками»);
- имеют, как правило, самостоятельное финансирование;
- создаются на длительное время, а не для решения текущей проблемы;
- имеют собственный штат;
- руководители обычно назначаются правительством или министром.
Предлагаются разнообразные критерии классификации подобных организаций.
По близости к правительству и контролю с его стороны различают:
- неминистерские департаменты;
- прямо контролируемые министрами и заполненные официальными гражданскими служащими;
- прямо контролируемые правительством, но не заполненные гражданскими служащими;
- заполненные гражданскими служащими, но не контролируемые прямо правительством;
- не контролируемые прямо министерствами и не заполненные гражданскими служащими.
Учреждения первых трех классификаций отнесены к разряду «центральных».
Другое деление организации на основании данного критерия:
- правительственные;
- квазиправительственные;
- квазинеправительственные;
- неправительственные.
Классификация корпораций по функциям:
- руководящие национализированными отраслями народного хозяйства (Офис электроэнергетики, Офис газового обеспечения и др.);
- руководящие некоммерческими структурами, в частности некоторыми учреждениями здравоохранения, библиотеками, музеями;
- распорядительные, такие, как Центральное статистическое управление, Центральный офис информации и т.п.;
- консультативные и примиряющие, например Комитет по расовому равенству, Комитет по равным возможностям;
- административные трибуналы.
Подобные корпорации достаточно самостоятельны, министерства осуществляют только общий контроль над ними и не отвечают за повседневную деятельность. Исключения составляют некоторые центральные ведомства — Центральное ведомство информации, Департамент по гарантии экспортных кредитов и т.д. Они контролируются министрами, но их руководители не считаются политическими назначенцами.
Нормальной функцией исполнительной власти является администрирование, но в последние десятилетия в Великобритании, как и в других странах, большое распространение получило делегированное законодательство. В Англии теоретическим обоснованием данной практики является принцип парламентского верховенства. Парламент имеет право поручить кому-либо, например правительству, издавать акты законодательного свойства.
Объективной причиной распространения практики делегированного законодательства является усложнение и расширение сферы государственного управления. В Англии XVI—XVII вв. король в Тайном совете сохранял право издавать законодательные акты. Это стало восприниматься формирующейся парламентской оппозицией как проявление произвола. Поэтому после «Славной революции» 1688 г. парламент сосредоточил все законодательство в своих руках. Однако даже при относительной простоте государственной жизни того времени вскоре обнаружились неудобства подобного порядка. Объем законодательной работы постоянно возрастал, и парламент со своими сложными процедурами не мог с ним справиться. Стали появляться социально-экономические законы, содержавшие многочисленные параметры, которые приходилось часто пересматривать.
Поэтому уже в XIX в. начинается обратный процесс — постепенная передача парламентом мелких законодательных вопросов на усмотрение правительства. Еще более широко подобная практика распространилась в XX в., особенно в годы мировых войн, когда она оправдывалась необходимостью максимальной срочности в принятии законодательных актов, необходимостью соблюдения при этом максимальной конфиденциальности. Именно через делегированное законодательство сейчас обычно разрешаются вопросы, являвшиеся прежде предметом регулирования посредством частных биллей.
Для Англии делегированное законодательство облегчается существованием системы парламентского правления. Так как правительство всегда опирается на парламентское большинство, оно легко может добиться от него полномочий на издание подобных актов. Таким образом, именно правительство решает, какие акты ему провести через парламент, а какие решить самому.
Делегированное законодательство — объективная необходимость, хотя у подобной практики есть немало критиков, которые указывают на сложность контроля над ней. Еще в 1929 г. заговорили о «новом деспотизме», к которому ведет деятельность современных правительств. В ответ на звучавшую критику правительственная комиссия в 1932 г. представила специальный оправдательный доклад, но к реальному решению обострявшейся проблемы приступили только в 1946 г., когда был издан парламентский акт о делегированном законодательстве. Он определил процедуру их разработки, публикации и представления парламенту подобных документов, объединенных понятием statutory instruments. Теперь они должны были публиковаться в серийном сборнике «Statutory instruments acts» и представляться в специально созданные комитеты парламента, которые, в случае возникновения сомнений, должны были обращать на них внимание палат. Комитеты оценивают акты исполнительной власти с точки зрения принципа ultra vires — превышения правительством своих полномочий. Однако парламентский контроль при существующей организации власти нельзя признать эффективным, так как и в Палате общин, и в ее комитетах преобладают представители правящей партии.
Контроль над актами делегированного законодательства осуществляется и судами, которые более независимы и имеют право требовать подтверждения действенности законов. Вместе с тем в Англии отсутствует конституционный контроль, поэтому суды делают запросы, только столкнувшись с проблемой в ходе конкретного дела.
Правительственные учреждения об Административная юстиция обладают не только некоторыми законодательными, но и (квази) судебными полномочиями, которые осуществляются двояко: через расследования и административную юстицию. Эти полномочия регулируются Актом о трибуналах и расследованиях, впервые принятом в 1957 г.
Расследования, практика которых сложилась под влиянием административной процедуры в США, проводятся, когда министерство готовит решение, имеющее существенное общественное значение и способное вызвать конфликт сторон. В этом случае ведомство должно заранее предупредить о готовящемся решении, разъяснить его смысл, выслушать мнения заинтересованных сторон, независимых экспертов и т.д. Для проведения расследования министр назначает из числа чиновников специального уполномоченного — инспектора, который, завершив работу, представляет свои предложения. Окончательное решение принимает министр, который в данном случае выступает в качестве своеобразного судьи.
Административные трибуналы получили в последние десятилетия очень широкое распространение. Специалисты насчитывают около 40 их видов. Развитие административной юстиции в Англии связано с тем, что суды общей юрисдикции слишком медлительны, дороги и малочисленны для того, чтобы справиться с огромным количеством мелких конфликтов между административными органами и населением. Кроме того, им бывает трудно разобраться в тех специальных вопросах, которые становятся причиной данных конфликтов (споры о налогах, социальных пособиях, квартплате, трудовые конфликты и т.д.).
Не существует полного единства в составе трибуналов, их процессуальных нормах. Обычно трибуналы возглавляют профессиональные юристы, работающие здесь по совместительству. Им помогают два заседателя-непрофессионала, часто работающие безвозмездно. В состав суда могут входить и представители заинтересованных сторон. Председатели административных судов назначаются министрами из списка, который подготовил лорд-канцлер (министр юстиции), однако действуют они вполне независимо, являясь своеобразными посредниками между гражданами и административными органами. Как и в судах общей юрисдикции, процесс здесь носит открытый и соревновательный характер. Общий надзор за деятельностью административной юстиции осуществляет Совет по трибуналам. Их решения можно пересмотреть как в специальных апелляционных инстанциях (если они есть), так и в обычных судах.
Учреждения административной юстиции существенно расширили возможности граждан в отстаивании своих интересов, затронутых правительственными учреждениями, тем не менее большая численность трибуналов, запутанность системы административной юстиции создают определенные трудности, требующие ее упрощении и консолидации.
Судебная система
Английская система общего права заметно отличается от континентального, романо-германского. Здесь существуют уникальная структура права, многочисленные процессуальные и терминологические отличия, иная система подготовки юристов и т.д. Главная особенность общего права — его прецедентный характер.
Судебные прецеденты играли важную роль в формировании любого права, но в континентальной Европе в последние столетия оно было постепенно кодифицировано. В Англии прецеденты («право судей»), освященные многовековым существованием, не только сохранили, но даже укрепили свой авторитет. Называют несколько причин этого. Одна из них — судебная практика получила здесь существенное развитие раньше, чем король и парламент выступили в качестве активных законодателей по гражданским и уголовным делам. В результате судьям приходилось ориентироваться на прежние судебные решения или, реже, следовать собственному усмотрению, создавая новые прецеденты. К моменту, когда законодатели объективно оказались готовыми расширить свою деятельность по созданию правовых норм, уже сложилась система права, которая с трудом поддавалась реформированию. Значение законов в судебной практике постоянно возрастает, но и сейчас суды предпочитают ссылаться не на них, а на существующие судебные решения, «разъяснившие» правоприменение этих статутов.
У подобной правовой системы есть свои сильные и слабые стороны. Считается, что она обеспечивает большую определенность судебных решений, оставляет меньше места судейскому усмотрению и одновременно обеспечивает лучшее юридическое качество и достаточную гибкость новых правовых норм, так как они вырабатываются самими судьями, а не парламентариями. Правда, при этом возникает угроза юридического застоя, архаизации права, ставится вопрос о допустимости вынесения судебных решений на основе прецедентов, сложившихся в иную историческую эпоху. Данные трудности английские юристы пытаются решить при помощи ряда правил.
Они различают «суть» (ratio decidendi) ранее принятого судебного решения и «попутно сказанное» (obiter dictum). Прецедентом считается только его «суть». Существует специальная техника ее выявления в обстоятельствах дела, внимательно изучаются судебные отчеты, где судьи аргументируют свой приговор.
Прецеденты делятся на обязательные и необязательные (убеждающие). Решения высших судов обязательны для низших. Напротив, решения низших судов являются для высших только убеждающими. К последним относится и «попутно сказанное» в вынесенном приговоре. Судьи должны также следовать только разумным прецедентам, так как допускается возможность прошлых судебных ошибок.
Главными создателями новых прецедентов выступают высшие суды, решения которых преимущественно и публикуются. Они считаются связанными своими собственными решениями. Однако Палата лордов в 1966 г. объявила себя не связанной ими, тем самым облегчив возможность создания новых прецедентов.
Кроме того, действует специальная комиссия по консолидации английского права. Этим занят и ряд парламентских комитетов. Смысл их деятельности заключается не в развитии права, а в собирании в консолидированных законах тех норм, которые рассыпаны по многочисленным статутам.
Судебная система Великобритании сыграла в становлении современных форм правосудия не меньшую роль, чем ее политические институты. Именно здесь возникли такие ныне общепринятые принципы, как открытость судебных заседаний, презумпция невиновности, независимость и несменяемость судей, развились адвокатура, институт присяжных и т.д.
Система английского права состоит из трех исторически сложившихся его видов: общее (common), справедливости (equity) и статутное. Последний из них возник в конце XIII — начале XIV в., когда парламент приобрел законодательные права, но до XIX в. Статуты-законы не влияли заметно на судебную практику, так как касались преимущественно вопросов государственного и административного права. Они не были достаточно авторитетными и для судей, которые могли их не применять, находя противоречия существующим обычаям и прецедентам. Тем не менее в настоящее время большинство новых норм устанавливается именно законами. Кроме государственного, статуты играют преобладающую роль в тех отраслях права, которые возникли сравнительно недавно: трудовом, экологическом и т.д.
Наиболее древним и влиятельным видом английского права является общее. Обычно оно описывается как «правосознание народа, выработанное и сформулированное предками». Сам термин «общее право» стал использоваться в ХШ в., но обозначенная им практика имеет древние англосаксонские корни. Данное право формировалось преимущественно судьями, но несмотря на это они рассматриваются не как создатели законов, а как «обнаружители» того, что всегда было таковым, что основывалось в исконных прецедентах. В 1833 г. один из видных английских судей назвал общее право «системой, суть которой состоит в приложении новых обстоятельств к тем правилам, которые мы извлекаем из правовых правил и юридических прецедентов».
Общее право начинает быстро формироваться во второй половине XII в. при Генрихе II, проводившем политику укрепления и централизации государственного управления. Ее важным элементом стало создание права, «общего» для всего королевства. Для раннефеодальной Англии, как и других подобных государств, был характерен правовой локализм. Суд основывался не на общих государственных законах, а на обычаях данной местности или поместья-манора. Чтобы преодолеть «правовой феодализм» и пополнить казну, Генрих II завершил создание института разъездных судей (justices in eyre). Они, приезжая в подконтрольную им местность (страна была разделена на 6 округов), решали дела, опираясь как на местные обычаи, так и на практику центральных королевских судов в Вестминстере. Их юрисдикция, первоначально узкая, постепенно расширялась (преимущественно за счет манориальных судов).
Возникновение института разъездных судей совпадает с важным преобразованием в судебном процессе: к отправлению правосудия привлекаются представители местного населения — присяжные. В редких случаях присяжные использовались и раньше. Так, Вильгельм Завоеватель использовал их при составлении «Книги Страшного суда». Затем Кларендонский ассиз 1166 г. требовал, чтобы 12 полноправных жителей каждой сотни и 4 — каждой деревни под присягой информировали судей и шерифов обо всех известных им правонарушениях. Эта практика была связана с существованием института круговой поруки — взаимной ответственности соседей за совершенные преступления. Данная обязанность в дальнейшем привела к возникновению большого жюри (жюри обвинения), решавшего вопрос о возможности привлечения лица к суду. Затем присяжным стали поручать решение вопроса о виновности обвиняемого. Так возникла вторая их разновидность — малое жюри. Появление института присяжных означало определенную демократизацию судебного процесса, который раньше почти полностью находился в руках феодальной элиты. В дальнейшем демократизация суда застопорилась. Функции присяжных были весьма обременительными для простых людей. Судебные заседания происходили достаточно часто, на удаленных от места жительства территориях при отсутствии какого-либо вознаграждения. Этим в первую очередь объясняется принятие в 1293 г. специального закона, освободившего от данной службы лиц, имевших ежегодный доход менее 20 шиллингов (с 1414 г. — 40 шиллингов). Участие присяжных в суде стало важной процессуальной особенностью общего права.
Его первыми крупными систематизаторами стали Гленвилл (конец XII в.) и особенно Брактон (середина XIII в.). Последний не только написал теоретический трактат «О законах и обычаях Англии», но и собрал около 2000 судебных прецедентов. Наиболее же полным и классическим изложением системы общего права стали появившиеся в 1765 г. «Комментарии на законы Англии» Блэкстона.
Формирующееся общее право в первый период своего существования было достаточно гибким. При обнаружении правовых пробелов король имел право ликвидировать их, издав соответствующее распоряжение-приказ (writ), но по мере накопления прецедентов и усложнения процессуальных норм общее право стало коснеть.
Данные трудности ускорили формирование права справедливости, или суда канцлера, которое призвано было дополнить общее право и исправить его ошибки. Оно имело своим основанием естественное для феодального общество право каждого подданного обращаться к королю с просьбой «из милости и справедливости» выступить в качестве высшего судьи, в том числе изменить приговор суда общего права. Подобные дела рассматривал высший сановник короля — его канцлер. Первоначально его роль сводилась к докладу королю содержания поступивших петиций, решение же принималось монархом. Постепенно канцлеры начинают решать дела самостоятельно.
Со временем выработались некоторые особенности суда справедливости:
— Он не имел определенной компетенции, но занял особенно прочные позиции в тех сравнительно новых сферах, где отсутствовали прецеденты общего права (траст, банковское дело). Суд канцлера занимался также опекой несовершеннолетних и сумасшедших, исходя из представлений об отеческой власти короля над подданными.
— В суде канцлера возникла своя система прецедентов, поэтому «справедливость» нельзя рассматривать как самостоятельную доктрину, отличную от общего права. Однако здесь их придерживались менее жестко, так как главным для вынесения приговора считалась «справедливость». Этот подход имел как сильные, так и слабые стороны. «Справедливость — жуликоватая вещь, — говорили его критики, — она меняется так же часто, как длина шага лорда-канцлера».
— Особенно заметны были процессуальные различия. Суд общего права использовал присяжных, поэтому для него было характерно устное судопроизводство с участием адвокатов, призванных разъяснить присяжным, часто малограмотным, сущность позиций сторон. Суд канцлера проходил без присяжных, носил «инквизиционный» характер, широко привлекал письменные документы.
Сфера действия права справедливости расширялась. Особенно активно оно применялось в эпоху Тюдоров, которые благоволили суду канцлера как наиболее близкому королевской власти. В результате возникла конкуренция между двумя видами права, вылившаяся в начале XVI] в. в острый конфликт с участием трех выдающихся юристов: Кока, возглавлявшего один из высших судов общего права, лорда-канцлера Эллесмера и Бэкона, вскоре занявшего этот пост. Кок в одном из судебных решений объявил о возможности ареста тех, кто подает канцлеру жалобы на решения судов общего права. Эллесмер, в свою очередь, вынес решение, подтверждающее его право свободно пересматривать данные приговоры. Король Яков I в 1616 г. перенес разрешение возникшего конфликта в специальную комиссию под руководством Ф. Бэкона, который рекомендовал признать приоритет суда канцлера над общими судами.
Суд справедливости, формально близкий монарху, на деле действовал достаточно независимо от него. Тем не менее он вызывал растущие нападки тех, кто политизировал правовой конфликт и связывал общий суд с парламентом, а канцлерский — с абсолютистской политикой Стюартов. Начавшаяся вскоре революция способствовала достижению неформального компромисса. Суд справедливости окончательно приобретал прецедентный характер, опираясь на собственную систему. Он не мог также расширять сферу своей юрисдикции и подчинялся Палате лордов как высшей судебной инстанции. Так как «справедливость» возникла не столько в результате борьбы с общим правом, сколько с целью дополнить его, обе системы были близки друг другу в достоинствах и недостатках. Суд справедливости стал подвергаться «болезням» своего старшего брата. Они усугублялись перегруженностью лорда-канцлера и его помощников большим количеством судебных дел.
В результате многовековой эволюции Современная судебная возникла крайне запутанная судебно-правовая система, вызывавшая растущую критику. Ее главными недостатками были излишняя специализация судов и одновременно смешение их подсудности, сложность и формализм процессуальных норм, трудность подачи апелляции, дороговизна юстиции и коррупция.
Это стало причиной нескольких судебных реформ, наиболее важные из которых были проведены в 1873 и 1875 гг. Суть их состояла в соединении общего права и права справедливости в единых судебных учреждениях. Был создан Высокий суд, в котором отделение королевской скамьи действовало на основании норм общего права, а отделение канцлера — права справедливости. Однако данные преобразования не решили всех проблем, поэтому последовали дальнейшие реформы, не завершенные до настоящего времени.
Для современной Англии характерно жесткое деление на низшие и высшие суды. Каждое из учреждений имеет свой состав судей, однако судьи высших инстанций могут принимать участие в деятельности низших судов.
Низшие суды — суды магистратов и графств — освобождают высшие инстанции от сравнительно маловажных дел, обеспечивают быстрое и дешевое правосудие. Здесь применяется упрощенная процедура судопроизводства, дело рассматривается без присяжных и часто без адвокатов, с использованием как профессиональных, так и непрофессиональных судей. Суды магистратов (бывшие мировые) занимаются мелкими уголовными делами, а также такими вопросами, как квартплата, налоги, долги. Здесь рассматриваются и дела, касающиеся несовершеннолетних, проводится следствие по крупным уголовным делам, передаваемым затем в высшие суды. Они могут лишать свободы на срок до 6 месяцев или налагать штраф до 5000 ф. ст. Суды графств касаются исключительно гражданско-правовых вопросов. В них работают только профессиональные судьи. Эти суды рассматривают иски на сумму до 50 000 ф. ст. Огромное большинство возникающих гражданских и уголовных дел (8090%) рассматриваются именно низшими судами.
Высший суд состоит из Суда короны, Высокого суда и Апелляционного суда.
Суд короны (возник в 1971 г.) рассматривает в первой инстанции сложные уголовные дела. Он является также апелляционной инстанцией для судов магистратов. Дела здесь часто слушаются с участием присяжных. В прошлом институт присяжных широко использовался в судах общего права. Так называемое большое жюри в ходе предварительного слушания определяло возможность привлечения обвиняемого к суду, а малое жюри, состоявшее из 12 человек, решало в ходе процесса вопрос о виновности подсудимого (суд факта). Для вынесения обвинительного приговора требовался их единогласный вердикт, пересмотреть который в порядке апелляции было крайне трудно. Постепенно большое жюри перестало функционировать, а малое сохранилось только в Суде короны при рассмотрении уголовных дел. Причем и здесь пошли по пути упрощения процессуальных норм: обвинительный приговор может быть вынесен голосами 10 присяжных из 12.
Высокий суд занимает центральное место в судебной системе Великобритании. Он состоит из трех отделений, которые рассматриваются как части единого судебного учреждения. Таковыми считаются и созданные в последнее время его региональные отделения. Наиболее важным в Высоком суде является отделение королевской скамьи. Здесь в первой инстанции рассматривается большинство тех гражданских дел, которые традиционно относятся к общему праву. Сюда возможно внесение апелляций на приговоры судов графств. Наконец, в отделение существует апелляционное присутствие, которое рассматривает приговоры Суда короны. Отделение канцлера на основании норм права справедливости ведет те гражданские дела, которые традиционно к нему относятся (наследство, траст, залог, банкротство, иски к акционерным обществам и т.д.). Оно выступает также как опекунский суд в отношении имущества несовершеннолетних и умалишенных. Наконец, отделение по семейным делам, как это видно из его названия, занимается матримониальными вопросами.
Апелляционный суд состоит из гражданского и уголовного отделений. В его состав входят судьи Палаты лордов и специальные апелляционные лорды. На практике дела рассматривают преимущественно последние; они могут привлекать к работе и судей Высокого суда. В Англии не существует правильной иерархии апелляции, поэтому в Апелляционный суд дела могут поступать из различных инстанций.
Палата лордов и Судебный комитет Тайного совета. Высшей судебной инстанцией и главным создателем судебных прецедентов является Палата лордов, точнее ее Судебный комитет, в состав которого входят 13 лордов-судей, а также действующий и прежний лорд-канцлеры. Лорды-судьи (ординарные лорды по апелляции) назначаются из числа наиболее заслуженных членов Апелляционного суда. Значение палаты в судебной иерархии Великобритании заключается еще и в том, что она является высшей апелляционной инстанцией для судов не только Англии, но и других территорий Соединенного Королевства, обеспечивающей его правовое единство. Лорды-судьи образуют также Судебный комитет Тайного совета — высшую судебную инстанцию для тех стран Британского Содружества, которые признают его юрисдикцию. В Судебный комитет входят также юристы данных стран.
Статус судебных деятелей в Великобритании отличается рядом своеобразных черт. Сложность прецедентной системы, разобраться в которой можно было только в результате многолетней практической деятельности, привела к тому, что в Англии при подготовке юристов всегда главное внимание уделялось не теоретической, а практической подготовке. Эта традиция объясняется и тем, что в местных университетах до середины XVIII в. изучали римское и каноническое, а не собственно английское право. Поэтому и сейчас диплома о высшем образовании недостаточно для занятия профессиональной юридической деятельностью (формально его можно вообще не иметь). Главное — пройти необходимую подготовку в одной из 4 адвокатских (барристерских) корпораций— иннов (inns), и быть принятой в нее. Общим главой иннов считается генеральный атторней.
Исторически адвокаты разделились на барристеров и солиситоров. Только первые из них имеют право выступать в высших судах. Среди барристеров выделяются старшие — королевские адвокаты, которые ведут наиболее сложные дела. Солиситоры, в понимании англичан, являются не полноценными адвокатами, а поверенными, стряпчими. Они объединяются в Юридическое общество, попасть в которое можно примерно так, как и в инны барристеров. Солиситоры — это семейные юристы и юрисконсульты. Им дано право выступать только в низших судах, поэтому в случае крупного дела они обращаются к барристеру, предварительно готовя для него дело. Обычно барристер поддерживает постоянную связь с несколькими солиситорами, которые поставляют ему клиентов. Долгое время только они непосредственно общались с клиентами. Однако в последние годы этим стали заниматься и барристеры.
Адвокаты, защищающие интересы сторон, являются главными действующими лицами судебного процесса. В Великобритании нет прокуратуры в привычном для нас понятии. Считается, что ее наличие нарушало бы равенство сторон в ходе процесса. При необходимости обвинение на процессе могут осуществлять генеральный атторней и подчиненная ему Служба преследования. Обычно же его ведет адвокат истца (или специально приглашенный полицией), и процесс превращается в дуэль двух барристеров — защиты и обвинения.
Именно заслуженные адвокаты, преимущественно барристеры, приглашаются на высшие судебные посты. Это считается достойным завершением их карьеры. Высокий общественный престиж судей связан не только с традиционно высокой ролью суда в английском обществе, доктриной господства права, но и запутанностью правовой системы — и то, и другое сообщают юристам ореол посвященных. Состав высших судов элитарен и немногочислен. В большинстве своем здесь работают мужчины почтенного возраста. Вместе с тем в нижних судах правосудие могут осуществлять непрофессионалы, работающие без надлежащего вознаграждения. Судьи осуществляют свою деятельность от имени монарха и формально назначаются им, но высшие из них давно уже несменяемы и могут быть заменены только в результате процедуры импичмента или по достижении определенного возраста.
Местное управление
Организация местного управления в Великобритании давно стала предметом внимательного изучения специалистов, которые полагают, что именно здесь оно получило наибольшее значение и развитие. Однако надо учитывать, что противопоставление центрального (бюрократического) и местного (общественного) управлений даже применительно к данной стране является условным. С одной стороны, местные территориальные коллективы имели возможность влиять на деятельность возникшего в XIII—XIV вв. парламента, одна из палат которого получила характерное название «Палаты общин». С другой — органы управления графств, городов и более мелких территориальных единиц в течение долгого времени находились под достаточно жестким контролем центральной власти и выступали как ее местные агенты. Основные функции внутренней политики осуществлялись через местные органы. Только постепенно, в результате длительной эволюции, местное управление здесь добилось существенной автономии в своих действиях и приобрело черты самоуправления (selfgovernment).
Донорманнские государственные институты мало повлияли на структуру центрального управления и суда Великобритании в последующие столетия. Напротив, фундаментом системы местного управления стали англосаксонские древности.
В возникших здесь «варварских» государствах еще долго сохранялись следы племенных нравов, представления о том, что все свободные люди могут через различные местные и общегосударственные собрания участвовать в осуществлении функций государственной власти. Между ними и монархом существовав непосредственная личная связь. Но постепенно, по мере развития социальной дифференциации, значение народных собраний падает, их функции переходят к окружившей монарха феодальной элите — танам и великим танам (witan). Именно они в качестве высших должностных лиц — олдерменов (ealdorman) и шерифов (shiregeref) содействовали королю в осуществлении центральной власти, а также являлись его представителями на местах.
Если народ, объединенный в общины, постепенно лишился возможности участвовать в осуществлении общегосударственных функций, то применительно к местному управлению дело обстояло иначе. В X—XI вв. в объединившейся Англии на местах сложилась достаточно сложная административно-судебная система. Ее низшим и самым многочисленным элементом стали общины свободных крестьян. Во главе общины, которая осуществляла низшие административные и финансовые функции, стоял староста. Рядом с общинами, постепенно подчиняя их, существовали феодальные владения, позднее получившие названные манора (manor). В маноре административно-судебные функции находились в руках его владельца (иммунитет). Городские поселения, если они не были исключительно административными центрами, управлялись подобно сельским общинам. Некоторые функции в системе местного управления осуществляли церковные приходы.
Среднее звено местного управления представляли сотни. Они возникли исторически как военные структуры. Первоначально это были территориальные объединения, обязанные выставить сто воинов — ополченцев. Затем к военным функциям добавились административно-финансовые и судебные. Так как рядовым общинникам трудно было регулярно участвовать в осуществлении последних, ими стал заниматься суд из 12 местных землевладельцев — танов. Собрания сотен (hundred gemote) созывались ежемесячно и проходили под руководством королевского чиновника — шерифа графства.
Наконец, важнейшими и крупнейшими административными единицами того времени являлись 32 графства (shires), возникновение которых обычно связывают с деятельностью Альфреда Великого. Некоторые из них, особенно саксонские, достаточно точно повторяли очертания исчезнувших местных королевств, что отразилось в их названиях (например, Эссекс). Границы других были определены достаточно произвольно. Свое название они получили по наименованию местных городских или иных центров (Йоркшир, Ланкашир). Возникшие в древности, графства отличались большой устойчивостью и превратились в наиболее важные территориальные единицы Англии.
Их высшим органом являлось общие собрание — ширгемот (shirgemot), созывавшееся два раза в год. Формально в нем могли принимать участие все свободные люди. Однако из-за отсутствия у простых людей свободного времени и необходимой подготовки ширгемот превратился преимущественно в собрание местных танов и церковных иерархов. Здесь рассматривались важные административно-финансовые и судебные вопросы, конфликты между представителями различных сотен. Судебными полномочиями обладал трибунал из 12 танов.
Собрание графства проходило под руководством представителя монарха — олдермена, принадлежавшего к высшей феодальной знати. Кроме руководства ширгемотом, олдермен возглавлял местное ополчение, отвечал за поддержание в графстве порядка (охрана мира). Помощник олдермена, шериф, назначался королем. Именно в их руки постепенно перешли все текущие вопросы управления графством. Они также руководили судами сотен и местными королевскими имениями.
В английской истории короли Норманнской династии обладали большей властью, чем какие-либо другие. Кроме того, обстановка в недавно завоеванной стране, постоянные коллизии между завоевателями и покоренным населением, старым и новым правом заставляли монархов постоянно вмешиваться в местные дела.
Вильгельм Завоеватель обещал уважать старинные англосаксонские законы и учреждения. По-прежнему заседали собрания (суды) графств (county court) и сотен (hundrer court). Право посещать их имели все свободные землевладельцы, как мелкие, так и крупные. То, что органы местного управления именовались судами, не было случайным. Функции управления на местах в то время бы в основном судебные.
При норманнах вместо олдерменов на заседаниях судов графств председательствовали виконты (vice — comits). Виконт два раза в год объезжал сотни вверенного ему графства в качестве королевского наместника. Приезжая на место, он созывал всех свободных собственников на суд сотни, где рассматривались наиболее важные вопросы, требовавшие его присутствия. Полномочия виконтов были обширны и многообразны. Осуществлять их помогали другие должностные лица графства — бейлифы (bailifs) и шерифы. Их также назначал монарх.
Крестьяне, попавшие в зависимость от местного лорда-земле владельца, были подчинены его вотчинному суду (суд манора), получившему название «sac and soc». Юрисдикция лорда, если речь не шла о тяжких преступлениях, рассматриваемых королевским судом, распространялась также на его свободных вассалов — рыцарей.
Во второй половине XII в. королевские эмиссары — виконты — были заменены разъездными судьями, представлявшими, как уже отмечалось, не только суд короля, но и его администрацию. Это усилило централизацию государственного управления, уменьшило злоупотребления местных должностных лиц, ставших бесконтрольными в период феодальных смут. В 1170 г. Генрих II провел специальное расследование деятельности шерифов, в результате которого более половины из них были смещены со своих постов.
Деятельность разъездных судей осуществлялась через суд графства. С прибытием королевского судьи все жители графства были обязаны явиться на общее собрание. Позднее, в 1231 г., король предписал, чтобы на подобные собрания являлись только местные церковные иерархи, представители феодальной знати и свободные собственники. Кроме того, перед королевскими судьями должны были предстать по 4 человека от каждой деревни и по 12 горожан от каждого бурга. В результате именно суд графства превратился в важнейший орган местного управления.
Важные перемены происходят в положении городских поселений. Англию мало затронули бурные события, вошедшие в историю как «муниципальная революция». Если городские общины на континенте обычно приобретали свои права путем восстания против сеньоров, то в Англии они чаще покупали свои хартии. Последние включали права выбирать городской совет (который в свою очередь избирал бургомистра — мэра), иметь собственный суд (что освобождало горожан от необходимости являться на собрание сотни), самостоятельно собирать налоги. Постепенно города приобрели статус корпорации, имевшей право коллективно приобретать имущество и распоряжаться им.
При Эдуарде III (1327—1377) в области внутреннего управления произошли новые важные изменения. Ликвидируются прежние представители короны — виконты, сужается круг полномочий шерифов, прекращают свою деятельность суды (собрания) графств. Их важнейшие административно-судебные функции переходят в руки добровольных чиновников — мировых судей (justice of the peace). Они считались служащими короля, назначались и смещались им, но при этом назначения должны были производиться исключительно из местных землевладельцев.
Впервые их попытался учредить в 1195 г. Ричард Львиное Сердце. Затем в 1264 г. Симон де Монфор хотел противопоставить «охранителей мира» из местной элиты королевским шерифам. Однако эти новшества не пережили своих создателей. Мировой суд был учрежден только в 1360 г. Акт предписывал, чтобы в каждом графстве в целях «сохранения мира» были назначены должностные лица, которые обязаны были задерживать преступников и доставлять их шерифам. Таким образом, первоначально мировые судьи выступали в качестве помощников шерифа. Вскоре их функции расширились. Наряду с королевскими разъездными судьями они стали осуществлять уголовную юрисдикцию на основе норм общего права, а затем и полицейскую юрисдикцию. Постепенно мировые судьи превратились в единственных представителей центральной власти в графстве с широкими административно-полицейскими полномочиями. Им были подчинены суды сотен и органы общинного управления. Некоторые вопросы судьи решали вполне самостоятельно. Для обсуждения более важных дел мировые судьи графства четыре раза в год собирались на «четверные сессии».
Наиболее важные города получили своих мировых судей. Другие бурги — боро, ранее, благодаря своим хартиям, действовавшие независимо от шерифов, теперь были подчинены власти мировых судей графств. Это надолго поставило их в зависимость от управлявшей графствами аграрной аристократии. Мировые судьи рекрутировались преимущественно из местных землевладельцев джентри, а также из зажиточных горожан. Все они исполняли свои обязанности безвозмездно, в качестве почетной службы.
Нетрудно заметить, что положение мировых судей было двойственным. Они назначались и смещались монархом, рассматривала в качестве его слуг. Однако, представляя местную элиту, они не могли не учитывать ее интересы. Долгое время эта «раздвоенная лояльность» не была заметна. Доминирующее влияние на мировых судей имели монарх и его центральные учреждения. Этот контроль усилился при Тюдорах. В XVII в., в эпоху борьбы короля и парламента, взаимоотношения короны и ее представителей на местах изменили свой характер.
Именно данной функцией часто оправдывала церковь наличие у нее крупной собственности. В ходе Реформации английская церковь, лишившаяся большей части своего имущества, не могла более исполнять эту роль. Между тем именно в это время в результате «огораживания» появилось огромное количество нищих и бродяг. В результате функции социальной опеки пришлось брать на себя государству, которое поспешило переложить их на местные сообщества — церковные приходы (parish), включавшие одну крупную или несколько мелких общин.
Приходы оказались удобными для осуществления данной задачи по трем причинам. Во-первых, они как религиозные сообщества генетически восприняли старинные церковные обязанности. Во-вторых, соединяя несколько поселений, они обладали необходимыми материальными ресурсами для осуществления возложенных на них обязанностей. В-третьих, приход был единственным местным сообществом, соединявшим представителей всех социальных групп. Необходимые средства давал специальный местный налог в пользу бедных. Руководящими органами прихода являлись собрание прихожан и попечители над бедными, действовавшие совместно со священником. Вскоре выяснилось, что приходская организация удобна и для решения некоторых проблем местного хозяйства, которые были перепоручены им (забота о дорогах, мостах). Вся деятельность приходов находилась под контролем мировых судей, т.е. государства.
Представители этой династии охотно давали муниципальные хартии (и одновременно право быть представленными в парламенте) сравнительно небольшим городам. Делалось это исключительно для укрепления власти короны, так как здесь было проще контролировать выборы, обеспечивая лояльный состав парламента. С этой же целью города получили права юридических лиц — корпораций. Однако их полноправными членами стали только представители местной элиты — фримены (freemans). Принадлежность к фрименам являлась по существу наследственной. Им принадлежало не только право парламентских выборов. Они замещали городские должности, являлись мировыми судьями. Огромное же большинство горожан не принимало участие в городском управлении. Аналогичная политика применялась и к сельским жителям.
Возникшая система местного управления оказалась целиком в руках местной элиты, преимущественно среднего дворянства. Вместе с тем эта система не была самоуправляющейся, но выступала в качестве местных подразделений государственной власти, находилась под ее жестким контролем.
Ослабленная королевская власть, лишившаяся многих своих ресурсов, более не могла эффективно контролировать представителей местной администрации, формально остававшихся «слугами короны». В Англии того времени отсутствовали центральные административные органы, специально призванные контролировать местные власти.
Заменить монарха попытался парламент, который иногда назначал комиссии для расследования деятельности местных властей. Средством регулирования их деятельности также стали частные билли. Однако парламентский контроль не мог быть эффективным. Данный орган не был приспособлен для текущей административной работы. Кроме того, парламентарии, прежде всего коммонеры, были тесно связаны с местной элитой, являлись ее органической частью. Именно общины, т.е. местная элита, посылали их в парламент.
Еще менее эффективным был судебный контроль. Суды, если они и стремились к этому, могли опротестовывать решения местных властей, только столкнувшись с ними в конкретном судебном деле. Надзорными правами они не обладали.
В итоге власть и в центре, и в графствах оказалась в руках земельной аристократии и обслуживала преимущественно ее сословные интересы. Местная администрация не стала более демократичной. Она действовала достаточно бесконтрольно как относительно центральных государственных учреждений, так и местного населения, в большинстве своем лишенного избирательных прав и других рычагов воздействия на власти. Наконец, низкой была административная эффективность данных властных структур. По замечанию одного из исследователей, главным принципом их деятельности стало полное отсутствие планомерности: «Это был чистый хаос территорий и компетенций, перекрещивающихся границ и конкурирующих между собой на одной территории административных органов, причем все это было продуктом местного исторического развития».
Подобное состояние не могло сохраняться вечно. Новые социальные силы (буржуазия, интеллигенция, затем рабочие) все настойчивее требовали демократизации системы государственного управления, ликвидации политической монополии земельной аристократии (lended interests). Парламент, реформированный в 1832 г., приступил к глубоким преобразованиям внутреннего управления, которые продолжались до конца столетия.
Их общими направлениями были:
- рационализация;
- унификация;
- демократизация.
В результате местное управление в Великобритании стало приобретать черты реального демократического самоуправления.
В 1601 г. королевой Елизаветой был принят закон, который обязывал всех работоспособных бедняков трудиться. Помощь оказывалась только неспособным к труду.
В конце XVIII в. решено было оказывать помощь всем нуждающимся. Она рассчитывалась исходя из стоимости хлеба и количества членов семьи бедняка. Вскоре обнаружились негативные последствия новой политики. С середины XVIII в. быстрое развитие крупной промышленности привело к разорению большого числа мелких собственников, а также к падению заработной платы рабочих. Пауперизация стала обычным и широко распространенным явлением. Попытки обеспечить всем нуждающимся «прожиточный минимум» были обречены на неудачу. С одной стороны, собственники, особенно мелкие, были недовольны резким ростом налогов в пользу бедных. Некоторые из них предпочитали бросить свою ферму, чем уплачивать разорительные налоги. Общины стремились не пускать на свою территорию пришлых людей, если существовало подозрение, что они в будущем могут обратиться за общественной помощью. Это привело к тому, что бедняки концентрировались в определенных районах, где царила нищета. С другой стороны, уравнительность социальной помощи не стимулировала стремление бедняков найти работу.
Реформа была проведена в 1834 г. Ее вдохновителем стал Э. Чедвик — глава комиссии, которой было поручено исследовать проблему. Несколько приходов объединялись в специальный союз. Попечение над бедными возлагалось на совет попечителей, в состав которого вошли местные мировые судьи и несколько выборных членов. Избирательное право было предоставлено только лицам, обладавшим высоким имущественным цензом. Для руководства советами на правительственном уровне создавалось специальное учреждение. На вооружение был взят принцип, по которому неработающие должны жить заметно хуже работающих. Поэтому помощь оказывалась только неспособным к труду. Для других нуждавшихся создавались печально знаменитые работные дома.
Реформа попечения о бедных, несмотря на ее противоречивое социальное содержание, стала образцом для дальнейших преобразований в сфере местного управления.
Она содержала следующие новшества:
- искусственная консолидация (укрупнение) исторически сложившихся местных коллективов для повышения их административной эффективности;
- привлечение к местному управлению общественности и ее выборных представителей;
- создание на местах специализированного органа, призванного осуществлять одну из функций местного управления;
- образование специального правительственного учреждения для контроля над данной деятельностью (Poor law Commissioners).
Реформа подвергалась разнообразной критике, однако ее финансовый успех был очевиден: сумма налога в пользу бедных сократилась в 2 раза.
Его основными чертами к началу XIX в. являлись:
- индивидуальный статус городов, часто определявшийся их средневековыми муниципальными хартиями;
- разрыв между понятиями «муниципальная корпорация» и «горожане» в привилегированных городах; городское управление здесь продолжало оставаться в руках узкой группы Фрименов;
- отсутствие муниципальных привилегий у многих крупных промышленных центров, выросших в предшествующие десятилетия;
- зависимость непривилегированных городов от графств, на территории которых они располагались.
Подобное состояние городов даже для традиционалистской Англии выглядело очевидным анахронизмом и вызывало все возрастающую критику. Специальная комиссия подготовила весьма резкий доклад. Он констатировал, что «корпорация, т.е. орган коммунального управления, потеряла всякую зависимость от действительной общины, в среде которой она существовала». Реформа, начатая в 1835 г., стала во многих своих элементах продолжением недавно проведенного преобразования попечения о бедных. Она коснулась главным образом тех городов, которые имели статус муниципальных корпораций (municipal boroughs).
В городское управление были внесены многочисленные новшества:
- уравнивался статус многих городов, ликвидировались многие средневековые черты в их внутреннем устройстве; у 170 городов (из 285) были ликвидированы хартии, введена новая система управления;
- в них создавались городские советы, избиравшиеся местными налогоплательщиками ;
- городская корпорация стала охватывать весь коллектив горожан-собственников, потеряв свой замкнутый характер;
- советы получали существенные полномочия в сфере местного хозяйства и полиции, право вводить местные налоги и издавать обязательные постановления;
- финансовая деятельность советов контролировалась Казначейством, но этот контроль не был жестким;
- мировые судьи в городах были лишены административной власти, сохранив только судебную;
- для достижения компромисса между старыми и новыми принципами разрешалось кооптировать в состав городских советов невыборных членов — олдерменов.
Принципы реформ попечения о бедных и городского управления имели как общие черты, так и различия. Общее в них — ликвидация пережитков средневековья, расширение полномочий местной общественности и ее представителей. Различия состояли в степени правительственного контроля над их деятельностью, а также в том, что городское управление строилось на традиционных территориальных единицах, а попечение о бедных — на искусственных.
Вскоре после проведения данных реформ местные сообщества получили еще одно важное полномочие. В то время север Европы впервые был охвачен эпидемиями холеры, что было связано с ростом городов в результате промышленного переворота, ужасным санитарным состоянием их разросшихся трущоб. Poor law Commissioners представили парламенту критический доклад о санитарном состоянии английских городов. Это подтолкнуло принятие первого Закона об общественном здравоохранении (Public health act, 1848).
Согласно закону:
- советы муниципальных городов имели право принимать меры по улучшению санитарного состояния городов;
- в городах, не имевших статуса муниципальных корпораций, образовывались специализированные местные учреждения здравоохранения (Local board of health);
- деятельность санитарных учреждений контролировал специальный правительственный орган (Board of health).
Закон был продолжением тенденции создания специализированных и независимых местных учреждений для решения конкретной задачи. Первоначально забота о санитарном состоянии была правом городов, позднее она стала их обязанностью.
С одной стороны, здесь существовало два типа власти. В руках назначаемых мировых судей сосредоточивалась административно-полицейская и судебная власть. Однако попечение над бедными и забота о санитарном состоянии находились в руках специализированных органов, в большинстве своем выборных. С другой стороны, существовало крайне запутанное административное деление — наслаивающиеся друг на друга территории. Из 617 приходов 176 располагались на территории более чем одного графства. Среди них встречались такие, которые принадлежали одновременно четырем графствам. Аналогичным было положение муниципальных городов, которые резко отличались по численности населения. Один из современников писал, что на местах «была создана не система, а хаос — хаос административных областей, хаос выборов, должностей и налогов».
Законопроект о преобразовании управления графствами был внесен еще в 1836 г., но по внутриполитическим причинам начала реформы пришлось ждать более 50 лет. Преобладающие в графствах джентри опасались как потери своего влияния, так и того, что реформированные графства, наделенные широкими полномочиями в области местного хозяйства, увеличат налоговое бремя, которое несли владельцы недвижимости.
Конечно, в течение полувека местное управление не оставалось неподвижным. В 1870 г. важные перемены произошли в системе народного образования. Ранее ни центральные, ни местные органы власти не содержали школ. Начальное и среднее образование было предметом частной инициативы. По закону 1870 г. страна была разделена на школьные округа, руководимые выборными советами. Они должны были создать здесь систему общественных школ и руководить ею. С этой целью вводился специальный местный налог. Легко заметить, что акт 1870 г. во многом повторял принципы реформы попечения о бедных 1832 г.: создание органа местного управления ad hoc, выделение специальных округов, не совпадавших с традиционным административно-территориальным делением страны. Важные новшества содержала процедура выборов школьного совета. Здесь впервые было применено всеобщее (включая женщин), равное, прямое и тайное голосование. Школьная реформа сделала образование более доступным для социальных низов.
Если санитарное положение городов после принятия акта 1848 г, улучшилось, то в сельской местности мало что изменилось. Отчет Королевской санитарной комиссии (1868—1871 гг.) был выдержан в резко критических тонах. Акт об общественном здравоохранении (1872) разделил страну на медицинские округа. Это положительно повлияло на санитарное состояние страны, но еще более усложнило структуру местного управления.
Частично данную проблему решало появившееся в 1875 г. Министерство местного управления, которое централизовало контроль над многочисленными и многофункциональными местными органами.
Все эти меры подготовили преобразование управления графствами (Local government act 1888), распространение на сельскую местность основных принципов городской реформы 1835 г.
Закон 1888 г. и примыкающий к нему акт 1894 г., имели целый ряд последствий:
— Несколько изменялись, рационализировались границы сельских графств; их число достигло 60.
— Создавалось графство Лондон за счет передачи ему ряда территорий соседних графств.
— В графствах создавались советы, члены которых (советники) избирались местными налогоплательщиками на 3 года. Советы кооптировали в свой состав несколько олдерменов, дав им полномочия на 6 лет.
— Права графств первоначально ограничивались заботой о местных дорогах, детских приютах, полиции и т.д. Но они постепенно расширялись, и советы сосредоточили в своих руках все функции местного управления, кроме попечения о бедных и заведования школами, которыми продолжали заниматься специализированные органы. Советам графств перешли административно-полицейские функции, ранее принадлежавшие мировым судьям.
— Мировые судья сохраняли только судебные полномочия. Это привело к разделению административной и судебной деятельности, соединение которых длительное время являлось отличительной чертой местного управления Великобритании. Ликвидировался ставший аномальным порядок, когда административная и судебная власть в регионах находилась в руках невыборных мировых судей.
— В распоряжение советов поступали существенные финансовые средства.
— Советы состояли из общих собраний, возглавляемых председателем, и функциональных комитетов, куда входило несколько советников. Таким образом, советы являлись одновременно распорядительными и исполнительными органами.
— Советы назначали большинство должностных лиц графства.
— Для решения крупных региональных проблем допускалось образование совместных комиссий в составе нескольких графств и городов-графств.
— Преобразовалось административное деление. Теперь графства делились на городские и сельские округа, управляемые выборными окружными советами (district council). Число округов превышало 1000. Они делились на приходы, которые могли избирать собственные советы и должностных лиц. Однако округа и приходы не считались полноценными подразделениями графств, так как имели узкий круг полномочий, призваны были исполнять решения совета графства.
— Крупные (более 50 тыс. жителей), а также ряд других городов получали статус самостоятельных городов-графств (county boroughs), во главе с собственными выборными советами. Образование 88 городов-графств. Это завершило длительный период доминирования аграрной элиты над городской, аграрных интересов над промышленными и торговыми. До 300 городов-бургов, которые имели меньшее число жителей, получили право избирать городской совет, но подчиненный совету графства.
— Местные органы власти находились под контролем ранее возникшего Министерства по делам местного управления (Local government board).
Представленный здесь этап реорганизации местного управления завершился в 1899 г. преобразованием управления графства Лондон. Здесь были созданы 28 столичных (метрополитеновских) городских советов (metropolitan borough councils). Особый статус имела территория величиной в квадратную милю в центре Лондона (учитывая ее значение и традиции), называемая Сити.
Реформы конца XIX в. в основном завершили процесс радикальных преобразований местного управления, смысл которого состоял в его рационализации и передаче функций выборным советам, формировавшимся все более широким кругом избирателей. Органы местного управления в графствах и городах-графствах имели широкие полномочия и в сфере своей компетенции действовали достаточно независимо от правительства. Последнее осуществляло общий надзор, но не обладало директивной властью.
Возросли его общественное значение и престиж, расширялись полномочия, возрастали финансовые ресурсы. Правительство передавало советам графств и городов полномочия других местных властей. Если в 1888 г. они получили административную власть мировых судей, то в 1902 г. приобрели полномочия ликвидированных школьных советов, а в 1929 г. — медицинских советов.
Одновременно государство поручило местным органам многие из тех полномочий, которые в это время начинают принимать на себя публичные власти: строительство дешевого жилья (1890), трудоустройство безработных и субсидирование их эмиграции (1905), контроль над землепользованием (1909). Графства и города создавали общественный транспорт, заботились о снабжении населения электричеством, газом, водой. Специалисты называют это время «золотым веком» местного управления Великобритании. Его завершил Акт местного управления 1933 г., который закрепил расширившиеся полномочия органов местного управления Англии и Уэльса.
В последующие 40 лет возобладала обратная тенденция — падение престижа и реального общественного значения местного управления. Данный процесс наблюдается и в других странах. Он закономерно возник в 1930е годы, когда под впечатлением Великого кризиса западные страны пошли по пути этатизма. Взяв на вооружение идеи Кейнса, они резко расширили централизованное вмешательство в сферу социально-экономических отношений. Лейбористы, неоднократно формировавшие в это время правительство, национализировали некоторые отрасли народного хозяйства. Они также полагали, что социальная сфера должна находиться под преимущественным влиянием центрального правительства. В результате национализации местные органы перестали заниматься снабжением населения светом и газом (1946, 1947), водой (1973). Одновременно возобновляется практика создавать местные и региональные учреждений ad hoc, которые принимают на себя отдельные функции местных властей.
Это привело к тому, что:
- органы местного управления постепенно теряют свои прежние права, одновременно не получая новых;
- особенно болезненной была для них потеря финансовой независимости; они попали во все возраставшую зависимость от правительственных субсидий;
- над ними усиливается контроль со стороны центрального правительства.
Состояние местного управления давало многочисленные поводы для критики. Его упрекали в запутанности и недостаточной эффективности, сохранении архаической системы олдерменов. Обращалось внимание на ненормальное разделение полномочий между графствами и «островками» городов графств на их территории, органы которых часто дублировали друг друга. В сельской местности люди часто запутывались в службах, которые делились на три уровня. Многие местные советы, привязанные к историческим территориальным образованиям, были слишком малы для того, чтобы эффективно осуществлять свои функции. Возникла потребность в новых преобразованиях, которые бы адаптировали систему местного управления Великобритании к возникшим общественным потребностям. Необходимо было рационализировать ее, смелее отказываться от тех атрибутов, которые несли черты давно ушедших эпох.
В 1965 г. было начато преобразование управления Большого Лондона. До этого на пространстве единой городской конгломерации действовали власти собственно Лондонского графства, 4 других графств и 3 городов-графств, территорию которых заняла разросшаяся столица. Легко представить последствия существования на одном пространстве 8 независимых властей. Главным новшеством было создание единого Совета Большого Лондона, который составил высший уровень управления. Низший уровень теперь представляли 32 лондонских боро — бурга и Сити, сохранившее свою административную уникальность.
Более важные последствия имел принятый в 1972 г. новый Акт о местном управлении, реализация которого была начата в 1974 г. Его целью был переход к упрощенной 2—3уровневой системе управления за счет укрупнения местных территориальных единиц.
Акт вносил целый ряд изменений в организацию власти на местах:
— Создавались 6 метрополитен-графств на основе крупных городских конгломератов (Ливерпуль, Манчестер-Бирмингем, Лидс-Бредфорд, Шеффилд и др.). Советы метрополитен-графств должны были заниматься наиболее крупными, стратегическими вопросами, районы же, на которые они делились, имели полномочия, сопоставимые с полномочиями стандартных «новых» графств.
— Создавались «новые» графства. Они возникли преимущественно на базе традиционных, но некоторые мелкие графства были ликвидированы, а территориальные границы почти повсеместно упрощены, рационализированы.
— Ликвидировались города-графства, они сливались с территорией «нового» графства.
— Резко, на 75% сокращалось число районов графств, происходило их укрупнение. Одновременно были укрупнены приходы. Статус прихода получили некоторые из упраздненных небольших графств и городов-графств.
— Ликвидировался институт олдерменов, кооптировавшихся в состав советов городов и графств.
Сходная реформа была проведена в Шотландии. Здесь была введена двухуровневая система — 9 регионов, которые включали в свой состав 49 районных и 3 островных совета.
Реформа способствовала повышению эффективности местного управления, но не удовлетворила всех и вызвала разнообразную критику. Правые традиционалисты были недовольны уничтожением милой их сердцу административной старины. Левые упрекали реформу в половинчатости, призывали к большей рационализации и концентрации местного управления. «Реорганизация не есть реформа», — говорили они. Конструктивные критики указывали на то, что реформа не разрешила многих существующих проблем. Графства обладали недостаточной властью для осуществления своих основных функций, так как многие полномочия продолжали сохраняться в руках независимых специализированных органов. Многие административные единицы оставались слишком малыми для возложенных на них обязанностей. Сохранялись противоречия между городскими и сельскими поселениями, запутанная система местных комитетов, терминологические различия и т.д.
Консервативное правительство М.Тэтчер начало новое преобразование местного управления (Акт местного управления, 1985). Целью реформы объявлялось стремление «убрать источник конфликтов, сохранить деньги и обеспечить систему, которая была бы проста и понятна общественности».
Для этого:
- были ликвидированы метрополитен-графства и Совет Большого Лондона, которые показались авторам законопроекта лишними административными учреждениями;
- их полномочия передавались нижестоящим органам и специализированным учреждениям. В Лондоне деятельность столичных боро стала координироваться специальной комиссией, которой руководил один из министров.
Положительный смысл новой перестройки местного управления с самого начала вызвал сомнения многих наблюдателей. Они видели здесь политическую подоплеку, стремление консерваторов разрушить центры влияния лейбористов, имевших сильные позиции в городских конгломератах, и предсказывали новые изменения в организации местной власти в случае смены правящей партии. Этот прогноз оправдался. Лейбористское правительство А. Блэра заявило о своем намерении внести новые перемены в систему местного управления. Так, впервые была учреждена должность лондонского мэра, проведены его выборы.
Советы формируются в ходе выборов, порядок которых примерно совпадает с выборами парламентскими, но на местных выборах голосуют одновременно за насколько советников. Срок их полномочий — 4 года; иногда советы не переизбираются полностью, а подлежат постепенной ротации.
Советы избирают своих руководителей — председателя или мэра (в городах, имеющих статус боро или сити). Они, несмотря на существующую двухпартийную систему, стремятся действовать политически беспристрастно. Партийные разногласия мало сказываются на деятельности местных органов, особенно небольших городов и второстепенных графств. Собственные дискретные полномочия глав местных советов малы. Основные вопросы решаются именно советами как коллективными органами.
Советы собираются редко, не чаще одного раза в полтора месяца, Они также слишком многолюдны для детального обсуждения вопросов. Поэтому подлежащая рассмотрению проблема предварительно обсуждается в профильных комитетах. Некоторые из них создаются в силу закона (по финансам или образованию), другие — по усмотрению совета. В состав комитета входят несколько советников, один из которых становится его председателем.
Советы и комитеты принимают решения. Реализуют их постоянные служащие-профессионалы, нанимаемые советами. Служащие теоретически являются простыми исполнителями решений выборных органов. Но так как советники работают преимущественно бесплатно и не могут уделять достаточно времени своей общественной деятельности, они попадают в определенную зависимость от своих служащих-профессионалов.
Государственная служба
Британия долгое время не знала ни многочисленной бюрократии, ни системы постоянной государственной службы.
Отметим особенности ее функционирования в XVII—XVIII вв:
— Многие государственные посты занимали лица, исполнявшие свои обязанности безвозмездно, т.е. формально не являвшиеся профессионалами. Таковыми, например, были мировые судьи. Однако они отнюдь не были бескорыстны: имели возможность получать немалые доходы через королевские пенсии, синекуры, почетные должности.
— Назначение на посты считалось одной из прерогатив монарха, который часто использовал ее для поощрения своих фаворитов и политического подкупа. В результате должностные патенты стали предметом купли и продажи; лица, «державшие офис», рассматривали его как свою собственность.
— Это стало одной из причин возникновения системы патронажа. Начальствующие лица комплектовали штат своих сотрудников из родственников, знакомых, лиц, которым протежировали влиятельные персоны.
— Английский патронаж отличался от американской системы добычи. Победившая на выборах партия или новый руководитель офиса не стремились заместить все значимые посты своими сторонниками. В их распоряжении были преимущественно вакантные должности. Так как пост считался собственностью, все, даже неэффективные служащие, считались его пожизненными держателями. При продвижении по службе стремились следовать принципу старшинства. Преимущество имело лицо, дольше других занимавшее должность, дававшую право на повышение.
— Клерки рассматривались как личные слуги владельцев должностных патентов. Они считали себя членами конкретной группы или офиса, но не представителями корпуса государственных служащих как такового. Корпоративная солидарность у них отсутствовала.
— Подобное положение создавало благоприятную почву для самых разнообразных должностных злоупотреблений: процветали непотизм, коррупция, хищения государственных средств. Наконец, сама обстановка многих учреждений имела своеобразную форму. Служащие здесь часто просто «убивали время», занимаясь своими личными делами или развлекаясь.
Долгое время англичане терпимо относились к подобным нравам. Они соответствовали взгляду на должность как на собственность, которая должна приносить политическую или материальную прибыль. Во второй половине XVIII в. архаичное состояние государственной службы стало настолько очевидным, что парламент вынужден был обратить внимание на состояние государственного аппарата Великобритании. Было назначено несколько комиссий, вскрывших огромные финансовые злоупотребления в правительственных учреждениях. Одновременно начался процесс ликвидации многочисленных синекур, затянувшийся на несколько десятилетий. Наконец, решено было навести порядок в выплате пенсий. До этого размеры пенсий были произвольными, они выплачивались через цивильный лист короля. Акт 1782 г. ограничил их максимальный размер, одновременно начинает увеличиваться круг пенсионеров. В 1837 г. было установлено, что пенсии могут получать выдающиеся государственные и общественные деятели, а также представители науки и культуры.
Процесс преобразования государственной службы ускорился в первой половине XIX в. Парламентская реформа 1832 г., перемены в местном управлении подорвали влияние земельной аристократии, интересам которой соответствовала система патронажа. Среди правящей элиты росло число тех, кто понимал невозможность сохранения системы государственной службы в столь архаическом состоянии. Видным сторонником ее рационализации был знаменитый философ и общественный деятель И. Бентам. Затем ими стали известный историк и государственный деятель Т. Б. Маколей и его родственник Г. Э. Тревельян. Последний и стал главным проводником реформы.
Подготовка реформы началась в 1848 г., когда правительство, под нажимом парламента, обеспокоенного растущей дороговизной государственного аппарата, вынуждено было создать специальную комиссию. Она обратилась к различным государственным учреждениям с просьбой представить свои соображения относительно затронутой проблемы. От имени Казначейства ответил Тревельян. Выразив озабоченность состоянием администрации, он предложил комиссии не заниматься паллиативными мерами, но провести решительную реформу, план которой прилагался.
Доклад не привлек внимания правительственных сфер, однако им заинтересовался выдающийся государственный деятель Гладстон, руководивший тогда Казначейством. По его поручению в 1853 г. Тревельян и другой сотрудник Казначейства, С. Нордкот, провели более детальное обследование государственной службы, а также университетов Великобритании. Его итоги были изложены в «Докладе об организации постоянной гражданской службы» (1854), крайне низко оценившим эффективность администрации, построенной на принципах патронажа, старшинства и должностной несменяемости. Общий вывод доклада звучал так: «Публичная служба должна строиться на привлечении в ее низшие уровни (ранги) тщательно отобранных молодых людей, которые должны первоначально наниматься в соответствии со своими способностями и образованием, а в дальнейшем постоянно чувствовать, что их продвижение и будущее полностью зависят от той продуктивности и умения, с которыми они исполняют свои обязанности, что они, при поддержке своих руководителей, могут реально претендовать на самые высшие служебные «призы»; однако, продемонстрировав неспособность и леность, они могут ждать увольнения».
Исходя из этого общего принципа, получившего позднее в США наименование «система заслуг» (merits system), авторы доклада предлагали ряд мер:
— Государственные учреждения должны подбирать сотрудников по итогам письменных экзаменов, основанных на программах Оксфордского и Кембриджского университетов.
— Экзамен должен быть объективен и проводиться под контролем специального независимого органа.
— Кандидат, успешно сдавший экзамен, должен пройти некоторый испытательный срок (пробация).
— Государственная служба должна быть унифицирована, не являться собранием служб отдельных департаментов.
— Государственные служащие должны быть разделены на две большие группы: высшую (из выпускников университетов), предназначенную для «интеллектуальной» деятельности, и низшую, для канцелярской работы. Передвижение с низшего уровня на высший допускалось только в исключительных случаях.
— Принцип старшинства отменялся, но, чтобы не раздражать старые кадры, новый порядок прохождения службы вводился только для новых работников.
— Деятельность работников, возможность их продвижения по службе оценивались на основе рейтингов руководителями, однако результаты аттестации должны носить официальный характер и содержаться в личном деле. Правительство также должно было сохранить возможность привлекать на службу необходимых специалистов со стороны.
— Для преодоления фрагментарности государственной службы необходимо поощрять перемещение работников между службами и департаментами.
— Следует унифицировать пенсионную систему государственных служащих.
Руководители правительственных ведомств посчитали, что авторы доклада слишком критично оценивают положение дел. Многие из них возражали против независимой экзаменационной системы, полагая, что именно руководители должны оказывать решающее влияние на карьеру подчиненных. Скорее всего, сторонникам реформы государственной службы не удалось бы преодолеть сопротивление бюрократической верхушки, но им помогли случайные обстоятельства. Великобритания втянулась в Крымскую войну, которая оказалась для нее тяжелым испытанием. Английская армия испытывала недостаток амуниции, боеприпасов, пищи. Общественность обвиняла в этом неэффективные правительственные структуры. Правительство пало, а новый кабинет вынужден был издать «приказ в совете» о начале административной реформы на основе положений доклада Тревельяна — Норд кота. В 1855 г. создается Комиссия гражданской службы (КГС), которой поручено было организовать экзаменационную систему.
Проведение реформы растянулось на долгие годы. Только постепенно ведомства переходили на новый порядок службы. В 1859 г. издается закон, упорядочивший получение пенсий. Теперь для этого требовался специальный сертификат КГС. В 1870 г. были введены обязательные открытые экзамены для соискателей мест в правительственных учреждениях, проводить которые должна была КГС, однако Министерство иностранных дел перешло на конкурсную систему только в 1919 г.
Государственная служба до второй половины XX в. имела свои особенности:
— Наличие сложной системы классов, на которые были разделены гражданские служащие. Первоначально было выделено 3 класса: административный (руководящий), исполнительный, канцелярский (клерков). Затем появились другие, например класс специалистов. Классы в свою очередь делились на многочисленные ступени (ранги) и должности.
— Поступление в класс зависело от полученного образования. Лица с высшим университетским образованием претендовали на должности в «интеллектуальных классах» (административный, исполнительный), без него — в «рутинном» (канцелярском).
— Преимущество при поступлении на службу имели люди с общим гуманитарным, а не специальным образованием.
— Зачисление на службу зависело от конкурсного экзамена, сложность которого зависела от карьерных притязаний кандидата. Централизованное руководство экзаменами осуществляла КГС. Экзамены проводились в двух формах. Более старым и солидным считался «метод». Он состоял из письменного экзамена и составления доклада в пределах программы Оксбриджа. Позднее популярность приобрел «метод 2», заключавшийся в тестировании и серии собеседований с соискателями, которые проводились в специальной загородной резиденции.
— Подобный порядок комплектования корпуса служащих, когда преимущество получали выпускники привилегированных школ и университетов, придало ему элитарный, «кастовый» характер.
— Система государственной службы не была полностью унифицирована, а управление ею централизовано. Не удалось преодолеть сопротивление ведомств, стремившихся сохранить контроль над штатом своих сотрудников: живучими оказались исторические напластования и традиции. Так, запутанной оставалась правовая терминология, определяющая статус служащих центральных и местных учреждений, гражданских и военных «слуг короны». Официально использовавшееся понятие «гражданские служащие» (civil servants) охватывало только служащих министерств, исключая самих министров. Неофициально применяемые термины «публичная служба», «должностные лица» (officials, officers) относились ко всем лицам, состоящим на службе у государства, включая армию, органы местного управления и публичные корпорации.
— Отсутствовал единый орган контроля над государственной службой. КГС занималась только организацией приема через систему конкурсных экзаменов. В дальнейшем служащие находились под надзором Казначейства и кадровых служб в самих ведомствах.
— Не возникла свойственная США «система добычи», и быстро произошло разделение государственных служащих на политических, сменяемых, и кадровых, несменяемых. В случае падения правительства в отставку подавало только около ста человек — связанных с правившей партией высших политических руководителей ведомств (министры и их заместители). Остальные служащие сохраняли свои посты, но обязаны были соблюдать в своих действиях политическую нейтральность, проводить политику любой партии, находящейся у власти.
— Высшим постоянным служащим министерства являлся его постоянный секретарь, фактически возглавляющий его штат. Без совета с постоянным секретарем министр — политический назначенец, уступающий ему в профессиональной компетенции, не принимал ни одного важного решения. В результате служащие ведомств оказывают сильное влияние на их политику, не всегда удерживаясь в рамках политической нейтральности.
Она оказала сильное влияние на развитие аналогичных институтов в других странах, особенно США. Однако превращение в ведущий карьерный критерий общего гуманитарного образования соответствовало реалиям середины XIX в., когда задачи государственного управления были сравнительно немногочисленны и просты, доступны «образованным дилетантам». Через сто лет его задачи существенно усложнились и потребовали специальных профессиональных знаний. С другой стороны, государственная служба так и не превратилась в унифицированную, логичную систему.
В 1966 г. создается специальная правительственная комиссия, возглавленная лордом Фултоном. Она должна была исследовать состояние правительственной администрации и подготовить предложения по ее реформированию. Выводы комиссии были заключены в докладе «Государственная служба» (1968).
Главный недостаток существовавшего порядка комиссия увидела именно в устаревших, «платоновских», принципах организации государственной службы.
Кроме того, обращалось внимание и на другие обстоятельства:
- отсутствие централизованного руководства государственной службой;
- разделение ответственности за нее между КГС, экзаменующей соискателей, и Казначейством, отвечающим за общую кадровую политику;
- отсутствие должной профессионализации служащих;
- существование запутанной и жесткой системы классов;
- недостаточная подготовленность кадров в качестве административных менеджеров, недооценка «научной организации труда» (НОТ);
- недостаточный обмен кадрами между различными ведомствами, центральными, местными учреждениями и частными корпорациями;
- замкнутый, кастовый характер гражданской службы;
- необходимость создания возможности привлечения сразу на ответственные посты представителей бизнеса и науки («боковой вход»).
В докладе предлагалось учитывать в деятельности публичных организаций опыт кадровой работы частных фирм, а также США и Франции.
Правительство приняло основные рекомендации доклада, многие положения которого стали воплощаться в административную практику:
- для централизации управления кадрами уже в 1968 г. было создано специальное Министерство по делам государственной службы, его руководителем автоматически становился премьер-министр, занимавший пост министра государственной службы, однако реально министерством, по поручению премьера, руководит один из министров — членов кабинета;
- КГС вошла в состав министерства на правах его подразделения;
- в правительственных ведомствах централизованное руководство штатом осуществляли постоянные секретари;
- для повышения квалификации служащих и проведения научных изысканий был создан специальный колледж;
- в 1971 г. была ликвидирована запутанная система классов и государственные служащие разбились на несколько групп.
Несмотря на формальное согласие правительства с его положениями, они реализовывались медленно, не в полной мере. Вновь приходилось преодолевать сопротивление влиятельных ведомств. Поэтому проведенные «фултоновские» реформы только сгладили, но не уничтожили существовавшие недостатки.
Новый этап развития государственной службы связан с эпохой нахождения на посту премьер-министра М. Тэтчер (1979—1990). Представительница неоконсерватизма, сторонница сокращения административного аппарата при одновременном повышении его эффективности, она попыталась перевести значительную его часть на принципы функционирования частных корпораций.
Основные положения программы «Следующие шаги» (1988) сводились:
- к разделению правительственных учреждений на политические, принимающие решения, и исполнительные, реализующие их;
- к превращению последних в квази административные неправительственные организации (QUANGO) или даже корпорации, работающие с политическими учреждениями на основе договоров;
- к сохранению постоянной государственной службы с присущими ей правами и привилегиями только в учреждениях первого типа; широко распространялись в QUANGO работы по контракту.
Реформы Тэтчер, действительно радикальные, дали неоднозначные результаты. Удалось сократить численность государственных служащих, финансовых затрат, повысить эффективность администрации, но одновременно была разрушена целостная система правительственных кадров, подорваны престиж и привлекательность государственной службы.
Великобритания, как и другие страны, находится в настоящее время в поиске той модели организации административной системы, которая наиболее адекватно сможет ответить на вызовы современности.
В прошлом исследователи государственного строя Великобритании склонны были подчеркивать его исключительность, оставляя открытым вопрос о возможности воспроизведения данной политической модели в других странах. Действительно, некоторые черты политического быта Великобритании уникальны, возникли в особых исторических условиях, воспроизвести их невозможно, да и не нужно.
Однако опыт Соединенного Королевства доказывает возможность сочетания:
— традиционализма и реформаторства;
— монархии и демократии;
— верховенства парламента и сильной исполнительной власти;
Однажды один путешественник попал в плен к амазонкам. После недолгого совещания эти отважные воительницы приняли решение убить беднягу. Однако перед этим они предложили «идущему на смерть» исполнить его последнюю просьбу. Подумал-подумал путешественник и попросил амазонок кое-о-чем. Это-то, собственно говоря, его и спасло. -так, вопрос: какую просьбу высказал обреченный»?
Статью подготовила ведущий эксперт-экономист по бюджетированию Ошуркова Тамара Георгиевна. 
