Содержание муниципальных финансов; понятие и сущность; бюджетный процесс в муниципальном образовании; доходы и расходы местного бюджета; дефицит местного бюджета; межбюджетные отношения на муниципальном уровне.
Муниципальные (или местные) финансы - совокупность социально-экономических отношений, возникающих по поводу формирования, распределения и использования финансовых ресурсов для решения задач местного значения.
Эти отношения складываются между органами местного самоуправления и населением, живущим на территории данного муниципального образования, а также хозяйствующими субъектами.
Муниципальные финансы основываются на принципах:
- самостоятельности;
- государственной финансовой поддержки;
- гласности.
Права собственника в отношении муниципальных финансов осуществляются от имени населения муниципального образования органами местного самоуправления или непосредственно населением муниципального образования в соответствии с уставом муниципального образования.
Муниципальные финансы составляют экономическую основу местного самоуправления наряду с муниципальной собственностью, имуществом, находящимся в государственной собственности и переданным в управление органам местного самоуправления, другой собственностью, служащей удовлетворению потребностей населения муниципального образования.
Органы местного самоуправления имеют право передавать объекты муниципальной собственности во временное или постоянное пользование физическим и юридическим лицам, сдавать в аренду, отчуждать.
Порядок и условия приватизации муниципальной собственности определяются населением непосредственно или представительными органами местного самоуправления самостоятельно. Доходы от приватизации объектов муниципальной собственности поступают в полном объеме в местный бюджет.
Органы местного самоуправления имеют право создавать учреждения и организации, решать вопросы их реорганизации и ликвидации.
Органы местного самоуправления определяют цели, условия и порядок деятельности учреждений и организаций, находящихся в муниципальной собственности, осуществляют регулирование цен и тарифов на их продукцию и услуги, утверждают их уставы, назначают и увольняют руководителей организаций, учреждений и организаций, заслушивают отчеты об их деятельности.
Органы местного самоуправления могут выступать заказчиком на выполнение работ по благоустройству территории муниципального образования, коммунальному обслуживанию населения, строительству и ремонту объектов социальной инфраструктуры, производству продукции, оказанию услуг, необходимых для удовлетворения бытовых и социально-культурных потребностей населения соответствующей территории, на выполнение других работ с использованием предусмотренных для этого собственных материальных и финансовых средств.
Бюджетный процесс. Каждое муниципальное образование имеет собственный бюджет. Бюджет муниципального образования (местный бюджет) предназначен для исполнения расходных обязательств муниципального образования.
Использование органами местного самоуправления иных форм образования и расходования денежных средств для исполнения расходных обязательств муниципальных образований не допускается.
Формирование, утверждение, исполнение местного бюджета и контроль за его исполнением осуществляются органами местного самоуправления самостоятельно с соблюдением требований, установленных БК РФ и Федеральным законом № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления".
Проекты местных бюджетов составляются и утверждаются сроком на один год (на очередной финансовый год) или сроком на три года (очередной финансовый год и плановый период) в соответствии с муниципальным правовым актом представительного органа муниципального образования.
В случае если проект бюджета муниципального района, проект бюджета городского округа составляется и утверждается на очередной финансовый год, местная администрация муниципального района, городского округа разрабатывает и утверждает среднесрочный финансовый план муниципального района, городского округа.
Бюджетный процесс в муниципальном образовании охватывает следующие стадии:
1) составление проекта бюджета;
2) рассмотрение проекта бюджета, утверждение бюджета;
3) исполнение бюджета;
4) составление отчета об исполнении бюджета и его утверждение.
На муниципальном уровне бюджетный процесс осуществляется на основе принципов, присущих как бюджетному процессу всего государства, так и бюджетной деятельности муниципальных образований. Особенностью бюджетного процесса местного уровня является наличие принципа необходимости учета местных особенностей и традиций.
Началом бюджетного процесса местного уровня является разработка проекта бюджета, осуществляемая на основе плана экономического и социального развития территории муниципального образования. Местная администрация вносит проекты плана и программ развития территории на утверждение представительного органа.
Исполнительные органы государственной власти субъектов РФ в соответствии с законодательством должны исходя из необходимости утверждения местных бюджетов до начала нового финансового года довести до органов местного самоуправления указания по разработке проектов бюджетов, в том числе социальные финансовые нормы и нормативы или их изменения. Важнейшей задачей на данном этапе является осуществление принципа сбалансированности муниципального образования затрат с доходами бюджета.
Задавайте вопросы нашему консультанту, он ждет вас внизу экрана и всегда онлайн специально для Вас. Не стесняемся, мы работаем совершенно бесплатно!!!
Также оказываем консультации по телефону: 8 (800) 600-76-83, звонок по России бесплатный!
В случае несбалансированности доходов и минимально необходимых расходов бюджета местная администрация представляет в исполнительный орган государственный власти субъекта РФ расчеты по обоснованию размеров необходимых отчислений от регулирующих источников доходов, выделения дотаций, субвенций, перечня доходных источников, подлежащих передаче из вышестоящих бюджетов для покрытия расходов, связанных с решением государственных органов о передаче отдельных государственных полномочий органам местного самоуправления, а также данные об изменении состава объектов бюджетного финансирования.
После получения утвержденных нормативов отчислений местная администрация окончательно составляет проект местного бюджета и вносит его для рассмотрения и утверждения в представительный орган местного самоуправления. Стадия рассмотрения проекта местного бюджета осуществляется, как правило, по упрощенной процедуре, т. е. в одном чтении. Принятый бюджет оформляется решением представительного органа местного самоуправления и подлежит опубликованию.
Исполнение местного бюджета относится к функциям администрации муниципального образования. В крупных городах в составе местной администрации выделяются финансовые отделы, осуществляющие исполнение местного бюджета. Кассовое исполнение бюджета муниципального образования осуществляется муниципальным банком, уполномоченным банком, муниципальным казначейством или на основе договора федеральным казначейством.
Отчет об исполнении местного бюджета составляется по итогам бюджетного года местной администрацией и представляется для утверждения представительному органу местного самоуправления. Рассмотрев отчет об исполнении бюджета, представительный орган местного самоуправления принимает решение либо о принятии отчета, либо о его отклонении. Принятый отчет, равно как и мотивы его отклонения, подлежит обнародованию в установленном в данном муниципальном образовании порядке.
Итак, местный бюджет - это централизованный фонд финансовых ресурсов отдельного муниципального образования, формирование, утверждение и исполнение, а также контроль за исполнением которого осуществляют органы местного самоуправления самостоятельно.
В местных бюджетах в соответствии с бюджетной классификацией Российской Федерации раздельно предусматриваются средства, направляемые на исполнение расходных обязательств муниципальных образований, возникающих в связи с осуществлением органами местного самоуправления полномочий по вопросам местного значения, и расходных обязательств муниципальных образований, исполняемых за счет субвенций из других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации для осуществления отдельных государственных полномочий.
Бюджет муниципального района (районный бюджет) и свод бюджетов городских и сельских поселений, входящих в состав муниципального района (без учета межбюджетных трансфертов между этими бюджетами), образуют консолидированный бюджет муниципального района.
В качестве составной части бюджетов городских и сельских поселений могут быть предусмотрены сметы доходов и расходов отдельных населенных пунктов, других территорий, не являющихся муниципальными образованиями.
Доходы местных бюджетов.
В бюджеты поселений, муниципальных районов, городских округов зачисляются налоговые доходы от следующих местных налогов, устанавливаемых соответствующими представительными органами в соответствии с законодательством Российской Федерации о налогах и сборах:
- земельного налога - по нормативу 100%;
- налога на имущество физических лиц - по нормативу 100%.
В бюджеты поселений зачисляются налоговые доходы от следующих федеральных налогов и сборов, в том числе налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами:
- налога на доходы физических лиц - по нормативу 10%;
- единого сельскохозяйственного налога - по нормативу 35%;
- государственной пошлины за совершение нотариальных действий должностными лицами органов местного самоуправления поселения, уполномоченными в соответствии с законодательными актами РФ на совершение нотариальных действий, за выдачу органом местного самоуправления поселения специального разрешения на движение по автомобильной дороге транспортного средства, осуществляющего перевозки опасных, тяжеловесных и (или) крупногабаритных грузов, - по нормативу 100%.
В бюджеты муниципальных районов подлежат зачислению налоговые доходы от следующих федеральных налогов и сборов, в том числе налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами:
- налога на доходы физических лиц - по нормативу 20%;
- налога на доходы физических лиц, взимаемого на межселенных территориях, - по нормативу 30%;
- единого налога на вмененный доход для отдельных видов деятельности - по нормативу 100%;
- единого сельскохозяйственного налога - по нормативу 35%;
- единого сельскохозяйственного налога, взимаемого на межселенных территориях, - по нормативу 70%;
- государственной пошлины (подлежащей зачислению по месту государственной регистрации, совершения юридически значимых действий или выдачи документов) - по нормативу 100%:
- по делам, рассматриваемым судами общей юрисдикции, мировыми судьями (за исключением Верховного Суда Российской Федерации);
- за государственную регистрацию транспортных средств;
- за выдачу разрешения на установку рекламной конструкции;
- за выдачу органом местного самоуправления муниципального района специального разрешения на движение по автомобильной дороге транспортного средства, осуществляющего перевозки опасных, тяжеловесных и (или) крупногабаритных грузов;
- государственной пошлины за совершение нотариальных действий должностными лицами органов местного самоуправления муниципального района, уполномоченными в соответствии с законодательными актами Российской Федерации на совершение нотариальных действий в населенном пункте, который расположен на межселенной территории и в котором отсутствует нотариус.
В бюджеты городских округов и муниципальных районов, городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга подлежит зачислению государственная пошлина за предоставление лицензий на розничную продажу алкогольной продукции, выдаваемых органами местного самоуправления, по нормативу 100%.
В бюджеты городских округов зачисляются налоговые доходы от следующих федеральных налогов и сборов, в том числе налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами:
- налога на доходы физических лиц - по нормативу 30%;
- единого налога на вмененный доход для отдельных видов деятельности - по нормативу 100%;
- единого сельскохозяйственного налога - по нормативу 70%;
- государственной пошлины.
Неналоговые доходы местных бюджетов регулируются ст. 62 БК РФ.
Неналоговые доходы местных бюджетов формируются за счет:
- доходов от использования имущества, находящегося в муниципальной собственности, за исключением имущества муниципальных бюджетных и автономных учреждений, а также имущества муниципальных унитарных предприятий, в том числе казенных, - по нормативу 100%;
- доходов от продажи имущества (кроме акций и иных форм участия в капитале), находящегося в муниципальной собственности, за исключением имущества муниципальных бюджетных и автономных учреждений, а также имущества унитарных предприятий, в том числе казенных, - по нормативу 100%;
- доходов от платных услуг, оказываемых муниципальными казенными учреждениями;
- части прибыли муниципальных унитарных предприятий, остающейся после уплаты налогов и иных обязательных платежей, в размерах, определяемых в порядке, установленном муниципальными правовыми актами представительных органов муниципальных образований.
В бюджеты муниципальных районов и бюджеты городских округов подлежит зачислению плата за негативное воздействие на окружающую среду по нормативу 40%.
В бюджеты городских округов до разграничения государственной собственности на землю поступают:
- доходы от передачи в аренду земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена и которые расположены в границах городских округов, а также средства от продажи права на заключение договоров аренды указанных земельных участков - по нормативу 80%;
- доходы от продажи земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена и которые расположены в границах городских округов, - по нормативу 80%.
В бюджеты муниципальных районов до разграничения государственной собственности на землю поступают:
- доходы от передачи в аренду земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена и которые расположены в границах поселений, а также средства от продажи права на заключение договоров аренды указанных земельных участков - по нормативу 50%;
- доходы от продажи земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена и которые расположены в границах межселенных территорий муниципальных районов, - по нормативу 100%;
- доходы от продажи земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена и которые расположены в границах поселений, - по нормативу 50%;
- доходы от передачи в аренду земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена и которые расположены в границах межселенных территорий муниципальных районов, а также средства от продажи права на заключение договоров аренды указанных земельных участков - по нормативу 100%.
В бюджеты поселений до разграничения государственной собственности на землю поступают:
- доходы от передачи в аренду земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена и которые расположены в границах поселений, а также средства от продажи права на заключение договоров аренды указанных земельных участков - по нормативу 50%;
- доходы от продажи земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена и которые расположены в границах поселений, - по нормативу 50%.
В бюджеты поселений, муниципальных районов, городских округов подлежит зачислению плата за пользование водными объектами в зависимости от права собственности на водные объекты по нормативу 100%.
В бюджеты городских округов, муниципальных районов и поселений также поступают доходы от продажи и от передачи в аренду земельных участков, от продажи объектов недвижимого имущества, которые расположены в границах соответствующих муниципальных образований, находятся в федеральной собственности и осуществление полномочий Российской Федерации по управлению и распоряжению которыми передано органам государственной власти субъектов РФ.
Управление муниципальными финансами
Действующее законодательство позволяет муниципальным образованиям самостоятельно осуществлять бюджетный процесс. Однако, как показывает практика, финансовая политика, проводимая администрацией на местах, в ряде регионов недостаточно эффективна, зачастую направлена лишь на выживание, «латание дыр» и т.п. Этим обусловлена актуальность исследования эффективности управления муниципальными финансами.
Положение дел нередко усугубляется процветающей коррупцией, бюрократией, недостаточной экономической грамотностью руководителей и даже работников финансовых служб. По данным Генпрокуратуры Российской Федерации, среди излюбленных правонарушений чиновников в финансовой сфере 24% приходится на служебные подлоги, 23% – на растраты, 9% – на взятки. Причем, только 30% осужденных коррупционеров отправляются в места лишения свободы, остальные отделываются более легкими наказаниями.
Кроме этого, на социально-экономическую эффективность управления муниципальными финансами также, несомненно, влияют следующие обстоятельства. Во-первых, в условиях мирового экономического кризиса Президент России и правительство ставят перед страной новые цели. Владимир Путин определил три главных ориентира – к 2020 году создать 25 млн. высокопроизводительных рабочих мест; в полтора раза повысить производительность труда (сейчас она в 4 раза меньше, чем в США); на 30% увеличить долю продукции высокотехнологичных и наукоемких отраслей в ВВП. Выполняется соответствующая «Стратегия социально-экономического развития России до 2020 года». Во-вторых, из-за спада экономики, уменьшения собираемости налогов и снижения цен на нефть федеральные власти начинают перекладывать ответственность «за все» на регионы.
Все эти обстоятельства, по мнению ряда видных ученых политиков, усугубляются кризисом в развитии экономической мысли на всех уровнях управления. Даже комиссия ООН констатирует этот факт и с горечью отмечает: «Кризис – рукотворный результат ошибок частного сектора и неправильного поведения общества, введенного в заблуждение».
Отмеченные обстоятельства существенно усложняют задачу управления хозяйственными муниципальными комплексами. А там где процветает воровство государственных средств, отсутствует серьезное планирование в сфере доходов и расходов, слова о действенности контроля и прозрачности бюджетирования «повисают в воздухе» весьма сложно принимать действенные меры по повышению социально-экономической эффективности управления муниципальными финансами.
Решить одним махом стоящие задачи, быстро разрешить накопившиеся
проблемы весьма сложно, поскольку зачастую муниципальный хозяйственный комплекс представляет собой финансово-промышленное объединение предприятий, инфраструктуры, вспомогательных производств, коммерческих банков, других финансовых институтов на основе их территориального единства в рамках производственного процесса в муниципальном образовании. Однако, проведенный анализ, позволяет выделить следующие приоритетные направления деятельности, которые на наш взгляд, позволят существенно повысить эффективность управления финансами и способствовать успешному социально-экономическому развитию большинства муниципальных образований.
Необходимо содействие созданию новых производств на территории муниципального образования, т.к. они повышают его экономический и финансовый потенциал, приводят к появлению новых рабочих мест. Также, требуется поддержка уже имеющихся производств, с целью сохранения рабочих мест и обеспечения роста экономического потенциала муниципального образования. Для этого проводятся мероприятия по рекламе местных производств, созданию местных зон хозяйственного освоения для оптимального размещения предприятий, оказанию помощи в подготовки кадров, продажа или сдача в аренду строений, гарантии и поручительства по займам, долевое участие в коммерческих предприятиях.
Одним из важнейших принципов функционирования бюджетной системы Российской Федерации является принцип эффективности использования бюджетных средств. Особую актуальность он приобретает в настоящее время, когда на практике происходит расширение самостоятельности бюджетов муниципальных образований, повышение их роли в решении социально – экономических задач регионов, модернизации и реструктуризации экономики, обеспечении достаточного уровня жизни людей.
Довольно наглядным показателем эффективности является рост налогооблагаемой базы, который становится прямым следствием рационального распределения средств по статьям расходов. Если говорить о социально-экономической эффективности управления муниципальными финансами в целом, то степень этой эффективности необходимо оценивать уровнем удовлетворенности всех заинтересованных сторон в решении тех или иных проблем. Оценить эффективность управления только количественными показателями невозможно, т.к. управление муниципальными финансами и собственностью – специфическая сфера деятельности, затрагивающая повседневные интересы населения. Поэтому зачастую важно не количество «решенных вопросов», а качество их решения.
Многие руководители муниципальных образований начинают понимать, что давно уже пора перейти от кулуарной разработки важнейших финансовых решений в узком кругу чиновников к их широкому обсуждению с населением. Пора перестать прятать информацию о доходах и расходах, результатах проверок. Нужно больше привлекать к этой работе депутатов, общественные организации, инициативные группы населения. Нужны новые идеи развития местного самоуправления.
Представим, например, что власть начинает не на словах, а на деле защищать малый и средний бизнес от вымогателей всех мастей. И однажды утром россияне вдруг обнаружат, что можно за пару часов открыть мастерскую, кофейню и для этого не надо «ползать на брюхе» перед чиновниками или бандитами. Полагаем, что после этого быстро возникнут тысячи новых рабочих мест. Следует отметить, что новые идеи развития местного самоуправления появились за последнее время в ряде регионов, но внедряются они весьма робко.
До нынешнего времени роль депутатов-муниципалов была не велика – детский спорт, проведение праздников, опека несовершеннолетних. Вне их компетенции были ЖКХ, благоустройство, безопасность. Теперь ответственность будет поделена между двумя ветвями власти в муниципалитетах. Депутаты смогут контролировать деятельность глав управ, проверять работу управляющих компаний, контролировать ремонтные работы (вплоть до закрепления депутатов за конкретными объектами с правом подписания актов приемки сделанного).
Таким образом, решение проблемы повышения социально-экономической эффективности управления муниципальными финансами во многом зависит от профессиональной компетенции и честности администрации муниципалитетов, обоснованного учета специфики возможностей региона, потребностей и интересов населения, внедрения инновационных управленческих решений и контроля за их выполнением. В условиях демократизации нашего общества решение конкретных задач просто немыслимо без активного участия депутатского корпуса низового звена и широких слоев населения, проживающего на данной территории.
Организация муниципальных финансов
Основная задача организации муниципальных финансов — обеспечение органов местного самоуправления финансовыми ресурсами в объеме, достаточном для самостоятельного решения вопросов местного значения. Согласно ст. 9 Европейской хартии местного самоуправления органы местного самоуправления имеют право на обладание достаточными собственными финансовыми ресурсами, которыми они могут свободно распоряжаться при осуществлении своих функций.
Финансовые средства органов местного самоуправления должны быть соразмерны их полномочиям. Формирование стабильной финансовой базы органов местного самоуправления является важнейшим направлением проводимой в Российской Федерации реформы местного самоуправления.
Принадлежность финансовых ресурсов органам местного самоуправления, реализующим правомочия муниципального собственника, — один из содержательных признаков муниципальных финансов. Мировая практика административно-территориального устройства богата примерами, когда далеко не в каждом местном сообществе создаются представительные органы местного самоуправления. Опыт муниципального строительства в Российской Федерации свидетельствует: на территориях административно-территориальных единиц местного уровня (в частности, отдельных районов) функционируют территориальные органы государственной власти, которые не признаются субъектами бюджетных правоотношений и соответственно не обладают бюджетными полномочиями и не формируют собственные бюджетные ресурсы. Реализация возложенных на них функций осуществляется за счет государственных финансовых ресурсов субъектов РФ.
За счет финансовых ресурсов органов местного самоуправления по смете доходов и расходов обеспечивается деятельность органов управления отдельными населенными пунктами, не являющимися муниципальными образованиями и входящими в состав муниципального образования. Таким образом, организация муниципальных финансов «привязана» к муниципальным образованиям, в границах которых осуществляется местное самоуправление.
Зарубежный опыт свидетельствует о многообразии подходов к определению территориальной организации местного самоуправления, когда правами местного самоуправления наделяются различные территориальные образования (города, поселки, сельские населенные пункты, общины и т. п.; районы, округа, кантоны и др.).
В соответствии с Федеральным законом № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» муниципальными образованиями признаются поселения, городские округа, муниципальные районы и внутригородские территории городов федерального значения. При этом перечень территориальных единиц, в пределах которых реализуется местное самоуправление, и видов муниципальных образований определен как исчерпывающий и подлежит изменению и дополнению только в рамках федерального законодательства.
Многообразие видов муниципальных образований, предусмотренных федеральным законодательством, позволяет выделять финансы поселений, городских округов, муниципальных районов и внутригородских территорий городов федерального значения. Финансы поселений призваны обеспечить реализацию полномочий органов местного самоуправления поселений по решению вопросов местного значения, закрепляемых федеральным законодательством и законодательством субъектов РФ за поселениями.
За счет финансовых ресурсов органов местного самоуправления муниципальных районов (городских округов) решаются вопросы местного значения, отнесенные к ведению муниципальных районов (городских округов), а также реализуются полномочия местного самоуправления, переданные органами местного самоуправления поселений, и государственные полномочия, делегированные органами государственной власти РФ и субъектов РФ.
Необходимость разделения государственных и муниципальных финансов продиктована обособленным положением органов местного самоуправления в системе органов власти. В своей деятельности органы местного самоуправления обеспечивают реализацию права граждан на самостоятельное и под свою ответственность решение всех вопросов местного значения, определенных федеральным законодательством.
Статья 12 Конституции РФ гарантирует, что местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Это предусматривает, что органы местного самоуправления приобретают право на формирование собственных финансовых ресурсов и самостоятельный выбор направлений и форм использования денежных средств.
Запрет на произвольное отчуждение финансовых ресурсов органов местного самоуправления (ст. 31 БК РФ) дополняется гарантией передачи органам местного самоуправления дополнительных финансовых ресурсов в порядке обеспечения делегируемых им государственных полномочий.
Самостоятельность местного самоуправления подкрепляется организационным обособлением органов местного самоуправления от органов государственной власти. В соответствии со ст. 12 Конституции РФ органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти.
Это предопределяет самостоятельность установления муниципальным образованием структуры органов управления местными финансами, форм их взаимодействия, полномочий конкретных органов и их должностных лиц.
Федеральное законодательство предусматривает меры по защите органов местного самоуправления, в том числе органов управления местными финансами от вмешательств в их деятельность со стороны органов государственной власти.
Следуя Конституции РФ, неотъемлемым признаком местного самоуправления является самостоятельное формирование местных бюджетов.
Бюджет муниципального образования (местный бюджет) — форма образования и расходования денежных средств, предназначенных для обеспечения задач и функций, отнесенных к предметам ведения местного самоуправления (ст. 14 БК РФ).
Местные бюджеты — центральное звено местных финансов, в котором мобилизуется основная часть финансовых ресурсов муниципальных образований и за счет средств которого финансируются основные потребности местного сообщества.
Средства местных бюджетов находятся в собственности муниципального образования, что закреплено ст. 49 Федерального закона № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
Формирование местных бюджетов осуществляется посредством мобилизации налоговых доходов, неналоговых доходов, безвозмездных перечислений, других доходов местных бюджетов.
Система муниципальных финансов
В настоящем разделе рассматриваются вопросы формирования и расходования финансовых ресурсов местного самоуправления, будут рассмотрены технологии и инструменты управления муниципальными финансами.
Финансовые ресурсы местного самоуправления классифицируются по различным признакам:
• налоговые и неналоговые (к неналоговым относятся доходы от использования муниципального имущества и предоставления муниципальных услуг);
• собранные на территории муниципального образования и полученные от других уровней бюджетной системы в порядке бюджетного регулирования;
• законодательно закрепленные (собственные) и полученные от государства целевым назначением (субвенции) для выполнения отдельных государственных полномочий;
• принадлежащие муниципальному образованию и заемные;
• входящие в состав муниципальной казны и принадлежащие муниципальным предприятиям и учреждениям.
Для обеспечения единой методологии и сопоставимости показателей бюджетов всех уровней в Российской федерации введена единая бюджетная классификация, установленная Федеральным законом «О бюджетной классификации РФ». Органы местного самоуправления (как и органы представительной власти субъектов РФ) вправе производить дальнейшую детализацию объектов бюджетной классификации, не нарушая общих принципов построения и единства бюджетной классификации РФ.
Федеральный закон разграничил источники доходов и расходные полномочия между муниципальными образованиями разных типов (поселениями, муниципальными районами и городскими округами), установил принципы выравнивания уровня бюджетной обеспеченности муниципальных образований и процедуры финансирования отдельных государственных полномочий, передаваемых органам местного самоуправления.
К имущественным доходам местных бюджетов относятся доходы от приватизации, реализации, сдачи в аренду муниципального имущества, установленная законодательством доля доходов от приватизации государственного имущества, находящегося на территории муниципального образования, платежи в местные бюджеты за пользование недрами и природными ресурсами, установленные в соответствии с федеральными законами.
Источниками увеличения доходов местных бюджетов могут быть:
• увеличение налогооблагаемой базы (налогового контингента) за счет поддержки развития промышленности и малого бизнеса на территории муниципального образования;
• повышение эффективности использования муниципального имущества, включая землю. В качестве регуляторов могут выступать ставки арендной платы за землю, жилые помещения и другое имущество, их умелая дифференциация в зависимости от местоположения, инфраструктурной обеспеченности, вида деятельности;
• использование в отдельных случаях заемных средств.
Серьезной проблемой для обеспечения доходов местных бюджетов является собираемость налогов. Для ее повышения органы местного самоуправления взаимодействуют с территориальными налоговыми органами, оказывают содействие в их работе, осуществляют взаимообмен информацией.
Федеральный предоставляет органам местного самоуправления значительно большую самостоятельность в определении направлений расходов местных бюджетов, в пределах, имеющихся у них финансовых средств и с учетом закрепленных за каждым типом муниципального образования вопросов местного значения. В частности, органы местного самоуправления могут устанавливать муниципальные минимальные социальные стандарты и другие нормативы расходов местных бюджетов на решение отдельных вопросов местного значения. Органы местного самоуправления муниципальных образований, не получающих дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности, самостоятельно определяют размеры и условия оплаты труда депутатов, членов выборных органов и должностных лиц местного самоуправления, муниципальных служащих, работников муниципальных предприятий и учреждений.
Органы местного самоуправления должны вести реестры расходных обязательств муниципальных образований в соответствии с требованиями Бюджетного кодекса РФ.
Формирование муниципальных финансов
Понятие муниципальных финансов и их функции. Понятие финансов муниципальных органов власти. С принятием новой Конституции Российской Федерации, изменившей статус существовавших ранее местных органов власти, и переходом от унитарной к федеративной модели государственности резко усилилось внимание к муниципальным финансам. В научной и учебной литературе можно встретить два основных подхода к определению муниципальных финансов, их состава и места в финансовой системе страны.
При первом подходе приводится расширительная трактовка муниципальных финансов как экономических отношений, связанных с формированием и использованием финансовых ресурсов всех субъектов экономики, участвующих в воспроизводственном процессе на территории муниципального образования. Соответственно в состав муниципальных финансов включаются финансы местных органов власти (органов местного самоуправления), хозяйствующих субъектов и домашних хозяйств. При этом муниципальные финансы рассматриваются как самостоятельное звено финансовой системы государства.
Второй подход является более широко распространенным, причем не только в российской, но и зарубежной финансовой литературе. Под муниципальными финансами понимаются только финансы местных органов власти (органов местного самоуправления), что является более точным. В состав муниципальных финансов включаются: местные бюджеты, внебюджетные фонды; муниципальный кредит и финансы муниципальных предприятий. Трудности здесь возникают при определении их места в финансовой системе, что связано с неоднозначностью и даже некоторой противоречивостью правового статуса субъектов управления этой сферой финансовых отношений. Местные органы власти в конституционных законах многих стран, как правило, не относятся к органам государственной власти. Соответственно муниципальные (местные) финансы не входят в систему государственных финансов.
Для определения места муниципальных финансов в финансовой системе страны, их функций и роли в общественном воспроизводстве необходимо, прежде всего, рассмотреть понятие местного уровня власти и его Роль в системе государственного управления. В Конституции РФ (ст. 12) Установлено, что «в Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление в пределах своих полномочий.
Для определения места муниципальных финансов в финансовой системе страны, их функций и роли в общественном воспроизводстве необходимо, прежде всего рассмотреть понятие местного уровня власти и его в системе государственного управления. В Конституции РФ (ст. 12) установлено, что «в Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление. Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти».
Признание самостоятельности местного самоуправления как одного из важнейших его признаков не означает, что оно осуществляется вне государственно-властных отношений и может быть прекращено по воле населения той или иной территории (как, например, может быть прекращена деятельность любой общественной организации по воле ее учредителей). Между тем последнее было бы вполне логично, если следовать буквальному пониманию ст. 3 Конституции, установившей, что «народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления». При этом под непосредственным управлением понимается прямое волеизъявление народа: «Высшим непосредственным выражением власти народа являются референдум и свободные выборы».
Понятие самостоятельности не только местного самоуправления как формы народовластия, но и самого народа (возможностей выражения его высшей воли и власти) весьма условно. Местное самоуправление означает возможность населения непосредственно влиять на проводимую на данной территории политику. Целью создания местного самоуправления является решение вопросов местного значения. С точки зрения финансовой системы это является и целью муниципальных финансов.
Рассматривая вопрос о месте и роли местного самоуправления в системе государственного управления, некоторые ученые подчеркивают, что «власть органов местного самоуправления производна от государственной власти и в этом смысле является ее продолжением. Очевидно и то, что как публичная власть местное самоуправление учреждено для решения тех дел, которыми ранее занимались государственные органы, но это не означает, что эти дела перестали считаться государственными: они по-прежнему находятся в сфере интересов и политики государства». Поскольку в соответствии с Конституцией РФ (ст. 3) и органы местного самоуправления, и органы государственной власти являются органами, посредством которых народ осуществляет свою власть, и те и другие представляют собой лишь различные формы народовластия.
В новейшей российской истории имеется прецедент принятия субъектом РФ закона, предусматривающего для населения возможность отказаться от реализации права на осуществление местного самоуправления на соответствующей территории и предоставить, таким образом, населению право на «прямое волеизъявление». Однако Конституционным Судом РФ такая попытка была признана противоречащей Конституции РФ, поскольку фактически предоставлялась возможность прекращения осуществления местного самоуправления на части территории субъекта Российской Федерации.
Аналогично этому и муниципальные финансы как основа местного самоуправления отличаются от государственных не принципиально иной природой их образования и функционирования, а спецификой функций, определяемой функциями соответствующих субъектов управления. И муниципальные, и государственные финансы относятся к категории общественных (публичных) финансов, представляющих собой властные отношения и характеризующихся единым социально-экономическим содержанием, едиными функциями и ролью в общественном воспроизводственном процессе, принципами построения и функционирования.
Фундаментальные положения, характеризующие сущность государственных финансов и их функции, относятся и к муниципальным финансам. В то же время последние, образующие самостоятельное звено (подсистему общегосударственных финансов), отличаются существенной спецификой по многим параметрам: целевым функциям, масштабности решаемых задач, структурным элементам (звеньям муниципальных фи-нансов), характеру и принципам взаимодействия с другими звеньями финансовой системы и т. д. В объективном понимании муниципальные финансы выражают экономические отношения, возникающие между органами местного самоуправления, с одной стороны, и физическими и юридическими лицами, а также другими звеньями государственных финан-сов, с другой стороны, связанные с формированием и использованием фондов финансовых ресурсов, предназначенных для выполнения местными органами власти возложенных на них функций.
Специфика муниципальных финансов заключается, во-первых, в том, что они являются экономической основой местного самоуправления, и, следовательно, во-вторых, в их целевой ориентированности на решение относительно узких территориальных (в пределах границ соответствующих муниципальных образований) задач социально-экономического развития, что проявляется в функциях муниципальных финансов.
В абстрактном понимании социально-экономическое содержание и функции местных органов власти как формы выражения общественного назначения этой категории не зависят от национальных особенностей территориального устройства страны, статуса территорий и других подобных факторов. Однако в практике управления общественными финансами эти факторы приобретают существенное значение. Финансы местных органов власти представляют собой отношения, обусловленные только фактом существования в государстве этого уровня власти и управления, поэтому реально функционирующие финансы муниципальных органов власти представляют собой урегулированную нормами права систему образования и расходования фондов денежных средств в целях обеспечения выполнения задач, относящихся к компетенции местного уровня власти. На практике функции муниципальных финансов проявляются в функциях местных органов власти и конкретно решаемых задачах.
Функции муниципальных финансов. Исходя из общего понимания финансов как экономической категории финансам муниципальных органов власти присущи те же функции: распределительная, регулирующая и контрольная.
Распределительная функция муниципальных финансов заключается в распределении и перераспределении стоимости валового продукта и части национального дохода в процессе формирования финансовых фондов, необходимых для выполнения органами местного самоуправления возложенных на них функций. В соответствии с объективными свойствами государственных и муниципальных финансов объектом распределительно-перераспределительных отношений выступает (должна выступать) стоимость валового продукта и накоплений, созданных на соответствующей территории и формирующих ее финансовый и бюджетно-налоговый потенциал. Однако на практике это теоретическое по-ложение реализуется крайне редко. Существенной особенностью финансов муниципальных органов власти является высокая зависимость конечных объемов финансовых ресурсов, аккумулируемых в местных бюджетах (главном звене муниципальных финансов), от существующей в данный период времени системы межбюджетных отношений, в частности принципов распределения финансовых ресурсов между уровнями бюджетной системы и территориями страны.
С распределительной функцией теснейшим образом связана регулирующая функция, заключающаяся в целенаправленном воздействии органов местного самоуправления на социально-экономические процессы на подведомственных территориях. Эта функция часто объединяется с распределительной или выделяется как ее подфункция, поскольку перераспределение доходов хозяйствующих субъектов и населения всегда оказывает определенное регулирующее воздействие на социально-экономические процессы. Особое внимание к регулирующей функции финансов в значительной мере было обусловлено расширением функций государства, его активным вмешательством в экономику, что способствовало обособлению этой функции как самостоятельной. Поэтому под ре-гулирующей функцией государственных и муниципальных финансов обычно понимается их целенаправленное использование в качестве механизма регулирования экономических процессов (темпов роста экономики и ее структурной перестройки).
Наиболее полно регулирующая функция реализуется на уровне государственных (центральных) органов власти и управления. На муниципальном уровне ее выполнение затрудняется объективными факторами: во-первых, функциональной ролью местных органов власти, ориентированных на решение прежде всего социальных задач; во-вторых, ограниченностью финансовых ресурсов, которыми располагает большинство органов местного самоуправления. Лишь на территории сравнительно немногих муниципальных образований местные органы власти могут проводить достаточно активную финансовую политику, стимулирующую экономическое развитие предприятий.
Основными инструментами реализации регулирующей функции муниципальных финансов являются:
1) налоги, установление размеров которых и предоставление налоговых льгот находятся в компетенции местных органов власти;
2) расходы местных бюджетов на реализацию инвестиционных программ развития предприятий и отраслей на соответствующих территориях;
3) заимствования, осуществляемые местными органами власти в целях реализации инвестиционных программ и проектов.
Контрольная функция финансов муниципальных органов власти проявляется в процессе распределения и перераспределения стоимости валового продукта, формирования фондов финансовых ресурсов муниципальных органов власти. Контрольная функция осуществляется специально уполномоченными органами. Основными направлениями фи-нансового контроля являются: контроль за правильным и своевременным перечислением средств в финансовые фонды органов местного самоуправления; контроль за соблюдением пропорций при распределении средств между муниципальными и вышестоящими бюджетами; контроль за соблюдением структуры финансовых фондов как при их формировании, так и использовании (контроль за целевым использованием средств) и т. д.
Состав муниципальных финансов. Выполнение территориальными органами власти возложенных на них функций требует формирования на постоянной основе финансово-бюджетных ресурсов, соответствующих законодательно установленным полномочиям.
В теории муниципальных финансов выделяются следующие основные элементы (звенья):
1) средства местного бюджета;
2) муниципальные внебюджетные фонды;
3) муниципальный кредит (долг органа власти, включая муниципальный заем, и задолженность перед органом власти);
4) муниципальная собственность (финансы муниципальных предприятий);
5) другие финансовые фонды и активы, находящиеся в распоряжении местных органов власти.
На практике некоторые из этих звеньев могут отсутствовать, поскольку возможности их формирования определяются национальными законодательствами. Это касается таких элементов, как внебюджетные фонды, муниципальный заем и прочие финансовые источники, использование которых может быть сильно ограничено, вплоть до полного за-прета. Поэтому главными и иногда единственными звеньями остаются местные бюджеты и финансы муниципальных предприятий.
Центральным звеном муниципальных финансов выступают местные бюджеты, формирующие материальную основу для реализации полномочий органов местного самоуправления. В системе муниципальных финансов это один из главных инструментов регулирования социально-экономических процессов на местном уровне. В общем понимании местный бюджет представляет собой специальный фонд финансовых ресурсов, находящийся в распоряжении местного органа власти, предназначенный для выполнения этим органом возложенных на него функций.
Муниципальные внебюджетные фонды представляют собой специальные финансовые фонды, создаваемые в особых формах и особыми (отличными от бюджетных) методами. Внебюджетные фонды образуются в процессе финансовых взаимоотношений местных органов власти с физическими и юридическими лицами и предназначены для решения конкретных социально-экономических задач на соответствующей территории.
В составе муниципальных финансов внебюджетные фонды занимают особое место и играют специфическую роль. Формирование и использование этих фондов осуществляются вне рамок бюджетного процесса. Их возникновение было обусловлено необходимостью финансового обеспечения отдельных видов расходов, имеющих важное значение для данной территории. В мировой практике наибольшее распространение получили социальные, экономические, инвестиционные и экологические фонды.
Муниципальные внебюджетные фонды всегда имеют строго целевое назначение, поэтому характерными чертами этих фондов являются: четко обозначенная цель их создания и функционирования, отраженная в нормативном акте органа местного самоуправления; целевое закрепление различных видов доходов за соответствующими расходами; органи-зационная самостоятельность, обеспечиваемая созданием специальной структуры, управляющей средствами соответствующих фондов.
Источниками формирования внебюджетных фондов могут быть: специально установленные решениями местных органов власти целевые отчисления и сборы в соответствующие фонды; добровольные взносы физических и юридических лиц; доходы от предпринимательской деятельности аппарата управления соответствующим фондом; штрафы за загрязнение окружающей среды и другие нарушения природоохранного и экологического законодательства; другие источники средств. В зависимости от метода привлечения средств в фонды (например, часть средств внебюджетного фонда может формироваться страховым или кредитным методом), взносы в фонды могут иметь безвозвратный (например, средства самообложения граждан) или возвратный характер (взносы в фонды жилищного строительства и инвестиционные муниципальные фонды, формируемые с использованием заемных средств).
Муниципальный кредит — это совокупность кредитных отношений, возникающих между местными органами власти и физическими и юридическими лицами, при которых местный орган власти выступает как кредитор (предоставляет средства другим лицам), как заемщик (привлекает средства физических и юридических лиц) или как гарант (берет на себя ответственность за погашение долговых обязательств других лиц). Чаще всего орган местного самоуправления выступает в роли заемщика средств, однако это право часто ограничивается, вплоть до запрета заимствований, со стороны вышестоящих уровней власти. Введение ограничений в данной сфере отношений вызывается необходимостью предотвращения возникновения структурных дисбалансов местных бюджетов и банкротства муниципалитетов.
Финансы предприятий, находящихся в муниципальной собственности, — неотъемлемое звено муниципальных финансов во всех странах. К муниципальной собственности относится имущество, принадлежащее на правах собственности местным органам власти. Имущество, находящееся в муниципальной собственности, закрепляется за муниципальными предприятиями и учреждениями во владение, пользование и распоряжение. Права собственности от имени муниципального образования осуществляет орган местного самоуправления и другие лица.
В муниципальной собственности могут находиться:
1) земля, воды, недра, леса, животный и растительный мир и другие подобные объекты;
2) имущество местных органов власти;
3) средства муниципальных внебюджетных фондов;
4) жилой фонд;
5) местные пути сообщения, коммуникации и средства связи;
6) различные объекты производственной и социальной инфраструктуры.
Муниципальная собственность является важным элементом экономической основы самостоятельности и независимости органов местного самоуправления и используется как инструмент социальной защиты и финансовой поддержки отдельных социальных групп. Муниципальные предприятия, для которых характерно их общественное назначение, обычно не ставят целью своей деятельности получение прибыли. Тем не менее в ряде случаев может преследоваться и финансовый интерес (например, проникновение в новые сферы коммерческой деятельности), что позволяет привлекать в местные бюджеты дополнительные доходы. Традиционными сферами хозяйственной деятельности местных органов власти являются: жилищное хозяйство; коммерческо-бытовое обслуживание населения; благоустройство территорий; охрана окружающей среды.
Особенности организации муниципальных финансов в Российской Федерации. В процессах демократизации российского общества, происходивших в России, местным органам власти отводилась особая роль в решении вопросов улучшения жизни населения соответствующих территорий. В связи с этим важнейшим направлением трансформации государственных финансов было формирование полноценной системы муниципальных финансов. Несмотря на официальное признание приоритетности проблем местного самоуправления правовую основу деятельности местных органов власти составляли зако-ны, принятые еще в советский период.
Был принят Закон «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР», направленный на расширение прав местных органов власти и повышение их роли в решении местных задач. Закон гарантировал не только права, полномочия и ответ-ственность органов местного самоуправления, но и его финансовую и материальную основу. Одним из основополагающих принципов местного самоуправления является сочетание местных и государственных интересов. Новым положением закона стало разделение местных Советов на два уровня, которые были вправе по взаимному соглашению перераспределять между собой отдельные полномочия в области социального и экономического развития территории с учетом местных демографических, экономических условий и национальных особенностей.
В законе был также определен состав местного хозяйства, включавшего предприятия, организации и учреждения, являющиеся коммунальной собственностью соответствующей административно-территориальной единицы. Специальный раздел закона был посвящен формированию финансов местного самоуправления, в составе которых были установлены средства местных бюджетов, внебюджетные и валютные фонды, другие средства самоуправления. Важным новшеством было положение о праве местных Советов на формирование минимальных бюджетов, размер которых определялся на основе нормативов бюджетной обеспеченности на одного жителя, устанавливавшихся правовыми актами союзных и автономных республик.
В целях укрепления финансовой базы местных органов власти были установлены новые источники доходов местных бюджетов: платежи за землю; территориальный налог, взимаемый с прибыли (дохода) предприятий вышестоящего (союзного и республиканского) подчинения. Местные Советы могли самостоятельно определять направления расходов местных бюджетов и расходовать средства в пределах имеющихся норм сверх централизованно установленных расходов на содержание жилищно-коммунального хозяйства, учреждений здравоохранения и образования, социального обеспечения, отделов внутренних дел и т. д.; устанавливать дополнительные льготы для отдельных категорий населения. Принятие этого закона, в котором местное самоуправление рассматривалось как самоорганизация граждан для решения непосредственно или через избираемые ими органы всех вопросов местного значения, имело огромное политическое значение.
Расширению прав местного самоуправления и укреплению их финансовой самостоятельности способствовали и другие союзные законы, кардинально менявшие характер взаимоотношений местных органов власти с государственными предприятиями, кооперативами, гражданами. Главной целью принятых законов о земле, собственности, аренде, кооперации и др. было создать условия для максимального использования местных ресурсов, гарантировать самостоятельность и одновременно повысить ответственность местных органов власти за положение дел на соответствующей территории, активизировать их деятельность в развитии местного хозяйства и экономном использовании коммунальной собственности. В соответствии с этими законами были приняты российские законы, Закон РСФСР № 1550-1 «О местном самоуправлении в Российской Федерации».
Принятые законы заложили солидную финансовую базу и сыграли значительную роль в развитии местного самоуправления. В них достаточно подробно были регламентированы финансово-экономические основы самостоятельности местного самоуправления, а также определены основные механизмы его правовой защиты.
После принятия новой Конституции РФ закрепленные в ней принципы организации местного самоуправления и его финансово-экономических основ получили развитие в российском и федеральном законодательстве.
Наиболее важное значение в этом отношении имели:
1) Закон № 4807-1 «Об основах бюджетных прав и прав по формированию и использованию внебюджетных фондов представительных и исполнительных органов государственной власти республик в составе Российской Федерации, автономной области, автономных округов, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, органов ме-стного самоуправления»;
2) Закон РФ № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»;
3) Закон РФ № 126-ФЗ «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации».
Закон «Об основах бюджетных прав и прав по формированию и использованию внебюджетных фондов», принятый еще до появления новой Конституции России, сохранял свое действие вплоть до введения в действие Бюджетного кодекса РФ. В этом законе был установлен важнейший принцип формирования местных бюджетов на основе расчета минимального бюджета. Было также подтверждено право местных органов власти создавать внебюджетные фонды, которые, однако, на практике сыграли неоднозначную роль. С одной стороны, необходимость их создания диктовалась исключительно сложным финансовым положением местного самоуправления, недостаточностью бюджетных ресурсов для решения накопившихся и еще более обострившихся в период рыночной трансформации социальных проблем. Поэтому средства внебюджетных фондов могли способствовать и во многих случаях действительно способствовали формированию дополнительных источников, направляемых на развитие местного хозяйства. С другой стороны, процесс формирования и использования средств внебюджетных фондов вне средств местных бюджетов неизбежно сопровождается ослаблением финансового контроля за их функционированием. Это одна из главных причин негативного отношения к внебюджетным фондам не только в российской, но и мировой практике. Поэтому возможности их учреждения, особенно за счет обязательных взносов, как правило, крайне ограничены.
Негативные тенденции проявились и в российской практике. Были выявлены многочисленные злоупотребления в формировании и использовании средств внебюджетных фондов. Большое количество фондов, сформированных на всех уровнях публичной власти, не позволяло обеспечить необходимый финансовый контроль, тем более что в России именно в этот конкретный период масштабных преобразований финан-совой системы проблема контроля стояла особенно остро. С принятием Бюджетного кодекса был взят курс на включение некоторых внебюджетных фондов в бюджеты, и постепенно они стали утрачивать свое значение в формировании финансовых ресурсов органов власти.
В Законе РФ № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» были определены: роль местного самоуправления в осуществлении народовластия; общие принципы организации местного самоуправления в РФ; правовые, экономические и финансовые основы местного самоуправления и государственные гарантии его осуществления. В главе 5 закона определена финансово-экономическая основа местного самоуправления. Статьей 28 было установлено, в частности, что экономическую основу местного самоуправления составляют: муниципальная собственность; местные финансы; имущество, находящееся в государственной собственности и переданное в управление органам местного самоуправления, а также в соответствии с законом иная собственность, служащая удовлетворению потребностей населения муниципального образования.
При этом в состав муниципальной собственности были включены (ст. 29):
— средства местного бюджета;
— муниципальные внебюджетные фонды;
— имущество органов местного самоуправления;
— муниципальные земли и другие природные ресурсы, находящиеся в муниципальной собственности;
— муниципальные предприятия и организации;
— муниципальные банки и другие финансово-кредитные организации;
— муниципальные жилищный фонд и нежилые помещения;
— муниципальные учреждения образования, здравоохранения, культуры и спорта;
— другое движимое и недвижимое имущество.
В законе были также регламентированы: права органов местного самоуправления на создание предприятий, учреждений и организаций; отношения органов местного самоуправления с предприятиями, учреждениями и организациями, находящимися (и не находящимися) в муниципальной собственности; порядок и условия приватизации муниципальной собственности; общие положения формирования местных бюджетов и обеспечения минимальных бюджетов; другие аспекты финансовой деятельности органов местного самоуправления.
Закон РФ № 126-ФЗ «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации», как следует из его названия, был целиком и полностью посвящен организации муниципальных финансов. В этом законе впервые наиболее системно были определены основные принципы организации местных финансов; источники формирования и направления использования финансовых ресурсов местного самоуправления; основы бюджетного процесса в муниципальных образованиях; взаимоотношения органов местного самоуправления с финансовыми институтами; гарантии финансовых прав органов местного самоуправления. Статьей 2 закона был уточнен состав муниципальных финансов: «Местные финансы включают средства местного бюджета, государственные и муниципальные ценные бумаги принадлежащие органам местного самоуправления, и другие финансовые средства». Были также установлены следующие принципы формирования и использования местных финансов: самостоятельность, государственная финансовая поддержка и гласность.
Стратегической задачей, которую был призван решить этот закон, было достижение устойчивости и стабильности муниципальных финансов. Решению этой задачи должны были способствовать положения, предполагающие реализацию комплекса мероприятий по двум основным направлениям. К первому направлению относятся нормы, гарантирующие формирование собственных доходов местных бюджетов в размере, соответствующем минимальному объему местного бюджета. Второе направление предусматривало существенное ограничение прав местных органов власти на осуществление коммерческой деятельности за счет средств местных бюджетов.
В рамках первого направления было установлено, что доходная часть местного бюджета состоит из собственных доходов, поступлений от регулирующих доходов, а также она может включать финансовую помощь в различных формах (дотации, субвенции, средства финансовой поддержки муниципальных образований), средства по взаимным расчетам.
К собственным доходам бюджета были отнесены:
1) местные налоги и сборы, установленные в соответствии с федеральным законодательством;
2) другие собственные доходы местных бюджетов:
— доходы от приватизации и реализации муниципального имущества;
— не менее 10% доходов от приватизации государственного имущества, находящегося на территории муниципального образования, проводимой в соответствии с государственной программой приватизации;
— доходы от сдачи в аренду муниципального имущества, включая аренду нежилых помещений, и муниципальных земель;
— платежи за пользование недрами и природными ресурсами, установленные в соответствии с законодательством Российской Федерации;
— доходы от проведения муниципальных денежно-вещевых лотерей;
— штрафы, подлежащие перечислению в местные бюджеты в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации;
— государственная пошлина, установленная в соответствии с законодательством Российской Федерации;
— не менее 50% налога на имущество предприятий (организаций);
— подоходный налог с физических лиц, занимающихся предпринимательской деятельностью без образования юридического лица;
3) доли федеральных налогов (налога на добавленную стоимость; акцизов; налога на прибыль организаций; налога с доходов физических лип), распределенных между бюджетами разных уровней и закрепленных за муниципальными образованиями на постоянной основе.
Реализация второго направления осуществлялась как в прямой, так и в косвенной форме. Главной целью здесь была ориентация на предоставление органам местного самоуправления прав, позволяющих им более полно и эффективно выполнять функции в бюджетном процессе, создавать условия для развития местного предпринимательства, а не заниматься ею непосредственно. В связи с этим в законе проводится, по существу, линия на отказ от политики формирования внебюджетных фондов (о них в законе даже не упоминается). Во-вторых, хотя в законе (ст. 13) указывается, что «органы местного самоуправления содействуют развитию рынка местных финансов, местных финансово-кредитных организаций», устанавливается запрет на передачу средств местного бюджета и земельных участков, находящихся в муниципальной собственности, в уставные фонды (капиталы) банков и других кредитных организаций. В-третьих, были ограничены возможности привлечения заемных средств для покрытия дефицитов местных бюджетов. Статьей 16 закона было установлено, что предельно допустимая сумма долговых обязательств органов местного самоуправления не должна превышать 15% объема расходной части местного бюджета.
В целом принятие вышеназванных законов, безусловно, сыграло положительную роль в формировании законодательной базы развития местного самоуправления. В них достаточно подробно регламентировались финансово-экономические условия самостоятельности местных органов власти, содержалось понятие муниципальной собственности и права местного самоуправления по ее распоряжению, определены основы взаимоотношений органов местного самоуправления с финансово-кредитными организациями, налоговыми органами и территориальными органами Федерального казначейства.
В то же время практика применения этих законов выявила ряд существенных недостатков, препятствующих эффективному функционированию местного самоуправления и его взаимодействию с органами государственной власти. Главным недостатком было практически повсеместное сохранение ситуации финансовой необеспеченности местного самоуправления, обусловленное, в свою очередь, целым рядом существенных недоработок правовых норм. В числе последних: отсутствие необходимой четкости компетенции органов местного самоуправления; неопределенность бюджетного статуса муниципальных образований и неопределенность их территориальной структуры в условиях сложившейся системы административно-территориального деления субъектов РФ; возможность различной трактовки функций и предметов ведения местного самоуправления; отсутствие четких критериев их отделения от государственных функций и четкого разграничения полномочий, в том числе налогово-бюджетных, между муниципальными образованиями разных типов и территориальных уровней.
Для преодоления этих недостатков и нахождения наиболее оптимальных форм сочетания централизации и децентрализации в области финансов и бюджета Правительство РФ постановлением № 584 приняло Программу развития бюджетного федерализма в Российской Федерации. В этом документе отмечалось, что, хотя по уровню децентрализации бюджетных ресурсов Россия практически не уступает большинству федеративных государств, формально сохраняется крайне высокая, даже по меркам унитарных государств, централизация налогово-бюджетных полномочий. Исходя из этого в программе был определен ряд конкретных направлений дальнейшего развития бюджетного законодательства. «Целью программы, — говорится в этом документе, — является формирование и развитие системы бюджетного устройства, позволяющей органам власти субъектов и местного самоуправления проводить самостоятельную налогово-бюджетную политику в рамках законодательно установленного разграничения полномочий и ответственности между органами власти разных уровней».
В соответствии с этой Программой была принята новая редакция Закона «Об общих принципах организации местного самоуправления» № 131-ФЗ, внесшего значительные коррективы в организацию местного самоуправления. Закон определяет общие правовые, территориальные, организационные и экономические принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации, а также государственные гарантии его осуществления.
Законодательно закреплено создание двухуровневой системы местного самоуправления с установленным перечнем полномочий для каждого типа муниципальных образований. На «верхнем» уровне находятся муниципальный район и городской округ. Муниципальный район — несколько поселений или поселений и межселенных территорий, объединенных общей территорией. В пределах этой территории (в целях решения вопросов местного значения) местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления. Городской округ — городское поселение, которое не входит в состав муниципального района. Органы местного самоуправления городского округа осуществляют полномочия по решению вопросов местного значения.
«Нижний» уровень представлен поселениями. Поселения делятся в общем случае на два вида: городские и сельские. Городское поселение — город или поселок. Сельское поселение — один или несколько объединенных общей территорией сельских населенных пунктов (поселков, сел, станиц, деревень, хуторов, кишлаков, аулов и других сельских населенных пунктов). В поселениях местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления.
В городах федерального значения (Москве и Санкт-Петербурге) местное самоуправление осуществляется на внутригородской территории. Кроме того, существуют специальные виды муниципальных образований: закрытые административно-территориальные образования и наукограды, являющиеся городскими округами.
В новой редакции Закона «Об общих принципах организации местного самоуправления» вместо гл. 5 «Финансово-экономическая основа местного самоуправления» введена гл. 8 «Экономическая основа местного самоуправления». Установлено, что экономическую основу местного самоуправления составляют находящееся в муниципальной собственно-сти имущество, средства местных бюджетов, а также имущественные права муниципальных образований. Предусмотрено также, что муниципальная собственность признается и защищается государством наравне с иными формами собственности.
Таким образом, в новой редакции закона муниципальные финансы как экономическая основа местного самоуправления не получили четкого структурного выделения, как это было в его прежней редакции. Как следует из ст. 49, собственно финансовые ресурсы составляют средства местных бюджетов, в которых аккумулируются: налоговые и неналоговые доходы, включая доходы от использования и приватизации муниципальной собственности; безвозмездные перечисления и добровольные пожертвования; другие источники финансовых средств местного самоуправления (ст. 52, 55—59, 62). В законе также установлены механизмы выравнивания бюджетной обеспеченности поселений и муниципальных районов (городских округов).
В законе подтверждается право местных органов власти на осуществление заимствований (ст. 64): «Муниципальные образования вправе привлекать заемные средства, в том числе за счет выпуска муниципальных ценных бумаг, в порядке, установленном представительным органом местного самоуправления в соответствии с требованиями федеральных законов и иных нормативных правовых актов федеральных органов госу-дарственной власти».
Закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» по своему характеру является базовым, содержащим лишь рамочные положения (основные принципы) местного самоуправления. Поэтому многие его статьи не могут применяться в прямой форме и носят отсылочный характер к другим нормативно-правовым акутам федерального и регионального законодательства. В соответствии с принятым законом были внесены соответствующие изменения в федеральное бюджетно-налоговое законодательство, а также в законы, регулирующие разграничение государственной собственности на земли и другое имущество.
Функции и роль местных бюджетов в общественном воспроизводстве. Появление и развитие местных бюджетов исторически обусловлено возникновением местного самоуправления как специфического публично-правового института, обладающего определенными юридическими правами и властными функциями и в то же время представляющего наиболее естественную форму самоорганизации населения в целях управления социально-общественными отношениями и процессами на определенной территории.
В правовом отношении местные бюджеты, как и вся система муниципальных финансов, как правило, не входят в систему государственных финансов. Вместе с тем они обладают всеми основными признаками последних: местные бюджеты, как и государственные финансы, выражают без эквивалентные взаимоотношения между органами местного само-управления и субъектами хозяйствования и населением, а также между органами местного самоуправления и вышестоящими уровнями государственной власти. Являясь органичной частью центрального звена государственных финансов — бюджетной системы страны, местные бюджеты функционируют на единых с ней принципах и выполняют функции, присущие государственному бюджету и государственным финансам: пере-распределительную, регулирующую и контрольную.
Выступая главным звеном системы муниципальных финансов, местные бюджеты выражают экономические отношения, связанные с формированием и использованием финансовых фондов, поступающих в распоряжение местных органов власти. Посредством местных бюджетов выполняется воспроизводственная функция, заключающаяся в воспроизводстве материальных и нематериальных благ для удовлетворения потребностей местного населения, а также в воспроизводстве общественного сектора на местном уровне в определенных параметрах. Посредством местных бюджетов и муниципальной собственности формируется и поддерживается оптимальная структура экономики муниципального образования, создается необходимая производственная и социальная инфраструктура.
Функции местных бюджетов в их конкретном проявлении определяется функциями местных органов власти, которые, в свою очередь, регламентируются конституционными законами, устанавливающими предметы ведения различных уровней государственной власти и местного самоуправления.
В процессе эволюции государства роль местных органов власти и соответственно местных бюджетов претерпела существенные изменения. Для ранних этапов существования государства была характерна высокая зависимость бюджетов высших органов власти от местных: центральные бюджеты нередко не имели собственных источников и покрывали свои расходы за счет отчислений нижестоящих бюджетов (например, в США — за счет взносов штатов). После Второй мировой войны ситуация стала меняться кардинальным образом и в конечном счете переменилась на противоположную. С усилением роли государственных органов власти и управления в регулировании социально-экономических процессов стала возрастать роль государственных (федеральных) бюджетов, что отчетливо проявилось в опережающих темпах роста их объемов по сравнению с темпами роста местных бюджетов.
В современном мире наиболее крупные и устойчивые доходные источники, как правило, закрепляются за государственными (федеральными) бюджетами, поэтому на долю местных бюджетов остаются второстепенные налоги и сборы (имущественные, отдельные местные налоги и сборы). В результате практически повсеместно сложилась ситуация высокой зависимости местных бюджетов от финансовой поддержки со стороны вышестоящих уровней (бюджетов субъектов федерации и федеральных бюджетов в федеративных государствах или государственных бюджетов — в унитарных). На государственном уровне определяются порядок и условия формирования местных бюджетов, а, следовательно, их роль в бюджетной системе страны и их функции в воспроизводственном процессе, соответствующие законодательно установленной компетенции местных органов власти.
Можно выделить два основных фактора, определяющих компетенцию органов местного самоуправления и конкретизирующих функции местных бюджетов. Во-первых, тип государственного (конституционного) устройства, определяющий уровень самостоятельности местных органов власти, их права и полномочия в бюджетном процессе: как правило, большей самостоятельностью обладают местные органы власти федеративных государств. Во-вторых, устоявшиеся национальные традиции взаимодейст-вия органов государственной власти и органов местного самоуправления. В результате действия этого фактора местные органы власти унитарных государств могут обладать значительными бюджетными полномочиями, сравнимыми и даже превосходящими полномочия органов местного самоуправления, типичные для федеративных стран. И наоборот, в федеративных государствах, особенно западноевропейских, местные органы власти нередко находятся под более жестким контролем со стороны вышестоящих органов государственной власти, чем это принято в унитарных странах. Так, в США достаточно самостоятельными и относительно независимыми являются правительства штатов, которые в соответствии с национальным законодательством имеют широкие бюджетные полномочия и при этом не обязаны отчитываться перед федеральными органами о состоянии своих бюджетов. Однако муниципалитеты, поселки, школьные и специальные округа и даже органы более высокого уровня (графств и округов), выступающие в качестве правительств по отношению к входящим в их состав муниципалитетам и другим территориям, гораздо менее независимы и вынуждены проводить политику федерального центра и правительств штатов.
В большинстве штатов региональные администрации контролируют бюджеты графств и муниципалитетов, устанавливают ограничения на их объемы. Нередко ставки местных налогов на личные доходы и доходы от предпринимательской деятельности, размеры акцизов и налога с оборота, поступающих в местные бюджеты, также устанавливаются не самими местными органами власти, а администрациями штатов. Таким образом, местные органы власти находятся в зависимости, в том числе финансовой, как от федеральных органов, так и от региональных администраций.
Значительная часть доходов местных бюджетов формируется за счет финансовой поддержки штатов, достигающей одной трети бюджетных доходов, большая часть этих средств имеет целевой характер (на образование и просвещение, строительство автодорог и т. д.). Местные бюджеты могут получать и федеральные субсидии, также большей частью предназначенные для реализации конкретных программ, разрабатываемых на федеральном уровне и имеющих общегосударственное значение. Общая сумма средств, поступающих в местные бюджеты из федерального, постоянно возрастает, что отражает стремление федерального центра проводить скоординированную государственную политику на территории всей страны.
Достаточно высокая доля средств (от 20 до 40% и более бюджетных доходов), поступающая в местные бюджеты из вышестоящих для финансирования определенных видов расходов или общих расходов бюджетов, характерна и для многих других государств, причем такая политика со стороны центральных правительств проводится вполне сознательно.
Функции местных бюджетов наиболее отчетливо проявляются в объемах и конкретных направлениях бюджетных расходов. В то же время необходимо учитывать, что в доходах и расходах местных бюджетов отражается не только собственная компетенция органов местного самоуправления, но и компетенция органов государственной власти (субъектов федерации и центральных правительств), переданная или делегированная на местный уровень. Поэтому в тех случаях, когда суммарные объемы местных бюджетов приближаются и даже превосходят объемы бюджетов центральных правительств или доля местных бюджетов в ВВП одних стран оказывается более высокой по сравнению с другими, эти показатели еще не являются однозначными свидетельствами более высокой самостоятельности и независимости органов местного самоуправления в бюджетном процессе. Для выполнения государственных полномочий местными органами власти им передаются соответствующие финансовые ресурсы, которые должны использоваться в строгом соответствии с их целевым назначением.
Правовая основа и особенности формирования и функционирования местных бюджетов в Российской Федерации. В современной России формирование местных бюджетов на качественно новой основе было обусловлено радикальными изменениями во всех сферах общественно-политической и экономической жизни. Цель преобразований заключалась в организации бюджетного процесса и межбюджетных отношений, соответствующих как функциям местного самоуправления, так и конституционному устройству страны.
В результате реформы местного самоуправления были формально расширены функции местных органов власти, их права в бюджетной и налоговой сферах по вопросам, касающимся формирования и исполнения местных бюджетов. В соответствии с Законами № 1734-1 «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в Российской Федерации» и № 4807-1 «Об основах бюджетных прав и прав по формированию внебюджетных фондов представительных и исполнительных органов государственной власти республик в составе Российской Федерации, автономной области, автономных округов, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, органов местного самоуправления» местные органы власти имели право самостоятельно формировать местные бюджеты и определять направления использования бюджетных средств. Принятие этих законов представляло собой попытку законодательного обеспечения финансовой самостоятельности местного самоуправления, что в определенной мере гарантировалось законодательным закреплением собственных источников доходов местных бюджетов.
Однако реально процесс законодательного формирования предпосылок самостоятельности местного самоуправления не сопровождался адекватным Перераспределением финансовых и бюджетных ресурсов. Поэтому практически с самого начала реформ возник огромный дисбаланс между функциями, возложенными на местные органы власти, и бюджетными полномочиями в части формирования собственных доходов местных бюджетов.
Такая динамика стала следствием действия ряда факторов, проявившихся в процессе реформирования бюджетного устройства и бюджетного процесса. Во-первых, в реформе бюджетной системы и межбюджетных отношений носили характер стихийной децентрализации доходных и расходных полномочий и передачи бюджетных ресурсов с федерального на субфедеральный и местный уровни. В результате доля консолидированных бюджетов субъектов РФ возросла с 41 до 58%, что проявилось и в увеличении доли местных бюджетов. Во-вторых, на абсолютное и относительное увеличение доходов местных бюджетов существенное влияние оказало отсутствие на начальном этапе реформ строгих ограничений на введение территориальными органами власти дополнительных местных налогов. Это привело к активной законотворческой деятельности местных органов власти, выразившейся в установлении налогов и сборов, не содержащихся в действующем в тот период налоговом законодательстве. Поскольку эта деятельность разрушала единство налоговой системы и грозила перерасти в неконтролируемый процесс, в первой части Налогового кодекса содержался закрытый перечень налогов и был установлен запрет на введение налогов, не входящих в этот перечень.
В-третьих, неоднозначное влияние оказали пробелы в бюджетном законодательстве, вследствие чего формирование системы межбюджетных отношений проходило, по существу, вне рамок правового регулирования. Во многих случаях определяющее влияние получили политические факторы. Поэтому фактически складывавшиеся пропорции распределения бюджетных доходов и расходов между уровнями бюджетной системы в значительной мере отражали конечный итог как прямого противостояния и конфликтов, так и компромиссов, достигнутых, с одной стороны, между федеральным центром и регионами, с другой стороны — между региональными и местными органами власти. Частичному решению этой проблемы способствовали начавшиеся изменения в системе взаимоотношений между федеральным и региональными бюджетами, связанные с переходом к унифицированным межбюджетным отношениям и некоторым упорядочением взаимосвязей федерального центра и регионов. Вместо широко распространенных двусторонних индивидуальных соглашений, характерных для начального этапа реформ, постепенно стали внедряться единообразные правила и общие принципы межбюджетных отношений.
Введение в действие Бюджетного кодекса РФ, реализация основных положений Концепции реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации изменили статусный характер регионов. Несмотря на сохранение бюджетно-налоговой асимметрии, субъекты Федерации были переведены на единый режим бюджетных взаимосвязей с федеральным центром.
Вместе с тем, если в процессе упорядочения бюджетных взаимосвязей федеральных и региональных органов власти были достигнуты определенные успехи, то на внутри региональном уровне система межбюджетных отношений не претерпела существенных изменений. Острота возникших здесь проблем не только не снижалась, но по ряду ключевых направлений даже усиливалась. В принятых Законах № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и № 126-ФЗ «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» главная концептуальная идея заключалась в увеличении собственных доходов местных бюджетов, в том числе за счет закрепления за муниципальными образованиями минимальных долей федеральных налогов, распределяемых между бюджетами разных уровней на долговременной основе.
В соответствии с Законом РФ № 126-ФЗ «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» к собственным доходам, закрепляемым за местными бюджетами в фиксированных минимальных долях, были отнесены (в процентах от соответствующих налогов в среднем по субъекту Российской Федерации):
— часть подоходного налога с физических лиц в пределах не менее 50%;
— часть налога на прибыль организаций в пределах не менее 5%;
— часть налога на добавленную стоимость по товарам отечественного производства (за исключением драгоценных металлов и драгоценных камней, отпускаемых из Государственного фонда драгоценных металлов и драгоценных камней Российской Федерации) в пределах не менее 10%;
— часть акцизов на спирт, водку и ликероводочные изделия в пределах не менее 5%;
— часть акцизов на остальные виды подакцизных товаров (за исключением акцизов на минеральные виды сырья, бензин, автомобили, импортные подакцизные товары) в пределах не менее 10%.
При этом было установлено, что размеры минимальных долей федеральных налогов определяются законодательными (представительными) органами субъекта РФ. Расчет долей федеральных налогов, подлежащих закреплению за муниципальными образованиями, производился исходя из общего объема средств, переданных субъекту Российской Федерации по каждому из этих налогов. В этих пределах законодательный орган субъекта РФ устанавливал в соответствии с фиксированной формулой для каждого муниципального образования доли соответствующих федеральных налогов исходя из их среднего уровня по субъекту РФ. Доли указанных налогов рассчитывались по фактическим данным базового года. Сверх этих долей законодательный (представительный) орган субъекта РФ мог устанавливать нормативы отчислений (в процентах) в местные бюджеты от регулирующих доходов на планируемый финансовый год, а также на долговременной основе (не менее чем на три года).
Несмотря на формальное закрепление за местными бюджетами собственных доходных источников и правовые гарантии по обеспечению минимальных местных бюджетов со стороны вышестоящих органов, вопросы финансовых взаимосвязей органов местного самоуправления с региональными и федеральными органами власти оказались недостаточно проработанными. В результате эти отношения оставались непрозрачными и не вполне легитимными. Отсутствие четко регламентированной системы разграничения полномочий между региональными и местными органами власти и соответствующей системы формирования собственных доходов местных бюджетов стало главной причиной их несбалансированности. На практике органы государственной власти субъектов Федерации продолжали строить свои отношения с органами местного самоуправления по собственному усмотрению, и, таким образом, фактически была сохранена прежняя система подчиненности и финансовой зависимости местных органов власти от региональных.
Сферы государственных муниципальных финансов
Финансовые отношения очень многообразны. Во всей своей совокупности это многообразие финансовых отношений образует не простое слагаемое элементов, а систему, являющуюся органической совокупностью взаимодействующих между собой элементов, все структурные подразделения которой связаны между собой.
Несмотря на то, что каждый элемент в финансовой системе относительно самостоятелен, выполняет только ему присущие специфические функции, тем не менее, все элементы взаимодействуют как между собой, так и с другими системами, и на практике эти взаимосвязи имеют важное значение. Кроме того, все многообразие финансовых отношений в обществе обладает органической целостностью, способной к развитию.
В процессе выделения составных частей финансовых отношений необходимо найти верный классификационный признак их деления на структурные группы, подгруппы, в соответствии с научным критерием.
Первым классификационным признаком, в соответствии с которым все многообразие финансовых отношений подразделяется на составные части, является роль субъекта в общественном воспроизводстве, в соответствии с чем все финансовые отношения подразделяются на две большие группы, называемые сферами финансовой системы, — финансы субъектов хозяйствования, а также государственные и муниципальные финансы.
Наличие именно этих сфер в составе финансовой системы объективно обусловлено, поскольку в любом обществе есть субъекты хозяйствования, обеспечивающие рынок товарами и услугами, и любому государству нужны финансовые ресурсы для осуществления своих функций.
Каждая сфера финансовой системы в свою очередь также имеет структурные элементы и подразделяется на звенья. Финансы субъектов хозяйствования выступают исходной сферой финансовой системы, именно в этой сфере происходит формирование первичных финансовых ресурсов и начинаются процессы распределения и перераспределения стоимости. Дальнейшая группировка финансовых отношений внутри сферы финансов субъектов хозяйствования осуществляется в зависимости от характера деятельности субъекта, который оказывает влияние на источники формирования финансовых ресурсов, порядок использования средств.
Часть организаций в качестве основной цели своей деятельности преследуют извлечение прибыли, они являются коммерческими. Помимо коммерческих организаций, для нормального функционирования общества необходимы организации для удовлетворения потребностей населения в образовательных, культурных, научных, благотворительных и других общественно необходимых благах. Такие организации, как правило, не преследуют получения прибыли в качестве основной цели деятельности и не распределяют полученную прибыль между участниками; финансовые ресурсы им необходимы для осуществления уставной деятельности, соответственно это оказывает влияние и на состав финансовых отношений, участником которых являются такие организации (некоммерческие).
Кроме юридических лиц участниками товарного производства могут выступать и граждане, занимающиеся предпринимательской деятельностью без образования юридического лица.
Таким образом, внутри сферы финансов субъектов хозяйствования выделяют группы финансовых отношений в соответствии с характером деятельности субъектов. Сфера финансов субъектов хозяйствования подразделяется на следующие звенья: финансы коммерческих организаций, финансы некоммерческих организаций, финансы индивидуальных предпринимателей.
Субъекты хозяйствования образуются и действуют в определенных организационно-правовых формах, закрепленных законодательством. Специфика организационно-правовой формы также будет накладывать отпечаток на порядок формирования и использования финансовых ресурсов субъектов хозяйствования, образование тех или иных финансовых фондов. Так, в звене финансов коммерческих организаций организационно-правовая форма влияет на порядок формирования уставного капитала, на распределение прибыли между участниками, на степень финансовой ответственности перед другими субъектами и т.д.
Организационно-правовые формы некоммерческих организаций также оказывают влияние на организацию финансов, например, на порядок формирования и использования финансовых ресурсов, на наличие в их составе членских взносов, бюджетных средств, на право использования заемных средств и т.п.
В соответствии с организационно-правовой формой в составе финансов коммерческих организаций выделяются: финансы акционерных обществ (открытых и закрытых), финансы хозяйственных товариществ, финансы обществ с ограниченной ответственностью, финансы производственных кооперативов, финансы государственных и муниципальных унитарных предприятий.
Особое место среди них занимают финансы государственных и муниципальных унитарных предприятий. Финансовые ресурсы унитарных предприятий находятся в государственной и муниципальной собственности, а унитарное предприятие распоряжается ими лишь на праве хозяйственного ведения или оперативного управления.
Несмотря на то, что финансы унитарных предприятий находятся в государственной или муниципальной собственности, тем не менее, они не входят в состав сферы государственных и муниципальных финансов, поскольку финансовые отношения этих организаций аналогичны финансовым отношениям других коммерческих организаций. Кроме того, при создании таких организаций происходит определенное имущественное обособление передаваемых им финансовых ресурсов; оно предполагает не только организационное выделение соответствующих денежных средств, но и признание принадлежности передаваемых средств конкретной организации с наделением последней совокупностью прав и обязанностей по их управлению.
В составе финансов некоммерческих организаций в соответствии с организационно-правовой формой выделяют финансы учреждений, финансы потребительских кооперативов, финансы общественных и религиозных организаций (объединений), финансы фондов и т.п.
Отдельное место в звене финансов некоммерческих организаций занимают финансы бюджетных учреждений, прежде всего, потому, что именно бюджетные учреждения обеспечивают население необходимыми социальными услугами в сфере образования, здравоохранения и т.п.
Специфика функционирования финансов бюджетных учреждений обусловлена тем, что одним из основных источников их финансовых ресурсов являются бюджетные средства, именно это обеспечивает тесную взаимосвязь финансов бюджетных учреждений со сферой государственных и муниципальных финансов; механизм функционирования их финансовых ресурсов дополнительно регламентируется бюджетным законодательством.
Финансы бюджетных учреждений входят в состав финансов субъектов хозяйствования, поскольку при их создании и функционировании по аналогии с унитарными предприятиями происходит обособление имущества и финансовых ресурсов, а также наделение бюджетного учреждения правом распоряжения этим имуществом (правом оперативного управления).
Звено финансов индивидуальных предпринимателей появилось в составе финансовой системы нашей страны сравнительно недавно. Под предпринимательской деятельностью понимается самостоятельная, осуществляемая на свой риск деятельность, направленная на систематическое получение прибыли от пользования имуществом, продажи товаров, выпол-нения работ или оказания услуг лицами, зарегистрированными в этом качестве в установленном законом порядке.
В настоящее время индивидуальными предпринимателями могут выступать юристы, врачи, детективы, фермеры, граждане, осуществляющие свою деятельность в сфере розничной торговли, и т.д. Их финансовые отношения специфичны, поскольку в хозяйственный оборот предпринимателей вовлекаются их личные доходы и накопления, и наоборот, предпринимательский доход может использоваться не только на ведение и расширение дела, но и на личное потребление.
В соответствии с Конституцией Российской Федерации (ст. 12) органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти.
Второй сферой финансовой системы являются государственные и муниципальные финансы, посредством которых образуются финансовые ресурсы у названных органов.
Финансовые отношения внутри данной сферы обладают возможностью оказывать влияние на другие сферы и звенья финансовой системы, воздействовать на объем и структуру общественного производства, осуществлять регулирование отраслевых и территориальных пропорций. Внутри этой сферы выделение структурных элементов зависит от формы организации государственных и муниципальных финансовых ресурсов в стране.
Органы государственной власти и местного самоуправления не могут существовать без формирования и использования соответствующих бюджетов, в которых аккумулируются фи-нансовые ресурсы для финансирования возложенных на эти органы функций. При этом бюджеты всегда имеют многоцелевое назначение.
Кроме того, в распоряжении органов власти имеются другие финансовые фонды, как правило, узкоцелевые, используемые в качестве дополнительного источника финансирования тех или иных расходов. Такие фонды образуются вне бюджетов и называются внебюджетными фондами, создаются они, как правило, для финансирования отдельных расходов — социальной защиты граждан, первоочередных экономических и экологических мероприятий. Таким образом, в составе сферы государственных и муниципальных финансов выделяют следующие звенья: бюджеты органов государственной власти и местного самоуправления, внебюджетные фонды.
В составе сферы государственных и муниципальных финансов применительно к России можно выделить следующие организационные формы бюджетов, которые соответствуют уровню власти: федеральный бюджет, бюджеты субъектов Российской Федерации (региональные бюджеты) и местные бюджеты.
Федеральный бюджет является основным инструментом перераспределения валового внутреннего продукта, созданного в масштабах государства. На федеральном уровне происходит формирование основных направлений бюджетной политики в стране, определяются основные принципы построения межбюджетных отношений.
В соответствии с Конституцией Российской Федерации имеется шесть различных видов региональных бюджетов, а общее их количество составляет 89. Сюда относятся 21 республиканский бюджет республик в составе России, 6 краевых, 49 областных, 1 областной бюджет автономной области, 10 окружных бюджетов автономных округов, 2 городских бюджета городов федерального значения — Москвы и Санкт-Петербурга.
Третий уровень бюджетной системы Российской Федерации также представлен разными видами бюджетов. В зависимости от видов муниципальных образований, на территории которых функционируют соответствующие местные бюджеты, выделяются бюджеты муниципальных районов, бюджеты городских округов, бюджеты внутригородских муниципальных образований городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга, а также бюджеты городских и сельских поселений.
В настоящее время в России функционируют только три государственных внебюджетных фонда социального назначения — Пенсионный фонд РФ, Фонд социального страхования РФ, Федеральный и территориальные фонды обязательного медицинского страхования, средства которых используются в качестве дополнительного источника финансирования социального обеспечения населения.
Пенсионный фонд Российской Федерации — фонд денежных средств, образуемый вне федерального бюджета, является основной материальной базой пенсионного обеспечения. Это самый крупный из всех государственных внебюджетных фондов, важное место которого в составе финансовой системы Российской Федерации объясняется его социальной значимостью (в России около 35 млн. пенсионеров) и большим объемом мобилизуемых в нем финансовых ресурсов.
Фонд социального страхования Российской Федерации является вторым среди внебюджетных фондов по объему перераспределяемых финансовых ресурсов; предназначен для осуществления государственных гарантий по социальному обеспечению граждан в случае временной нетрудоспособности при болезни, инвалидности, рождения и воспитания детей и др.
Фонды обязательного медицинского страхования обеспечивают гражданам Российской Федерации возможность бесплатного получения некоторых видов медицинской помощи. В частности, в гарантированный объем бесплатных медицинских услуг включаются: амбулаторно-поликлиническая помощь; скорая медицинская помощь; лечение острых заболеваний; услуги по обслуживанию беременности и родов и т.п.
Таким образом, финансовая система представляет собой совокупность взаимосвязанных между собой сфер и звеньев финансовых отношений, имеет следующий вид.
Рассмотренные выше сферы и звенья финансовой системы тесно взаимосвязаны. Финансы субъектов хозяйствования взаимодействуют с государственными и муниципальными финансами - при уплате налогов и страховых платежей в бюджеты и внебюджетные фонды, при получении бюджетных средств некото-рыми организациями для финансирования их деятельности и т.п. Внутри сферы финансов субъектов хозяйствования между организациями существуют взаимосвязи при осуществлении финансовых операций, к которым относятся, например, уплата штрафов, иных санкций, внесение паевых взносов, инвестирование средств, участие в распределении прибыли, получение дивидендов и т. п.
Государственные и муниципальные финансы как сфера финансовой системы также характеризуются тесным взаимодействием структурных звеньев между собой и со сферой финансов субъектов хозяйствования. Так, внутри сферы государственных и муниципальных финансов возникают различные межбюджетные отношения между уровнями бюджетной системы и видами бюджетов. Кроме того, бюджеты взаимодействуют с внебюджетными фондами при передаче средств из бюджета внебюджетным фондам на некоторые целевые расходы, при использовании остатков средств внебюджетных фондов на покупку государственных ценных бумаг и др. Существует тесная связь звена бюджетов органов государственной власти и органов местного самоуправления с финансами бюджетных учреждений, поскольку финансовые ресурсы последних формируются в основном за счет средств бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ.
Внебюджетные фонды как часть сферы государственных и муниципальных финансов страны имеют взаимосвязи с финансами субъектов хозяйствования — при уплате организациями и индивидуальными предпринимателями страховых взносов, налогов и других платежей и при получении субъектами хозяйствования сумм на определенные виды расходов; с бюджетом - при получении ассигнований на некоторые целевые расходы, а также при использовании средств фондов при наличии активного сальдо для покрытия бюджетного дефицита; с другими внебюджетными фондами — при передаче некоторых средств одним фондом другому.
Основы муниципальных финансов
Публичные (государственные и муниципальные) финансы представляют собой денежные средства, которые обеспечивают осуществление большинства функций государственных и муниципальных образований (публичных функций).
Объем публичных финансов обусловлен объемом функций государственных и муниципальных образований.
Доходы местных бюджетов формируются за счет собственных доходов и доходов за счет отчислений от федеральных и региональных регулирующих налогов и сборов. В местные бюджеты после уплаты налогов и сборов, предусмотренных законодательством о налогах, в полном объеме поступают доходы от использования имущества, находящегося в муниципальной собственности, и доходы от платных услуг, оказываемых бюджетными учреждениями, находящимися в ведении органов местного самоуправления.
В местный бюджет поступают ассигнования: на финансирование осуществления отдельных государственных полномочий, передаваемых органам местного самоуправления, на финансирование реализации органами местного самоуправления федеральных законов и законов субъектов РФ, на компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти, приводящих к увеличению бюджетных расходов или уменьшению бюджетных доходов муниципальных образований, а также другие неналоговые доходы, поступающие в местные бюджеты в порядке и по нормативам, которые установлены федеральными законами, законами субъектов РФ и правовыми актами органов местного самоуправления.
Государственные и муниципальные финансы обеспечивают выполнение следующих функций власти:
- Осуществление публичной власти в узком смысле (принятие правовых актов и осуществление действий, имеющих юридическое значение).
- Защита интересов граждан (включая внешние функции государственных образований, оборону и безопасность, экологическую функцию).
- Социальная поддержка малообеспеченных граждан в форме выделения им различных пособий.
- Экономическая функция (финансирование приоритетных сфер национальной экономики).
- Оказание группам граждан, имеющим льготы, безвозмездных услуг, финансируемых за счет соответствующих бюджетов.
Использование государственных и муниципальных финансов осуществляется при соблюдении следующих условий:
- использование финансов в соответствии с их назначением (невозможность выполнения действий, не имеющих юридического значения);
- независимость органов публичной власти при осуществлении конкретных действий;
- эффективность организации соответствующей деятельности и т.д.;
- невмешательство в общественные отношения, но защита одной из сторон, которая априори слабее другой стороны, и т.д.
Необходимость в использовании государственных и муниципальных финансов наступает в следующих случаях:
- если какая-либо деятельность имеет общее для всех (большинства) граждан значение или объемы использования ее результатов отдельными гражданами не поддаются контролю, тогда она финансируется из части публичных финансов, формируемых за счет налогов;
- если целью какой-либо деятельности является перераспределение полученных доходов, например в форме социальной поддержки малообеспеченных граждан, она финансируется из части публичных финансов, формируемых за счет налогов;
- если какая-либо деятельность адресована конкретному гражданину (организации) или определенному кругу лиц и имеет юридическое значение, т.е. порождает права и обязанности этих граждан (организаций) по отношению к третьим лицам, — такая деятельность должна финансироваться за счет сборов, т.е. оплачиваться в виде сбора гражданами (организациями) — получателями указанных публичных услуг;
- не допускается (без каких-либо изъятий) осуществление какой-либо платной деятельности государственных (муниципальных) образований, за исключением оплачиваемой установленными законом сборами. Недостаток средств в соответствующем бюджете является основанием не для введения платных услуг государственных (муниципальных) учреждений, а для сокращения объемов и видов оказываемых ими бесплатных общественных услуг.
Развитие муниципальных финансов
В современных условиях развитие муниципальных финансов предопределяется новым форматом организации и функционирования местного самоуправления, особенностями формирования доходов и расходов местных бюджетов, новыми бюджетными процедурами, которые направлены на реализацию модели "управления результатами" на всех уровнях бюджетной системы и призваны повысить ответственность местных органов власти в бюджетной сфере.
По логике проводимой реформы каждому типу муниципальных образований на законодательной основе вменен перечень вопросов местного значения, которые определяют направления деятельности муниципальных властей. Кроме собственных вопросов ведения муниципальные образования должны исполнять отдельные государственные полномочия, а также в инициативном (добровольном) порядке принимать к исполнению иные вопросы, не отнесенные к компетенции органов государственной власти и других органов местного самоуправления. В последнем случае обязательным условием является наличие собственных материальных и финансовых ресурсов, позволяющих выполнять принятые на себя обязательства.
Однако незавершенность процесса разграничения расходных обязательств по уровням бюджетной системы ставит перед муниципалитетами новые проблемы. Развитие федерального законодательства, по сути, привело к размыванию четкости разграничения расходных обязательств по типам муниципальных образований. Например, на уровень муниципальных районов добавились такие вопросы местного значения, как организация и осуществление мероприятий межпоселенческого характера по работе с детьми и молодежью, создание условий для обеспечения поселений, входящих в состав муниципального района, услугами по организации досуга и услугами организаций культуры. В большинстве этих вопросов местного значения четко разграничить полномочия между районом и поселением невозможно. Более того, на федеральном уровне установлено и право органов местного самоуправления на реализацию полномочий, которые напрямую не могут быть отнесены к вопросам местного значения (совершение нотариальных действий, предусмотренных законодательством, в случае отсутствия в поселении нотариуса и т.п.).
Продолжающийся процесс разграничения полномочий практически превращает провозглашенный закрытый перечень этих вопросов в открытый. Это проявляется в том, что местные власти всех типов муниципальных образований могут и должны принимать к своему рассмотрению и решению вопросы, отнесенные к государственным полномочиям, прежде всего в социальной сфере. Иными словами, разные уровни публичной власти теперь могут решать неопределенный круг одних и тех же вопросов. На наш взгляд, это означает девальвацию концепции четкого разграничения зон ответственности и финансирования, что повышает риски возврата к практике "нефинансируемых" федеральных мандатов. Единственным фактом, который не позволяет полностью провести параллели с прежней моделью делегирования ответственности без полномочий, является наличие в федеральном законодательстве института расходных и бюджетных обязательств. Однако и здесь существуют проблемы: в условиях отсутствия выверенного сводного реестра расходных обязательств, которым четко детерминируются основания для бюджетных обязательств соответствующего уровня власти, органы местного самоуправления не могут использовать собственные доходы местных бюджетов для решения отдельных государственных полномочий, в осуществлении которых они могут принимать участие. Иными словами, самим законодательством закладываются внутренние противоречия, которые могут иметь в том числе и серьезные социальные последствия. В целом, эти институциональные изменения привели к увеличению полномочий органов местного самоуправления, но не как результат расширения автономии муниципалитетов, а как новое качество ранее существующей формы "квазигосударственного" управления.
Детального исследования требуют модели регионального регулирования вновь созданных муниципальных образований. В настоящее время проявился достаточно широкий набор возможных вариантов регламентации вопросов местного значения вновь созданных муниципальных образований (поселений). Анализ различных моделей регионального регулирования вновь созданных муниципальных образований, проведенный Институтом экономики города и Институтом экономики переходного периода, показывает неоднозначные результаты. Во-первых, нет ни одного вопроса местного значения, который субъекты Федерации однозначно передали бы для решения на уровень поселений: в каждом регионе существует свой перечень передаваемых полномочий, который не повторяется нигде. Во-вторых, среди причин и факторов, определяющих выбор варианта регламентации вопросов местного значения вновь созданных поселений, не всегда доминирует объективный посыл - финансовая и организационная неготовность муниципальных образований выполнять весь комплекс полномочий. По экспертным оценкам, субъекты Федерации подчас подходят к проблемам наделения вновь созданных поселений необходимыми полномочиями очень практично, исходя из уже сформированных к началу реформы реалий в разграничении доходных источников и имущественного комплекса. Поддерживать сложившиеся "традиции" в переходный период позволяет практика частичного наделения поселений минимальным объемом вопросов местного значения. При этом любой подход, который избирает субъект Федерации в определении правил наделения вновь образованных поселений полномочиями по решению вопросов местного значения, потенциально несет в себе конфликтную ситуацию, а региональное законодательство и муниципальное нормотворчество определяют дополнительные методы регламентации вновь образованных муниципалитетов. Последнее проявляется, прежде всего, в практике делегирования полномочий с уровня поселений на уровень муниципального района. Складывающаяся тенденция одностороннего перераспределения полномочий в пользу муниципальных районов достаточно ярко проявляется во многих регионах, что равнозначно существованию одноуровневой модели местного самоуправления.
Следует сказать и о возможности формирования местных бюджетов. По Бюджетному кодексу РФ органы местного самоуправления самостоятельно осуществляют подготовку проекта местного бюджета, его утверждение, исполнение, утверждение отчета об исполнении бюджета и контроль за бюджетным процессом. Иными словами, формально все муниципальные образования должны иметь собственные бюджеты и вести эффективную работу по обеспечению бюджетного процесса. На практике ситуация обстоит много сложнее. Официальные цифры свидетельствуют, что 36% вновь образованных поселений продолжают оставаться на сметном финансировании, что позволяется действующим законодательством по переходному периоду и, следовательно, можно предположить, что все муниципалитеты будут иметь самостоятельные местные бюджеты. Но законодательство определяет и возможность передачи полномочий по бюджетному процессу с уровня поселений на уровень муниципальных районов, оставляя за муниципальными образованиями поселенческого типа права на утверждение бюджета и отчета об исполнении бюджета. Такая институциональная норма уже привела к тому, что даже те муниципалитеты, которые юридически имеют местный бюджет, фактически продолжают финансироваться на принципах сметного финансирования, при чем в это число вошли не только вновь образованные сельские поселения, но и городские поселения с развитой экономической базой.
Особенностью формирования доходной базы местных бюджетов является высокая значимость финансовой помощи в финансировании основной массы муниципальных образований. Безвозмездные и безвозвратные перечисления от бюджетов других уровней составили в среднем 58% доходов местных бюджетов. В некоторых регионах местные бюджеты формировались практически только на основе финансовой помощи. Так, в Республике Дагестан доля финансовой помощи в местных бюджетах достигла значения 90,1%, в Республике Саха (Якутия) - 75,6%, Республике Тыва - 87%, в Амурской области - почти 74%.
Проблемы доходов, полученных с самой территории муниципального образования, сводятся к тому, что налоговая база большинства налогов, закрепленных за муниципалитетами, нестабильна и имеет трудности в мобилизации. Незавершенность государственного нормативно-правового регулирования вопросов, связанных с формированием налогооблагаемой базы местных налогов, приводит к серьезным проблемам в доходной части местных бюджетов. Так, наличие значительного числа федеральных льгот по земельному налогу, проблемы разграничения прав собственности на землю между государством и местным самоуправлением приводят к снижению арендной платы за землю, к выпадению из местных бюджетов до 60% поступлений от земельного налога. Исчисление земельного налога с использованием государственной кадастровой оценки земли в соответствии с федеральной методикой по рыночной стоимости привело к тому, что доходы от этого налога снизились в ряде муниципальных образований более чем в 2 раза, а по отдельным муниципальным образованиям - в 5 - 10 раз.
Поступления от налога на имущество физических лиц на протяжении ряда лет не являются серьезным источником доходов местного бюджета, что определяется рядом причин. С одной стороны, правовые механизмы формирования имущественных прав физических лиц требуют совершенствования и дальнейшего развития, а с другой - муниципалитеты имеют различный потенциал поступлений от данного налога, потому что собственность физических лиц, как и их доходы, дифференцирована по группам домохозяйств и неравномерны по территориям.
Закрепленные федеральным законодательством за муниципалитетами доходы от федеральных налогов и сборов, а также отчисления от федеральных и региональных налогов и сборов, подлежащих зачислению в бюджет субъекта Федерации для зачисления их в местный бюджет (по региональному законодательству), по данным Минфина России, составляют около 88% в структуре налоговых доходов местных бюджетов. В целом закрепленные за муниципалитетами доходы не связаны с производственной деятельностью предприятий, находящихся на их территории, что исключает прямую заинтересованность местных органов управления в развитии экономики муниципальных образований с целью увеличения собственной налоговой базы. Положительные примеры были продемонстрированы в тех регионах, где в целях пополнения доходной части местных бюджетов на местный уровень региональным законодательством была передана часть налога на прибыль, зачисляемого в региональный бюджет. Но необходимость закрепления передаваемых налоговых доходов по единым нормативам, делая систему регулирующих налогов более прозрачной, исключает возможность маневра и гибкости при использовании данного инструмента межбюджетного регулирования. Использование единых нормативов приводит к еще большей дифференциации в бюджетной обеспеченности муниципалитетов, так как данная модель не позволяет учитывать особенности каждого муниципального образования (численность и структуру населения, степень развития промышленности, торговли, социальной инфраструктуры и т.п.). Данные нормативы по-прежнему можно закреплять на ежегодной основе. При этом проявляются все ранее известные негативы регулирующих налогов: невозможность бюджетного планирования этих доходов на среднесрочную перспективу, высокая зависимость от политических решений региональных властей, использование доходов из этих источников только на текущее потребление в силу неясности перспектив из поступлений в будущих периодах.
Межбюджетные трансферты, поступающие из региональных бюджетов в местные, подчиняются в своем распределении общим принципам, на которых строится в современных условиях вся система трансфертного механизма в межбюджетном регулировании. Однако конкретные модели создания и распределения средств из различных фондов финансовой помощи муниципальным бюджетам на региональном уровне только формируются. В ряде случаев в основу разработанных методик оказания финансовой помощи посредством дотаций закладывается расчетный дефицит территории без оценки бюджетной обеспеченности, или оценка бюджетной обеспеченности муниципальных образований осуществляется на основе фактических доходов и расходов местных бюджетов, что не позволяет объективно оценить финансовые потребности муниципалитетов в дополнительных средствах. Действующие методики достаточно сложные, непрозрачные.
Таким образом, развитие муниципальных финансов в условиях реформирования местного самоуправления можно охарактеризовать как достаточно противоречивое. С одной стороны, подавляющее большинство регионов активны в полномасштабном внедрении муниципальной реформы. Формально данный процесс идет достаточно успешно: субъектов Федерации реализуют муниципальную реформу в полном объеме. С другой стороны, ее первые итоги ставят под сомнение саму возможность самостоятельного выполнения всего комплекса прав и обязанностей по осуществлению бюджетного процесса со стороны органов местного самоуправления во всех муниципальных образованиях.
Перспективы развития муниципальных финансов в России определяются не только муниципальной реформой, но процессами реформирования бюджетной системы страны в целом. В частности, введены институциональные нормы по регламентации межбюджетных отношений для муниципалитетов, в которых доля межбюджетных трансфертов (за исключением субвенций) превышает установленные Бюджетным кодексом РФ.
Проблемы муниципальных финансов
Экономической основой местного самоуправления, наряду с государственным имуществом, переданным в управление муниципалитетам, являются местные финансы. В совокупности с объектами муниципальной собственности они способствуют функционированию и развитию инфраструктуры муниципального образования. С точки зрения существующего законодательства, местные финансы не являются составной частью государственного бюджета и относительно самостоятельны в рамках взаимоотношений между региональными и местными органами.
В соответствии с законодательством, регулирующим деятельность органов местного самоуправления в Российской Федерации, финансовую основу органов муниципальной власти представляют их бюджеты. Предоставленные органам муниципальной власти имущественные и финансовые права, предоставляют им возможность формировать, утверждать и исполнять свои бюджеты, а также распоряжаться предприятиями, переданными в их ведение и получать доходы от их деятельности.
Через местные бюджеты до населения доводятся конечные результаты производства, распределяются общественные фонды потребления между отдельными группками населения. Из местных бюджетов, в первую очередь финансируются: местная и пищевая промышленность; коммунальное хозяйство; объемы продукции и услуги; в целом развитие отраслей промышленности являющихся основой обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования.
Целью данного исследования является изучение теоретических основ формирования местных финансов и практика формирования их в Кемеровской области.
Для реализации поставленной цели были использованы методы сравнительного анализа, статистические методы.
Местные финансы или финансы местных (муниципальных) образований органов управления являются важным составляющим звеном финансовой государственной системы. К местным финансам относятся финансы сельских и городских поселков, городов и районов, общин и округов. В ряде стран, в соответствии с национальными особенностями территориального устройства, к местным финансам относятся финансы графств и областей. В Российской Федерации более 12 тыс. муниципальных образований имеют утвержденный статус. Однако примерно лишь половина из них (около 6 тысяч) имеет самостоятельный бюджет. В Федеральном законе «О финансовых основах местного самоуправления Российской Федерации» «местные финансы» определяются как средства местного бюджета, государственные и муниципальные ценные бумаги, принадлежащие органам местного самоуправления, и другие финансы. По нашему мнению, данное определение не позволяет раскрыть сущность, признаки и особенности местных финансов.
К предметам ведения местного самоуправления в рамках территории муниципального образования отнесен ряд вопросов местного значения. Прежде всего, это принятие и изменение уставов муниципальных образований, контроль за их соблюдением, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью, распоряжение местными финансами, формирование, утверждение и исполнение местного бюджета, установление местных налогов и сборов, решение других финансовых вопросов местного значения. Местные органы власти ведают также комплексом социально-экономических проблем, развитием муниципальных учреждений дошкольного, основного общего и профессионального образования, муниципальных учреждений здравоохранения, обеспечением санитарного благополучия населения. В их ведении находится организация и. содержание муниципальных органов охраны общественного порядка, осуществление контроля за их деятельностью. Планировка и застройка территорий муниципальных образований, создание условий для жилищного и социально-культурного строительства, контроль за использованием земель, водных объектов местного значения, месторождений общераспространенных полезных ископаемых, организация, содержание и развитие муниципальных энерго-, газо-, тепло- и водоснабжения и канализации, снабжения топливом - все это проблемы местного самоуправления. К этому необходимо добавить муниципальное дорожное строительство и содержание дорог местного значения, благоустройство и озеленение территории муниципальных образований, утилизацию и переработку бытовых отходов, организацию транспортного обслуживания и обеспечение населения услугами связи, создание условий для развития торговли, общественного питания, бытового обслуживания, спорта. Большое место занимают вопросы культуры, работы средств массовой информации, организации занятости населения и социальной поддержки нуждающихся, охраны окружающей среды и многое другое.
В связи с этим, необходимо уточнить понятие местных финансов, их роль в решении социально-экономического развития муниципальных образований, особенно на уровне сельских поселений. По нашему мнению, муниципальные финансы следует рассматривать как экономические отношения, возникающие в процессе формирования, последующего распределения и рационального использования денежных средств для решения вопросов местного значения.
Муниципальная составляющая местных финансов определяется тем, что ответственность по решению вопросов местного значения ложится на органы местного самоуправления, действующие от имени населения муниципального образования, осуществляющие права собственника в отношении местных финансов и выполняющие свои функции исключительно из собственных источников, независимо от других источников средств. Функционирование местных финансов сопровождается реальным движением денежных средств в форме доходов, отчислений и поступлений, которыми может распоряжаться орган местного самоуправления.
Основным источником местных финансов являются налоги, представляющие собой доходную часть бюджета любого уровня. Доходную часть бюджета муниципального образования, в соответствии с существующим законодательством, составляют налоговые и неналоговые доходы, а также безвозмездные поступления из вышестоящих уровней бюджета на выравнивания бюджетной обеспеченности функционирования органов местного самоуправления.
Следует отметить, что действующая система аккумулирования бюджетов муниципальных образований характеризуется сокращением количества местных налоговых платежей. К ним отнесены налоги, имеющие низкую собираемость, что привело к значительным потерям налоговых поступлений и резкому снижению собственных доходов в обеспечении самостоятельности местных бюджетов.
Используемая в настоящий период методика применения системы единых нормативов отчислений от федеральных и региональных налогов на местный уровень не учитывает существующую дифференциацию экономического и налогового потенциала территорий.
Кроме того, постоянная нехватка средств становится центральной проблемой при реализации конституционного принципа независимости местного самоуправления от органов государственной власти, поскольку местное самоуправление в большей части экономически столь маломощно, что неспособно реально влиять на положение дел на местах.
Примером, подтверждающим сложившиеся проблемы в развитии местного самоуправления, является Кемеровская область. Высокое неравенство экономических потенциалов, профицитный бюджет муниципальных образований с интенсивно развивающимися угольными предприятиями и дефицит бюджета в остальных муниципальных образованиях, характерны для региона.
Местные бюджеты Кемеровской области в большей степени формируются за счет безвозмездных поступлений от вышестоящих бюджетов бюджетной системы РФ.
Следует отметить, что удельный вес таких поступлений в виде межбюджетных трансфертов в консолидированных муниципальных бюджетах в среднем по области составляют: для городских округов – 59,9–65 %; муниципальных районов в пределах 75–80 %; сельских поселений – 41,2–55 %, в разные годы.
Причиной этому является то обстоятельство, что законодательно закрепленные налоги за муниципальными районами в большей степени работают на сельские поселения. Например, земли практически все находятся в сельских поселениях и, следовательно, земельный налог также принадлежит им. Незначительная доля налога на имущество физических лиц не оказывает существенного влияния на собственные доходы муниципальных районов. В данном случае, районные бюджеты остаются практически без закрепленных налогов, и их объем складывается исключительно за счет поступлений от регулируемых налогов.
Кроме того, муниципальные районы в большей степени имели неналоговые платежи от аренды земель, которую арендовали угольные предприятия. За последние годы угольные предприятия интенсивно выкупали земельные участки под развитие производства. По существующему положению, арендная плата за использование земельных участков на порядок выше земельного налога, так как она устанавливалась исходя из кадастровой оценки земли – нижний предел арендной платы. Верхний предел законодательством не ограничен. За счет этого, муниципальные районы могли позволить устанавливать ставки арендных платежей выше ставки земельного налога.
Подводя итог вышеизложенному, сделаем вывод, что существующая налоговая политика, характер и механизм функционирования налоговой системы, являются одним из важных факторов, оказывающих влияние на основные макроэкономические показатели деятельности органов местного самоуправления. Налоговые инструменты в процессе регулирования и социального выравнивания, обеспечивают согласование различных социально-экономических структур общества, государства и населения. Изъятие части получаемого дохода в виде налогов напрямую влияют на экономические процессы хозяйствующих структур в рыночных условиях. Современное использование налоговых инструментов в качестве регулятора рыночных процессов тормозятся несовершенством существующей системы налоговых отношений.
Для решения проблем в формировании местных бюджетов, на наш взгляд, следует пересмотреть налоговую систему в сторону увеличения закрепленных за местным самоуправлением числа налогов. Улучшением бюджетной обеспеченности муниципальных образований может послужить закрепление за ними транспортного налога. В соответствии с закрепленными полномочиями, содержание и строительство транспортных инженерных сооружений в границах поселений, муниципальных районов, городских округов, за исключением дорог общего пользования федерального и регионального значения, являются сферой деятельности поселений, муниципальных районов, городских округов, соответственно.
Развитие имущественного налогообложения с точки зрения повышения доходов муниципальных бюджетов имеет реальные перспективы. Было бы оправданным, долю налога на имущество организаций закрепить за местными бюджетами. Так как организации практически повсеместно используют дороги, коммунальные услуги, и в целом местную инфраструктуру, то и налоги, поступающие от их имущества, должны поступать в местные бюджеты. Специалисты оценивают, что передача на уровень муниципалитетов 25 % доходов от налога на имущество организаций увеличила бы налоговые доходы местных бюджетов на 35 %.
Таким образом, главная роль местных бюджетов состоит в том, чтобы создать достаточную финансовую базу для функционирования органов местного самоуправления, которая позволит осуществлять:
1. Формирование местных бюджетов, аккумулирование в них финансовых ресурсов, которые дадут возможность органам местного самоуправления проявлять определенную финансово-хозяйственную самостоятельность в расходовании средств на социально-экономическое развитие.
2. Местные бюджеты позволяют осуществлять выравнивание диспропорций в экономическом и социальном развитии территорий.
3. Имея в распоряжении достаточные объемы финансовых средств, органы местного самоуправления могут изменять нормативы финансовых затрат на оказание муниципальных услуг в учреждениях непроизводственной сферы (школах, больницах и др.) путем их увеличения или уменьшения.
4. Органы местного самоуправления, концентрируя в местных бюджетах часть финансовых ресурсов, могут централизованно направлять часть их на решение стратегического развития своих территорий и приоритетных отраслей.
Доходы муниципальных финансов
Федеральный закон "О финансовых основах местного самоуправления" в статье 6 определяет, что доходная часть местных бюджетов состоит из собственных доходов, поступлений от регулирующих доходов, финансовой помощи из бюджета вышестоящего уровня.
Классификация доходов РФ (в редакции Приказа Минфина РФ № 69н) предусматривает следующие источники доходов местных бюджетов:
• местные налоги и сборы;
• поступления от имущества, находящегося в муниципальной собственности;
• перечисления от бюджетов других уровней, в том числе дотации, субвенции, средства по взаимным расчетам, трансферты.
Налоговым кодексом в настоящий момент установлены всего пять местных налогов:
• земельный налог;
• налог на имущество физических лиц;
• налог на наследование и дарение;
• налог на рекламу;
• местные лицензионные сборы.
В соответствии с федеральным законом "О финансовых основах местного самоуправления" к доходам местных бюджетов относятся также доли федеральных налогов, распределенные между бюджетами разных уровней и закрепленные за муниципальными образованиями на постоянной основе:
• часть подоходного налога с физических лиц в пределах не менее 50% в среднем по субъекту РФ;
• часть налога на прибыль организаций в пределах не менее 5% в среднем по субъекту РФ;
• часть налога на добавленную стоимость по товарам отечественного производства (за исключением драгоценных металлов и драгоценных камней, отпускаемых из государственного фонда драгоценных металлов и драгоценных камней РФ) в пределах не менее 10% в среднем по субъекту РФ;
• часть акцизов на спирт, водку и ликеро-водочные изделия в пределах не менее 5% в среднем по субъекту РФ;
• часть акцизов на остальные виды подакцизных товаров (за исключением акцизов на минеральные виды сырья, бензин, автомобили, импортные подакцизные товары) в пределах не менее 10% в среднем по субъекту РФ.
Однако эти нормы в настоящее время не выполняются. Так, в соответствии с законами о федеральном бюджете НДС полностью поступает в этот бюджет и субъекты Федерации не в состоянии выполнять нормативы по этому налогу перед местными бюджетами.
В местные бюджеты в настоящее время поступают следующие федеральные налоги и сборы:
• налог с имущества, переходящего в порядке наследования и дарения (100%);
• подоходный налог с физических лиц, занимающихся предпринимательской деятельностью без образования юридического лица (100%);
• гербовый сбор (100%);
• государственная пошлина (100%).
За местными бюджетами также закреплены региональные налоги:
• налог на имущество предприятий (50%);
• налог с продаж (60%).
Общая сумма поступлений в местные бюджеты закрепленных за ними федеральных и региональных налогов не превышает 14%.
Помимо налогов и сборов к доходам местных бюджетов относятся:
• доходы от приватизации и реализации муниципального имущества;
• не менее 10% доходов от приватизации государственного имущества, находящегося на территории муниципального образования, проводимой в соответствии с Государственной программой приватизации;
• доходы от сдачи в аренду муниципального имущества, включая аренду нежилых помещений, и муниципальных земель;
• платежи за пользование недрами и природными ресурсами, установленные в соответствии с законодательством РФ;
• доходы от проведения муниципальных денежно-вещевых лотерей;
• штрафы, подлежащие перечислению в местные бюджеты в соответствии с федеральными законами и законами субъектов РФ;
• государственная пошлина, установленная в соответствии с законодательством РФ.
Вопросы распределения средств, поступающих от приватизации, регулируются указом Президента РФ № 1368 "О нормативах распределения средств, поступающих от приватизации". Однако данный закон не предусматривает перечисление в местные бюджеты средств от приватизации предприятий на аукционах или по конкурсу, а также при продаже акций акционерных обществ, созданных в процессе приватизации. Поэтому в настоящее время доходы от приватизации государственного имущества в местные бюджеты не поступают, а приватизация предприятий, находившихся в муниципальной собственности, уже закончена.
Неналоговые доходы, включая доходы от использования муниципальной собственности и ее продажи, не превышают ныне 5% совокупных доходов местных бюджетов.
Увеличение доходной базы муниципальных бюджетов должно обеспечиваться за счет:
• эффективного сбора собственных налогов;
• оптимизации ставок по налогам, вводимым местными властями;
• эффективного использования муниципальной собственности.
Кроме того, на размер доходной базы местных бюджетов влияет:
• предоставление предприятиям налоговых льгот;
• предоставление предприятиям отсрочек в уплате местных налогов;
• организация налоговых зачетов;
• выявление новых налогоплательщиков, в частности, расположенных на территории муниципального образования структурных подразделений предприятий, зарегистрированных в других административных единицах.
Деятельность органов власти по мобилизации доходов бюджетов называется налоговыми усилиями. Эти усилия в значительной степени зависят от политики вышестоящего уровня власти. Если помощь, оказываемая местному бюджету из бюджета субъекта Федерации, не зависит от использования местного потенциала сбора налогов, то налоговые усилия муниципалитетов могут снижаться.
На практике органы местного самоуправления планируют свои доходы, исходя из распределения регулирующих федеральных и региональных налогов. Но такое распределение ежегодно меняется. Такое положение снижает у муниципалитетов стимулы к наращиванию налоговых усилий.
В современных условиях органы местного самоуправления имеют весьма ограниченные возможности по проведению собственной налоговой политики. В частности, они не могут вводить налоги, не предусмотренные действующим налоговым кодексом и устанавливать ставки налогообложения выше пределов, определенных в федеральном и региональном законодательстве. Как отмечалось, муниципалитеты фактически не участвуют в процессе приватизации.
После отмены (в связи с введением Бюджетного кодекса РФ) федерального закона "Об основах бюджетных прав и прав по формированию и использованию внебюджетных фондов" муниципальные образования были лишены возможности создавать внебюджетные фонды. Их формирование статьей 10 Бюджетного кодекса РФ не предусмотрено.
В этих условиях основные усилия местных органов власти должны быть направлены на проведение активной хозяйственной политики, достижение на ее основе экономического роста и соответственно увеличение доходных поступлений в местный бюджет.
Активизация налоговых усилий муниципалитетов станет возможной при осуществлении принятой правительством РФ "Программы развития бюджетного федерализма в РФ". Этой программой предусмотрено разграничение доходов между бюджетами различных уровней. Предполагается перейти в долгосрочной перспективе к принципу "один налог — один бюджет", в соответствии с которым налоги не будут расщепляться, а станут поступать в конкретные бюджеты. Однако в этом случае придется облагать каждый из факторов производства (труд, природные ресурсы, капитал) по меньшей мере, тремя налогами.
В среднесрочной перспективе предполагается сохранить расщепление регулирующих налогов. Но в программе поставлена задача их поэтапного преобразования в закрепленные с установлением соответствующих нормативов их поступлений в местные бюджеты. В тех случаях, когда в местные бюджеты будут перечисляться доли федеральных налогов, предполагается устанавливать минимально гарантированные для каждого муниципалитета нормативы.
Программа развития бюджетного федерализма предполагает, что местные органы власти должны получить право устанавливать ставку по налогу на недвижимость (ныне это относится к региональным налогам). В качестве альтернативного варианта рассматривается предоставление муниципалитетам права устанавливать надбавки к ставке регионального налога на имущество предприятий. Оперативность сбора местных налогов должна повыситься с переходом на казначейскую систему исполнения местных бюджетов.
Финансы муниципальных предприятий
Финансы государственных и муниципальных предприятий как объект финансово-правового регулирования представляют собой отношения (не только денежные), связанные с формированием, распределением и использованием денежных доходов и накоплений этих субъектов. Будучи урегулированы нормами финансового права, они являются правоотношениями.
К числу финансово-правовых отношений, возникающих на государственных и муниципальных унитарных предприятиях, относятся:
а) правоотношения по уплате в бюджет налогов: НДС, акцизов, налога на прибыль, налога на землю и др.;
б) правоотношения по уплате в бюджет неналоговых платежей; платы за загрязнение окружающей природной среды, платы за воду и др.;
в) правоотношения по уплате страховых взносов и прочих платежей в государственные и местные внебюджетные фонды;
г) правоотношения по поводу получения предприятием бюджетных ассигнований;
д) правоотношения по поводу планирования и использования своих финансовых ресурсов.
Надо учитывать, что согласно ст. 114, 115 ГК РФ государственные и муниципальные унитарные предприятия подразделяются на предприятия, основанные на праве хозяйственного ведения, и государственные предприятия, основанные на праве оперативного управления (федеральные казенные предприятия).* Исходя из этого в правовом регулировании финансов государственных и муниципальных унитарных предприятий имеются различия. Эти различия проявляются в порядке распределения прибыли выше-названных предприятий и, соответственно, в системе финансово-правовых отношений, возникающих в связи с распределением прибыли.
Государственные и муниципальные унитарные предприятия, основанные на праве хозяйственного ведения согласно п. 2 ст. 295 ГК РФ, а также уставу, утвержденному собственником (государством или муниципальным образованием), самостоятельно распоря-жаются полученной прибылью. Эту прибыль они могут распределять на фонд накопления, фонд потребления и др. Однако, в соответствии с абз. вторым п. 1 ст. 295 ГК РФ «собственник имеет право на получение части прибыли от использования имущества, нахо-дящегося в хозяйственном ведении предприятия». Этот вопрос оговаривается в уставе предприятия.
Таким образом, на государственном и муниципальном унитарном предприятии, основанном на праве хозяйственного ведения, возникают финансово-правовые отношения по поводу распределения прибыли:
а) между предприятием и всеми другими субъектами, обязанными не препятствовать реализации предприятием своего право на распределение прибыли (абсолютное правоотношение);
б) по поводу перечисления части прибыли в бюджет в том случае, если в уставе предприятия собственником имущества оговорена такая обязанность.
Государственные предприятия на праве оперативного управления (казенные предприятия) распределяют свою прибыль согласно порядку, установленному собственником их имущества, т.е. государством (п. 2 ст. 297 ГК РФ). При этом, в соответствии с Порядком планирования и финансирования деятельности казенных заводов (казенных фабрик, казенных хозяйств), утвержденным постановлением Правительства РФ, прибыль казенного предприятия направляется по нормативам, ежегодно устанавливаемым уполномоченным органом, на производственные цели и социальное развитие. В качестве уполномоченного органа выступают те федеральные органы исполнительной власти, в непосредственном подчинении которых находятся те или иные казенные предприятия.
После распределения прибыли казенного предприятия по нормативам, установленным уполномоченным органом, оставшаяся часть прибыли в виде свободного остатка прибыли подлежит изъятию в доход федерального бюджета.
Таким образом, на государственных предприятиях на праве оперативного управления (казенных предприятиях) возникают финансово-правовые отношения по поводу распределения прибыли:
а) между уполномоченным государственным органом и казенным предприятием по поводу установления последнему нормативов распределения прибыли;
б) между казенным предприятием и всеми другими субъектами, обязанными не препятствовать реализации казенным предприятием своего права распределения прибыли по нормативам (абсолютное правоотношение);
в) между казенным предприятием и бюджетом в связи с изъятием в бюджет свободного остатка прибыли. Отношение между уполномоченным государством органом и казенным предприятием по поводу установления последнему нормативов распределения прибыли является финансово-правовым, так как оно возникает, во-первых, в ходе финансовой деятельности государства по образованию и использованию децентрализованных денежных фондов, а во-вторых, оно регулируется методом властных предписаний. Уполномоченный государством орган согласно законодательству дает предприятию властные предписания, выражающиеся в установлении обязанности для последнего распределять прибыль только таким, а не каким-либо иным образом.
Финансово-правовые нормы, реализация которых порождает правоотношения в сфере финансов государственных и муниципальных унитарных предприятий, включены в самые различные финансово-правовые институты. Так, нормы, порождающие правоотношения по уплате предприятиями налогов и сборов в бюджет, а также страховых взносов в государственные внебюджетные фонды, охватываются финансово-правовым институтом налогового права. Нормы, порождающие правоотношения по поводу уплаты в бюджет неналоговых платежей, изъятия в бюджет свободного остатка прибыли казенного предприятия, а также части прибыли государственных и муниципальных предприятий на праве хозяйственного ведения, охватываются финансово-правовым институтом неналоговых доходов. Нормы, порождающие правоотношения в связи с получением предприятиями бюджетных ассигнований, охватываются институтом государственных расходов.
Вместе с тем некоторые правовые нормы порождают финансовые правоотношения в сфере государственных и муниципальных финансов, которые не включаются ни в один из известных финансово-правовых институтов.
Среди них нормы, порождающие правоотношения:
а) между уполномоченным государством органом и казенным предприятием по поводу установления последнему нормативов распределения прибыли;
б) между казенным предприятием и всеми другими субъектами, обязанными не препятствовать реализации казенным предприятием своего права распределения прибыли по нормативам;
в) между государственным и муниципальным унитарным предприятием и всеми другими субъектами, обязанными не препятствовать реализации предприятием своего права на распределение прибыли.
Все отмеченное позволяет заключить, что финансы государственных и муниципальных унитарных предприятии, с точки зрения системы права представляют собой комплексный финансово-правовой институт, т.е. такой, который, являясь относительно самостоятельным, в то же время входит некоторыми частями в иные финансово-правовые институты. Таким образом, институт финансов государственных и муниципальных уни-тарных предприятий представляет собой вторичное образование в системе финансового права.
Состав муниципальных финансов
Муниципальные (или местные) финансы — совокупность социально-экономических отношений, возникающих по поводу формирования, распределения и использования финансовых ресурсов для решения задач местного значения.
Эти отношения складываются между органами местного самоуправления и населением, живущим на территории данного муниципального образования, а также хозяйствующими субъектами.
Муниципальные финансы включают:
• средства местного бюджета;
• муниципальные внебюджетные фонды;
• государственные и муниципальные ценные бумаги, принадлежащие органам местного самоуправления;
• другие денежные средства, находящиеся в муниципальной собственности.
Муниципальные финансы основываются на принципах:
• самостоятельности;
• государственной финансовой поддержки;
• гласности.
Права собственника в отношении муниципальных финансов осуществляются от имени населения муниципального образования органами местного самоуправления или непосредственно населением муниципального образования в соответствии с уставом муниципального образования.
Муниципальные финансы составляют экономическую основу местного самоуправления наряду с муниципальной собственностью, имуществом, находящимся в государственной собственности и переданным в управление органам местного самоуправления, другой собственностью, служащей удовлетворению потребностей населения муниципального образования.
Органы местного самоуправления имеют право передавать объекты муниципальной собственности во временное или постоянное пользование физическим и юридическим лицам, сдавать в аренду, отчуждать.
Порядок и условия приватизации муниципальной собственности определяются населением непосредственно или представительными органами местного самоуправления самостоятельно.
Доходы от приватизации объектов муниципальной собственности поступают в полном объеме в местный бюджет.
Органы местного самоуправления имеют право создавать предприятия, учреждения и организации, решать вопросы их реорганизации и ликвидации.
Органы местного самоуправления определяют цели, условия и порядок деятельности предприятий, учреждений и организаций, находящихся в муниципальной собственности, осуществляют регулирование цен и тарифов на их продукцию и услуги, утверждают их уставы, назначают и увольняют руководителей предприятий, учреждений и организаций, заслушивают отчеты об их деятельности.
Органы местного самоуправления могут выступать заказчиком на выполнение работ по благоустройству территории муниципального образования, коммунальному обслуживанию населения, строительству и ремонту объектов социальной инфраструктуры, производству продукции, оказанию услуг, необходимых для удовлетворения бытовых и социально-культурных потребностей населения соответствующей территории, на выполнение других работ с использованием предусмотренных для этого собственных материальных и финансовых средств.
Особенности муниципальных финансов
Основная задача организации муниципальных финансов — обеспечение органов местного самоуправления финансовыми ресурсами в объеме, достаточном для самостоятельного решения вопросов местного значения. Согласно ст. 9 Европейской Хартии местного самоуправления органы местного самоуправления имеют право на обладание достаточными собственными финансовыми ресурсами, которыми они могут свободно распоряжаться при осуществлении своих функций. Финансовые средства органов местного самоуправления должны быть соразмерны их полномочиям. Формирование стабильной финансовой базы органов местного самоуправления является важнейшим-направлением финансовой политики государства.
Принадлежность финансовых ресурсов органам местного самоуправления — один из содержательных признаков муниципальных финансов. Мировая практика административно-территориального устройства богата примерами, когда далеко не в каждом местном сообществе создаются представительные органы местного самоуправления. Опыт муниципального строительства в Российской Федерации свидетельствует: на территориях административно-территориальных единиц местного уровня (в частности, отдельных районов) функционируют территориальные органы государственной власти, которые не признаются субъектами бюджетных правоотношений и соответственно не обладают бюджетными полномочиями и не формируют собственные бюджетные ресурсы. Реализация возложенных на них функций осуществляется за счет государственных финансовых ресурсов субъектов РФ. За счет финансовых ресурсов органов местного самоуправления по смете доходов и расходов обеспечивается деятельность органов управления отдельными населенными пунктами, не являющимися муниципальными образования и входящими в состав муниципального образования. Таким образом, организация муниципальных финансов «привязана» к муниципальным образованиям, в границах которых осуществляется местное самоуправление.
Зарубежный опыт свидетельствует о многообразии подходов к определению территориальной организации местного самоуправления, когда правами местного самоуправления наделяются различные территориальные образования (города, поселки, сельские населенные пункты, общины и т. п.; районы, округа, кантоны и др.). В соответствии с Федеральным законом № 131- ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» муниципальными образованиями являются поселения, городские округа, муниципальные районы и внутригородские территории городов федерального значения. При этом перечень территориальных единиц, в пределах которых реализуется местное самоуправление, и видов муниципальных образований определен как исчерпывающий и подлежит изменению и дополнению только в рамках федерального законодательства.
Многообразие видов муниципальных образований в Российской Федерации позволяет выделять финансы поселений, городских округов, муниципальных районов и внутригородских муниципальных образований городов федерального значения. Финансы поселений призваны обеспечить реализацию полномочий органов местного самоуправления поселений по решению вопросов местного значения, закрепляемых за поселениями и передаваемых органами местного самоуправления муниципальных районов. За счет финансовых ресурсов органов местного самоуправления муниципальных районов (городских округов) обеспечивается решение вопросов местного значения, отнесенных к ведению муниципальных районов (городских округов), а также реализуются полномочия местного самоуправления, переданные органами местного самоуправления поселений, и государственные полномочия, делегированные органами государственной власти РФ и субъектов РФ.
Необходимость разделения государственных и муниципальных финансов продиктована обособленным положением органов местного самоуправления в системе органов власти. В своей деятельности органы местного самоуправления обеспечивают реализацию права граждан на самостоятельное и под свою ответственность решение всех вопросов местного значения, определенных федеральным законодательством.
Статья 12 Конституции РФ гарантирует, что местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Это предусматривает, что органы местного самоуправления имеют право на формирование собственных финансовых ресурсов и самостоятельный выбор направлений и форм использования денежных средств. Запрет на произвольное отчуждение финансовых ресурсов органов местного самоуправления дополняется гарантией передачи органам местного самоуправления дополнительных финансовых ресурсов в порядке обеспечения делегируемых им государственных полномочий.
Самостоятельность местного самоуправления подкрепляется организационным обособлением органов местного самоуправления от органов государственной власти. В соответствии со ст. 12 Конституции РФ органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Это предопределяет самостоятельность установления муниципальным образованием структуры органов управления местными финансами, форм их взаимодействия, полномочий конкретных органов и их должностных лиц. Федеральное законодательство предусматривает меры по защите органов местного самоуправления, в том числе органов управления местными финансами от вмешательств в их деятельность со стороны органов государственной власти.
Следуя Конституции РФ, неотъемлемым признаком местного самоуправления является самостоятельное формирование местных бюджетов.
Бюджет муниципального образования (местный бюджет) — фонд денежных средству находящийся в распоряжении органов местного самоуправления и обеспечивающий решение вопросов местного значения.
Местные бюджеты — центральное звено местных финансов, в котором мобилизуется основная часть финансовых ресурсом муниципальных образований и за счет средств которого финансируются основные потребности местного сообщества.
Местные бюджеты находятся в собственности муниципальных образований и утверждаются муниципальными правовыми актами представительных органов местного самоуправления.
Формирование местных бюджетов осуществляется посредством мобилизации налоговых доходов, неналоговых доходов, безвозмездных поступлений, других доходов местных бюджетов.
Налоговые доходы местных бюджетов образуют доходы: от федеральных налогов, в том числе налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами (налога на доходы физических лиц, единого сельскохозяйственного налога и др.); от местных налогов (земельного налога, налога на имущество физических лиц); от денежных взысканий за нарушение налогового законодательства РФ по налогам, подлежащим зачислению в местной бюджет. Зачисление доходов от федеральных и местных налогом осуществляется в соответствии с федеральным законодательством. Кроме того, в местные бюджеты могут поступать доходы от федеральных, региональных и местных налогов, передаваемые органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления муниципальных районов (для бюджетом поселений). Зачисление данных доходов в местные бюджеты осуществляется в соответствии с законами субъектов РФ и муниципальными правовыми актами представительных органов местного самоуправления муниципальных районов.
В качестве неналоговых доходов в местные бюджеты зачисляются: доходы от использования имущества, находящегося в муниципальной собственности (дивиденды по акциям, находящимся в муниципальной собственности, и др.); платежи при пользовании природными ресурсами (плата за негативное воздействие на окружающую среду и др.); доходы от оказания платных услуг или компенсации затрат муниципального образования (сбор за выдачу органами местного самоуправления лицензий на розничную продажу алкогольной продукции и др.); доходы от продажи материальных и нематериальных активов; административные платежи и сборы; штрафные санкции и возмещение ущерба муниципальным образованиям (денежные взыскания за нарушение лесного законодательства РФ в части лесных участков, находящихся в муниципальной собственности, и др.).
В местные бюджеты зачисляются безвозмездные поступления из других бюджетов бюджетной системы РФ, от физических и юридических лиц.
К другим доходам местных бюджетов относятся доходы от приносящей доход деятельности, осуществляемой муниципальными бюджетными учреждениями, и иные доходы, предусмотренные законодательством РФ.
Сбалансированность бюджетов муниципальных образований обеспечивается органами местного самоуправления за счет следующих видов поступлений из источников финансирования дефицита местных бюджетов: поступлений от размещения муниципальных ценных бумаг; кредитов кредитных организаций; бюджетных кредитов; поступлений от продажи определенного имущества, находящегося в муниципальной собственности, включая поступления от продажи акций, находящихся в собственности муниципального образования. На финансирование дефицита местного бюджета могут быть направлены остатки средств на счетах по учету средств местных бюджетов.
Согласно основному назначению муниципальных финансов — финансовому обеспечению полномочий органов местного самоуправления, средства местных бюджетов направляются на осуществление расходов: по решению вопросов местного значения, находящихся в компетенции органов местного самоуправления данного муниципального образования; по реализации делегированных органам местного самоуправления отдельных государственных полномочий; по осуществлению полномочий, делегированных другими органами местного самоуправления.
Первая группа расходов — по удовлетворению основных жизненных потребностей населения в сферах, отнесенных к ведению муниципального образования, включает расходы по:
• реализации конституционных прав граждан на обязательное общее образование, социальную защиту, охрану здоровья и получение бесплатной медицинской помощи в муниципальных учреждениях;
• обеспечению условий жизнедеятельности муниципального образования в целом (на охрану общественного порядка, благоустройство и озеленение территорий, вывоз и переработку бытовых отходов и мусора и т.п.);
• осуществлению местного самоуправления (на проведение муниципальных выборов и местных референдумов, на содержание органов местного самоуправления);
• обслуживанию муниципального долга.
Вторая группа включает расходы по финансовому обеспечению полномочий, составляющих компетенцию органов государственной власти РФ и субъектов РФ и переданных ими органам местного самоуправления единовременно, на определенный срок либо бессрочно. Традиционно делегирование органам местного самоуправления государственных полномочий рассматривается как инструмент децентрализации государственной власти, способствующий повышению эффективности государственного управления на местном уровне, исходя из интересов населения и с учетом местных традиций.
Финансовое обеспечение органами местного самоуправлении делегируемых им отдельных государственных полномочий предполагает соблюдение условий:
• объем расходов местных бюджетов на осуществление делегируемых полномочий не может превышать величину средств, полученных от органов государственной власти в счет обеспечения таких полномочий;
• условия и порядок дополнительного использования собственных доходов местных бюджетов для финансирования делегируемых государственных полномочий подлежит регламентации и уставе муниципального образования;
• порядок расходования органами местного самоуправления средств на осуществление делегируемых государственных полномочий устанавливается соответственно федеральными органами государственной власти или органами государственной власти субъектов РФ.
Выделение третьей группы расходов обусловлено правом органов местного самоуправления муниципальных районов на делегирование части своих полномочий органам местного самоуправления отдельных поселений, входящих в состав данного муниципального района, и напротив — передачей органами местного самоуправления поселений части своих полномочий в пользу муниципальных районов.
Финансовое обеспечение органами местного самоуправления делегируемых им полномочий по решению вопросов местного значения, находящихся в ведении других муниципальных образований, осуществляется на основе соглашения органов местного самоуправления и в пределах средств, полученных в порядке компенсации дополнительных расходов.
Органы местного самоуправления могут инвестировать средства местных бюджетов в уставные капиталы организаций, предоставлять бюджетные кредиты на финансирование временных кассовых разрывов других бюджетов. Размещение средств местных бюджетов на банковских депозитах федеральным законодательством не допускается.
Наряду с местными бюджетами экономическую основу местного самоуправления могут составлять бюджеты муниципальных внебюджетных фондов, являющиеся самостоятельным звеном муниципальных финансов.
Бюджет муниципального внебюджетного фонда — фонд денежных средств, образуемый вне бюджета муниципального образования и предназначенный для реализации отдельных потребностей местного сообщества (обеспечение природоохранных мероприятий, охраны памятников истории и культуры и др.).
Функционирование бюджетов муниципальных внебюджетных фондов основано на целевой направленности в формировании финансовых ресурсов, когда мобилизация денежных средств осуществляется с учетом заранее обозначенных и конкретизированных направлений их использования.
Право органов местного самоуправления на образование бюджетом муниципальных внебюджетных фондов было сформулировано в Законе №1550-1 «О местном самоуправлени». Необходимость формирования бюджетов муниципальных внебюджетных фондов была продиктована стремлением обеспечить концентрацию финансовых средств на приоритетных для муниципального образования задачах или особо значимых программах; использовать целевую направленность отдельных видов доходов; гарантировать выполнение определенных расходных обязательств независимо от результатов исполнения местных бюджетов; повысить оперативность управления финансовыми ресурсами.
Между тем бюджеты муниципальных внебюджетных фондов не позволили органам местного самоуправления добиться эффективного и рационального использования средств, что было обусловлено рядом факторов:
• ограниченностью финансовых ресурсов, находящихся в распоряжении органов местного самоуправления;
• многоканальностью финансирования одних и тех же расходов;
• несоразмерностью закрепляемых источников доходов с объемом средств, требуемых для реализации программ;
• отказом от использования свободных остатков средств бюджетов муниципальных внебюджетных фондов на финансирование дефицита местных бюджетов;
• несовершенством организации учета и контроля за формированием и использованием средств бюджетов данных фондов.
Как следствие, одни бюджеты муниципальных внебюджетных фондов были упразднены, а другие консолидированы в местных бюджетах.
Современное федеральное законодательство не допускает формирования в Российской Федерации бюджетов муниципальных внебюджетных фондов. Финансовое обеспечение деятельности органов местного самоуправления осуществляется исключительно за счет средств местных бюджетов.
Виды муниципальных финансов
Муниципальные финансы - это финансы, которые включают в себя денежный баланс муниципальных фондов. Такие фонды не являются бюджетными. Так же муниципальные финансы подразумевают ценные бумаги, пакеты акций и другие ресурсы, представляющие собой финансовую ценность и находящиеся в собственности муниципальных держателей.
Муниципальные финансы в своей совокупности формируются за счет отчисления из разных источников, основными из которых есть такие:
• Денежные отчисления от органов местного самоуправления.
• Отчисления от бюджетной системы вышестоящих органов.
• Личные ресурсы муниципального управления.
• Средства, которые муниципальное управление взяло в кредит.
• Инвестиции со стороны.
Бюджетом муниципального образования является форма, прописывающая расходование и получение средств на определенный период вперед (на год вперед). Местное самоуправление самостоятельно распоряжается этими средствами и планирует их расходы, ведет контроль денежного баланса.
Формирование финансовых возможностей локальных бюджетов, в соответствии из законодательной базой Российской Федерации, происходит за счет регулярных процентных отчислений от общих государственных (федеральных) и региональных, локальных (областных или районных) налогов.
Органы местного управления располагают различными видами пополнения бюджета и имеют полномочия управления муниципальными финансами. До таких можно отнести деньги, которые поступают в виде отчислений от общей системы налогообложения, доходы, имеющиеся в результате осуществления самостоятельной хозяйственной деятельности, а так же, ресурсы, которые даются кредиторами.
К таковым относят:
• Доходы от налогообложения населения (физических и юридических лиц). Налогообложение происходит в соответствии из законами Российской Федерации.
• Так же на баланс местных бюджетных фондов могут поступать доходы в виде перечислений от различных организаций и частных лиц. Как правило, это безвозмездные перечисления.
• Кроме того, возможны субвенции из фонда компенсации Российской Федерации, а так же из региональных (областных и районных фондов).
Отчисления из системы налогообложения:
• Доходы так же возможны от перечислений из налоговой системы за счет выплат земельных налогов – сто процентов в соответствии с законодательством Российской Федерации.
• Налог, выплачиваемый физическими лицами в связи с содержанием имущества определенной соответственной стоимости – сто процентов.
• Так же на баланс муниципальных фондов регулярно проводятся отчисления от системы доходов федерального налогообложения: налог, выплачиваемый физическими лицами – десять процентов, или же налоги из системы единого сельского хозяйства – тридцать процентов в соответствии с нормативно – правовой базой Российской Федерации.
Система муниципальных финансов складывается таким образом:
1. На баланс районов такого вида регулярно проводятся отчисления из налоговой системы местного уровня, процент которых устанавливается текущим законодательством Российской Федерации. Сюда входят отчисления из налогообложения земельной системы, а именно - сто процентов в соответствии с принятыми положениями. Так же сюда входят отчисления с системы налогообложения физических лиц, которые проживают на территориях в пределах населенных пунктов. Процент таких отчислений составляет весь объем отчислений (сто процентов).
2. На баланс муниципальных районов поступают регулярные процентные отчисления от различных налогов, установленных федеральным законодательством, среди которых есть налоги со специальными режимами. Речь идет о налогах, выплачиваемых физическими лицами с получаемых ими доходов (двадцать процентов), отчисления с системы единого налога на отдельные виды деятельности физических и юридических лиц (сто процентов), единого налога сельскохозяйственной системы (тридцать процентов), а так же отчисления из государственной пошлины (сто процентов).
Так же происходит регулярное отчисление из судебной сферы, которая отчисляет на баланс муниципальных управлений проценты от рассматриваемых судами дел. Большой процент в систему муниципального управления поступает из нотариальной сферы. Налоги, установленные для лиц, занимающихся нотариальными действиями, весьма способствуют пополнению финансовых ресурсов комитетов муниципального управления.
Так же производится отчисление процентов за такие виды деятельности как выдача ордера на квартиру, выдача разрешения на распространение различных видов рекламы и т. д.
Баланс бюджетов таких округов пополняется за счес следующих видов отчислений:
• Налог на землю – сто процентов в соответствии с нормативно–правовой базой Российской Федерации (норматив 100 процентов).
• Налог, выплачиваемый физическими лицами, которые являются владельцами имущества, имеющего в той или иной степени определенную финансовую ценность (норматив 100 процентов).
Есть и другие источники формирования муниципальных финансов. Так же бюджеты городских районов пополняются за счет регулярных отчислений в них налогов на различные виды доходов физических лиц (тридцать процентов), сто процентов дохода от выплаты физическими и юридическими лицами единого налога на реализацию предпринимательской деятельности. Имеет особую важность так же налог на сельскохозяйственное имущество и занятие сельскохозяйственной деятельностью (шестьдесят процентов), и отчисления из государственной пошлины.
Существует две группы расходов. Это обязательные и дискреционные. Первые подразумевают финансирование социальных выплат населению, вторые – расходы, которые предусматривает система, отвечающая за нормальное содержание сельского хозяйства, ремонтных работ на дорогах, а так же средств, направленных на развитие системы экономики и экономических отношений.
Местные бюджеты предусматривают их расходы на две категории:
1) Первая категория расходов – это собственные, то есть те, которые направлены на обеспечения собственных потребностей. Сюда входит решение проблем и задач локального уровня: ремонтные работы, поощрительные средства и т. д. Из этих средств производятся выплаты муниципальных заказов, расходы, направленные на удовлетворение потребностей органов управления местного значения, финансирование, подготовка и проведение системы выборов местного масштаба. Так же из этих денег выдается помощь финансами местным бюджетным организациям, которые обращаются с подобными просьбами. Кроме того, производится подготовка и реализация проведения программ местного значения - это могут быть выборы, конкурсы, собрания, культурные программы и т. д.
2) Вторая группа расходов подразумевает те, которые происходят в связи с осуществлением государственных целей, которые органы местного управления призваны реализовывать. Сюда входят такие виды робот как формирование и утверждение комиссий, занимающихся вопросами различной важности, так же расходы, связанные с оплатой труда работников, осуществляющих муниципальное управление, контроль за их действиями и за работой созданных комиссий. Отметим и финансирование комитетов, занимающихся вопросами поведения несовершеннолетних, выплату социальной помощи ветеранам, инвалидам различных групп, малоимущим, малообеспеченным семьям, детям – сиротам. Так же сюда входят отчисления для выплаты государственных субсидий малообеспеченным гражданам. Вторая группа расходов так же подразумевает выплаты на финансирование надлежащего состояния организаций охраны здоровья (медицинские пункты, приемный покой, аптеки, поликлиники, стационарные учреждения, пункты скорой медицинской помощи).
Итак, первую группу составляют расходы, направленные на сферу производства, вторая же группа – это социально культурные расходы.
За последнее время в сфере местного управления стали заметны такие тенденции:
• расширился спектр расходов, осуществляемых на местном уровне;
• наблюдается тенденция к улучшению качества работы местных организаций и их подразделений, что тянет за собой дополнительные расходы.
Так же необходимо учитывать такой фактор, как повышение уровня жизнедеятельности населения и повышение требований ко всей системе инфраструктуры с целью её быстрого и эффективного развития.
Под этим понятием часто подразумевают возможности административно – территориальной единицы самостоятельно обеспечивать удовлетворение своих потребностей и отвечать запросам общества, социальных групп, которые находятся на территории ведения органов местной администрации. Чтобы иметь возможность отвечать этим запросам, необходимо располагать бюджетом, позволяющим производить регулярные отчисления в сферу образования, управления, здравоохранения, сельского хозяйства, ремонтных работ и т. д.
Ресурсы, которые находятся у местной администрации и направлены на развитие муниципальных финансов, как правило, разделяются на два вида: реализованные и потенциальные.
Именно на локальном уровне наиболее эффективен сбор налогов различных видов. В этом случае значительно экономятся финансы, которые обычно нужны для аккумулирования этих налогов во всю систему налогообложения Российской Федерации.
На текущий момент государственным управлением уже признана эффективность осуществления сборов налогов именно на этом уровне. В первую очередь, речь идет о налогах, которые взимаются за пользование природными ресурсами (земля, вода), а так же налогом на имущество.
Как уже было сказано выше, местные бюджеты имеют довольно развитую систему поступления налогов. В Российской Федерации действует закон, который прописывает все особенности ведения финансовой политики местными бюджетами. Среди доходов местных бюджетов числятся доходы местного уровня и сборы с физических и юридических лиц, процентные отчисления от имущества, которое находится в сфере муниципального управления.
На сегодняшний день в налоговом кодексе Российской Федерации написано, что налогами, из которых состоят местные бюджеты, есть налоги граждан на пользование природными ресурсами (земля), налоги, отчисляемые при проведении нотариальных операций, налоги на осуществление рекламы, налоги на имущество.
Необходимо отметить, что на сегодняшний день выполняются далеко не все нормы, установленные налоговым Кодексом Российской Федерации в сфере налогообложения, что провоцирует порождение и развитие массы проблем местных уровней, которые влекут за собой региональные проблемы. В результате это все приводит к расстройству функционирования всей налоговой системы страны, провоцирует остановку социальных выплат, замораживание пустых балансов и т. д. Исходя из всего этого, все чаще в последнее время в законодательных кругах начинают вести речь о проведении административной реформы, целью которой будет укрупнение административно – территориальных единиц.
На текущий момент, на баланс местных бюджетов поступают такие отчисления:
• Гербовый сбор (сто процентов).
• Налог, который выплачивают физические лица, занимающиеся предпринимательской деятельностью (сто процентов).
• Имущественный налог (сто процентов).
• Пошлина, выделяемая государством (сто процентов).
Методы муниципальных финансов
Под методами муниципального финансового контроля понимаются способы, пути, приемы достижения целей финансового контроля. Методами муниципального финансового контроля являются проверка, ревизия, аудит, обследование, контрольный обмер, анализ, экспертиза и др.
Комплексная ревизия (проверка) финансово-хозяйственной (исполнительно-распорядительной) деятельности в области муниципальных финансов – система контрольных действий по документальной и фактической проверке законности и обоснованности, эффективности и целевого характера совершенных операций контролируемой организацией, правильности их отражения в бухгалтерском учете и отчетности, а также законности действий руководителя и главного бухгалтера (бухгалтера) и иных лиц, на которых в соответствии с законодательством РФ и нормативными актами возложена ответственность за их осуществление.
Ревизия (проверка) финансово-хозяйственной (исполнительно-распорядительной) деятельности в области муниципальных финансов – единичное контрольное действие или исследование состояния дел на определенном участке финансово-хозяйственной либо исполнительно-распорядительной деятельности проверяемой организации.
Аудит – анализ достоверности финансовой отчетности, реальности и полноты бюджетных проектировок, деятельности органов, исполняющих бюджет, финансовой деятельности субъектов ведомственной структуры расходов по исполнению бюджета города в целях определения соответствия требованиям законодательных и других правовых актов, предписанным условиям и установленным правилам, а также в целях выработки предложений по совершенствованию этой деятельности.
Анализ – изучение предмета контроля путем его практического расчленения на составные части по признакам, свойствам для исследования причин и последствий выявленных отклонений и нарушений в процессе формирования доходов и расходования бюджетных средств и использования муниципального имущества.
Обследование – ознакомление с состоянием определенного направления или вопроса финансово-хозяйственной или исполнительно-распорядительной деятельности контролируемой организации.
Контрольный обмер – проверка достоверности составления актов на ввод объектов в эксплуатацию после окончания их строительства или капитального ремонта, сохранности товарно-материальных ценностей.
Экспертиза – компетентное исследование каких-либо вопросов, требующее специальных знаний и представления мотивированного заключения.
Звенья муниципальных финансов
Сущность и функции финансов обобщаются в финансовой системе, состоящей из обособленных блоков, звеньев, подзвеньев финансовых отношений в их взаимосвязи.
Звенья финансовой системы РФ характеризуются такими элементами, структура которых ярко выражает государственное устройство и экономические основы хозяйственной деятельности.
Каждое звено финансовой системы представляет собой определенную сферу финансовых отношений, а финансовая система в целом — совокупность различных сфер финансовых отношений, в процессе которых образуются и используются фонды денежных средств.
Основные формы организации — это государственные и муниципальные финансы и финансы хозяйствующих субъектов, которые, в свою очередь, включают структурные элементы, характеризующие обособление финансовых ресурсов в соответствии с их специфической сущностью и организационно-правовой основой формирования. Воспроизводственным процессам государства способствуют также финансы домашних хозяйств, которые играют все более заметную роль в финансово-экономической системе России.
Финансовая система — совокупность финансовых институтов или различных сфер (звеньев) финансово-экономических отношений, каждая из которых характеризуется особенностями формирования, распределения и использования фондов денежных средств, различной ролью в общественном воспроизводстве.
Звенья финансовой системы (финансовые институты) существуют как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов Федерации и местного самоуправления. Все они обладают общими свойствами финансов как экономической категории, взаимодействуют между собой, но в силу своих особенностей по-разному влияют на социально-экономические процессы. Многозвенность финансовой системы способствует большей ее гибкости и эффективности.
Функционирование всех звеньев финансовой системы подчинено общей цели — мобилизации финансовых ресурсов и их дальнейшему распределению, а также перераспределению. В то же время имеются различия в задачах каждого звена, а также в методах формирования и использования централизованных и децентрализованных фондов денежных средств, что обусловливает разграничение финансовой системы на отдельные звенья.
Государственные и муниципальные финансы отражают экономические отношения по формированию и использованию централизованных фондов денежных средств, предназначенных для обеспечения выполнения государством и муниципалитетом их функций.
Государственные и муниципальные финансы включают:
• государственные и муниципальные бюджеты;
• налоги;
• внебюджетные фонды;
• государственный и муниципальный кредит;
• государственное и муниципальное страхование;
• финансы государственных и муниципальных предприятий и учреждений.
Финансы хозяйствующих субъектов — это совокупность экономических отношений по формированию и использованию денежных фондов предприятий, организаций, предпринимателей, предназначенных для обеспечения процесса расширенного воспроизводства. Хозяйствующие субъекты могут быть организованы в правовые формы юридических и физических лиц (предпринимателей, не зарегистрированных в качестве юридического лица).
Финансы юридических лиц делятся на две большие группы:
Также можно выделить финансы различных секторов и отраслей экономики (финансы кредитной системы, финансы страхования, финансы науки, финансы промышленности, финансы сельского хозяйства и т.д.).
Финансы домашних хозяйств — это обособленная часть системы финансовых отношений, вызванная формированием и распределением фондов денежных средств в рамках многочисленных домашних бюджетов, которые играют все более заметную роль в финансово-экономической системе России.
Составляющими элементами финансовой системы, в зависимости от системного признака, можно также назвать:
1) совокупность нормативно-правовых актов, составляющих институциональную основу финансов и финансовой деятельности;
2) совокупность взаимодействующих хозяйствующих субъектов, финансовых органов и кредитных учреждений, осуществляющих непосредственно финансовую деятельность;
3) совокупность централизованных и децентрализованных фондов денежных средств различного назначения, основанных на различных формах собственности.
Государственные и муниципальные финансы функционируют в рамках финансовой системы государства и являются ее центральным звеном.
Соответственно, элементы (подзвенья) системы государственных и муниципальных финансов можно представить как:
1) совокупность государственных и муниципальных финансовых институтов:
— бюджеты, в том числе государственные (федеральный бюджет и бюджеты субъектов Федерации), местные бюджеты муниципальных образований;
— налоги;
— внебюджетные фонды, в том числе фонды обязательного социального страхования (Пенсионный фонд РФ, Фонд социального страхования РФ, Фонд обязательного медицинского страхования РФ) и их территориальных отделений;
— государственный и муниципальный кредит;
— государственное и муниципальное страхование;
— финансы государственных и муниципальных предприятий и учреждений.
2) совокупность государственных и муниципальных финансовых органов и кредитных учреждений, осуществляющих непосредственно финансовую деятельность и финансовый контроль в пределах установленной им компетенции;
3) финансы Российской Федерации (федеральные финансы), финансы субъектов РФ (региональные финансы) и финансы муниципальных образований (местные финансы).
Финансовая система как совокупность финансовых органов и учреждений страны представлена органами и кредитными учреждениями, осуществляющими непосредственную финансовую деятельность государства.
Система финансовых органов возглавляется Министерством финансов Российской Федерации, которое является органом исполнительной власти, обеспечивающим проведение единой государственной политики и осуществляющим общее руководство организацией финансов в стране. В систему органов государственного управления финансами РФ помимо Министерства финансов РФ также входят министерства финансов республик, финансовые управления и другие органы управления финансами в краях, областях, городах федерального значения, автономной области, автономных округах, городах Москве и Санкт-Петербурге, а также органы федерального казначейства. К финансовым органам также относятся налоговые и таможенные органы, одной из функций которых является аккумуляция денежных средств в централизованные фонды.
Система кредитных учреждений возглавляется Центральным банком РФ, который осуществляет руководство в области кредита и контролирует деятельность кредитных органов.
К низовым звеньям, осуществляющим финансовую деятельность в государстве, относятся бухгалтерии предприятий, учреждений и организаций.
Принципы муниципальных финансов
Состояние государственных и муниципальных финансов — один из основных показателей устойчивости экономики и совершенства социальной системы. Из бюджета обеспечивается финансирование важнейших инвестиционных программ, экологии, обороны и пр.
Государственные и муниципальные финансы ориентированы на следующие основные принципы:
• единства законодательной и нормативной базы;
• открытости и прозрачности;
• разграничения полномочий и предметов ведения;
• целевой ориентированности;
• научного подхода к реализации намеченных целей;
• экономичности и рациональности;
• управляемости финансовыми потоками на централизованной основе.
Достижение целей задается стратегией развития. Финансовая стратегия определяет возможность сбалансированного управления стоимостной оценкой материально-технических средств и денежными ресурсами, которыми располагают государственный и муниципальный секторы экономики.
Особое значение имеет определение роли финансов в реформировании российской экономики, которая может быть сведена к трем решающим факторам:
1) экономической стабилизации;
2) адаптации к рыночным преобразованиям;
3) стимулированию инвестиционной активности.
1. Экономическая стабилизация на макроуровне неотделима от общей финансовой стабилизации в экономике. Поэтому мониторинг макроэкономических показателей позволяет выявить реальную ситуацию в финансовой сфере. Из макроэкономических показателей решающее значение имеют уровень бюджетного дефицита, ход исполнения бюджета, уровень задолженности предприятий перед бюджетом и контрагентами, уровень инфляции, ставка рефинансирования Центрального банка РФ, изменение валютного курса и др.
Финансовая стабильность означает наличие устойчивых источников финансирования, возможность привлечения средств на рынке капиталов, накопление ресурсов для расширения производства и развития общественного сектора экономики.
2. Финансовая адаптация к рыночным преобразованиям выражается в том, что государство и предприятия являются полноправными участниками рынка капиталов, выступая в роли кредиторов или заемщиков. Организация финансов позволяет быстро реагировать на изменение ситуации на рынке, приспосабливаться к новым условиям, использовать альтернативные финансовые инструменты, выполнять налоговые и другие денежные обязательства.
Реформирование экономики с целью финансовой адаптации включает:
Трансформация экономических отношений означает переход к новому типу экономического роста, основанному на низком уровне инфляции и безработицы, внешнеэкономической сбалансированности, благоприятной экологической среде и достаточно высоком жизненном уровне. Цель трансформации — создание социально-ориентированной рыночной экономики.
3. Инвестиционная активность государства и каждого предприятия является результатом и индикатором экономического роста. Финансы играют решающую роль в привлечении инвестиций, создании благоприятных условий для функционирования рынка капиталов. В отношении инвестиционной активности принцип стратегической направленности является определяющим и задача финансов заключается в необходимости его реализации.
Роль муниципальных финансов
Государственные и муниципальные финансы – это совокупность экономических отношений, возникающих в реальном денежно обороте по поводу формирования, распределения и использования централизованных фондов финансовых ресурсов.
Структура государственных финансов включает в себя федеральный бюджет, бюджеты субъектов РФ, государственные внебюджетные фонды и аналогичные фонды субъектов РФ. Государственные фонды, аккумулирующие средства целевого назначения, создаются для решения крупных проблем, требующих специальной поддержки органов государственной власти.
Муниципальные финансы являются основой экономического процесса местного самоуправления. Они включают в себя средства местного бюджета, государственных и муниципальных ценных бумаг. По российскому законодательству местные финансы не являются составной частью государственного бюджета.
Роль государственных и муниципальных финансов может быть сведена к трем решающим факторам:
1. Экономическая стабилизация означает наличие устойчивых источников финансирования, возможность привлечения средств на рынке капиталов, накопление ресурсов для расширения производства и развития общественного сектора экономики.
2. Финансовая адаптация к рыночным преобразованиям выражается в том, что государство и предприятия являются полноправными участниками рынка капиталов, выступая в роли кредиторов или заемщиков. Трансформация экономических отношений означает переход к новому типу экономического роста, основанному на низком уровне инфляции и безработицы, внешнеэкономической сбалансированности, благоприятной экологической среде и достаточно высоком жизненном уровне. Цель трансформации — создание социально-ориентированной рыночной экономики.
3. Инвестиционная активность. Финансы играют решающую роль в привлечении инвестиций, создании благоприятных условий для функционирования рынка капиталов. В отношении инвестиционной активности принцип стратегической направленности является определяющим и задача финансов заключается в необходимости его реализации.
Особую роль в социально-экономическом и политическом развитии страны играют государственные и муниципальные финансы.
Государственные и муниципальные финансы выполняют следующие функции: мобилизационную (посредством функционирования государственных денежных фондов формируется национальный доход страны); распределительную (финансовые отношения имеют своей целью стимулирование эффективного использования всех экономических ресурсов и, в первую очередь, государственных средств); регулирующую (через государственные фонды осуществляется регулирование темпов и пропорций развития экономики); контрольную (через фонды осуществляется контроль за рациональным использованием финансовых ресурсов).
За последние годы внутренняя структура финансовой системы РФ претерпела существенные изменения, связанные с развитием рыночных отношений, бюджетного федерализма и децентрализации бюджетной системы.
В настоящее время в России действуют три уровня органов власти и управления, два из которых — государственные (федеральный и региональный), финансовой основой их деятельности являются федеральный и региональные бюджеты, и один уровень — муниципального управления, финансовой основой деятельности которого являются местные бюджеты.
По уровню управления государственные финансы подразделяется на общегосударственные финансы и региональные (территориальные) финансы.
Общегосударственные финансы объединяют федеральный бюджет, государственный кредит и внебюджетные фонды.
Общегосударственные финансы составляют часть финансовой системы страны. По экономической сущности общегосударственные финансы — это денежные отношения по поводу распределения и перераспределения стоимости общественного продукта и части национального богатства, связанные с формированием финансовых ресурсов в распоряжении государства, необходимых ему для выполнения экономических, социальных и политических функций.
Основными функциями государства, обеспечивающими успешное социально-экономическое и политическое развитие страны, являются: разработка, принятие, реализация и совершенствование законодательных актов, формирующих институциональные основы рыночного хозяйства; поддержание макроэкономической и социально-политической стабильности, эффективное регулирование и промышленная политика; финансирование основных социальных услуг, поддержка слабо защищенных групп населения; регулирование интеграции в мировую экономику с учетом защиты национальных интересов.
Региональные финансы — это совокупность бюджетов субъектов Федерации, включают республиканские бюджеты республик в составе Российской Федерации, бюджеты автономных областей и округов; областные бюджеты; бюджеты городов Москвы и Санкт-Петербурга; социальные и экономические денежные фонды; государственные ценные бумаги; целевое финансирование; кредиты и займы.
В соответствии с экономическим подходом, региональные финансы — это денежные ресурсы и потоки в наличной и безналичной формах, которые обеспечивают нормальный с точки зрения потребностей хозяйства территории уровень производства товаров и услуг, устойчивый товарообмен в соответствии с законами рыночного хозяйствования и социально приемлемый уровень жизни населения.
Региональные финансы являются неотъемлемой частью финансовой системы государства, так как в регионе: осуществляется множество финансовых операций между региональными институциональными единицами; имеются и финансовые потоки межрегиональных и интернациональных институциональных единиц, которые получают финансовые средства из-за пределов региона и отправляют их.
Таким образом, на определенной территории (регионе) локализуется некоторая часть финансовых операций, производимых между всеми институциональными единицами, и концентрируется часть имеющихся в стране финансовых ресурсов.
Содержание и социально-экономические функции определяются теми же характеристиками, что и финансовая система страны в целом. Их роль отличается лишь спецификой тех задач управления, которые реализуются на данном (региональном) уровне.
Еще одной составляющей финансовой системы государства выступают местные финансы — это совокупность фондов денежных средств, формируемых и используемых для решения вопросов местного значения.
К местным фондам относятся: окружные, городские, районные бюджеты, бюджеты поселков и сельских населенных пунктов; районные бюджеты в городах; муниципальные и государственные ценные бумаги; муниципальные кредиты; финансовая помощь.
Финансовая деятельность государства и местного самоуправления представляет собой процесс собирания, распределения и использования денежных средств, обеспечивающих практическое выполнение функций государства и органов местного самоуправления.
В процессе осуществления финансовой деятельности государство решает в данной сфере следующие три задачи: Обеспечение планового собирания и распределения денежных фондов в соответствии с целями государства. Распределение фондов денежных средств таким образом, чтобы стимулировать развитие процесса производства. Контроль — означает необходимость осуществления финансового контроля за законностью и целесообразностью собирания и использования денежных ресурсов.
В зависимости от двух сторон финансовой деятельности методы ее осуществления делятся на две группы: методы собирания фондов денежных средств; методы их распределения и использования.
Методы собирания (мобилизации) фондов денежных средств делятся на следующие виды:
а) налоговый метод — используется государством для изъятия части доходов граждан, государственных и негосударственных предприятий, организаций и учреждений в бюджет;
б) метод обязательных взносов (платежей) юридическими и физическими лицами в Пенсионный фонд, юридическими лицами — в фонды занятости населения, социального страхования, обязательного медицинского страхования;
в) метод добровольного привлечения денежных средств в форме вкладов населения в банках, приобретение облигаций и других ценных бумаг;
г) метод взимания сборов и пошлин, то есть платы за услуги, оказываемые уполномоченными на то органами (судебная, таможенная пошлина);
д) метод страхования образует страховые фонды;
е) эмиссия денег — дополнительный выпуск денежных средств в обращение.
Ко второй группе — методам распределения фондов денежных средств относятся:
а) финансирование — плановая, целевая, безвозмездная и безвозвратная выдача государственных денежных средств из бюджета;
б) кредитование — плановая, целевая, но возвратная и возмездная выдача средств в форме банковских ссуд;
в) выплаты страховых возмещений, пенсий, пособий, выигрышей, осуществляемые из образованных ранее соответствующих фондов;
г) осуществление расчетов между различными субъектами.
Принцип законности в финансовой деятельности выражается в том, что весь процесс создания, распределения и использования фондов денежных средств детально регламентируется нормами финансового права, соблюдение которых обеспечивается возможностью применения к правонарушителям мер государственного принуждения.
Принцип гласности при осуществлении финансовой деятельности проявляется в процедуре доведения до сведения граждан, в том числе и с помощью средств массовой информации, содержания проектов различных финансово-плановых актов, выполнения принятых отчетов, результатов проверок и ревизий финансовой деятельности.
Принцип федерализма в финансовой деятельности проявляется в установлении Конституцией РФ разграничения компетенции Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в области финансов.
Принцип плановости в осуществлении финансовой деятельности означает, что вся финансовая деятельность государства базируется на основе целой системы финансово-плановых актов, структура которых, порядок составления, утверждения, исполнения закрепляются в соответствующих нормативных правовых актах.
Задачи муниципальных финансов
Основными задачами муниципального финансового контроля являются:
1) контроль над полнотой и своевременностью формирования и исполнения бюджета города по доходам и расходам, достоверностью финансовой отчетности;
2) контроль над соблюдением законодательных и нормативных правовых актов, стандартов и правил формирования, распределения и использования муниципальных финансовых средств, соблюдением финансовой дисциплины;
3) контроль над экономической обоснованностью, правомерным, целевым и эффективным использованием муниципальных финансовых и материальных ресурсов, в том числе муниципального имущества, приватизацией муниципального имущества;
4) контроль над предоставлением и использованием налоговых льгот, кредитных и заемных средств, привлеченных под гарантии города, а также иных форм муниципальной поддержки;
5) контроль над соблюдением получателями бюджетных кредитов, бюджетных инвестиций и муниципальных гарантий условий выделения, получения, целевого использования и возврата бюджетных средств;
6) контроль над состоянием муниципального внутреннего долга;
7) контроль нормативных правовых актов органов местного самоуправления, затрагивающих доходы и расходы бюджета города, связанных с управлением и распоряжением иными видами муниципального имущества;
8) контроль над полнотой и своевременностью осуществления мер по устранению выявленных нарушений, выполнением решений, принятых органами местного самоуправления по результатам ревизий и проверок.
Контроль над эффективностью расходования, использования муниципальных денежных средств и имущества направлен на проверку того, насколько эффективно и экономно органами местного самоуправления и получателями муниципальных средств расходуются, используются муниципальные денежные средства и имущество, полученные для выполнения возложенных функций и поставленных задач. Предметами такого контроля являются также административная и организационная системы органов местного самоуправления и получателей муниципальных средств.
Целью муниципального финансового контроля является выявление отклонений от принятых стандартов и нарушений принципов законности, эффективности и экономии расходования денежных средств и материальных ресурсов, обеспечивающее основания для принятия корректирующих мер, в отдельных случаях – для привлечения виновных к ответственности, получения возмещения причиненного ущерба, осуществления мероприятий по предотвращению или сокращению таких нарушений в будущем.
Структура муниципальных финансов
Муниципальные финансы - совокупность денежных фондов, формирование и распоряжение которыми осуществляется органами местного самоуправления для реализации закрепленных за ними полномочий.
В странах с развитой экономикой в обязанности государства входит эффективное оказание социальных и других услуг проживающему на его территории населению.
Решение данной задачи в мировой бюджетной практике происходит через формирование самостоятельных органов управления на местах (местного самоуправления) и наделение их специальными полномочиями. Такое распределение полномочий способствует сокращению издержек по реализации общественных услуг на местах и повышает эффективность этих услуг для конечных потребителей, т.е. населения конкретной территории. Ресурсным обеспечением этих обязательств являются муниципальные финансы.
Муниципальные финансы регулируют отношения между органами местного самоуправления и населением, живущим на территории данного муниципального образования, а также хозяйствующими субъектами. Основной целью реализации данных отношений является выравнивание уровней жизни населения и социального развития территорий (городов, районов, поселков и т.п.) на основе единых стандартов. В этой связи муниципальные финансы выделяются в самостоятельное звено финансовой системы. Оно характеризуется определенным функциональным назначением и закрепленными источниками формирования и не входит в состав государственных финансов.
Муниципальные финансы определяются как организационно-территориальным устройством государства (формой государственного правления, видами административно-территориальных образований), так и особенностями финансового законодательства. Поэтому в странах с различным типом государственного устройства структура и функции муниципальных финансов, полномочия нижестоящих органов власти различаются.
Так, в унитарном государстве нижестоящие органы власти полностью подотчетны центральному правительству. Их возможности по формированию и использованию финансовых ресурсов на своей территории жестко ограничены центром. Несмотря на то, что во многих странах унитарного типа (Великобритании, Франции, Италии, Чехии, Венгрии, Польше и др.) органы местного самоуправления наделены налоговыми полномочиями, объем этих полномочий, как правило, незначителен и находится под жестким контролем центра.
В федеративных государствах местные органы управления обладают большей степенью самостоятельности, выражающейся в наличии у них закрепленных источников доходов. Они определяют виды и способы финансирования общественных услуг с учетом условий местности и потребностей проживающего на ней населения. Вместе с тем на них распространяется полная ответственность за обеспечение населения необходимым объемом услуг и развитие территории.
Муниципальные финансы в Российской Федерации согласно Федеральному закону N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" включают средства местного бюджета, средства муниципальных займов, другие денежные средства, находящиеся в муниципальной собственности.
Местный бюджет - это форма образования и расходования денежных средств в расчете на один финансовый год, предназначенная для финансирования расходных обязательств, отнесенных к предметам ведения местного самоуправления.
Экономическая сущность местных бюджетов проявляется в их функциях:
- аккумулирование денежных средств, являющихся финансовым обеспечением деятельности местных органов власти;
- распределение и использование этих средств между приоритетными сферами деятельности муниципального образования;
- реализация государственных гарантий и общественных услуг на территории муниципального образования;
- контроль за финансово-хозяйственной деятельностью предприятий, организаций, учреждений, подведомственных этим органам власти;
- реализация местных программ по благоустройству и развитию территории муниципального образования, в том числе по содержанию коммунальной системы и муниципальному строительству;
- развитие рынка муниципальных долговых обязательств посредством муниципальных займов;
- обеспечение сбалансированности нижестоящих местных бюджетов, находящихся на территории муниципального образования.
Местные бюджеты играют важную роль в решении общегосударственных экономических и социальных задач - в первую очередь в распределении средств на содержание и развитие социальной инфраструктуры общества. В соответствии с бюджетной классификацией Российской Федерации в местных бюджетах раздельно предусматриваются средства, направляемые на исполнение расходных обязательств муниципальных образований в связи с осуществлением органами местного самоуправления полномочий по вопросам местного значения и расходных обязательств муниципальных образований, исполняемых за счет субвенций из других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации для осуществления отдельных государственных полномочий.
В Российской Федерации бюджетная система на местном уровне была упорядочена в связи с реформированием системы межбюджетных отношений. С этого момента на уровне муниципального образования законодательно формируются два уровня местных бюджетов. К первому уровню относятся бюджеты муниципальных районов, бюджеты городских округов (городов), а также бюджеты внутригородских муниципальных образований двух городов федерального значения - Москвы и Санкт-Петербурга. Ко второму уровню относятся бюджеты городских и сельских поселений, т.е. денежные фонды деревень, поселков городского типа и т.п.
Бюджет муниципального района (районный бюджет) и свод бюджетов городских и сельских поселений, входящих в состав муниципального района (без учета межбюджетных трансфертов между этими бюджетами), образуют консолидированный бюджет муниципального района.
На городском уровне также могут образовываться консолидированные бюджеты, если на территории города функционируют самостоятельные внутригородские образования. Это относится прежде всего к крупным городам, являющимся областными или республиканскими центрами. Бюджет городского округа (городской бюджет) и свод бюджетов внутригородских округов, входящих в состав города, образуют консолидированный бюджет городского округа. В остальных городах внутригородские образования функционируют по отдельным сметам.
Таким образом, структура муниципальных финансов в РФ может быть многоуровневой в зависимости от количества административно-территориальных образований на территории конкретной местности. По данным Министерства финансов РФ, в России насчитывается более 24 тыс. бюджетов муниципальных образований. При этом наблюдается тенденция к сокращению бюджетов городских округов и резкому увеличению бюджетов сельских поселений. Эта тенденция определяется активным преобразованием смет действующих поселений как основной формы финансирования муниципального образования в самостоятельные бюджеты в связи с законодательным наделением поселений налоговыми полномочиями.
Статью подготовила ведущий эксперт-экономист по бюджетированию Ошуркова Тамара Георгиевна. 
