Начало 90-х годов неоправдавшийся оптимизм создания СЭЗ
Россия значительно позже многих других стран мира стала на путь создания свободных экономических зон, осознав значение этого направления для своего экономического развития. В то же время нельзя не заметить, что еще в XIX веке по опыту западных стран в России делаются попытки формирования статуса так называемых «свободных портов», обеспечивающих беспошлинное хранение на их территориях значительных объемов различных товаров на время поиска оптовых покупателей, или же в ожидании конъюнктурного срока их выгодной продажи. Такой статус был введен для портов Одессы, Владивостока, Батуми. Однако, в связи со значительным усилением к концу XIX века государственной политики протекционизма, практика «свободных портов» стала затухать, уступая место, как об этом говорилось в разделе 1.1, идеям создания более эффективных свободных экономических зон.
В советский период свободные экономические зоны фактически не признавались. Впервые выходит Постановление Совмина РСФСР «О цельнейшем развитии внешнеэкономической деятельности государственных, кооперативных и иных общественных предприятий, объединений и организаций», в котором провозглашается создание в опытном порядке на территории России нескольких свободных экономических зон, именуемых в то время «зонами совместного предпринимательства». В развитие этого постановления по согласованию с Правительством РСФСР под началом Центра транснациональных корпораций ООН в Москве проходит международный семинар «Зоны совместного предпринимательства в странах с центрально планируемой экономикой». На нем присутствовали и предприниматели других европейских социалистических стран, входивших в то время в Совет Экономической Взаимопомощи (СЭВ).
Этот семинар открыл широкие перспективы и породил большие надежды в России на создание СЭЗ как эффективного инструмента ускоренного развития экономики отдельных регионов и страны в целом. Немаловажное влияние на эти оптимистические надежды оказывал и положительный опыт создания СЭЗ, накопленный к тому времени в других странах мира, прежде всего в Китае, Тайване и Южной Корее. На данном семинаре было объявлено о целесообразности создания в РСФСР в опытном порядке нескольких СЭЗ. В Правительстве СССР вырабатываются предложения о создании первых зон в Находке, Выборге, Новгороде. В экономических и государственных кругах, у общественности страны быстро возрастает интерес к этой проблеме, почти 60 регионов и городов страны (в том числе и Калининградская область) дают заявки и предложения в Правительство СССР о создании на своих территориях СЭЗ различного типа.
В этот же период времени ведется активная работа по формированию советской концепции создания СЭЗ в СССР. Кратко ее суть сводится к следующему:
1. Зоны свободного предпринимательства, в отличие от большинства западных СЭЗ, должны быть ориентированы на первом этапе не столько на экспортную продукцию и услуги, а преимущественно на производство высококачественной продукции на внутренние рынки страны (на принципах импортозамещения).
2. Зоны должны создаваться «сверху» по инициативе центральных и региональных государственных органов власти.
3. Зоны могут создаваться как в приграничных, так и в глубинных регионах СССР. По площади они могут занимать значительные территории.
4. Зоны свободного предпринимательства классифицируются на: комплексные (производственного характера), внешнеторговые (транспортные, таможенные и др.), функциональные зоны, именуемые иногда в то время отраслевыми (свободные банковские зоны, технопарки, научно-промышленные парки, технополисы, туристско-рекреационные зоны и др.).
5. На первом этапе создания зон свободного предпринимательства предполагалось оформлять СЭЗ на основе индивидуальных законодательных и других юридических актов для каждой СЭЗ. В дальнейшем, по мере накопления и обобщения опыта создания отечественных СЭЗ предлагалось создать единое государственное регулирование этого процесса.
В концепции создания зон свободного предпринимательства перед ними ставилось несколько целей, среди которых необходимо выделить: обеспечение ускоренного социально экономического развития регионов, где расположены эти СЭЗ; широкое использование при производстве продукции в зонах передовых отечественных и зарубежных научно-технических разработок; создание условий для интенсивного привлечения иностранных инвестиций в зоны; постепенный перевод производства СЭЗ от импортозамещающей продукции для внутреннего рынка на конкурентоспособную продукцию для экспорта; активное включению экономики страны в систему международных экономических связей.
Нарастание процесса создания СЭЗ совпало с трудным переломным историческим этапом в жизни страны с августовскими событиями 1991 г. и последующим распадом СССР.
Наметившийся ранее более или менее организованный и планомерный процесс создания СЭЗ на территории России в силу новой ситуации и развернувшегося экономического кризиса замедлился, пришел в русло стихийного развития и не оправдал тот оптимизм, который связывался с идеей создания СЭЗ в нашей стране. В самый драматический исторический период идея СЭЗ стала активно эксплуатироваться некоторыми союзными республиками как элемент политического противодействия центральным союзным властям. В предвыборной борьбе за пост российского Президента идея СЭЗ используется в политических целях как идеология предоставления широких прав регионам России. Многим регионам раздаются обещания льгот и создания на их территориях СЭЗ как средства облегчения их экономического положения. В стране уже насчитывается 11 объявленных свободных экономических зон различного типа и масштабности. Среди них зоны в Находке, Калининградской области, Алтае, Сахалине, Чите, Ингушетии и других местах. К сожалению, этот процесс проходил без должного экономического обоснования, необходимой юридической проработки и оценки последствий создания такого числа зон и был сильно политизирован. Так, например, общая площадь этих зон составила около 1 млн. кв. километров, что в удельном весе составило 7% территории всей страны и 18 миллионов человек. Поэтому не случайно правительство Е. Гайдара, а затем и В. Черномырдина, формально поддерживая в последующие годы эти зоны, фактически всячески тормозило их развитие, видя экономическую несостоятельность стихийного подхода к их созданию. В результате законодательного вакуума деятельность по формированию и развитию большинства из 11 СЭЗ затормозилась. Только в Калининградской области, Находке и Ингушетии в течение ряда лет наблюдалось некоторое продвижение в развитии и функционировании СЭЗ. В какой-то степени функционировала лишь Особая экономическая зона в Калининградской области и частично в Находке Приморского края. Практически идея создания СЭЗ в этот период в глазах широкой общественности оказалась во многом дискредитирована.
Более того, идею СЭЗ пытаются использовать определенные сепаратистские силы за рубежом и в России в качестве отправной базы по ослаблению позиций ряда окраинных регионов в едином экономическом пространстве страны и созданию предпосылок их выделения в будущем из состава России. Например, в Калининградской области под видом якобы заботы о ее дальнейшем развитии в условиях эксклавности и действия режима Особой экономической зоны некоторыми лидерами общественных движений и сепаратистскими силами выдвигаются заведомо неприемлемые предложения по созданию на ее территории Прибалтийской демократической республики в составе России (с последующей ее трансформацией в Прибалтийскую немецкую республику) или же придания области некоего государственного статуса в составе России, что по своим последствиям одно и то же, что и Прибалтийская республика. Нет необходимости пояснять, какие негативные последствия для населения области, экономики и целостности страны несет эта сепаратистская пропаганда, с ее спекуляцией на огромных экономических трудностях населения во время затяжного экономического кризиса.
С приходом к власти Правительства РФ во главе с Е.М. Примаковым наметился некоторый поворот в сторону поддержки СЭЗ. Выходит в свет проект Закона РФ о создании Особой экономической зоны на территории Курильских островов Сахалинской области.
Анализируя причины неудач в создании свободных экономических зон в России и торможения этого процесса, следует отметить главные узловые моменты:
Задавайте вопросы нашему консультанту, он ждет вас внизу экрана и всегда онлайн специально для Вас. Не стесняемся, мы работаем совершенно бесплатно!!!
Также оказываем консультации по телефону: 8 (800) 600-76-83, звонок по России бесплатный!
• Отсутствие до настоящего времени четкой законодательной базы создания СЭЗ и ОЭЗ на территории России. Прежде всего необходим достаточно полно разработанный закон о свободных экономических зонах и корректировка в соответствии с ним других нормативно-правовых актов в области валютного регулирования, таможни и пр. Все эти нерешенные вопросы ведут к экономической нестабильности в сфере создания и функционирования СЭЗ.
• К неблагоприятным моментам, оказывающим отрицательное воздействие на иностранных инвесторов российских СЭЗ, можно отнести крайне слабое развитие их инфраструктуры. Сюда прежде всего относится транспорт, системы телекоммуникаций, связь, гостиничный сервис.
• Сдерживающим фактором для иностранных инвесторов является высокий уровень коррупции и сложная криминогенная обстановка в России. Это в целом ухудшает инновационный климат.
• Рост социальной напряженности по регионам страны, вызванный затяжным экономическим кризисом, отрицательно сказывается на притоке иностранных инвестиций в СЭЗ.
Таким образом, можно констатировать, что инвестиционный климат и условия создания СЭЗ в России по ряду основных параметров не соответствуют требованиям в этой сфере международной экономической деятельности. Тем не менее можно ожидать, что со стабилизацией экономического и финансового положения в стране после августовского кризиса и поддержке Правительства РФ активизируется деятельность по созданию различного типа СЭЗ. Тут просматривается несколько направлений. Во-первых, создание различного типа ОЭЗ как зон, приближенных по своему характеру к зонам льготного налогообложения. Такие зоны наиболее приемлемы для окраинных территорий страны, имеющих непосредственные внешнеэкономические связи. Во-вторых, создание локальных специальных экономических зон на ограниченных территориях. Такие СЭЗ могут располагаться и во внутренних регионах страны и будут выступать «точками» или «объектами» экономического роста для этих регионов. К специальным экономическим зонам могут быть отнесены различные промышленные зоны, научно-промышленные парки, технопарки, российско-иностранные технополисы, международные финансовые центры.
Важнейшим фактором, играющим немаловажную роль в формировании эффективных СЭЗ в России с участием иностранного капитала, должно стать создание разветвленной отечественной законодательной базы СЭЗ, учитывающей в полной мере международный опыт в этой области.
В то же время анализ накопленного российского опыта создания СЭЗ, осмысливание главных трудностей и недостатков на этом пути, а также учет специфики экономики переходного периода страны открывают широкие горизонты в рациональной и эффективной организации формирования СЭЗ и ОЭЗ в России на пороге XXI века.
Свободные экономические зоны в Калининграде, Находке и на Курильских островах
В истории становления свободных экономических зон в России видное место принадлежит Калининградской области и Находке Приморского края. Первые шаги в их создании были сделаны видными общественными деятелями этих регионов. Изучение данного опыта, в ряде случаев и неудачного, но накопленного на фоне российской специфики, является неоценимым подспорьем и основой для тех, кто будет создавать СЭЗ в обновленной России XXI века.
Свободная экономическая зона в Калининградской области
Идею создания свободной экономической зоны на территории Калининградской области впервые выдвинул и обосновал профессор Ю.С. Магочкин, используя ее в предвыборной кампании за депутатское место в Верховный Совет РСФСР. Под его руководством группой специалистов было разработано и представлено в Правительство России технико-экономическое обоснование и предложения создания на территории области свободной экономической зоны «Янтарь». В результате этих усилий Постановлением Совета Министров РСФСР № 497 «О первоочередных мерах по развитию свободных экономических зон в Калининградской и Читинской областях» утверждается «Положение о свободной экономической зоне в Калининградской области» (СЭЗ «Янтарь»), С этого времени начинается последовательная деятельность по уточнению концепции СЭЗ и различных методических положений, регламентирующих функционирование данной зоны с учетом особенностей геополитического положения области и становления рыночных отношений в России.
Калининградский регион отличается от других районов страны прежде всего развитой море-хозяйственной деятельностью и наличием незамерзающих портово-промышленных комплексов с мощной транспортной сетью. В условиях демократизации и с учетом стремления России к ускоренной Интеграции в мировую экономику он представляет собой своеобразный экономический «шлюз» на крайнем западе страны для широкого общения с западным миром. В связи с потерей портов в Прибалтике и появлением новых границ России важность данной территории еще больше возрастает, приобретая стратегическое экономическое значение.
Создание свободных экономических зон в России, в том числе СЭЗ «Янтарь», как уже отмечалось ранее, преследует в первую очередь общегосударственные цели: привлечение иностранного капитала, опыта и современных технологий для ускоренной модернизации экономики в русле становления рыночных отношений. Главными предпосылками для создания СЭЗ «Янтарь» являются: наличие развитого промышленного комплекса, необходимая хозяйственная и социальная инфраструктура, достаточно развитые производственные и научно-технические мощности, рекреационный потенциал, значительный опыт предприятий во внешнеэкономической деятельности. Другая цель СЭЗ подъем экономики и жизненного уровня населения эксклавной территории страны.
В то же время, как показал анализ, первые годы функционирования СЭЗ выявили две крупные трудности, выросшие до уровня проблем. Первая на уровне федеральных властей это крайне медленный процесс «выдачи» области провозглашенных льгот, что сдерживало эффективность зоны в целом.
Другая проблема, заложенная изначально в Положение о СЭЗ «Янтарь», это распространение ее действия на всю территорию области в 15 тыс. км. Фактически в сферу СЭЗ производственной ориентации попали значительные категории населения, не имеющие к этому никакого отношения: дети, пенсионеры, учащиеся, работники социальной сферы, военнослужащие и пр. Возник трудноразрешимый вопрос: по каким правовым положениям они должны были бы жить по российскому законодательству или же по Положению о СЭЗ? Общей фоновой проблемой становления СЭЗ в тот период явилось отсутствие какого-либо прямого федерального финансирования СЭЗ в Калининградской области.
К моменту выхода в свет официальных постановлений Правительства РСФСР о СЭЗ «Янтарь» Калининградская область с населением порядка 940 тыс. человек располагала двумя крупными хозяйственными комплексами: транспортно-складским и промышленным.
Транспортный комплекс включает все виды железнодорожный, морской, речной и воздушный. Его потенциальные возможности (с учетом морских и речных портов) позволяют перерабатывать до 45 млн. тонн грузов в год. В нем особое место занимают пять портов морских, речных и рыбных.
Основу хозяйства области составлял промышленный комплекс, где на почти 200 средних и крупных предприятиях было занято около 100 тыс. человек промышленно производственного персонала. При этом главное значение имели три отрасли (морское и океаническое рыболовство, машиностроение и целлюлозно-бумажная промышленность), занимавшие до 65% всего объема промышленного производства. Но в целом в то время экономика Калининградской области носила четко выраженную море-хозяйственную направленность, достигавшую 50% всего объема производства и услуг: рыбопромысловая деятельность, морской и речной транспорт, порты, судостроительные и судоремонтные предприятия, предприятия береговой инфраструктуры. Следует отметить, что область располагает незамерзающими морскими портами, оставшимися у России на Балтике после распада СССР. Вот с таким промышленным и, надо отметить, весьма серьезным научно-техническим потенциалом Калининградская область вошла в режим свободной экономической зоны.
В соответствии с Положением СЭЗ «Янтарь» располагается в административных границах Калининградской области с прилегающими к нему районами континентального шельфа и экономической зоны СССР, кроме территорий области, связанных с обеспечением обороны страны.
Основными целями создания СЭЗ «Янтарь» являлось:
ускоренное решение задач социально-экономического развития области;
повышение жизненного уровня населения области;
обеспечение благоприятных условий для привлечения иностранного капитала, технологий и управленческого опыта для увеличения экспортных возможностей региона;
развитие производства экспортной и импортозамещающей продукции, транспортного транзита;
отработка новых форм хозяйствования в условиях перехода к рыночной экономике.
Управление и функционирование СЭЗ «Янтарь» было возложено на специальный Комитет по развитию СЭЗ «Янтарь», созданный при администрации области. Положение об этом Комитете утверждалось Советом Министров РСФСР по согласованию с Калининградским областным Советом народных депутатов.
В процессе последующего формирования и первого этапа функционирования СЭЗ «Янтарь» четко проявилось несколько стратегических направлений ее специализации. К ним прежде всего относятся: создание крупного экспортно-импортного транспортного комплекса общероссийского значения; формирование СЭЗ как беспошлинной таможенной зоны; создание международного финансово-банковского центра; развитие туристической и рекреационной деятельности; создание крупного российско-иностранного технополиса для освоения и передачи в другие регионы страны передовых западных и отечественных технологий и повышения конкурентоспособности продукции СЭЗ «Янтарь». Исходя из целевых установок и стратегических ориентиров развития строился и экономический механизм функционирования СЭЗ.
Во-первых, в Положении о СЭЗ «Янтарь» прежде всего достаточно полно и четко очерчиваются благоприятные условия деятельности иностранных инвесторов. В СЭЗ могут проводить свою работу иностранные, российские и смешанные предприятия всех форм собственности. На территории зоны не допускается какая-либо дискриминация компаний с иностранным капиталом. Все иностранные инвестиции в СЭЗ пользуются полной юридической защитой в соответствии с российским законодательством и заключенными международными соглашениями. Иностранные инвесторы получают все необходимые права на перевод, залог, передачу, экспорт и прекращение инвестиций в СЭЗ «Янтарь».
Во-вторых, в СЭЗ провозглашается комплекс преференций и льгот для иностранных и отечественных предприятий. Так, экспортируемые товары, произведенные на территории СЭЗ, и импортируемые товары, используемые для производства продукции или реализации на территории СЭЗ, освобождаются в установленном порядке от оплаты таможенной пошлины. Для создания необходимых финансовых ресурсов Калининградской области предусматривалось предоставление налогового кредита в течение пяти лет на коммерческо-договорных условиях. Значительные льготы по налогообложению прибыли предусматривались для расположенных в СЭЗ предприятий с иностранными инвестициями не ниже 30% и для предприятий-резидентов с объемом экспорта не менее 30% годового объема производства. Для обеспечения эффективной деятельности СЭЗ «Янтарь» на последующих этапах развития предусматривались и другие льготы и благоприятные условия для хозяйственной деятельности.
Как же шло дальнейшее становление СЭЗ «Янтарь»?
К сожалению, как уже отмечалось ранее, период формирования СЭЗ «Янтарь» совпал с затяжным экономическим кризисом, поразившим страну. Это негативно сказалось на становлении СЭЗ как в правовом, так и в экономическом отношениях. После выхода в свет постановления Правительства РСФСР о создании СЭЗ «Янтарь» процесс организации и переход на режим СЭЗ для данной зоны шел крайне медленно. Этому в немалой степени способствовало отсутствие твердого правового закрепления льгот, провозглашенных в Положении о СЭЗ, для иностранных инвесторов. Обнаружилось, что целый ряд преференций и льгот данного Положения не стыковались и не находили отражения в других российских законодательных и нормативно-правовых актах, в частности по валютному регулированию, таможенному законодательству и другим.
Проблема создания СЭЗ в Калининградской области стала казаться неразрешимой. Для ее вывода из тупика выходит ряд указов Президента России и постановлений Правительства РФ. В результате процесс формирования СЭЗ получил новый импульс и ускорился. На территории области было зарегистрировано свыше 400 смешанных предприятий с иностранным капиталом, более 1300. В результате в области было создано несколько тысяч новых рабочих мест с достаточно хорошим уровнем оплаты труда. Происходит достаточно уверенный подъем СЭЗ «Янтарь». Проявляется очередная непоследовательность федеральных властей в отношении создания СЭЗ в целом по России и в частности СЭЗ «Янтарь». Выходит Указ Президента «О признании утративших силу и об отмене решений Президента РФ в части предоставления таможенных льгот». В нем, в частности, отменены важные для нормального функционирования СЭЗ положения Указа Президента «О Калининградской области». Этим Указом фактически выхолащивалось основное содержание СЭЗ «Янтарь». Поиск путей выхода СЭЗ из очередного тупика приводит к варианту преобразования СЭЗ в Особую экономическую зону (ОЭЗ) на основе Федерального закона РФ «Об Особой экономической зоне в Калининградской области».
Макроанализ результативности СЭЗ «Янтарь» свидетельствует, что первая главная цель крупномасштабное привлечение иностранных инвестиций в экономику региона оказалась не выполнена. В то же время СЭЗ весьма положительно проявила себя в направлении компенсации прямых и косвенных дополнительных затрат хозяйства и населения, связанных с эксклавным положением региона и его удаленностью от промышленно развитых районов России. Благодаря широким внешнеэкономическим связям Калининградской области с соседними государствами уровень цен на продовольственные и некоторые потребительские товары был ниже, чем по многим областям страны, что положительно сказалось на социальной защите населения.
Свободная экономическая зона в Находке
Первой свободной экономической зоной, официально провозглашенной в России в соответствии с Постановлением бывшего Верховного Совета РСФСР «О создании в Приморском крае в районе города Находки свободной экономической зоны», стала СЭЗ «Находка».
СЭЗ «Находка» размещается в южной части Приморского края на берегу Японского моря и территориально включает в себя две административные единицы: город Находку и Партизанский район с общей численностью населения 224 тыс. человек и площадью 4580 км2. Выбор места для создания СЭЗ является весьма удачным как с географических, так и с экономических позиций.
Сама идея создания СЭЗ в Находке проводилась активная работа по проектной реализации этой идеи. Группой московских ученых и японскими специалистами из НИИ Мицубиси были разработаны две концепции создания СЭЗ, которые в дальнейшем нашли определенное обобщение.
Следует отметить, что Находка один из важнейших транспортных узлов Азиатско-Тихоокеанского региона. Связь с континентом осуществляется с помощью развитой железнодорожной линии. В этом районе расположен мощный морской портовый комплекс, состоящий из четырех портов с общим потенциальным грузооборотом около 25 млн. тонн в год. В 20 км от Находки находится крупный аэродром «Золотая долина», с которого осуществляются грузовые авиаперевозки в города центральной части России и страны СНГ. Ведущая отрасль хозяйства рыбная. Структура промышленного потенциала имела следующий вид: рыбодобыча 52%, пищевая промышленность 6%, металлообработка 20%, легкая промышленность 2%, судоремонт 13%, стройиндустрия 7%. В народном хозяйстве региона занято порядка 95 тыс. рабочих и служащих, в том числе в промышленности 28 тыс. человек, в транспорте и связи 18 тыс. человек. Эти данные свидетельствуют о хороших предпосылках для создания СЭЗ.
Постановлением Совета Министров РСФСР № 5402 было утверждено «Положение о свободной экономической зоне в районе г. Находка Приморского края». Этим Положением провозглашены главные цели создания СЭЗ «Находка»: развитие торгово-экономического и научно технического сотрудничества с зарубежными странами; обеспечение благоприятных условий для привлечения иностранного капитала, технологий и управленческого опыта, а также потенциала отечественных предприятий к решению задач социально-экономического развития Дальнего Востока; комплексное использование его природных ресурсов; увеличение экспортных возможностей региона и страны в целом; развитие производства высококачественной и импортозамещающей продукции, трансконтинентального транзита; отработка новых форм хозяйствования в условиях перехода к рыночной экономике.
В рамках реализации поставленных целей в Положении определен широкий комплекс преференций и льгот по проведению хозяйственной деятельности на территории СЭЗ «Находка». Особо оговариваются условия защиты интересов иностранных инвесторов. В первую очередь сформулирован льготный налоговый и таможенный режим и упрощенный порядок осуществления экспортно-импортных операций. В частности, в СЭЗ был введен особый таможенный режим, предусматривающий освобождение от уплаты таможенной пошлины товаров и иного имущества, импортируемого на территорию СЭЗ и экспортируемого с этой территории. Для расположенных в СЭЗ «Находка» предприятий, где доля иностранного участника в уставном фонде составляет более 30%, установлен широкий перечень налоговых льгот (например, налог на прибыль, перечисляемый в государственный бюджеты, был ограничен 7% и пр.) При этом в Положении подчеркивалось, что формирование и функционирование СЭЗ «Находка» осуществляется в основном на принципах самофинансирования.
Для управления развитием и функционированием СЭЗ был создан Административный комитет (АК) СЭЗ «Находка». Он формировался Находкинским горсоветом и Партизанским райсоветом, а председатель утверждался Советом Министров РСФСР. Главными функциями АК СЭЗ являются: разработка и реализация стратегии развития СЭЗ «Находка»; оценка и принятие предложений отечественных и иностранных инвесторов; регистрация предприятий на территории СЭЗ; подготовка предложений по совершенствованию экономического механизма СЭЗ.
Последующий период развития СЭЗ «Находка» изобиловал резкими поворотами, возникающими трудностями, периодами успехов и торможения в развитии, корректировкой отдельных условий Положения о СЭЗ. Главные причины торможения развития СЭЗ «Находка» были те же, что и для Калининградской СЭЗ «Янтарь»: отсутствие Федерального закона «О свободных экономических зонах», явная несостыкованность многих положений СЭЗ «Находка» с другими законодательными российскими актами, непоследовательная позиция Правительств РФ относительно развития СЭЗ в России. Так, были отменены ранее установленные для СЭЗ «Находка» таможенные и налоговые льготы, что создало для нее большие экономические трудности. В связи с этим Административный комитет СЭЗ изменил стратегию развития зоны, отойдя от концепции развития всей территории к концепции создания отдельных очагов экономического роста в форме создания свободных таможенных режимов (СТР) на ограниченных участках территорий с хорошим ресурсным потенциалом и удобным географически-транспортным расположением. В дальнейшем был сделан новый концептуальный поворот усилий АК СЭЗ в сторону строительства российско-корейского индустриального комплекса, иногда именуемого в печати российско-корейским научно-промышленным парком. На территории в 330 га планируется создать около 100 производств по сборке наукоемкой и сложной бытовой техники и оборудования из комплектующих изделий южнокорейского производства.
В целом история и опыт формирования СЭЗ «Находка», как и СЭЗ «Янтарь», имеет большое практическое значение для формирования аналогичных зон в окраинных регионах России.
Особая экономическая зона на территории Курильских островов
Знаменательным шагом нового Правительства РФ во главе с Е. Примаковым, символизирующим усиление государственного внимания к идеям СЭЗ как инструмента экономического развития проблемных окраинных территорий России, явилось опубликование проекта Федерального закона «Об Особой экономической зоне на территории Курильских островов Сахалинской области (ОЭЗ «Курилы»)». Данный проект воплотил в себе многие положительные стороны и учел недостатки таких зональных проектов, как СЭЗ «Янтарь» и «Находка», ОЭЗ в Калининградской области.
Согласно формулировке проекта Федерального закона, Особая экономическая зона «Курилы» это общая территория Северо-Курильского, Курильского и Южно-Курильского районов Сахалинской области, за исключением территорий объектов, имеющих оборонное и стратегическое значение для Российской Федерации, и территорий, не подлежащих конверсии предприятий оборонной промышленности.
По своему содержанию ОЭЗ носит четко выраженный многоцелевой характер. Его основными целями являются:
привлечение отечественных и иностранных инвестиций для реализации мероприятий Федеральной программы «Курилы»;
техническое перевооружение предприятий и отраслей экономики региона;
организация новых высокотехнологичных производств и расширение экспорта конкурентоспособной продукции, прежде всего рыбной;
создание гарантированных рабочих мест в перспективных отраслях экономики региона;
сохранение уникального природного комплекса Курильских островов;
формирование в регионе соответствующей мировым стандартам производственной и социальной инфраструктуры;
расширение экономического сотрудничества и внешней торговли России со странами АТЭС;
создание в долгосрочной перспективе системы промышленной кооперации Российской Федерации со странами АТЭС, основанной на совместном производстве.
В целом проект Федерального закона состоит из 6 глав, которые включают 23 статьи:
Глава I. Общие положения.
Глава II. Режим предпринимательской деятельности и инвестиций в ОЭЗ «Курилы».
Глава III. Банки и банковская деятельность в ОЭЗ «Курилы».
Глава IV. Управление ОЭЗ «Курилы».
Глава V. Порядок въезда и выезда из ОЭЗ «Курилы» и пребывание на ее территории. Социально-трудовые отношения.
Глава VI. Прочие положения.
Как и в любом законе такого характера, важное место в проекте уделено таможенным, налоговым, инвестиционным льготам, преференциям в сфере валютного регулирования, льготным условиям работы отечественных и иностранных банков в ОЭЗ «Курилы». Многие льготы и льготные условия аналогичны или близки по содержанию ОЭЗ в Калининградской области. Но есть и радикально новые льготные условия, касающиеся использования части платы за природные ресурсы, находящиеся на территории ОЭЗ, на нужды развития самой зоны. В этом отношении, например, представляет интерес статья 8 «Плата за пользование водными биологическими ресурсами в ОЭЗ «Курилы». В ней четко оговаривается условие, что выделение рыбо-хозяйственным организациям участникам зоны квот на вылов рыбы и других морепродуктов производится только на платной основе. Плата, поступающая от рыбохозяйственных организаций в ОЭЗ за пользование водными биологическими ресурсами, должна распределяться следующим образом: в фонд развития зоны направляется 25% от платы за вылов крабов и других беспозвоночных, 70% от платы за вылов лососевых видов и 35% платы за вылов других рыбных объектов. В целевой Федеральный бюджетный фонд управления, изучения, сохранения и воспроизводства водных биологических ресурсов РФ поступает остальная часть платы за пользование соответствующими видами ресурсов. Такой подход к использованию природных ресурсов в зоне придает значительную экономическую потенциальную устойчивость ОЭЗ «Курилы», что отсутствует в законах и различных положениях по другим СЭЗ и ОЭЗ в Российской Федерации.
Не останавливаясь на содержании проекта Закона об ОЭЗ «Курилы», все же необходимо отметить те особенности и новации, которые выгодно его отличают от других СЭЗ и ОЭЗ.
Прежде всего следует отметить, что содержание проекта закона, вся система льгот, преференций и целевых установок построены вокруг Федеральной программы социально экономического развития Курильских островов Сахалинской области и направлены на ее реализацию. Программа выступает как бы организующим стержнем развития ОЭЗ.
В проекте закона достаточно стройно и логично прописана структура управления ОЭЗ «Курилы». Управление ОЭЗ осуществляет орган, имеющий федеральный статус Администрация ОЭЗ «Курилы». Она ведет административное и, что важно подчеркнуть, хозяйственное управление зоной. Положение об Администрации зоны и ее формирование осуществляется Правительством РФ. Тем самым значительно повышается роль, независимость и оперативность принимаемых решений Администрацией зоны.
Независимо и в то же время в соподчинении с Администрацией ОЭЗ создается Фонд развития ОЭЗ «Курилы». Положение о Фонде ОЭЗ утверждается Правительством РФ. Фонд призван аккумулировать финансовые ресурсы из широкого спектра регламентированных источников (поступлений денежных средств от выдачи регистрационных разрешений на проведение предпринимательской деятельности в зоне; средства, выделяемые из бюджета на финансирование целевых программ, платежей за водные биоресурсы и пр.). Финансовые ресурсы Фонда могут использоваться Администрацией ОЭЗ для осуществления Федеральной программы «Курилы».
Для общего контроля и координации деятельности Администрации ОЭЗ создается наблюдательный Совет «Курилы». Он формируется из глав администраций островных районов Курильской гряды, представителей администраций Сахалинской области, федеральных ведомств, дирекции Федеральной программы «Курилы» и других организаций. Положение о наблюдательном Совете утверждается администрацией Сахалинской области по согласованию с федеральными органами.
В качестве зонального органа предусмотрено создание Курильского рыбохозяйственного совета, призванного регулировать рыбохозяйственную деятельность в акватории Курильских островов с учетом интересов развития ОЭЗ «Курилы».
Важным для экономического развития региона элементом в проекте Закона об ОЭЗ «Курилы» выступает широкая регламентация налоговых льгот в области ускоренной амортизации основных производственных фондов и нематериальных активов. Например, одно из них касается вновь созданных предприятий, когда в первый год их работы на территории ОЭЗ разрешается списывать в виде амортизационных отчислений до 50% первоначальной стоимости активной части основных производственных фондов независимо от нормативных сроков их службы. Особой льготой для предприятий, расположенных в ОЭЗ, является исключение из налогооблагаемой прибыли сумм прибыли, которые направляются на проведение собственных научных исследований, разработку различных ТЭО и бизнес-планов, связанных с техническим перевооружением производства и развитием ОЭЗ.
Краткий обзорный анализ содержания проекта Федерального закона об ОЭЗ «Курилы» позволяет сделать вывод, что мы имеем качественно новый подход к созданию российских ОЭЗ, в значительной степени учитывающий особенности российской экономики и специфику региона, где создается ОЭЗ.
Локальные СЭЗ на основе местного законодательства в Санкт-Петербурге и Калининграде
В условиях переходного периода экономики и затяжного кризиса по стране власти регионов активно ищут различные пути стабилизации и подъема экономики на своих территориях. В некоторых регионах и муниципальных образованиях этот поиск привел к идее создания так называемых «точек экономического роста». Такая тенденция имела разное проявление: стремление к строительству каких-то крупных промышленно-хозяйственных объектов (крупных предприятий, портов, транспортных магистралей и пр.), где как в процессе создания, так и при дальнейшей их эксплуатации можно было ожидать активизации деловой активности расположенных вокруг них инфраструктурных предприятий и организаций, рост занятости населения, увеличения поступления финансовых средств в бюджет. Одним из путей решения этих региональных проблем явилось стремление создания неких локальных (точечных) зон экономического развития, имеющих для данных территорий повышенное социально-экономическое значение. Причем экономической мотивацией для привлечения инвестиций и предпринимателей в эти локальные зоны явилось льготное налогообложение хозяйственной деятельности лиц-резидентов зон в пределах финансовых сумм, зачисляемых в региональные бюджеты.
Надо заметить, что такой подход во многом был обусловлен тем, что региональные власти устали ждать затянувшегося выхода в свет Федерального закона РФ «О свободных экономических зонах в Российской Федерации» и решили пойти своим путем, разрабатывая местное законодательство. В ряде регионов и городов страны наблюдаются попытки создания такого законодательства и соответственно ему различных локальных зон. Эти зоны, несмотря на общее сходство их содержания, получили самые разнообразные наименования: субзоны социально-экономического развития, зоны экономического развития, зоны свободного таможенного режима, локальные свободные экономические зоны и пр.
Общий анализ этих зон показал, что в ряде случаев они оказались достаточно эффективными и жизнеспособными. В то же время ограниченные масштабы этой деятельности еще не дают однозначного ответа, насколько эффективно влияние этих точечных зон (зачастую охватывающих одно предприятие) на экономику региона, где они расположены. Видимо, дальнейшее изучение данного направления организации экономической деятельности позволит более четко представить перспективы его развития.
Зоны экономического развития в Санкт-Петербурге
Первые попытки создания точечных зон экономического развития начали активно предприниматься в Санкт-Петербурге. Одно время они назывались субзонами социально-экономического развития. Впоследствии получили официальное наименование в законодательстве Санкт-Петербурга как «зоны экономического развития». Таких зон в Санкт-Петербурге и его окрестностях было создано несколько, в частности в районе Северной верфи, в городе Пушкине и других местах. Положительные результаты в их деятельности подтолкнули Законодательное Собрание Санкт-Петербурга выпустить Закон «О зонах экономического развития в Санкт-Петербурге» для регламентации этого направления экономической работы в регионе.
Закон, который носит рамочный характер, четко очерчивает основные цели, содержание, льготы и порядок организации зон. По структуре он состоит из семи глав:
Глава 1. Общие положения.
Глава 2. Понятие зоны. Цели создания и виды зон.
Глава 3. Льготы.
Глава 4. Создание и ликвидация зон.
Глава 5. Резиденты.
Глава 6. Управление в зонах.
Глава 7. Заключительные положения.
Закон является рамочным, определяющим общие контуры создания и функционирования локальных СЭЗ. Для принятия решения по созданию конкретной СЭЗ должен быть принят областной Думой свой закон, где четко оговариваются все условия, льготы, обязанности сторон. Закон «О локальных СЭЗ в Калининградской области» охватывает следующие виды СЭЗ: экспортного и импортозамещающего производства; торгово-выставочные; туристско-рекреационные; технико-внедренческие; социально-жилищные. Законом предусмотрено создание и других видов локальных СЭЗ, разрешенных законодательством Российской Федерации.
Анализ содержания Закона «О локальных СЭЗ в Калининградской области» позволяет сделать ряд заключений.
Он в целом воплотил в себе положительный опыт создания СЭЗ такого вида и соответствует своему назначению. По изложению содержания закон оказался чрезмерно детализирован, что привело к слишком большой регламентации процедур, особенно связанных с экспертизой и конкурсным отбором заявок на создание локальных СЭЗ. Требования к составу показателей и содержанию обоснований создания локальных СЭЗ представляются несколько завышенными, что на практике оказалось трудновыполнимым делом. В итоге закон и прилагаемые к нему организационные мероприятия оказались «тяжеловесными» для практического выполнения. Видимо, это явилось одной из причин того, что в течение года после выхода закона не было подано ни одной заявки на конкурс.
Другой недостаток закона в том, что он слабо ориентирует претендентов на решение специфичных и узловых проблем экономики эксклавного региона России, каковым является Калининградская область.
Контуры российского законодательства создания СЭЗ
Одной из главных проблем при создании СЭЗ различного типа в России, с чем сталкивались все уровни органов власти от Правительства РФ до субъектов Российской Федерации, являлось отсутствие единого федерального законодательства в этом вопрос. Такая ситуация порождала много организационно-экономических трудностей, тормозила процессы формирования СЭЗ и ОЭЗ, вела к нестабильности в их экономическом развитии, вселяла неуверенность в иностранных и отечественных инвесторов при финансировании зональных проектов. Данное положение в определенной мере объясняется тем, что этот исторический период характеризовался бурным и незавершенным процессом формирования нового российского законодательства, а также затяжным экономическим кризисом, изобилующим периодами стабилизации и глубокими спадами.
Тем не менее на всех уровнях предпринимались попытки разрабатывать законодательные и нормативно-правовые акты, о чем свидетельствует Федеральный закон РФ «Об Особой экономической зоне в Калининградской области». Наиболее весомая попытка создать Федеральный закон о СЭЗ была предпринята Правительством РФ. Был разработан проект закона, который дорабатывался согласительной комиссией Совета Федерации и Государственной Думы. Закон после рассмотрения обеими палатами был представлен на утверждение Президента Российской Федерации, но был отклонен последним с целым рядом замечаний.
Второй вариант проекта Федерального закона РФ «Об основах создания, функционирования и ликвидации свободных экономических зон в Российской Федерации» был подготовлен группой депутатов Государственной Думы и членами Совета Федерации А.Г. Пузановским, В.П. Никитиным, А.А. Тягуновым, В.А. Густовым и другими и представлен в Государственную Думу на рассмотрение. Он воплотил в себя мировой и российский опыт создания СЭЗ и ОЭЗ, а также отдельные положения правительственного варианта проекта.
Данный вариант законопроекта как бы очерчивает будущие контуры российского законодательства по СЭЗ и носит достаточно умеренный и взвешенный характер, что вполне оправдано в условиях экономической нестабильности страны. В этой связи целесообразно рассмотреть, не вдаваясь в детали, структуру проекта Закона и его общую концепцию.
В проекте Закона провозглашается, что целями создания СЭЗ в России являются обеспечение благоприятных условий для осуществления предпринимательской деятельности, в том числе внешнеэкономической; внедрение достижений научно-технического прогресса; стимулирование отечественных и иностранных инвестиций; повышение уровня занятости населения.
По структурно-содержательному построению проект Закона состоит из пяти глав:
I формулирует цели, понятия и виды СЭЗ, особенности их правового регулирования;
II устанавливает порядок организации создания СЭЗ;
III определяет содержание лычугного, по сравнению с общим, режима предпринимательской деятельности в СЭЗ;
IV определяет порядок и принципиальные источники финансирования СЭЗ и принципы регулирования их функционирования, формулирует договорной порядок деятельности участников зон;
V определяет положения о порядке вступления в силу данного закона и приведения в соответствие с ним других федеральных законов и различных нормативно-правовых актов.
В проекте Закона четко оговариваются виды СЭЗ, на которые распространяется его действие. К ним относятся:
свободные таможенные зоны производственного или торгового типа;
свободные склады производственного или торгового типа;
зоны экспортного производства;
региональные зоны свободного предпринимательства (типа зон экономического развития Санкт-Петербурга).
При этом в проекте Закона особо отмечается, что оффшорные зоны и Особые экономические зоны создаются и регулируются на основе отдельных федеральных законов.
Назовем основные концептуальные положения проекта Закона:
1. Зоны должны быть небольшими по размеру территории и иметь благоприятные предпосылки для развития: выгодное экономико-географическое положение, наличие обеспечивающей инфраструктуры (производства, транспорта, связи).
2. В зонах должен быть введен особый режим предпринимательской деятельности, где основное место отводится предоставлению участникам зон налоговых, таможенных, валютных льгот и льготных условий.
3. Развитие СЭЗ в России на средне и долгосрочную перспективу должно строиться на основе разработанной и утвержденной на уровне Правительства РФ Федеральной программы создания и развития свободных экономических зон на территории страны.
4. На начальном этапе создания СЭЗ должна обеспечиваться государственная поддержка в виде выделения бюджетных средств на обустройство зональной производственной и другой инфраструктуры.
5. Для управления развитием зонами создаются компании развития зон с правом заключения гражданско-правовых договоров с участниками зон по реализации ими инвестиционных проектов. Компании создаются в виде акционерных обществ с обязательным участием в них в качестве учредителей уполномоченных федеральных органов исполнительной власти и представителей органов власти субъектов Российской Федерации с общим объемом акций не менее 25%.
6. В системе СЭЗ предусматривается создание региональных (локальных) зон, в которых льготный режим обеспечивается за счет налоговых льгот по тем налогам, которые отнесены к компетенции субъектов РФ и муниципальных образований.
7. Финансирование создания и развития СЭЗ может осуществляться из бюджетов всех уровней как в форме прямого финансирования, так и в виде возвратных бюджетных ссуд на определенных условиях.
Таким образом, в российском законодательстве проявляются контуры формирования отечественных СЭЗ и ОЭЗ, в максимальной степени отражающих специфику экономики России, ее проблемы и перспективные задачи. Его основой должна стать система взаимосвязанных законов: Федерального закона РФ «Об основах создания, функционирования и ликвидации свободных экономических зон в Российской Федерации», Федеральных законов по созданию особых экономических зон по конкретным территориям страны; региональных законов субъектов Российской Федерации по созданию региональных (локальных) зон.
В то же время анализ свидетельствует, что необходимо проведение широкого фронта экономико-правовых исследований, которые бы позволили усовершенствовать законодательную базу российских СЭЗ и обеспечить их эффективное функционирование. Это относится прежде всего к проблеме введения более радикальных льгот для отечественных и иностранных инвесторов, работающих в СЭЗ.
Принципы экономического механизма создания и функционирования СЭЗ
Несмотря на огромный мировой опыт создания и функционирования СЭЗ, практика свидетельствует, что до настоящего времени не удалось разработать какого-либо универсального экономического механизма таких своеобразных национально-международных хозяйственных образований.
Это обусловлено прежде всего тем, что СЭЗ имеют множество различных целевых установок своего создания, в них закладываются разнообразные экономические условия и ограничения. В то же время в различных регионах мира формируются десятки и сотни СЭЗ. Объективно возникает между ними межзональная конкуренция, которая проявляет тенденцию к некоторой унификации стимулов и налоговых льгот в интересах создания благоприятного инвестиционного климата и привлечения иностранных и отечественных инвесторов в эти зоны.
Мировая практика свидетельствует, что сложная проблема создания любой СЭЗ связана с большими потребностями в финансовых ресурсах. При этом надо учитывать, что зоны как интеграционный элемент мировой экономической системы стоят на стыке национальных и международных аспектов экономического развития. Поэтому экономическое обоснование и бизнес-планирование создания любой СЭЗ представляется исключительно сложным мероприятием. Фактически эта деятельность, в том числе и отработка методической схемы, носит преимущественно индивидуальный характер применительно к конкретным экономическим условиям и специализации той или иной СЭЗ.
Прежде всего надо отметить два этапа формирования СЭЗ, имеющих между собой несколько размытые границы: этап создания и этап функционирования. Они имеют свои экономические особенности.
В самом общем виде экономический механизм создания и функционирования СЭЗ строится на следующих принципах:
1. На первом этапе основные расходы по созданию СЭЗ берет на себя преимущественно принимающая сторона, то есть страна или регион этой страны, на территории которого формируется СЭЗ.
2. Финансирование создания СЭЗ осуществляется из различных источников: государственного, регионального или же муниципального бюджетов, а также средства могут поступать от иностранных или отечественных инвесторов.
3. Основой экономической политики по созданию в СЭЗ привлекательного инвестиционного и предпринимательского климата является формирование на ее территории льготного налогового и таможенного режима. Сюда относятся такие мероприятия, как: снижение ставок налога; введение «налоговых каникул», то есть освобождение от уплаты налогов на определенный период; введение пониженной ставки или отмена подоходного налога; введение ускоренной амортизации активной части основных производственных фондов и многие другие.
4. Экономическая деятельность самой СЭЗ как автономного хозяйственного образования базируется на собственном бюджете. Он формируется из различных источников: от налоговых поступлений с фирм и физических лиц, находящихся на территории зоны; от спонсорской помощи (особенно на первом этапе создания зоны); из средств государственной поддержки; в определенной части от таможенных сборов. На определенном этапе возможны поступления в зональный бюджет средств от собственной хозяйственно-предпринимательской, деятельности дирекции (администрации) СЭЗ. Средства государственной поддержки бюджета обычно предоставляются преимущественно на условиях долгосрочного кредита.
5. Управление административно-хозяйственной деятельностью СЭЗ на этапе ее функционирования должно осуществляться на основе самофинансирования. При этом одним из важных источников финансирования, как показывает зарубежный опыт, служит система налоговых кредитов. Суть ее состоит в том, что на определенный период времени (на 510 лет) различные бюджетные платежи, налоги, аккумулируемые в СЭЗ, должны оставаться в распоряжении дирекции зоны в зональном бюджете.
6. Государственное централизованное регулирование процессом создания, и особенно функционирования СЭЗ, должно носить ограниченный нормативный характер. К нему относятся такие меры, как: утверждение устава (или положения) СЭЗ; введение ставок таможенных тарифов на границе зоны; введение нормативов валютных и налоговых платежей в федеральный, а в ряде случаев и в региональный бюджеты. Ставки платежей и налогов в государственный и местные бюджеты формируются индивидуально для каждой зоны исходя из специализации, производственных и других возможностей, степени развития инфраструктуры.
7. Денежный внутрихозяйственный оборот в СЭЗ органически должен быть связан с системой национального государственного денежного оборота. Он обслуживается разными системами валют, так или иначе интегрированных в мировое денежное обращение: национальной валютой, свободно конвертируемой валютой (СКВ), специальными сертификатами (обмениваемыми на иностранную валюту).
8. Любая СЭЗ должна строить свою экономическую деятельность на принципах валютной самоокупаемости. Она
формируется на базе поступления валютных средств прежде всего от экспорта продукции и услуг, от налоговых и арендных платежей иностранных предприятий и граждан. Подтверждение валютной самоокупаемости зоны свидетельствует о валютной сбалансированности деятельности отдельных предприятий, находящихся в зоне, с мировым и внутренними рынками товаров и услуг.
Следует отметить, что приведенные базовые принципы не исчерпывают всего многообразия вопросов формирования экономического механизма современных СЭЗ. Это исключительно сложная задача, недостаточно еще разработанная в отечественной науке и освещенная в литературе. И потому весьма своевременным оказался выход в свет в 1998 г. книги Т.П. Данько и З.М. Округ, где впервые дано достаточно полное описание финансового механизма создания и функционирования СЭЗ.
На модели показаны два периода: создания (I) и функционирования (II) свободной экономической зоны. Для наглядности процесса создания и функционирования СЭЗ I и II периоды достаточно четко отделены друг от друга по времени. На практике, особенно если СЭЗ создается на основе какого-то сложившегося хозяйственного комплекса (порта, крупного предприятия), эти временные границы весьма размыты.
I период стартовый. Он характеризуется обустройством прежде всего инфраструктуры СЭЗ, модернизацией существующего и созданием нового производства или технологий услуг.
II период, обычно постепенно переходящий из I, показывает вхождение СЭЗ в режим нормального функционирования. Применяя метод критических соотношений, можно определить графически так называемую точку безубыточности (Т.Б.), т.е. момент, с которого СЭЗ начинает функционировать эффективно (прибыльно). Такой прием, несмотря на его ориентировочный характер, все же достаточно удобен для практического применения при разработках технико-экономических обоснований (ТЭО) различных СЭЗ.
Статью подготовила ведущий эксперт-экономист по бюджетированию Ошуркова Тамара Георгиевна. 
