Мировая практика показывает, что муниципальные заказы являются мощным фактором, влияющим на уровень развития экономики любой страны, независимо от степени участия государства в рыночных отношениях. В развитых странах муниципальные заказы широко используются как один из основных инструментов регулирования продовольственного рынка, элементов системы поддержки экономической и социальной стабильности, обеспечения поступательного роста экономики.
Закупками товаров, работ, услуг довольно часто именуют размещение государственных и муниципальных заказов. Использование такой терминологии предполагает покупку или приобретение товаров, работ, услуг за счет местных бюджетных и внебюджетных источников финансирования независимо от того, кто их осуществляет: главные распорядители или получатели местных бюджетных средств.
Согласно Федеральному закону № 53-ФЗ «О закупках и поставках сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия для государственных нужд» закупка — форма организованного приобретения государством сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия у товаропроизводителей (поставщиков) для последующей переработки или реализации потребителю (покупателю) на взаимовыгодных договорных условиях. Поставка — форма организованных договорных отношений между товаропроизводителем (поставщиком) и потребителем (покупателем), готовой для использования сельскохозяйственной продукции и продовольствия.
Согласно подп. 3 ст. 3 Федерального закона № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд», «закупка товара, работы, услуги для обеспечения государственных или муниципальных нужд — это совокупность действий, осуществляемых в установленном настоящим Федеральным законом порядке заказчиком и направленных на обеспечение государственных или муниципальных нужд. Закупка начинается с определения поставщика (подрядчика, исполнителя) и завершается исполнением обязательств сторонами контракта. В случае, если в соответствии с настоящим Федеральным законом не предусмотрено размещение извещения об осуществлении закупки или направление приглашения принять участие в определении поставщика (подрядчика, исполнителя), закупка начинается с заключения контракта и завершается исполнением обязательств сторонами контракта». Отметим, что новый закон в соответствии со ст. 114 за исключением отдельных положений, вступающих в силу в иные сроки.
Как видно из данного определения, законодатель связывает процесс закупки с:
— задачей обеспечения государственных или муниципальных нужд;
— заключением контракта;
— исполнением обязательств сторонами контракта.
Аналогичное определение закупок содержалось в законопроекте федерального закона № 68702-6 «О федеральной контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг», принятом Государственной Думой РФ в первом чтении.
Несколько уже «закупки» трактуются в Соглашении «О государственных (муниципальных) закупках», заключенном между Правительствами Республики Беларусь, Республики Казахстан и Российской Федерации (ратифицировано Федеральным законом №176-ФЗ).
Муниципальные нужды понимаются в Законе о размещении заказов как обеспечиваемые за счет средств местных бюджетов и внебюджетных источников финансирования потребности муниципальных образований, муниципальных заказчиков в товарах, работах, услугах, необходимых для решения вопросов местного значения и осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и (или) законами субъектов Российской Федерации, а также функций и полномочий муниципальных заказчиков.
В теории российского права муниципальный заказ рассматривается как выдаваемый муниципальными органами и оплачиваемый из средств муниципального бюджета и внебюджетных фондов заказ на изготовление продукции, выпуск товаров, проведение работ, в которых заинтересовано государство. В узком смысле муниципальным заказом называют конкретный перечень товаров, работ и услуг, которые закупаются конкретным органом муниципального образования. Муниципальный заказ могут выполнять не только муниципальные, но и другие предприятия. Заказ обычно выдается на конкурсной основе.
Муниципальный заказ, с точки зрения М.Н. Козина, рассматривается не только как обеспечение муниципальных нужд, но и как важный инструмент в плане поддержки депрессивных отраслей экономики, развивающий конкуренцию. Более того, муниципальный заказ обеспечит высокую стабильность, гарантирует сбыт продукции, может являться важным элементом антикризисной политики государства.
Рассматривая содержание понятий «муниципальные нужды» и «размещение заказа для муниципальных нужд», следует отметить, что понятие «муниципальные нужды» несколько шире, чем понятие «муниципальный заказ», т.к. и в широком, и в узком смысле муниципальный заказ является обобщенным и оформленным выражением муниципальных нужд. При этом на практике вышеуказанные понятия без ущерба смыслу и содержанию зачастую используются равнозначно.
В связи с этим многие исследователи полагают, что муниципальные закупки являются частью произведенных в стране или за рубежом товаров и услуг, закупаемых органом местного самоуправления за счет средств муниципального бюджета для нужд собственного потребле-ния и в целях обеспечения потребностей населения. Однако данная точка зрения утратила актуальность, поскольку на практике размещение заказа происходит за счет использования не только средств бюджета, но и внебюджетных источников финансирования, а муниципальными заказчиками, помимо перечисленных, стали все муниципальные учреждения и иные получатели средств бюджета и внебюджетных источников финансирования.
Таким образом, муниципальный заказ — это реализуемый в целях обеспечения муниципальных нужд сложный и непрерывный процесс, состоящий из ряда последовательных этапов, в т.ч. прогнозирования, планирования, формирования, размещения, исполнения и контроля.
Муниципальный заказ является «способом прямого регулирования хозяйственных связей». Цель муниципального заказа — удовлетворение муниципальных нужд.
Как элемент экономической деятельности государства, муниципальный заказ выполняет ряд важнейших функций:
Воспроизводственная функция заключается в удовлетворении муниципальных нужд в товарах, работах и услугах, необходимых для обеспечения стабильных воспроизводственных экономических связей с участием государства и для реализации присущих государству функций.
Посредством муниципальных заказов оказывается косвенное влияние на динамику цен по определенным видам товаров, работ и услуг, в чем заключается функция ценового регулирования.
Расширение муниципальных закупок служит фактором роста совокупного спроса для поддержки и стимулирования национальных производителей, регулирования отраслевой и региональной структуры экономики (стимулирующая функция). Используя муниципальный заказ как инструмент регулирования и программирования экономики, науки и техники, государство привлекает и потенциал частного предпринимательства к обеспечению ус-тойчивости экономического развития, решению актуальных социально-экономических задач. В этом случае в процессе воздействия системы муниципальных заказов на экономику наряду со стимулирующим возникает и синергетический эффект.
Социальная функция муниципального заказа состоит в том, что он способствует реализации социально-экономической политики государства, в том числе вовлечению социально уязвимых групп населения в трудовой процесс.
Муниципальный заказ формирует экономические предпосылки для создания принципиально новой или с новыми потребительскими свойствами продукции (товаров, работ, услуг), в чем заключается его инновационная функция.
Основным документом, регулирующим экономические, правовые и организационно-технические отношения товаропроизводителя (поставщика) и потребителя (покупателя), является муниципальный контракт.
Муниципальный заказ реализуется через муниципальные закупки. Муниципальные закупки — это процесс непосредственного осуществления муниципального заказа органами муниципального образования на конкурентном рынке.
Таким образом, муниципальные закупки — это конечный этап процесса реализации муниципального заказа, т.е. приобретения товаров, работ и услуг для муниципальных нужд.
В мировой практике управление закупками товаров, работ и услуг на конкурсной основе носит название «прокьюремент». Прокьюремент (англ. procurement) определяется также как наука об организации системы общественных, государственных и муниципальных закупок. Прокьюремент является инструментарием, с помощью которого осуществляются «конкурентные процедуры» государственных и муниципальных закупок. Это намного более общее понятие, чем собственно торги на право заключения государственного (муниципального) контракта. В широком смысле речь идет о совокупности практических методов и приемов, инструментов, используемых в процессе организации государственных закупок, распределения государственных заказов, предоставления объектов в аренду, концессию с целью рационализации процедур, облегчения их для участников, соблюдения справедливости, предотвращения коррупции; а также о форме управленческой технологии. В основе прокьюремента лежит соблюдение принципов открытости (гласности), равноправия претендентов, эффективности заключаемых сделок, ответственности сторон-участников контракта.
В широком смысле «прокьюремент» означает также деятельность, обеспечивающую поиск и соединение компаньонов будущей сделки, заключение договоров, соглашений.
В современном обиходе в неразрывной связи с термином «закупка» зачастую используется понятие «торги». В связи с этим необходимо отметить, что в ГК РФ регламентирован лишь один вид торгов, а именно торги продавца. Хотя огромное количество торгов проводятся как раз не на продажу, а на приобретение товаров (работ или услуг). Характерный пример — это размещение государственных и муниципальных заказов, когда для заключения государственного (муниципального) контракта проводятся именно торги покупателя. Другое их название — торги «со скидкой», при которых предельная цена фиксируется в объявлении о торгах, а оференты предлагают свою скидку. Существует мнение, что «торги покупателя» выпали из сферы регулирования ГК РФ всего лишь потому, что во время разработки части первой ГК РФ они в хозяйственной сфере практически не проводились, а теперь и вовсе нет возможности применения ст. ст. 447 — 449 ГК РФ к подобным торгам. Интересно отметить, что в современном обиходе понятие «торги» зачастую используется в неразрывной связи с термином «закупка», хотя последний легального определения не имеет. В нормативных правовых актах Министерства экономического развития РФ (уполномоченного органа, осуществляющего нормативное регулирование в сфере размещения публичных заказов) «закупками товаров, работ, услуг для государственных нужд» зачастую именуется размещение государственных заказов. Использование такой терминологии предполагает покупку или приобретение товаров, работ, услуг за счет бюджетных и внебюджетных источников финансирования независимо от того, кто их осуществляет: главные распорядители или получатели бюджетных средств.
В.С. Белых, говоря о сущности торгов, отмечает, что «торги есть форма торговли, причем состязательная форма закупки». Хотя очевидно, что торги могут быть и состязательной формой продажи. В связи с этим неизбежен вывод о том, что современные специалисты не проводят четкого разграничения между «торгами продавца» и «торгами покупателя».
Л.В. Андреева полагает, что «торги покупателя» не идентичны торгам, урегулированным в ГК РФ, Г.А. Сухадольский, напротив, считает, что нормы ст. ст. 447 — 449 ГК РФ распространяются и на отношения по проведению торгов на закупку товаров (работ, услуг).
Таким образом, имеются две обязательные составляющие муниципального заказа — это социально-экономический характер обеспечения нужд и бюджетный источник финансирования.
Статью подготовил директор по развитию предпринимательства и конкуренции ОАО "Акса" Корчагин Юлиан Андриянович. 
