Для российского парламента лоббизм — явление, известное давно. Лоббирование в парламенте России имеет свои особенности. В связи с тем, что парламент занимается законодательной деятельностью, лоббирование возможно в виде продвижения (проталкивания) определенного законопроекта или отдельных поправок к нему. Кроме того, имеется возможность использовать в целях лоббирования запросы и письма депутатов Государственной Думы и членов Совета Федерации в различные федеральные органы государственной власти. Немаловажен в лоббистской деятельности и личный контакт с депутатом Государственной Думы или членом Совета Федерации: при личном знакомстве с парламентарием можно определить, поддержит ли он необходимый законопроект и сможет ли повлиять на его продвижение.
Лоббирование законодательного предложения или законопроекта в палатах парламента, как правило, начинается с поиска сторонников (единомышленников) среди депутатов Государственной Думы или членов Совета Федерации. После того как они найдены, один парламентарий или группа депутатов, иные субъекты права законодательной инициативы (а их всего 723) вправе внести предложенный законопроект в порядке законодательной инициативы в Государственную Думу. Истинными разработчиками и идеологами законопроекта и толкачами в этой ситуации могут быть не посредники-лоббисты, а те, кто за ними стоит. Поэтому часто бывает не известно, кто же настоящий заказчик желаемого решения. Подсказку в данном вопросе, если нет других вариантов, следует искать в содержании законопроекта.
М. Гришаков, Председатель Комиссии по противодействию коррупции, созданной в Государственной Думе IV созыва для экспертизы законодательных актов, предмета их «взяткоемкости» и проверки коррупционной составляющей законопроектов, подтвердил в своем интервью, что «с точки зрения государственного управления... необходимо принимать закон, регламентирующий лоббистскую деятельность, который бы позволил перевести ее в цивилизованное русло, ограничив одновременно поле для коррупционных проявлений».
Работа этой Комиссии базируется на использовании нескольких разработанных методик и критериях оценки нормативных актов на коррупционность.
В частности, методика, разработанная центром «Индем», основывается на разделении всех норм права на несколько групп:
Во-первых, это нормы права, которые предоставляют чиновникам так называемые дискреционные полномочия, т. е. полномочия по усмотрению, когда чиновник не имеет критериев выбора, а имеет право сам этот выбор сделать. Например, нормы Кодекса об административных правонарушениях часто устанавливают возможность наложения альтернативных санкций (административный арест, штраф) без конкретных критериев выбора той или иной санкции. Есть вероятность, что чиновник будет вымогать взятку за наложение минимальных санкций. Это самый опасный вид коррупциогенности, потому что в данном случае покупается законное решение.
Второй тип коррупциогенных норм — так называемые административные барьеры. Здесь речь идет об оптимальных способах регулирования той или иной сферы. Например, Государственный таможенный комитет в обеспечение уплаты таможенных платежей принимает банковские гарантии. Но эти гарантии могут давать только банки, указанные в определенном реестре. Иными словами, банки, чтобы их гарантии стали ходовыми, должны попасть в этот реестр. Это им выгодно, потому что тем самым повышается ликвидность их гарантий. Хотя сам факт, что банк лицензирован, дозволяет надеяться на надежность его гарантии, т. е. в этой ситуации на банки накладывается дополнительная обязанность.
Третий тип — это ведомственное нормотворчество, когда орган власти уполномочен принимать те или иные ведомственные акты. Тем самым орган власти в ситуации недостаточного финансирования целенаправленно под себя создает административный барьер. Яркий пример — институт маркирования. Госстандарт обязал предпринимателей маркировать аудио и видеотехнику. Голограммы покупаются без предварительной проверки качества выпускаемой продукции в фирме «Спецзнак», учредителем которой является глава Госстандарта.
Формы и методы лоббистской деятельности присутствуют в палатах парламента, в Администрации Президента Российской Федерации, в Правительстве Российской Федерации, в министерствах и иных федеральных органах власти. Во всех перечисленных органах власти своя специфика. Кроме того, можно говорить о формах и методах давления на палаты парламента, на Президента и Правительство Российской Федерации, а также наоборот. Методы разбиваются, в частности, по степени мягкости и жесткости.
К формам лоббистской деятельности в палатах федерального парламента следует отнести:
— проекты законов Российской Федерации о поправках к Конституции Российской Федерации, проекты федеральных конституционных законов и федеральных законов;
— законопроекты о внесении изменений и дополнений в действующие законы Российской Федерации;
— поправки к законопроектам в форме замечаний и предложений;
— проекты постановлений, обращений и заявлений Государственной Думы и Совета Федерации;
— проведение парламентских слушаний, совещаний, «круглые столы», семинары, конференции и другие мероприятия, связанные с законодательной деятельностью;
— депутатские объединения (фракции и депутатские группы);
— доклады и содоклады по конкретным вопросам.
Первоначально распределение законопроектов, принятых к рассмотрению Государственной Думой первого и второго созывов, по группам субъектов права законодательной инициативы, складывалось в пользу депутатов.
Обращает на себя внимание то, что на долю Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации имеет способность переубедить или склонить на свою сторону депутатов, которые не имеют четкой позиции по конкретному законопроекту. Их число может иметь решающее значение при обсуждении и принятии законопроекта.
Задавайте вопросы нашему консультанту, он ждет вас внизу экрана и всегда онлайн специально для Вас. Не стесняемся, мы работаем совершенно бесплатно!!!
Также оказываем консультации по телефону: 8 (800) 600-76-83, звонок по России бесплатный!
Особые возможности при лоббировании определенных вопросов в нижней палате парламента имеются у депутатских объединений — фракций и депутатских групп. Для уяснения этих возможностей имеет смысл познакомиться с их статусом, который регулируется Регламентом Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации.
Согласно Регламенту Государственной Думы депутатскими объединениями являются фракции и депутатские группы. При этом фракции и депутатские группы обладают равными правами. Однако между ними все же есть отличия.
Фракция — это депутатское объединение, сформированное на основе избирательного объединения, прошедшего в Государственную Думу по федеральному избирательному округу, а также из депутатов Государственной Думы, избранных по одномандатным избирательным округам и пожелавших участвовать в работе данного депутатского объединения, которое подлежит регистрации. В Государственной Думе созыва имелись фракции: КПРФ, ЛДПР, НДР и «ЯБЛОКО». В III созыве нет НДР и появилось «Единство».
Депутаты Государственной Думы, не вошедшие во фракции, вправе образовывать депутатские группы. Регистрации подлежат депутатские группы численностью не менее 35 депутатов Государственной Думы. Так, в Государственной Думе зарегистрированы депутатские группы: «Российские регионы», Аграрная депутатская группа и «Народовластие».
Депутаты Государственной Думы, не вошедшие ни в одно из депутатских объединений при их регистрации либо выбывшие из депутатского объединения, в дальнейшем могут войти в любое из них при согласии депутатского объединения.
В начале созыва регистрацию фракций осуществляет Временная комиссия Государственной Думы по Регламенту и организации работы Государственной Думы на основании сообщения Центральной избирательной комиссии Российской Федерации о результатах выборов по федеральному избирательному округу, письменных заявлений депутатов Государственной Думы, избранных по одномандатным избирательным округам и пожелавших войти в соответствующую фракцию, и письменного уведомления о создании фракции и ее списочном составе, протокола организационного собрания фракции, включающего решение о целях ее образования, ее официальном наименовании, списочном составе, а также о лицах, уполномоченных выступать от имени фракции и представлять ее на заседаниях палаты, в государственных органах и общественных объединениях.
Для регистрации депутатской группы во Временную комиссию Государственной Думы по Регламенту и организации работы Государственной Думы направляются письменное уведомление руководителя депутатской группы об образовании депутатской группы; протокол организационного собрания депутатской группы, включающий решение о целях ее образования, о ее официальном названии, списочном составе, а также о лицах, уполномоченных выступать от имени депутатской группы и представлять ее на заседаниях палаты, в государственных органах и общественных объединениях; письменные заявления депутатов Государственной Думы о вхождении в депутатскую группу.
Регистрация депутатской группы производится не позднее двух рабочих дней со дня подачи во Временную комиссию Государственной Думы по Регламенту и организации работы Государственной Думы документов. Указанные документы, за исключением письменных заявлений депутатов Государственной Думы о вхождении в соответствующее депутатское объединение, рассылаются Временной комиссией Государственной Думы по Регламенту и организации работы Государственной Думы во все депутатские объединения для сведения и в аппарат Государственной Думы для внесения в Фонд информационных ресурсов Государственной Думы. На Временную комиссию Государственной Думы по Регламенту и организации работы Государственной Думы возлагается также предоставление палате и средствам массовой информации сведений о составе фракций и депутатских групп.
После прекращения полномочий Временной комиссии Государственной Думы по Регламенту и организации работы Государственной Думы регистрацию вновь образуемых депутатских групп, контроль за изменениями в составах депутатских объединений, а также принятие решения о прекращении деятельности депутатской группы в случае, предусмотренном ч. 3 ст. 18 Регламента, осуществляет Комитет Государственной Думы по Регламенту и организации работы Государственной Думы.
Если говорить о вопросах, проблемах и механизмах выхода и перехода депутата из одного депутатского объединения в другое, согласно Регламенту депутат Государственной Думы вправе состоять только в одном депутатском объединении и выбывает из депутатского объединения в случае подачи им письменного заявления о выходе из него, или письменного заявления о переходе в другое зарегистрированное депутатское объединение, или о вхождении во вновь образуемую депутатскую группу, либо на основании решения большинства от общего числа членов депутатского объединения об исключении депутата из состава своего депутатского объединения. Датой выбытия депутата из депутатского объединения считается дата регистрации заявления депутата или соответствующего решения депутатского объединения во Временной комиссии Государственной Думы по Регламенту и организации работы Государственной Думы или в Комитете Государственной Думы по Регламенту и организации работы Государственной Думы. Датой вступления депутата в другое депутатское объединение считается день, следующий за днем регистрации документов.
В целях своевременного учета составов депутатских объединений фракции и депутатские группы ежегодно в течение сентября представляют в Комитет Государственной Думы по Регламенту и организации работы Государственной Думы списочные составы своих депутатских объединений. Перед перерегистрацией данный Комитет направляет депутатам списочные составы депутатских объединений для сведения. Затем на основании постановления Государственной Думы вносятся соответствующие изменения в информационные базы данных Государственной Думы.
В случае если число членов депутатской группы становится менее необходимого количества депутатов, то по истечении месяца со дня установления Комитетом Государственной Думы по Регламенту и организации работы Государственной Думы этого факта деятельность соответствующей депутатской группы считается прекращенной. Такая проблема возникала в Государственной Думе созыва. Потребовалось достаточно много усилий, чтобы сохранить депутатскую группу и привлечь новых депутатов вместо выбывших.
Объединения депутатов Государственной Думы, не зарегистрированные в соответствии с Регламентом, не пользуются правами фракции или депутатской группы.
Не менее важной гарантией функционирования депутатских групп и фракций является их внутренняя организация, которая формируется ими самостоятельно на основе их регламентов или уставов общественных объединений (блоков).
В частности, в Регламенте депутатской фракции «ЯБЛОКО» Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации определено, что:
— фракция «ЯБЛОКО» образуется депутатами Федерального Собрания, баллотировавшимися и избранными от общественного объединения «ЯБЛОКО», и действует в соответствии с постановлениями Центрального Совета и съездов общественного объединения «ЯБЛОКО», регулирующими взаимодействие объединения и фракции. Фракция ставит своей целью реализацию программных положений общественного объединения «ЯБЛОКО» в Государственной Думе;
— решение о приеме новых членов фракции «ЯБЛОКО» принимается собранием фракции на основании письменного заявления депутата, содержащего согласие с программными документами общественного объединения «ЯБЛОКО» и с Регламентом фракции, с учетом мнения бюро Центрального Совета общественного объединения «ЯБЛОКО». При этом любой член фракции может выйти из нее, уведомив об этом Совет фракции и Секретариат Государственной Думы;
— фракция принимает решения о делегировании своих представителей в руководство Государственной Думы, комитеты Государственной Думы, в согласительные и иные комиссии, делегации, рабочие группы и об их отзыве, принимает рекомендации по организации работы членов фракции в комитетах и комиссиях Государственной Думы.
В Регламенте фракции имеются достаточно интересные положения, определяющие свободу действий и связанную с ней ответственность членов фракции. Например, в публичных заявлениях, по которым позиция члена фракции отлична от позиции фракции, депутат обязан подчеркнуть, что высказываемые взгляды являются его личными взглядами и не отражают позицию фракции.
Член фракции может быть исключен из фракции в следующих случаях:
— если позиция члена фракции по принципиальным вопросам, заявляемая им в публичных выступлениях, расходится с принятой ранее позицией фракции;
— при нарушении членом фракции солидарного голосования;
— в случае если член фракции систематически не исполняет обязанности депутата Государственной Думы, либо не исполняет поручения фракции, либо действия члена фракции дискредитируют фракцию;
— в случае грубого нарушения Регламента фракции;
— исключение или выход по собственной инициативе депутата из фракции влечет за собой отзыв его с должностей, на которые он был избран по инициативе фракции.
По важнейшим законопроектам и ключевым вопросам внутренней и внешней политики, вносимым на голосование в Государственную Думу, фракция может принять решение о солидарном голосовании. Солидарное голосование означает, что в случае несогласия члена фракции с принятой позицией фракции член фракции не может голосовать иначе, но имеет право не участвовать в голосовании. Решение о солидарном голосовании в соответствии с позицией, принятой собранием фракции, принимается большинством голосов от общего числа членов фракции, но не менее чем двумя третями голосов от числа участвующих в голосовании членов фракции. Вопрос о принятии решения о солидарном голосовании в соответствии с позицией, принятой собранием фракции, ставится на голосование по предложению любого члена фракции, а также если солидарное голосование фракции рекомендовано решением Центрального Совета общественного объединения «ЯБЛОКО» или его бюро или если вопрос относится к ведению Государственной Думы в соответствии с п. 1 ст. 103 Конституции Российской Федерации.
Деятельность фракции и депутатской группы обеспечивают их аппараты, которые выполняют работу на правах государственных служащих.
На депутатские объединения возлагается обязанность информировать Председателя Государственной Думы и Совет Государственной Думы о своих решениях.
На основании ежегодной перерегистрации депутатских объединений при изменении численности депутатского объединения. Комитет Государственной Думы по Регламенту и организации работы Государственной Думы вносит предложение об изменении штатной численности аппарата соответствующего депутатского объединения в пределах установленной сметы расходов Государственной Думы. Если изменение штатной численности фракции или депутатской группы уменьшается, соответственно уменьшается и их аппарат. В этом случае депутатское объединение за счет своих средств вправе принять по контракту (договору, соглашению) необходимое число сотрудников, но уже не за счет средств бюджета Государственной Думы. Аппарат фракции, депутатской группы формируется после регистрации депутатского объединения в установленном Регламентом Государственной Думы порядке и осуществляет свои функции до момента прекращения деятельности фракции или депутатской группы.
В случае прекращения деятельности фракции или депутатской группы работники их аппаратов увольняются на основании действующего законодательства. При изменении численного состава депутатской группы приводится в соответствие и численный состав ее аппарата. Процедура сокращения сотрудников аппарата производится в соответствии с действующим законодательством.
Прием на работу и увольнение сотрудников аппаратов фракций и депутатских групп оформляются распоряжением Руководителя Аппарата Государственной Думы по представлению руководителя соответствующей фракции или депутатской группы.
Расходы на содержание аппарата фракции и депутатской группы определяются с учетом ее численности, они предусматриваются в смете расходов на содержание Государственной Думы и могут быть увеличены за счет привлечения средств политических партий и других общественных объединений и частных лиц. Общий порядок получения и расходования привлеченных средств определяется Государственной Думой (ст. 80 Регламента Государственной Думы).
Цель создания депутатских фракций и депутатских групп — объединение для совместной деятельности и консолидированного отстаивания единой позиции по вопросам, рассматриваемым Государственной Думой. Конечно, на этом цели создания депутатских объединений не ограничиваются. Их интересы и желания охватывают более широкий спектр вопросов, чем те, которые рассматривает Государственная Дума. Например, при рассмотрении кандидатуры Председателя Правительства Российской Федерации лидеры фракций и депутатских групп высказывали пожелания о создании Правительства народного доверия. Некоторые лидеры лоббировали необходимость вхождения в члены Правительства своих представителей, а также другие проекты и предложения, представляющие интерес для своих фракций и депутатских групп.
В соответствии с Регламентом Государственной Думы фракции и депутатские группы имеют право выдвигать кандидата на должности Председателя Государственной Думы и заместителей Председателя Государственной Думы. Должность Председателя Государственной Думы занимал представитель КПРФ. Утверждение представителя компартии на эту должность было обусловлено тем, что фракция КПРФ — самая многочисленная в Государственной Думе. Заместителями Председателя Государственной Думы в настоящее время являются представители всех других фракций и депутатских групп.
В нижней палате парламента фактически работает принцип пропорционального представительства фракций и депутатских групп. Институт партийного пропорционального представительства в парламенте известен давно. Так, еще Б. Велихов отмечал, что «при маломальски развитом классовом самосознании и известной дифференциации в среде народа, по тем или иным признакам, руководство в избирательной кампании принадлежит всюду партийным организациям». Данный подход получил развитие в современных научных источниках, а также на практике — в Государственной Думе Федерального Собрания. Половина состава Государственной Думы избирается по партийным спискам, а органы палаты формируются на основе пропорционального представительства фракций и депутатских групп. Это позволяет им принимать участие в работе всех органов палаты и лоббировать свои интересы.
Кроме того, в соответствии с Регламентом Государственной Думы депутатские объединения имеют следующие специальные права и возможности, которые могут быть использованы для достижения целей лоббистской деятельности.
Так, в частности, они получают для сведения от Председателя Государственной Думы все законопроекты и материалы к ним, поступившие в Государственную Думы (ст. 11 Регламента). Руководители депутатских объединений входят в состав Совета Государственной Думы с правом решающего голоса. В отсутствие руководителей депутатских объединений, по их поручению, в заседании Совета Государственной Думы принимают участие их представители, имея также право решающего голоса на заседании Совета (ст. 13 Регламента), и это очень важно, так как на Совете Государственной Думы формируется проект повестки дня Государственной Думы и решаются другие важные вопросы. Вместе с тем фракции и депутатские группы получают направляемые Советом Государственной Думы для рассмотрения законопроекты (решения, документы, материалы и иную информацию), внесенные в Государственную Думу субъектами права законодательной инициативы. Это позволяет им контролировать поступившие в Государственную Думу и Совет Государственной Думы законопроекты, другие документы и своевременно сформировать и высказать свою позицию по конкретному вопросу.
По требованию депутатского объединения, поддерживаемому не менее чем одной пятой голосов от общего числа депутатов Государственной Думы, Совет Государственной Думы обязан созвать внеочередное заседание палаты, определить дату его проведения.
Председатели комитетов, комиссий и их заместители избираются палатой большинством голосов от общего числа депутатов Государственной Думы по представлению фракций и депутатских групп. Это происходит с учетом пропорционального представительства фракций и депутатских групп в Государственной Думе.
Кроме того, представители депутатских объединений участвуют в работе отдельных рабочих групп для подготовки тех или иных вопросов.
Представители депутатских объединений поочередно ведут заседания Государственной Думы до избрания Председателя Государственной Думы или его заместителей.
Депутатские объединения вносят предложения о проведении закрытого заседания Государственной Думы.
Фракции и депутатские группы проводят работу депутатов во время сессии Государственной Думы в специально отведенный для этого день.
Во время заседания группа депутатов Государственной Думы от депутатских объединений или отдельно депутат от фракции вправе обратиться с запросом или вопросом к Правительству Российской Федерации, Генеральному прокурору Российской Федерации, Председателю Центрального банка Российской Федерации, руководителям федеральных органов исполнительной власти, руководителям исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления по кругу вопросов, входящих в компетенцию этих органов. Для фракции и депутатской группы вопрос или запрос имеет важное значение в их депутатской деятельности.
Порой они носят целеустремленный лоббистский характер по конкретной проблеме. Но для того чтобы сделать депутатский запрос, необходимо выполнить определенные требования. Депутат или группа депутатов, подготовившие запрос, вносят его на заседание Государственной Думы в письменной форме на депутатском бланке. При этом депутаты Государственной Думы вправе настаивать на том, чтобы предлагаемый ими запрос был поддержан Государственной Думой и направлен от их имени.
В этом случае парламентский запрос и проект постановления Государственной Думы в порядке, установленном Регламентом Государственной Думы, может быть предложен группой депутатов к включению в порядок работы Государственной Думы. Все депутатские запросы председательствующий обязан огласить на заседании Государственной Думы.
При формировании повестки дня заседаний фракция или другое депутатское объединение представляют в письменной форме предложения о внесении изменений в календарь рассмотрения вопросов Государственной Думой в Совет Государственной Думы. Затем согласно Регламенту Государственной Думы представителям депутатских объединений во время заседаний предоставляется преимущественное право вносить предложения в порядок работы Государственной Думы. После принятия решения по повестке дня заседания Государственной Думы о прекращении прений представителям депутатских объединений разрешаются выступления по мотивам голосования (продолжительностью до трех минут).
По предложениям депутатских объединений Государственная Дума на своем заседании вправе дать поручение Председателю Государственной Думы, его Первому заместителю и заместителям, комитетам, комиссиям, Руководителю Аппарата Государственной Думы для подготовки вопроса к рассмотрению палатой в ходе ее заседания в целях предоставления дополнительной информации по заинтересовавшему их вопросу.
По инициативе депутатских объединений Государственной Думой могут проводиться парламентские слушания. Парламентские слушания являются важной формой привлечения внимания к какому-либо вопросу. Это право депутатские объединения используют достаточно часто.
Депутатское объединение определяет избирательный округ или регион, в котором депутат Государственной Думы ведет прием избирателей.
Депутатам от фракций и депутатских групп принадлежит право законодательной инициативы (ст. 104 Конституции Российской Федерации и ст. 103 Регламента Государственной Думы). Кроме того, депутатские объединения могут сами вносить проекты постановлений Государственной Думы.
Председатель Государственной Думы направляет поступивший законопроект и материалы к нему в депутатские объединения для подготовки и представления отзывов, предложений и замечаний. Требования, предъявляемые к законопроекту и сопроводительным документам, достаточно строгие. При несоблюдении перечисленных в Регламенте Государственной Думы требований Совет Государственной Думы может вернуть законопроект субъекту права законодательной инициативы. Данную возможность Совет Государственной Думы использовал неоднократно. Одной из причин некомплектного внесения законопроекта является стремление ускорить внесение законопроекта в Государственную Думу. Такая тенденция чаще всего имеет место при активном лоббистском давлении. Если законопроект соответствует предъявляемым требованиям и к нему готовы отзывы, то изложенные предложения и замечания от фракций и депутатских групп выслушиваются при обсуждении законопроекта на заседании в ответственном комитете Государственной Думы.
Депутатские объединения могут высказывать возражения против поправок, рекомендуемых ответственным комитетом для внесения в текст законопроекта, рассматриваемого во втором чтении. Уже в ходе обсуждения законопроекта на заседании Государственная Дума заслушивает выступления представителей депутатских объединений. В ходе заседания Государственной Думы возникают так называемые «регламентные тупики». В связи с этим фракции и депутатские группы могут вносить предложения об изменении и дополнении Регламента Государственной Думы, которые включаются Советом Государственной Думы без голосования в календарь рассмотрения вопросов Государственной Думой и рассматриваются ею во внеочередном порядке.
Для решения возникших внешних кадровых вопросов фракции и депутатские группы могут вносить мотивированное предложение о выражении недоверия Правительству Российской Федерации в Совет Государственной Думы в письменной форме с приложением проекта постановления Государственной Думы и списка с указанием наименования депутатского объединения — инициатора выражения недоверия Правительству Российской Федерации. В ходе обсуждения предложения о выражении недоверия Правительству Российской Федерации представителям депутатских объединений принадлежит преимущественное право на выступление. Это право используется ими достаточно часто.
Кроме того, представителям депутатских объединений принадлежит также преимущественное право на выступление при обсуждении кандидатуры на должность Председателя Счетной палаты Российской Федерации, Председателя Центрального банка Российской Федерации, членов Совета директоров Центрального банка Российской Федерации, членов Национального банковского совета при Центральном банке Российской Федерации, членов Центральной избирательной комиссии Российской Федерации, а также при рассмотрении на заседании Государственной Думы годового отчета Банка России и проекта основных направлений единой государственной денежно-кредитной политики на предстоящий год. После прекращения обсуждения представителям фракций и депутатских групп предоставляется слово для выступления по мотивам голосования.
Представители фракций и депутатских групп имеют преимущественное право на выступление на заседании Государственной Думы при обсуждении предложения о выдвижении обвинения против Президента Российской Федерации для отрешения его от должности.
Так, фракция КПРФ на заседаниях объявила о том, что она намерена начать сбор подписей за выдвижение обвинения против Президента Российской Федерации. Для этого было необходимо образовать соответствующую комиссию.
Члены Комиссии по выдвижению обвинения против Президента Российской Федерации избирались палатой по представлению депутатских объединений. Состав Комиссии формировался с учетом пропорционального представительства депутатских объединений (ст. 177 — 179 Регламента Государственной Думы). В случае непредставления депутатским объединением кандидатур в состав Комиссии вакантные места могут быть распределены между другими депутатскими объединениями в Государственной Думе в соответствии с принципом пропорционального представительства. В результате такая Комиссия была создана и начала свою работу.
В круг ее обязанностей входили:
— проверка обоснованности выдвижения обвинения против Президента Российской Федерации;
— проверка соблюдения кворума, необходимого для выдвижения обвинения, правильности подсчета голосов, а также соблюдения других процедурных правил, установленных Регламентом, до принятия Государственной Думой решения о выдвижении обвинения;
— заслушивание на своих заседаниях лиц, которые могут сообщить о фактах, положенных в основу предложения о выдвижении обвинения;
— ознакомление с документами, свидетельствующими о фактах, положенных в основу предложения о выдвижении обвинения;
— заслушивание представителя Президента Российской Федерации;
— представление Государственной Думе заключения о соблюдении процедурных правил и фактической обоснованности обвинения, выдвинутого против Президента Российской Федерации.
В своей деятельности Комиссия должна руководствоваться Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами, постановлениями Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, Регламентом и Положением о ней.
При этом Комиссия правомочна:
— запрашивать по вопросам своего ведения документы и материалы у органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, предприятий, учреждений, организаций, граждан Российской Федерации;
— создавать для подготовки отдельных вопросов рабочие группы из числа членов Комиссии, других депутатов Государственной Думы, представителей органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, иных организаций;
— приглашать на свои заседания лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации и государственные должности субъектов Российской Федерации, а также лиц, замещающих государственные должности федеральной государственной службы, государственные должности государственной службы субъектов Российской Федерации и должности в органах местного самоуправления, иных лиц;
— проводить свои заседания совместно с представителями комитетов и комиссий Государственной Думы;
— направлять материалы о своей работе в федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, иные организации, публиковать указанные материалы в средствах массовой информации;
— привлекать к работе Комиссии экспертов Правового управления Аппарата Государственной Думы и других структурных подразделений Аппарата Государственной Думы, а также принимать решения о проведении независимой экспертизы имеющихся в распоряжении Комиссии фактов и документов.
Мнения фракций и депутатских групп учитываются при подготовке проектов планов развития международных связей с парламентами других стран. По письменному представлению депутатского объединения, принимающего парламентскую делегацию других государств, Совет Государственной Думы вносит в порядок работы Государственной Думы выступления руководителей парламентов, глав государств и правительств, руководителей парламентских делегаций других государств по их желанию.
Делегации фракций и депутатских групп направляются за пределы Российской Федерации за счет собственных средств и представляют только соответствующие избирательные и депутатские объединения, но не Государственную Думу в целом, если Совет Государственной Думы не принял об этом с согласия соответствующего депутатского объединения иного специального решения.
Перечисленные права и возможности членов фракций и депутатских групп могут быть использованы ими в лоббистских целях. Но утверждать, что все депутаты используют эти возможности, неправильно. Лоббистом в парламенте теоретически может быть любой, от Председателя палаты до технического сотрудника.
Что касается методов лоббистской деятельности в парламенте, то они также весьма разнообразны. Наиболее распространенным среди них является голосование депутатов. При этом решение Государственной Думы принимается на ее заседаниях открытым или тайным голосованием с использованием электронной системы. Голосование может быть количественным, рейтинговым, альтернативным и качественным.
Фракции и депутатские группы в соответствии со своими уставами и регламентами очень часто используют солидарное голосование. Это означает, что вся фракция или депутатская группа голосует «за» или «против» по конкретному вопросу. Однако имеется немало случаев, когда депутаты идут против воли фракции или депутатской группы и голосуют так, как они сами хотят, или так, как им подсказывает их совесть. Например, известные голосования по кандидатуре на должность Председателя Правительства Российской Федерации, когда Президент Российской Федерации внес одну и ту же кандидатуру трижды.
Во время третьего обсуждения кандидатуры С. Кириенко на пост премьера большинство депутатов руководствовались не симпатиями к предлагаемой Президентом кандидатуре, не так называемой высокой оценкой его деловых и профессиональных качеств, а желанием сохранить парламент и парламентский контроль за деятельностью исполнительной власти.
При третьем обсуждении одной и той же кандидатуры на должность Председателя Правительства Российской Федерации и формы голосования было поддержано предложение фракций НДР, ЛДПР и депутатской группы «Российские регионы» провести тайное голосование по кандидатуре С. Кириенко бюллетенями.
Предложение фракции КПРФ провести открытое поименное голосование поддержали только 188 депутатов, что было недостаточно для принятия решения.
Было поддержано предложение Счетной комиссии об учете отсутствующих на пленарном заседании депутатов («за» — 336 голосов).
По данным Счетной комиссии, голоса распределились следующим образом: за кандидатуру С. Кириенко на пост Председателя Правительства Российской Федерации проголосовал 251 депутат; 25 депутатов проголосовали «против». Всего было роздано 375 бюллетеней, из урн для голосования члены Счетной комиссии изъяли 276 бюллетеней.
Предположительно, «за» проголосовали: во фракции «ЯБЛОКО» — 5 человек; во фракции КПРФ — 30; в депутатской группе «Российские регионы» — 37; во фракции «Наш дом Россия» — 64; в «ЛДПР» — 49; среди независимых депутатов — 16; в аграрной депутатской группе — 22; в депутатской группе «Народовластие» — 28 человек. Таким образом, на примере голосования видно, что при разных способах голосования за одну и ту же кандидатуру результат может быть совершенно иным. Как мы помним, во время второго обсуждения этого вопроса при поименном голосовании по кандидатуре премьера было набрано только 115 голосов, а в последующем, при тайном голосовании, — 251 голос. Конечно, на принятии решения сказывалось многое: и угроза роспуска палаты, и возможность перерастания правительственного кризиса в парламентский, а затем, возможно, и в конституционный кризис, и многое другое.
Кроме того, на пленарном заседании в тот же день, были даны письменные поручения:
— Комиссии по проверке фактов коррупции среди должностных лиц: проверить информацию некоторых СМИ о случаях подкупа депутатов во время голосования по кандидатуре С. Кириенко на пост Председателя Правительства Российской Федерации.
— Заместителю Председателя Государственной Думы было поручено: запросить у и. о. Председателя Правительства письменную информацию о выполнении требований трудящихся, предъявленных во время акции протеста 9 апреля. Таким образом, на этом примере видно значение открытого или тайного голосования, а также то, что депутаты очень ревностно относятся к любой информации, где речь идет о подкупе депутатов.
Вместе с тем известно, что заказчики пытаются подкупить, оплатить или поощрить лоббистскую деятельность конкретных исполнителей. Иногда в этой пассивной роли выступают и депутаты, которые могут быть искусственно втянуты в такое поощрение. Например, известно высказывание Президента Российской Федерации, которое транслировалось (неоднократно) по телевидению об указаниях Управляющему делами Президента Российской Федерации. Глава государства недвусмысленно посулил депутатам материальную помощь в обмен на голосование по кандидатуре Председателя Правительства. Он поручил решить проблемы депутатов, наложив, однако, эмбарго до дня решающего голосования.
Перечисленные формы: тайное, открытое голосование или обсуждение кадровых вопросов — это формы обычной парламентской деятельности, но в них может и чаще всего проводится лоббистская работа.
Деятельность лоббиста в палатах федерального парламента
Деятельность лоббиста в законодательном процессе (в палатах парламента) многогранна и неоднозначна. У него имеется фактическая возможность участвовать в лоббировании законопроекта или его отдельных положений на любой стадии законодательного процесса, а также на предварительных этапах. А именно: при подготовке законопроекта для передачи его субъекту права законодательной инициативы; при внесении законопроекта в Государственную Думу; при обсуждении законопроекта на Совете Государственной Думы; при обсуждении законопроекта в ответственном за доработку комитете до принятия его в первом чтении; при принятии в первом чтении; при дальнейшей доработке законопроекта в ответственном комитете для рассмотрения его во втором чтении; при принятии законопроекта во втором чтении; при принятии законопроекта в третьем чтении; при рассмотрении федерального закона, принятого Государственной Думой, в Совете Федерации, а также на стадии подписания федерального закона Президентом Российской Федерации. При этом на всех указанных стадиях законодательного процесса объектами лоббистской «обработки» могут быть, кроме депутатов, членов Совета Федерации, членов Правительства и Президента Российской Федерации, и государственные служащие — работники аппаратов Правительства, Администрации Президента Российской Федерации, Государственной Думы, Совета Федерации и т. д. По нашему мнению (это отмечено и в книге «Законодательный процесс в России: граждане и власть»), от служащих, работающих в парламенте, зависит очень многое: здесь и скорость подготовки, и содержательность проработки законопроектов, поступающих на рассмотрение депутатов, соблюдение процедурных и технических нюансов и др.
Практика свидетельствует о том, что нередко государственные служащие проявляют заинтересованность во взаимодействии с лоббистами. Это объясняется легко: последние обеспечивают их недостающей информацией, помогают решать некоторые организационные вопросы, оказывают поддержку рабочим группам. Чиновнику иногда трудно самому решить какой-либо вопрос производственного обеспечения, связанный, например, с отсутствием компьютера или служебного транспорта для поездки его на какое-то служебное мероприятие и т.п. Невысокий уровень заработной платы по сравнению со стоимостью проживания в городах, а также отношение к государственному аппарату (служащему) и многое другое просто толкают чиновника на сотрудничество с лоббистами. Это также необходимо учитывать для понимания причин усиления лоббистского влияния. Таким образом, в нынешней ситуации у лоббистов имеются достаточно большие возможности влиять на законодательный процесс, а он, как известно, может быть и нерезультативным. Например, некоторые законопроекты после многократных рассмотрений Государственной Думой вообще снимались с обсуждения или после их принятия отклонялись Советом Федерации и Президентом Российской Федерации. Но здесь могут быть не только причины, вызванные лоббистским противодействием, а отсутствие финансового обоснования или подтверждения, юридические несоответствия или юридико-технические погрешности.
Однако еще раз хотелось бы напомнить, что лоббистская деятельность не ограничивается только палатами парламента, депутатами Государственной Думы и членами Совета Федерации, работниками аппаратов палат. Согласно опросу, проведенному службой «Кассандра» (Россия), свыше 76% лоббистов приходится на исполнительные органы власти.
Вместе с тем утверждать, что все депутаты склонны к лоббизму, будет также неправильным. Ими самими предпринимаются активные попытки выявления различного рода случаев лоббизма или коррупции. Например, председатель Комитета Государственной Думы по безопасности, представитель фракции КПРФ, на заседании сообщил следующее: «Считаю необходимым довести до вашего сведения информацию, которая поступает в последнее время. Согласно ей некоторые российские, зарубежные, политические, финансовые круги выделили огромные валютные суммы на лоббирование кандидатуры Кириенко в Государственной Думе на должность Председателя Правительства Российской Федерации, если говорить более ясным языком — на подкуп депутатов Государственной Думы. Валюта (доллары), по имеющимся сведениям, уже передана доверенным лицам, которые должны будут скупать голоса депутатов». При этом председатель Комитета уточнил: «Я не сомневаюсь в честности и порядочности большинства депутатов, но вместе с тем я просил бы дать поручение Комитету по Регламенту: выработать предложения, рекомендации по обеспечению независимости, объективности голосования по кандидатуре Кириенко. Возможно, надо будет внести временные изменения в Регламент и провести голосование открыто».
Другой пример: депутат Государственной Думы Л. В. Побединская, представитель фракции «Наш дом — Россия», поняла доклад коллеги о проекте федерального закона «О районировании Севера Российской Федерации но зонам дискомфортное, государственной поддержке лиц...» следующим образом: «Мы сегодня здесь выслушали урок экономической географии. Это не был доклад по законопроекту, были размытые фразы, для того чтобы завуалировать чисто лоббистский закон, который устраивает Сахалинскую область. Докладчик никоим образом меня, жителя Крайнего Севера, не убедил в том, что на Сахалине жить тяжелее, чем в Мурманске или в Норильске». Для решения подобных проблем Государственная Дума создала Комиссию по проверке фактов участия должностных лиц органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации в коррупционной деятельности.
Полномочия Комиссии не ограничиваются сбором фактов коррупционной деятельности в рамках парламента. Депутаты смотрят на эту проблему шире.
Важна цель создания Комиссии Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации по проверке фактов участия должностных лиц органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации в коррупционной деятельности. Комиссия образована в целях проверки фактов участия должностных лиц органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации в коррупционной деятельности.
Комиссия состоит из 23 депутатов Государственной Думы от разных фракций и депутатских групп. В ее составе: председатель, его заместители и члены Комиссии, Численный и персональный состав Комиссии может изменяться постановлениями Государственной Думы.
Основной формой работы Комиссии являются заседания. Участие в заседаниях Комиссии обязательно для всех ее членов. Заседания Комиссии могут быть как открытыми, так и закрытыми, а ее заседание правомочно, если на нем присутствует более половины от общего числа членов Комиссии, В заседаниях Комиссии могут принимать участие без права совещательного голоса депутаты Государственной Думы, не входящие в состав Комиссии. Заседания Комиссии проводятся по мере необходимости, но не реже двух раз в месяц, а решение Комиссии принимается большинством голосов от общего числа членов Комиссии, присутствующих на заседании.
Для реализации поставленных перед ней задач Комиссия:
— изучает, анализирует и обобщает (в том числе с выездом на место) документы и материалы, касающиеся фактов участия должностных лиц органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации в коррупционной деятельности;
— запрашивает и получает необходимые для ее работы материалы от Правительства Российской Федерации, Верховного Суда Российской Федерации, Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, Генеральной прокуратуры Российской Федерации, иных федеральных органов государственной власти, Администрации Президента Российской Федерации, а также от органов государственной власти субъектов Российской Федерации;
— приглашает на свои заседания должностных лиц органов государственной власти, а также представителей общественных объединений и средств массовой информации;
— организует и проводит по результатам своей деятельности парламентские слушания;
— разрабатывает и вносит на рассмотрение Государственной Думы законодательные предложения;
— направляет материалы о работе Комиссии Президенту Российской Федерации, в Правительство Российской Федерации, а также в Генеральную прокуратуру Российской Федерации и другие правоохранительные органы, судебные органы, органы государственной власти субъектов Российской Федерации для принятия необходимых мер;
— периодически, но не реже двух раз в год представляет на рассмотрение Государственной Думы отчет о своей деятельности.
Комиссия при выполнении своих задач взаимодействует с Правительством Российской Федерации, комитетами и комиссиями Государственной Думы и комитетами и комиссиями Совета Федерации, Счетной палатой Российской Федерации, Министерством внутренних дел Российской Федерации, Федеральной службой безопасности Российской Федерации, Федеральной службой налоговой полиции Российской Федерации, Генеральной прокуратурой Российской Федерации, Уполномоченным по правам человека в Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, общественными объединениями и средствами массовой информации. Комиссия вправе проводить свои заседания совместно с комитетами и комиссиями Государственной Думы.
Деятельность Комиссии не ограничивается исключительно возможностью проведения необходимых экспертиз, специальных исследований и подготовки документов. Она в установленном порядке может привлекать к своей работе специалистов и независимых экспертов.
Внутренний распорядок работы Комиссии определяется ею самостоятельно. Таким образом, депутаты предпринимают активные действия по выявлению фактов коррупции и борьбе с нею, проверке явных случаев незаконного лоббизма, которые выходят за пределы существующего законодательства.
На примере одной из комиссий Государственной Думы можно проанализировать характер ее работы. Так, Комиссия Государственной Думы «Анти-НАТО» была создана в соответствии с постановлением Государственной Думы № 1283П ГД в целях содействия деятельности объединения «Анти-НАТО», повышения роли Государственной Думы в разработке мер по противодействию процессу расширения НАТО на Восток, а также с учетом усиления внешней опасности для России, вызванного планами расширения НАТО. Для сведения: в Совете Федерации Федерального Собрания Российской Федерации создано объединение «Анти-НАТО», в работе которого участвует более 60 членов Совета Федерации.
За истекший период по инициативе Комиссии Государственной Думой принято восемь документов: два постановления, три заявления, три обращения; подготовлено и распространено восемь заявлений и обращений Комиссии по различным вопросам ее деятельности и два заявления Координационного Совета объединения «Анти-НАТО».
Регулярно выходит в свет ежемесячный «Вестник Комиссии Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации «Анти-НАТО», в котором публикуются официальные документы, аналитические обзоры, исследования по проблеме расширения НАТО.
По инициативе заместителя председателя Комиссии С. А. Глотова в Парламентской Ассамблее Совета Европы (ПАСЕ) создано неформальное внепартийное объединение европейских парламентариев «Антирасширение НАТО», в которое вступили 23 члена ПАСЕ. В Верховном Совете Украины, Сейме Латвийской Республики, Палате представителей Национального собрания Республики Белоруссия также созданы и успешно функционируют депутатские объединения, выступающие против расширения НАТО.
Налажено взаимодействие Комиссии и Министерства иностранных дел Российской Федерации, Министерства обороны Российской Федерации. Таким образом, работа Комиссии, как мы видим, имеет широкое поле деятельности.
В целях ознакомления с состоянием стратегических ядерных сил России члены Комиссии посетили дивизии Ракетных войск стратегического назначения, дислоцированные в городах Тейко во (Ивановская область) и Костроме, флотилию атомных подводных лодок Северного флота Военно-Морского флота, соединения Военно-Воздушных Сил в городе Энгельсе.
В Государственной Думе по инициативе Комиссии была проведена представительная международная конференция «Новая архитектура безопасности Европы и НАТО», в которой приняли участие депутаты парламентов свыше 20 государств.
По мнению депутатов, события последнего времени свидетельствуют о том, что противодействие расширению НАТО по-прежнему является и должно быть приоритетной задачей политики Российской Федерации.
Учитывая вышеизложенное, Комиссия предложила Государственной Думе:
— одобрить деятельность Комиссии по подготовке и проведению в Государственной Думе международной конференции «Новая архитектура безопасности Европы и НАТО», а также по подготовке и реализации комплекса мер по противодействию расширению НАТО;
— продлить срок деятельности Комиссии и поручить Комиссии;
— продолжить разработку мер по противодействию расширению НАТО и повышению роли Государственной Думы в предотвращении расширения НАТО;
— провести консультации с представителями депутатских объединений «Анти-НАТО» Верховного Совета Украины и Национального собрания Республики Белоруссия о проведении международной конференции по проблеме расширения НАТО;
— начать подготовку к проведению в Москве очередной международной конференции по проблеме расширения НАТО и т. д.
Кроме того, примером депутатского беспокойства может служить проблема, связанная с Почтовым банком.
Битва за отделения почты может перерасти в войну олигархов за политическую власть, а федеральный Почтовый банк может стать серьезной финансовой опорой многим политико-электоральным начинаниям определенного лоббистского клана.
Депутаты Государственной Думы обеспокоены поспешностью и кулуарностью решений по вопросу Почтового банка, принимаемых должностными лицами Госкомсвязи. Фактически финансовое и организационное развитие одной из стратегических отраслей — почтовой связи определяется узкой группой государственных чиновников и частных банкиров, что недопустимо. По мнению депутатов, если решение о целесообразности привлечения инвестиций для развития почтовой отрасли на базе «Связь-банка» все же будет принято, то форма инвестиционного объединения и доля государственного участия в нем должны быть гласно обсуждены, а состав инвесторов — стать предметом честного, жестко контролируемого государством конкурса.
Аналогичная лоббистская активность заметна в Совете Федерации. Разница в том, что Совет Федерации собирается на свои пленарные заседания, как правило, на один или два дня в месяц. Поэтому активная лоббистская деятельность сосредоточивается в основном в комитетах Совета Федерации.
Число комитетов и комиссий в Совете Федерации меньше, чем в Государственной Думе. С учетом того, что Совет Федерации заседает непостоянно, получается, что вся нагрузка по подготовительной работе ложится на аппарат комитетов и сами комитеты Совета Федерации. Для лоббистов это приемлемая ситуация. У них есть возможность и время поработать с отдельными представителями аппарата и отдельными членами Совета Федерации, а если им в этом еще помогают средства массовой информации, то у парламентария к этому времени уже может сложиться желаемое решение.
У депутатов имеются и другие способы активно взаимодействовать с Правительством Российской Федерации. К этим возможностям относятся запросы и обращения депутатов Государственной Думы, но и здесь достаточно много проблем.
Так, в соответствии с решением Совета Государственной Думы. Комитет Государственной Думы по Регламенту и организации работы Государственной Думы проанализировал работу федеральных органов исполнительной власти по рассмотрению запросов и обращений депутатов Государственной Думы и рассмотрел результаты анализа на своем заседании. Анализ показал, что федеральные органы исполнительной власти и федеральные должностные лица допускают серьезные нарушения установленных федеральным законом о статусе члена депутата Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания порядка и сроков рассмотрения депутатских запросов. Из 517 депутатских запросов истек срок исполнения 474 запросов. По сведениям Аппарата Государственной Думы и частичной информации депутатов, получено 310 (65, 4%) ответов на запросы, в том числе исполнены в срок только 178 (37, 5%) запросов.
Не случайно, что из 65 запросов депутатов, направленных Государственной Думой в Правительство Российской Федерации, ответы получены в установленный срок лишь на 13 запросов (или 20%).
Отсутствие контроля за исполнением правительственных поручений по запросам депутатов приводит не только к срыву сроков их исполнения, но и к укоренению формального подхода к рассмотрению депутатских запросов.
Несмотря на очевидную неполноту многих ответов на поставленные депутатами вопросы, на доработку они направляются крайне редко.
Даже поверхностный анализ существа обращений депутатов показывает, что они носят не частный характер, а вызваны потребностью более глубокого изучения ситуации в связи с готовящимися законопроектами, несвоевременной выплатой пенсий, пособий, зарплаты, нарушением прав и свобод избирателей, неудовлетворительным исполнением федеральных законов по социальным вопросам. Такое положение устраивает различных лоббистов со стороны. Они приходят на помощь некоторым депутатам, тем самым налаживают с ними неформальный контакт, после чего претендуют на внимание уже со стороны депутатов.
На всех уровнях исполнительной власти все еще не создана действенная система работы с обращениями депутатов, не обеспечены контроль и спрос за их рассмотрением. Устойчиво формальный подход министерств и ведомств, администраций регионов к обращениям депутатов объясняется прежде всего отсутствием нормативного документа, четко регламентирующего порядок работы с обращениями депутатов; отсутствием должного контроля и спроса за результаты их исполнения. Даже в Аппарате Правительства Российской Федерации нет системы работы с обращениями депутатов на всех этапах их прохождения. В результате допускаются серьезные аппаратные проволочки с докладом обращений к руководству Правительства Российской Федерации, которому они адресованы.
Влияние законодательных органов субъектов Российской Федерации на федеральный законодательный процесс.
Помимо отдельных депутатов, фракций и депутатских групп в палатах парламента имеется возможность лоббировать свои интересы и представителям законодательных собраний субъектов Российской Федерации.
В соответствии со ст. 104 Конституции Российской Федерации право законодательной инициативы принадлежит также законодательным (представительным) органам субъектов Российской Федерации.
Законодательные (представительные) органы субъектов Российской Федерации как субъект права законодательной инициативы вправе вносить на рассмотрение в Государственную Думу законопроекты. Доля внесенных законопроектов в Государственную Думу со стороны законодательных органов субъектов Российской Федерации составила 13 процентов. Это третий результат после депутатов Государственной Думы и Правительства Российской Федерации. При этом, как и все другие субъекты права законодательной инициативы, законодательные (представительные) органы субъектов Российской Федерации в соответствии с Регламентом (ст. 105) обязаны представить: пояснительную записку к законопроекту, содержащую предмет законодательного регулирования и изложение концепции предлагаемого законопроекта; текст законопроекта с указанием на титульном листе субъекта права законодательной инициативы; перечень актов федерального законодательства, подлежащих признанию утратившими силу, приостановлению, изменению, дополнению или принятию в связи с принятием данного законопроекта; финансово-экономическое обоснование (в случае внесения законопроекта, реализация которого потребует материальных затрат); заключение Правительства Российской Федерации (в случаях, определенных ст. 104 Конституции Российской Федерации). При внесении законопроектов коллегиальным органом должно быть представлено решение соответствующего коллегиального органа с указанием представителя субъекта законодательной инициативы в Государственной Думе по данному законопроекту.
Подготовленный к внесению в Государственную Думу законопроект и материалы к нему направляются законодательными (представительными) органами субъектов Российской Федерации Председателю Государственной Думы. Дополнительно к материалам, внесенным законодательными (представительными) органами субъектов Российской Федерации и предусмотренным ст. 105, 106 Регламента Государственной Думы, ответственный комитет представляет: проект постановления Государственной Думы о принятии законопроекта в первом чтении; заключение ответственного комитета с мотивированным обоснованием необходимости принятия либо отклонения данного законопроекта; заключение комитета-соисполнителя с мотивированным обоснованием необходимости принятия либо отклонения данного законопроекта; заключение Правового управления Аппарата Государственной Думы; проект решения Совета Государственной Думы с указанием даты рассмотрения законопроекта на заседании Государственной Думы, докладчика по законопроекту и содокладчика от ответственного комитета.
Срок подготовки к рассмотрению Государственной Думой внесенного законопроекта определяется Советом Государственной Думы. При этом представители субъектов вправе участвовать в заседаниях Совета Государственной Думы, если на заседании Совета рассматривается вопрос о законопроектах, внесенных данными субъектами права законодательной инициативы, а также присутствовать на заседании комитета, комиссии Государственной Думы.
Совет Государственной Думы направляет законопроект, подготовленный к рассмотрению Государственной Думой, и материалы к нему законодательным (представительным) органам субъектов Российской Федерации, внесшим в Государственную Думу данный законопроект. В случае необходимости Совет Государственной Думы направляет законопроект законодательным (представительным) органам субъектов Российской Федерации для рассмотрения и определяет срок подготовки отзывов, предложений и замечаний (поправок) к законопроекту. В случае невыполнения ими требований ст. 104 Конституции Российской Федерации и ст. 105 Регламента Государственной Думы по предложению комитетов Совет Государственной Думы принимает решение о возвращении законопроекта законодательным (представительным) органам субъектов Российской Федерации. После выполнения этих требований субъекты Российской Федерации вправе вновь внести законопроект в Государственную Думу.
Кроме того, законопроекты по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации Совет Государственной Думы не позднее чем за 45 дней до дня их рассмотрения на заседании Государственной Думы направляет в законодательные (представительные) органы субъектов Российской Федерации для подготовки предложений и замечаний. Если в Государственную Думу после принятия законопроекта в первом чтении поступит от законодательного (представительного) органа субъекта Российской Федерации законопроект по тому же вопросу, такой законопроект Государственной Думой не рассматривается и возвращается субъекту права законодательной инициативы.
Отзывы, предложения и замечания законодательных (представительных) органов субъектов Российской Федерации по законопроекту рассматриваются на заседании ответственного комитета Государственной Думы.
Представители законодательных (представительных) органов субъектов Российской Федерации, внесшие законопроект, приглашаются комитетами Государственной Думы для обсуждения законопроекта. При этом представители законодательных (представительных) органов субъектов Российской Федерации, в которые законопроект направлялся для дачи отзывов, предложений, замечаний, вправе присутствовать с правом совещательного голоса на заседаниях ответственного комитета при обсуждении законопроекта. Однако, как показывает практика, они не часто пользуются этим правом. Это связано со многими причинами: несвоевременное уведомление, отсутствие денежных средств на командировку и др.
Депутат или группа депутатов Государственной Думы вправе также обратиться с запросом к руководителям исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации по соответствующей или другой интересующей их теме.
До принятия законопроекта в первом чтении законодательные (представительные) органы субъектов Российской Федерации, внесшие законопроект, имеют право: по предложению ответственного комитета изменить текст законопроекта; отозвать внесенный им законопроект на основании письменного заявления.
Кроме того, представители законодательных (представительных) органов субъектов Российской Федерации могут входить в состав рабочей группы, создаваемой комитетом Государственной Думы для работы над законопроектом.
Законодательные (представительные) органы субъектов Российской Федерации могут вносить проект постановления Государственной Думы, а также настаивать на внесении письменных поправок в проект постановления.
Законопроект, подготовленный к рассмотрению в первом чтении, и материалы к нему по представлению ответственного комитета направляются законодательному (представительному) органу субъекта Российской Федерации, внесшему законопроект. Законопроекты, за исключением перечисленных в ст. 104 Конституции Российской Федерации, могут быть рассмотрены Государственной Думой без отзывов, предложений, замечаний законодательных (представительных) органов субъектов Российской Федерации, если они не были представлены в установленный Советом Государственной Думы срок.
Обсуждение законопроекта в первом чтении начинается с доклада представителя законодательного (представительного) органа субъекта Российской Федерации, внесшего законопроект. Раньше представители субъектов Российской Федерации приезжали в Государственную Думу для доклада редко. Сейчас эта практика меняется. Они понимают, что без активного лоббирования вопрос может быть отклонен и вся работа окажется проделанной впустую. Законопроект, отклоненный в первом или во втором чтении, дальнейшему рассмотрению не подлежит и возвращается вместе с копиями постановлений Государственной Думы законодательному (представительному) органу субъекта Российской Федерации.
В случае принятия законопроекта в первом чтении Государственная Дума устанавливает срок представления поправок для законопроектов по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации — не менее 30 дней. Постановление Государственной Думы о принятии законопроекта в первом чтении и законопроект в течение пяти дней направляются в законодательные (представительные) органы субъектов Российской Федерации. Эти сроки являются гарантией для своевременной подготовки позиции субъекта Российской Федерации по конкретному вопросу, но и поправки необходимо представлять согласно требованиям.
Итак, законодательные (представительные) органы субъектов Российской Федерации имеют право вносить поправки к законопроекту, принятому в первом чтении. При этом необходимо выполнять требования ст. 120 Регламента Государственной Думы. В случае невыполнения ими требований названной статьи ответственный комитет вправе возвратить поправку автору без включения ее в таблицы поправок. Сгруппированные по статьям законопроекта поправки подлежат рассмотрению на заседании ответственного комитета, о времени заседания которого уведомляются законодательные (представительные) органы субъектов Российской Федерации, внесшие законопроект или поправки к рассматриваемому законопроекту.
На наш взгляд, важной гарантией права законодательной инициативы является то, что законодательные (представительные) органы субъектов Российской Федерации могут вносить предложения о поправках и пересмотре Конституции Российской Федерации (ст. 136), а также подготовить проект закона Российской Федерации о поправках к гл. 3 — 8 Конституции Российской Федерации, который передается Советом Государственной Думы в Комитет Государственной Думы по законодательству и судебно-правовой реформе, отвечающий за эту проблематику.
Наряду с законопроектами и предложениями о поправках и пересмотре Конституции Российской Федерации (согласно ст. 187 Регламента Государственной Думы) от законодательных (представительных) органов субъектов Российской Федерации может исходить инициатива внесения проектов обращений и заявлений Государственной Думы, в том числе по внешнеполитическим вопросам. К такой практике субъекты Российской Федерации прибегают крайне редко. На этом лоббистские возможности субъектов Российской Федерации не заканчиваются. Согласно ст. 11 Регламента Государственной Думы Председатель Государственной Думы представляет палату во взаимоотношениях с субъектами Российской Федерации; участвует в согласительных процедурах, используемых Президентом Российской Федерации в соответствии со ст. 85 (ч. 1) Конституции Российской Федерации для разрешения разногласий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации. На этих встречах и процедурах субъекты Российской Федерации могут пролоббировать постановку какого-либо вопроса или законопроекта в своих узкорегиональных интересах.
Не менее важным источником информации является регулярное и систематизированное поступление сведений из Государственной Думы. Ежеквартально (согласно ст. 115 Регламента Государственной Думы) Аппарат Государственной Думы информирует все законодательные (представительные) органы субъектов Российской Федерации о поступивших па рассмотрение Государственной Думы законопроектах, стадиях их рассмотрения, в том числе о получении заключения Правительства Российской Федерации, результатах рассмотрения принятых Государственной Думой законов в Совете Федерации и Президентом Российской Федерации.
Нулевое чтение законопроектов как инструмент согласования интересов
Мировой практике известны самые разнообразные формы согласования интересов и решения конфликтов на различных уровнях взаимодействия власти и общества, а также функционирования ветвей власти и органов государственного управления. В последнее время с начала работы Государственной Думы IV созыва в законотворческой работе российского парламента действует новая форма согласования интересов, получившая условное название «нулевое чтение». Многие законопроекты, затрагивающие наиболее важные социально-экономические вопросы жизни общества, до внесения на официальное рассмотрение в палатах Федерального Собрания проходят стадию всестороннего обсуждения в режиме «нулевого чтения». Именно на этом этапе наиболее ярко проявляются лоббистские устремления участников дискуссий, что позволяет выявить интересы разных сторон и обеспечить превентивный характер разрешения возможных конфликтов. Успешное проведение «нулевого чтения» законопроектов обеспечивает беспроблемное их прохождение в обеих палатах Федерального Собрания.
«Нулевое чтение» представляет собой отработку законопроектов в режиме предварительного согласования, в результате чего определяются приоритеты опережающих действий противоборствующих сторон, оттачиваются лоббистские механизмы воздействия.
Широко применяется форма «нулевого чтения» при обсуждении пакета законопроектов, связанных с заменой социальных льгот на денежные компенсации. Долгое и трудное обсуждение этих законопроектов объясняется непопулярностью в народе идеи «монетаризации льгот», влекущей за собой необходимость пересмотра межбюджетных отношений, всей системы социальных льгот населению. Для проведения «нулевого чтения» по еще не представленным парламенту законопроектам по конвертации льгот в денежные выплаты в Совете Федерации прошло обсуждение в режиме «нулевого чтения» с участием представителей регионов и правительства (в составе и.о. вице-премьера, министра финансов и министра здравоохранения). Тексты законопроектов о пересмотре межбюджетных отношений и системы социальных льгот населению поступили в Государственную Думу спустя 20 дней.
Вместе с тем важными условиями «нулевого чтения» законопроекта являются:
1) представление текста законопроекта;
2) обоснование необходимости его принятия, включающее развернутую характеристику законопроекта, его целей, места в системе действующего законодательства, прогноза социально-экономических и иных последствий его принятия;
3) составление справки о состоянии законодательства в данной сфере правового регулирования;
4) уточнения перечня законов и иных нормативных правовых актов, отмены, изменения, дополнения или принятия которых потребует принятие данного законопроекта;
5) представление финансово-экономического обоснования материальных и иных затрат на реализацию законопроекта.
Необходимость соблюдения вышеперечисленных пунктов очевидна, так как уже на стадии подготовки законопроекта нужно учитывать все аспекты его практического применения.
При обсуждении сути предлагаемых Правительством новаций региональным властям давались обещания по предоставлению субвенций из Федерального фонда компенсаций на проведение реформы системы социальных льгот в отдельных регионах, о возможном пересмотре Правительством своего ранее принятого решения о передаче центру региональной части ставки налога на прибыль. «Вопрос о 3,5% — это выбор, который мы сделаем вместе с субъектами Федерации», — заверил представителей регионов и.о. министра финансов А. Кудрин. В результате проведенного в Совете Федерации «нулевого чтения» стала ясна степень возможной поддержки этого пакета законопроектов в верхней палате парламента, различный уровень заинтересованности регионов в предлагаемой Правительством Российской Федерации реформе. «Так что 17 регионов будут против, 62 — за», — публично подвел итог встречи А. Кудрин.
Практика подобных «презентаций» задуманных Правительством Российской Федерации новаций в налоговой и пенсионной сферах получила свое публичное гласное развитие практически с самого начала работы Государственной Думы IV созыва, сформировавшего в своем составе «партию парламентского большинства» — «Единую Россию». Практически контролирующая работу Государственной Думы, «Единая Россия» обеспечивает прохождение одобренных на внутри-фракционных обсуждениях законопроектов, проводимых после переговоров с федеральной исполнительной властью.
Публичность согласования интересов по предлагаемым законопроектам обеспечивается и другими формами. Так, о планах по снижению социального налога, конвертации натуральных льгот в денежные выплаты, исключению граждан среднего возраста из системы накопительных пенсий и других социально острых вопросах реформирования экономики страны министры подробно рассказывали на специальной пресс-конференции. 31 марта уже в закрытом режиме подробно обсуждались с депутатами фракции «Единая Россия» концепции и конкретные цели этого реформирования. 31 мая обсуждения по этим вопросам продолжились в Совете Федерации.
Такие встречи Правительства Российской Федерации и законодателей, которые сейчас стало принято называть «нулевым чтением», «со временем... станут основными», пообещал на встрече в Совете Федерации А. Кудрин. Такой же точки зрения придерживаются и другие должностные лица органов исполнительной и законодательной власти.
Известно, что наиболее острое столкновение лоббистских интересов в парламенте происходит при принятии главного финансового документа страны — федерального бюджета. Главное обсуждение проекта федерального бюджета проводилось в режиме «нулевого чтения». По мнению вице-спикера Государственной Думы В. Володина, практика «нулевого чтения» даст возможность еще до официального внесения в Государственную Думу законопроекта скорректировать позиции с правительством по основополагающим вопросам бюджета — ВВП, объем доходной части, расходной части, уровень инфляции. Отсутствие у парламентского большинства принципиальных разногласий с правительством, достигнутое путем многоступенчатой процедуры прохождения «нулевого чтения», позволит избежать возможного отклонения законопроекта на всех стадиях официального рассмотрения, обеспечит своевременное принятие бюджета.
При сегодняшней расстановке сил в российском парламенте широкое распространение процедуры «нулевого чтения» законопроектов имеет много противников, что вполне оправданно. Оппоненты считают, что «нулевое чтение» законопроектов, являясь нерегламентной процедурой, полностью исключает дискуссионное обсуждение на пленарном заседании, лишает депутатов других фракций и объединений возможности заявить и отстаивать свои позиции, сводит открытую парламентскую деятельность к «подковерной» работе.
Особенности проведения законодательной работы в Государственной Думе IV созыва особенно ярко проявились именно в широком распространении практики «нулевого чтения» законопроектов, четко обозначившей единственно весомого на сегодняшний момент политического лоббиста — фракцию «Единая Россия». В Думе III созыва при проведении консультаций с правительством по проектам законов в режиме «нулевого чтения» к диалогу приглашались парламентарии не менее чем от четырех депутатских объединений, входящих в центристскую коалицию, других депутатских групп и объединений. Сейчас процесс законотворчества заметно изменился: в «нулевом чтении» участвует только заведомо лояльная правительству часть Государственной Думы. Большая часть заседаний по «нулевому чтению» законопроектов проходит в закрытом режиме.
Перемещение центра тяжести законотворческой работы на партийную площадку «Единой России» возлагает на последних особую политическую ответственность за принимаемые решения, обязанности по ведению широкого диалога с обществом. Попытки привлечения к этому процессу специалистов и общественности делаются уже сейчас. Например, задолго до внесения в Государственную Думу пакета законопроектов о создании рынка доступного жилья комиссия вице-спикера Г. Бооса проводила изучение вопроса с привлечением экспертов различной специализации. Ту же процедуру прошел законопроект о накопительно-ипотечной системе для военнослужащих. Об эффективности проведенной работы можно будет судить по результатам. Однако тот факт, что процедура «нулевого чтения» законодательно не прописана и является нерегламентной нормой законотворчества, усложняет оценку эффективности ее проведения, исключает соблюдение обязательных норм и правил, практически сводит к нулю ответственность исполнителей. Уже сейчас, когда обозначились серьезные проблемы с поддержкой обществом законопроекта о монетаризации натуральных льгот населению, лидеры партии парламентского большинства торопятся заявить: «То, что происходило вокруг законопроекта еще до внесения документа в Думу, назвать «нулевым чтением» нельзя. Действительно, мы интересовались содержательной стороной этого законопроекта, но, получив его в Думе, занялись уже детальной экспертизой предложений правительства». До протестных выступлений манифестантов у стен Государственной Думы все обсуждения предстоящей замены натуральных льгот на денежные компенсации анонсировались функционерами «Единой России» как переговоры в режиме «нулевого чтения».
Таким образом, чтобы говорить о распространении «нулевого чтения» законопроектов как цивилизованной формы согласования интересов власти и общества, необходима процедура урегулирования этого процесса в законообразующие нормы и правила, которые позволили бы обеспечить его открытость и гласность, привлечение широкого круга специалистов и заинтересованных сторон, легитимность принимаемых решений, ответственность участвующих сторон.
Институт лоббизма и органы власти
Серьезными проблемами в настоящее время в Российской Федерации являются: коррупция, теневой лоббизм, теневая экономика. По нашему мнению и, по мнению специалистов, проект закона о регулировании лоббизма является неотъемлемой и важной составной частью антикоррупционного законодательства, и если целью Федерального закона «О коррупции» является предотвращение подкупа должностных лиц, а также применение соответствующих санкций в случае самого факта коррупции, то предлагаемый проект федерального закона «О правовых основах лоббистской деятельности в федеральных органах государственной власти» призван минимизировать (уменьшать) кулуарное взаимодействие различных лоббистов и должностных лиц (работников аппаратов) органов государственной власти и т. д.
Закон «О правовых основах лоббистской деятельности и федеральных органах государственной власти» относится и к группе законов о власти, и к группе законов об обществе.
Фактически этот закон призван обозначить границу между обществом (так называемым «третьим сектором») и властью, и, соответственно, основным предметом этого закона является взаимодействие общества и власти, взаимодействие различных групп граждан, общественных объединений, предприятий и иных негосударственных организаций с различными как федеральными, так и региональными государственными органами. Таким образом, разработка законодательства о регулировании лоббизма является развитием ст. 32 Конституции РФ о праве граждан участвовать в управлении делами государства.
Помимо уже узаконенных способов и каналов воздействия на власть — через политические партии, их участие в выборах и последующую работу партийных фракций в парламенте — граждане Российской Федерации, их объединения и предприятия используют в процессе воздействия на власть и иные методы, в том числе прямого, непосредственного влияния на государственные органы. Методы прямого влияния, которые и принято называть лоббизмом, также нуждаются в легитимации и регулировании.
К сожалению, механизм взаимодействия общества и власти сегодня закулисен, коррумпирован и хаотичен. В этих условиях преимуществами во взаимодействии с государственными органами обладают крупные корпорации и супермонополии и все большие транснациональные компании (что дает основания говорить о сложившемся в России политическом режиме как об олигархии финансовых и административных групп), в то время как группы граждан и целый ряд общественных организаций и движений не имеют доступа к принятию решений даже в том случае, когда в процессе принятия решений государственными органами затрагиваются их кровные интересы.
В связи с этим законодательство о лоббизме призвано, во-первых, высветить процесс продвижения своих интересов (лоббирования) различными корпоративными «группами давления» (тем самым уменьшив коррумпированность власти, увеличив гласность и легитимность принимаемых властью решений и т.п.), придать процессу взаимодействия общества и власти цивилизованный, правовой характер.
Во-вторых, законодательство о лоббизме призвано создать условия и предоставить возможности для воздействия на власть различным группам граждан, а также их общественным и некоммерческим объединениям.
В этом смысле федеральное законодательство о регулировании лоббизма является одним из важных средств борьбы с коррупцией, роль, значение и результат которого зависят от реальных профилактических мероприятий и приемлемых механизмов регистрации, отчета и ответственности лоббистов.
Масштабы теневого лоббизма определить невозможно, поскольку теневой лоббизм и лоббисты не отчитываются перед Государственной налоговой службой, лицензионными или регистрационными органами и, соответственно, они не попадают в официальную статистику. Однако многочисленные источники в средствах массовой информации и научной литературе свидетельствуют о том, что в стране почти беспрепятственно господствуют теневая экономика и теневой лоббизм. С ними не могут справиться ни на федеральном уровне — Президент, Правительство, Государственная Дума, Совет Федерации и иные органы государственной власти, ни на региональном уровне — в субъектах Российской Федерации.
Характерными чертами современного теневого лоббизма является то, что на поверхности видны только само принимаемое или уже принятое решение и тот, кто представляет и принимает решение. В тени находятся заказчик-клиент, посредник-лоббист и другие участники лоббистской цепочки.
Кроме того, часть лоббистов, задействованных в теневом лоббизме, получает вознаграждение в виде денег, должностей, подарков и иных поощрений. Другая часть, в основном простые граждане, в крайнем случае, с трудом доносит свои законодательные предложения до парламентариев, которые в своем большинстве ложатся в сухую парламентскую статистику или в лучшем случае от имени депутатов войдут в таблицу поправок к законопроекту, но это надо еще суметь сделать, т. е. правильно изложить поправку, законодательное предложение, умело преподнести, отстоять и аргументировать депутату и т. д.
Что касается законодательного запрета лоббистской деятельности, то это чисто юридико-технически для законодателей сделать несложно, но в этом случае теневой лоббизм станет еще более невидимым и изощренным.
Сейчас имеются возможности выявления теневого лоббизма. Например, в ходе пленарного заседания Государственной Думы депутаты сами выявляют случаи активного лоббизма, которые становятся предметом их обсуждения.
Для уяснения сущности теневого лоббизма представляется целесообразным выделить причины возникновения теневого лоббизма.
К причинам возникновения теневого лоббизма можно отнести:
— отсутствие федерального законодательства и подзаконных актов, регулирующих лоббистскую деятельность;
— отсутствие приемлемых размеров и ставок налогообложения и механизмов в экономике. В связи с этим предпринимаются попытки получения индивидуального налогообложения в обход законодательства или иных экономических льгот;
— наличие значительной теневой экономики;
— передел собственности, сфер политического и экономического влияния;
— интерес монополистов и олигархов;
— геополитический и экономический интерес других стран, а также их представителей;
Все это связано с теневой политикой и экономикой. Отсюда параллельное политическое и экономическое управление. Так, параллельное управление прослеживается на примере СНГ, когда вопросы СНГ передаются МИД РФ, а также в ведение Администрации Президента Российской Федерации, хотя помимо этих органов имеются и иные специализированные органы, которые занимаются вопросами СНГ.
С точки зрения лоббирования такое параллельное управление необходимо как форма и способ лоббирования альтернативных решений. Причинами возникновения такого феномена является желание какого-либо субъекта создать для себя более благоприятные политические и экономические возможности и решения, а они могут быть самыми различными — отличного, меркантильного до военного.
Правовое регулирование лоббистской деятельности позволит снизить уровень криминализации процесса взаимодействия представителей различных организаций, коммерческих структур — лоббистов с представителями власти, обеспечить гласность и открытость принятия важнейших федеральных законов и других государственных решений.
На первом этапе в деле решения вопроса о своевременности и необходимости правового регулирования лоббизма в России, ставились задачи обсудить проблему лоббизма в целом и подготовить законопроект о лоббистской деятельности. Обе задачи прорабатывались параллельно.
Практическая работа над законопроектом «О регулировании лоббистской деятельности» началась в Верховном Совете Российской Федерации и проводилась силами аналитиков специально создаваемых для этого рабочих групп.
За время работы над законопроектом его разработчики провели четыре научно-практические конференции, пять семинаров-совещаний с экспертами и представителями федеральных и региональных органов государственной власти, трижды — общественные слушания и дважды — парламентские слушания. Законопроект был также представлен на заседаниях Межпарламентской Ассамблеи государств — участников СНГ и Президиума Международной конференции профсоюзов, передан в Федерацию независимых профсоюзов России, в различные общественные объединения, союзы промышленников и предпринимателей и в средства массовой информации.
Значительным событием стала международная конференция на тему «Лоббизм как средство влияния на политику», прошедшая в городе Москве. Она была проведена в связи с необходимостью упорядочения законодательного регулирования механизма взаимодействия органов государственной власти и управления и общества в соответствии с пожеланиями, высказанными на сессиях Верховного Совета Российской Федерации и первом пленарном заседании Межпарламентской Ассамблеи государств — участников СНГ в городе Бишкеке, Советом Республики Верховного Совета Российской Федерации и Советом депутатских фракций. Конференция прошла под эгидой Верховного Совета Российской Федерации. По вопросу ее организации было принято распоряжение заместителя Председателя Верховного Совета. Затем, в Фонде развития парламентаризма в России состоялся «круглый стол», посвященный обсуждению проекта федерального закона «О регулировании лоббистской деятельности в федеральных органах государственной власти». Обсуждался законопроект, который был внесен депутатом нижней палаты в порядке законодательной инициативы в Государственную Думу. При обсуждении законопроекта участниками «круглого стола» были внесены предложения по совершенствованию концепции данного проекта закона. В частности, подверглись критике те нормы законопроекта, которые допускали возможность толкования данного законопроекта таким образом, что лоббистская деятельность может осуществляться в судебных органах. Такое двусмысленное толкование было единодушно отвергнуто участниками обсуждения, так как на практике могло привести к давлению на судей, что противоречило бы федеральному процессуальному законодательству, и с этим безусловно необходимо согласиться. На наш взгляд, данное положение (норму) следует особо выделить и предусмотреть отдельной статьей в будущем федеральном законе о регулировании лоббистской деятельности.
Существенным недостатком представленного законопроекта являлось также отсутствие в нем положений, допускающих возможность осуществления открытой лоббистской деятельности в законодательных (представительных) и исполнительных органах государственной власти субъектов Российской Федерации. Данное требование вытекает из Конституции Российской Федерации, где говорится, что установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления находится в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов. Таким образом, Конституция допускает возможность включения в федеральный закон положений, которые устанавливали бы общие принципы лоббистской деятельности в субъектах Российской Федерации. Это не означает, что федеральный закон полностью должен заменить законодательство о лоббистской деятельности в субъектах Российской Федерации. Он должен устанавливать лишь основные параметры и принципы лоббистской деятельности для субъектов Российской Федерации. Кроме того, они могут на основе федерального закона принять собственные законы о регулировании лоббистской деятельности. Однако, если федеральный законодатель будет задерживаться с принятием этого закона, субъекты Российской Федерации вправе принять собственные законы в этой области, о содержании которых мы можем сейчас только догадываться.
Указанный законопроект не давал достаточно полного и четкого определения понятия «лоббизм» и других терминов из области лоббистской деятельности, отсутствовали нормы, устанавливающие порядок деятельности лоббистов, их финансирования и налогообложения, регистрации или лицензирования деятельности, предоставления финансовой и иной отчетности, а также механизм ответственности за нарушения правовых норм лоббистской деятельности.
Важными этапами в работе по введению лоббизма в русло закона являются парламентские слушания, организованные в Государственной Думе по проекту федерального закона «О регулировании лоббистской деятельности в федеральных органах власти». Предложенный на обсуждение проект федерального закона стал результатом длительной подготовительной работы, начатой в Верховном Совете Российской Федерации. При подготовке законопроекта отрабатывались и обсуждались различные концепции закона, предлагались и альтернативные варианты законопроектов.
В последнее время внимание к проблеме лоббизма не снизилось, а, наоборот, возросло.
По вопросам лоббистской деятельности в России и за рубежом изданы книги, брошюры, опубликовано значительное количество статей и интервью в российских и зарубежных средствах массовой информации. В Москве проводились выставки изданий, посвященных проблеме лоббизма.
Законопроект о лоббистской деятельности в федеральных органах государственной власти обычно дорабатывается в Комитете Государственной Думы по делам общественных объединений и религиозных организаций.
На наш взгляд, такой федеральный закон должен обязательно решить несколько основных проблем. Среди них: определение всего комплекса понятийного аппарата, связанного с исполнительной властью, и, в частности, понятия «лоббист» (лоббистская организация, орган исполнительной власти, регистрирующий лоббистов, регистрационный сбор и т. д.); проблемы иностранного лоббизма, учета лоббистов, налогообложения, отчетов и ответственности лоббистов за нарушение федерального законодательства. Практически те вопросы, которые должны регулировать органы исполнительной власти.
Вместе с тем одно из самых важных положений будущего закона должно быть посвящено проблеме иностранного лоббизма.
Известно, что в настоящее время в федеральных органах исполнительной власти сотрудничает (в обход российских специалистов, а равно российского законодательства) множество зарубежных компаний и фирм, которые через своих лоббистов добиваются от российских должностных лиц и работников их аппаратов выгодных для себя решений. Примерные адресаты и направления давлений в большинстве случаев известны.
В законопроекте, который рассматривался в Государственной Думе, деятельность зарубежных лоббистов фактически запрещена. В предлагаемом проекте федерального закона говорится, что зарубежные предприятия и организации осуществляют лоббистскую деятельность на территории России только через российских юридических и физических лиц (граждан), зарегистрированных в качестве лоббистов в установленном законом порядке.
Таким образом, в случае принятия такой концепции закона российский законодатель получает возможность напрямую отсечь и опосредованно контролировать зарубежных лоббистов. В этой связи нелишне напомнить, что первый закон о регулировании лоббистской деятельности, который был принят в США в 40-х г. XX столетия, был направлен против иностранных лоббистов.
По нашему мнению, проблема бесконтрольного лоббирования зарубежными лоббистами (коммерческих, политических и религиозных организаций) в российских органах государственной власти своих интересов весьма актуальна в настоящий период.
Кроме того, основная цель введения закона о регулировании лоббистской деятельности, по замыслу его разработчиков, — это снижение криминализации процесса взаимодействия общества и власти. Для этого необходимо создать такие механизмы и условия, предписанные федеральным законом, которые позволили бы проследить за движением денег в ходе оказания лоббистских услуг вплоть до достижения результатов лоббистской деятельности, т. е. обеспечить работу легальных финансовых схем (в том числе и с точки зрения их прозрачности для налогообложения).
Такое комплексное решение может послужить рычагом воздействия на снижение коррумпированности и на исключение криминального характера взаимодействия общества и власти.
Процесс легализации лоббистов уже идет. Остаются в тени лишь вопросы финансирования этой деятельности и механизмы их воздействия, в частности, наличие или отсутствие в ней элементов коррупции. Один из наиболее ярких тому примеров — это учреждение третьей штатной единицы первого заместителя генерального директора по связям с общественностью в телевизионной компании ОРТ.
В круг основных обязанностей вновь назначенного заместителя генерального директора входит «защита прав ОРТ в законах, принимаемых Государственной Думой», при этом не скрывается, что он уже имел опыт подобной работы в консорциуме «Альфагрупп», МФО «Менатеп», «Метапресс», «Сибнефть», «ЮКОС» и, видимо, хорошо зарекомендовал себя высокой результативностью.
Другой пример: Московская городская нотариальная палата, объединяющая частных нотариусов, в сфере своей деятельности обозначила следующее: «Отстаивать права нотариусов, разрабатывать нужные им законы и отстаивать интересы в различных государственных учреждениях». Функции палаты сформулированы и хотя и не бесспорно, но однозначно указывают на то, что она берет на себя выполнение, кроме прочих, также и части функций лоббистской организации (в трактовке разрабатываемого проекта).
Таким образом, формируется класс профессиональных лоббистов, объединяющийся уже сейчас в службы, агентства, общества, палаты и т.п. Интересна мотивация создания такого рода служб.
Наименование должности, конечно же, формальное, но иного сейчас и не может быть: понятие «лоббизм» и должность «лоббист» в настоящее время не предусмотрены в ЕТКС. Законное введение в штатные расписания организаций, объединений, предприятий работников, служебные обязанности которых полностью заключались бы в осуществлении лоббистской деятельности (как это предусмотрено в проекте федерального закона «О регулировании лоббистской деятельности», п. 3.3 ст. 3), влечет за собой также ряд изменений и дополнений в такие документы и акты, как ЕТКС, типовые должностные инструкции и т.п., с тем, чтобы определить сферу законной деятельности, права, обязанности и ответственность лоббиста, обеспечить социальную защиту этих работников (исчисление трудового стажа, возможность начисления пенсий, выплат по временной нетрудоспособности и т.п.).
Конечно же, цели подобных «элитных» агентств высоки — вплоть до участия в подготовке к президентским выборам, но основной метод работы — лоббизм, и финансовые средства, и политические возможности для его осуществления привлекаются немалые.
В связи с этим необходимо отметить инициативу Президента Российской Федерации, когда Президент Российской Федерации поручил проверить и выявить всех лоббистов в Правительстве Российской Федерации.
Эта тема продержалась в СМИ один день. Было выявлено публично несколько должностных лиц в Правительстве Российской Федерации, хотя лоббизмом в этот период, по данным СМИ, занимался чуть ли не каждый. В результате проблема была «заболтана», последовала отставка Правительства Российской Федерации, трехкратное выдвижение одной и той же кандидатуры на должность Председателя Правительства Российской Федерации, с возможным роспуском Государственной Думы, соответствующей драматургией и т. д. Но тема правительственного лоббизма утонула.
Гражданский лоббизм в органах законодательной власти
Участие граждан в управлении делами государства относится к основополагающим правам гражданина (ст. 32 Конституции РФ). Это право относится к их политическим правам. Все они в свою очередь образуют систему прав и свобод человека и гражданина.
Конституционное право граждан обращаться в органы государственной власти и тем самым участвовать в управлении государственными и общественными делами является также одним из принципов взаимоотношений между государством и гражданами. Признание принципов и норм международного права, в том числе в вопросах соблюдения прав человека, определяет положение, по которому иностранные граждане и лица без гражданства, находящиеся на территории России, должны пользоваться правом на обращения в органы государственной власти и другие компетентные органы наравне с гражданами Российской Федерации.
Являясь одновременно одной из важнейших форм и гарантий участия граждан в управлении делами государства и общества, обращения граждан способствуют принятию необходимых для граждан законов, а равно усилению контроля населения за деятельностью органов государственной власти и местного самоуправления.
Особую актуальность отношения, связанные с реализацией конституционного права граждан на обращения (ст. 33 Конституции РФ), приобретают в условиях изменения и появления новых государственных институтов, возникновения новых форм собственности, появления неизвестных ранее законодательству субъектов хозяйственной деятельности, формирования новой российской государственности и федеративных отношений. Именно сейчас граждане страны нуждаются во всемерном совершенствовании механизмов защиты своих прав и законных интересов, в выработке новой системы взаимоотношений с представителями различных ветвей власти.
Действующее законодательство о рассмотрении обращений граждан в настоящий период не представляет собой стройной системы норм, объединенных в рамках одного закона. Основными актами по данному вопросу ныне являются Конституция РФ (ст. 3, 32, 33), Указ Президиума Верховного Совета СССР «О порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан», новая его редакция и Закон Российской Федерации «О порядке обжалования в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан», регламенты палат Федерального Собрания Российской Федерации и некоторые другие акты по регулированию административного порядка рассмотрения жалоб граждан и ответственности за нарушение законодательства о порядке рассмотрения жалоб граждан.
Право обращений — это право граждан (иностранных граждан и лиц без гражданства) обращаться в письменной или устной форме с предложением, заявлением, ходатайством, а также с жалобой, которые адресуются органам, в чью компетенцию входит решение этих вопросов.
Одним из серьезных замечаний по проекту федерального закона «О регулировании лоббистской деятельности в федеральных органах государственной власти», высказанных в заключении Правительства Российской Федерации, было ограничение действия ст. 33 Конституции Российской Федерации о праве граждан на обращения. В частности, в заключении Правительства Российской Федерации говорится, что «исчерпывающий перечень форм и методов лоббистской деятельности (ст. 4 проекта) ограничивает действие ст. 33 Конституции Российской Федерации, согласно которой граждане Российской Федерации имеют право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы». Вместе с тем при реализации прав граждан в вопросах их взаимоотношений с властью существуют проблемы и трудности, вызванные множеством причин: боязнью общения с высокими должностными лицами; незнанием того, как обратиться в орган государственной власти; неверием в возможность успешного решения своей проблемы и многими другими. На самом деле есть право и существуют законные механизмы обращения граждан в органы государственной власти.
Эти механизмы непростые и предполагают знание путей преодоления возможных препятствий. В настоящее время уже сложились определенные механизмы работы с обращениями граждан.
Граждане Российской Федерации имеют право обращаться лично или через своего законного представителя, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы, органы местного самоуправления, организации, общественные объединения и должностным лицам указанных органов, организаций и объединений (далее — органы и должностные лица).
Граждане Российской Федерации вправе лоббировать свои обращения и заниматься лоббистской деятельностью в соответствии с законодательством Российской Федерации.
Вместе с тем иностранные граждане и лица без гражданства, находящиеся на территории Российской Федерации, должны пользоваться правом на обращения наравне с гражданами Российской Федерации, за исключением случаев, установленных федеральными законами или международными договорами Российской Федерации.
Органы и должностные лица в пределах своей компетенции обязаны принимать обращения граждан, рассматривать их в установленные федеральным законом порядке и сроки, а также давать на них мотивированные ответы.
Порядок обращений граждан в палаты парламента. Прием обращений граждан в палаты парламента производится в Приемной палат Федерального Собрания Российской Федерации (далее — Приемная). Если взять работу Приемной Государственной Думы, то Приемная — это подразделение одного из управлений Аппарата Государственной Думы, которое непосредственно связано с представительными функциями Государственной Думы, так как осуществляет реализацию конституционного права граждан обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы. В своей деятельности Приемная руководствуется Положением о Приемной и не вправе использовать свое служебное положение в интересах политических партий, иных общественных, в том числе религиозных, объединений для пропаганды отношения к ним.
Основными задачами Приемной являются: регистрация и учет обращений граждан, организация приема и прием посетителей, рассмотрение и направление обращений граждан по подведомственности, анализ характера и содержания обращений граждан, подготовка информационно-аналитических материалов, ведение архивно-справочной работы, содействие в получении материальной помощи особо нуждающимся посетителям Приемной.
В целях выполнения этих задач Приемная:
— осуществляет в автоматизированной информационной системе «Приемная» регистрацию, учет и первичную обработку обращений граждан, а также информационных сообщений по 171 письмам, направляемым из Приемной;
— рассматривает в установленные сроки вопросы, поставленные гражданами на личном приеме и в почтовой корреспонденции;
— принимает и передает депутатам Государственной Думы адресованную им корреспонденцию;
— передает обращения граждан в аппараты соответствующих комитетов и комиссий Государственной Думы, депутатских объединений в Государственной Думе, структурные подразделения Аппарата по вопросам, относящимся к их компетенции; направляет не относящиеся к компетенции Государственной Думы обращения граждан в соответствующие федеральные органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, организации, учреждения и их должностным лицам;
— уведомляет граждан о направлении их обращений на рассмотрение в соответствующие органы государственной власти, органы местного самоуправления, организации, учреждения и их должностным лицам;
— ведет прием посетителей Приемной;
— обеспечивает организацию приема граждан Председателем Государственной Думы, его заместителями, комитетами и комиссиями Государственной Думы, депутатскими объединениями в Государственной Думе и депутатами;
— оставляет без рассмотрения анонимные обращения или обращения граждан, носящие оскорбительный характер;
— запрашивает информацию о результатах рассмотрения обращений граждан, направленных из Приемной по подведомственности;
— представляет Председателю Государственной Думы, его заместителям, соответствующим комитетам, комиссиям и депутатам Государственной Думы (по запросу), депутатским объединениям в Государственной Думе и Руководителю Аппарата Государственной Думы информационно-аналитические материалы, отражающие характер и содержание обращений граждан;
— систематизирует предложения граждан по совершенствованию различных отраслей законодательства (в соответствии с календарем рассмотрения законопроектов Государственной Думой);
— формирует и хранит в установленном порядке архив Приемной;
— ведет информационно-справочную работу по обращениям граждан по телефону; получает нормативные правовые акты федеральных органов государственной власти.
В связи с тем, что Приемная осуществляет важные представительные обязанности, ее работа, на наш взгляд, должна оцениваться соответствующими критериями.
Основными критериями качества и эффективности работы Приемной могли бы быть: отсутствие обоснованных жалоб и претензий граждан на неправильное, неполное или несвоевременное рассмотрение поставленных в обращениях вопросов; достоверность и своевременность выпускаемых информационно-аналитических материалов для депутатов и Государственной Думы в целом, а также конечная результативность обращений граждан.
Что касается взаимодействия Приемной с другими структурными подразделениями, то полностью возложенные на Приемную задачи и функции самостоятельно выполнить невозможно. Поэтому Приемная осуществляет предусмотренные полномочия во взаимодействии с соответствующими структурными подразделениями Аппарата.
В целях эффективной и оперативной работы Приемной важное значение имеет правильная организация ее работы и определенная самостоятельность, для того чтобы на работе Приемной не сказывались партийные и фракционные пристрастия.
Законодательные предложения граждан в Государственную Думу. Согласно ст. 32 и 33 Конституции Российской Федерации граждане России имеют право участвовать в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей, обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления. Это право граждане выполняют с лихвой.
Если в качестве примера взять работу Приемной, то выясняется, что Приемной Государственной Думы рассмотрено 52,3 тыс. письменных и устных обращений граждан, трудовых коллективов и общественных объединений. На личном приеме побывало 5986 посетителей. Из стран ближнего зарубежья получено 1010 писем и телеграмм. Число обращений увеличилось на три тысячи.
В течение Приемной Государственной Думы рассмотрено 44 270 обращений граждан, трудовых коллективов предприятий, профсоюзных организаций, советов ветеранов войны и труда, других общественных объединений. На личном приеме побывало 4785 граждан.
Содержание поступивших предложений, заявлений и жалоб свидетельствует, что заметная их часть обусловлена сложным экономическим положением в стране, напряженностью в социальной сфере, нерешенностью ряда вопросов обеспечения правопорядка.
В связи с этим основными темами обращений были:
1) социальная сфера;
2) обеспечение правопорядка;
3) государственное управление и конституционные права граждан;
4) экономика и финансовая политика;
5) оборона. Вооруженные Силы.
Анализ корреспонденции показывает, что тематическая структура почты по содержанию аналогична обращениям. Характерным для нее является то, что во многих письмах этого периода содержатся требования о необходимости усиления социальной, правовой и экономической защиты граждан со стороны государства, высказываются в связи с этим замечания и предложения по изменению и дополнению отдельных положений действующего законодательства.
Часть этих пожеланий нашла определенное отражение в законодательных актах и постановлениях, принятых Государственной Думой. Немало предложений касалось законопроектов, над которыми Государственная Дума продолжает работу. Однако повторные обращения граждан свидетельствуют, что заявители не всегда удовлетворены поправками, вносимыми в законодательство, регулирующее их жизненно важные проблемы. В наибольшей степени это относится к федеральным законам, предусматривающим реальное обеспечение прав и свобод граждан, закрепленных Конституцией Российской Федерации.
Проблемы социальной сферы были постоянными в почте Приемной на протяжении всего периода работы Государственной Думы. О них говорилось в 40 процентах поступивших обращений граждан.
Основные вопросы, на необходимость решения которых указывалось в письмах, характеризуются следующими данными:
1) проблемы и несовершенство пенсионного обеспечения — 29%;
2) льготы ветеранам и инвалидам ВОВ, реализация Федерального закона «О ветеранах» — 16%;
3) об улучшении жилищных условий — 13%;
4) предложения по совершенствованию системы оплаты труда в учреждениях бюджетной сферы — 8%;
5) социальная защита инвалидов — 8%;
6) о выплате пособий на детей 5%;
7) вопросы трудоустройства — 4%;
8) проблемные аспекты подходов к определению уровня оплаты труда в различных отраслях хозяйства — 3%;
9) социальная защита пострадавших от радиационного воздействия — 2%.
Все другие вопросы социальной сферы в общем составили 12%.
Наиболее часто и остро авторы писали о низких размерах пенсий, длительных задержках их выплаты, несвоевременной и неощутимой их индексации. Обращали внимание на отсутствие возможности воспользоваться дореформенными сбережениями. Большое недовольство вызывало непредоставление некоторых льгот ветеранам, инвалидам, «чернобыльцам». Авторы расценивали эти факты как неисполнение действующего законодательства. Причины нарушения своих прав на социальное обеспечение они видят в несовершенстве пенсионного законодательства и слабом контроле за его исполнением со стороны органов государственной власти.
Лоббистский интерес граждан в вопросах совершенствования законодательства в социальной сфере в основном концентрировался вокруг следующих проблем. По мнению большинства обратившихся граждан, необходимы кардинальные изменения Закона Российской Федерации «О государственных пенсиях в Российской Федерации».
Достаточно много приходит обращений граждан по вопросам правопорядка и правоохранительной деятельности. Вопросы укрепления законности и правопорядка в стране затрагивались в традиционно многочисленных обращениях граждан. Основными в этой тематике были обращения, заявления и жалобы на работу прокуратуры и органов внутренних дел, неисполнение решений судов по гражданским делам, необоснованные привлечения к уголовной ответственности и необоснованные отказы в возбуждении уголовных дел. Большая доля обращений содержала просьбы о пересмотре приговоров и решений по уголовным и гражданским делам.
Структура обращений по вопросам обеспечения правопорядка выглядит следующим образом:
1) просьбы о пересмотре приговоров и решений по уголовным и гражданским делам;
2) деятельность органов судов, прокуратуры;
3) деятельность органов МВД;
4) социально-бытовое обеспечение работников и ветеранов правоохранительных органов;
5) просьбы о возмещении ущерба пострадавшим от политических репрессий;
6) прочие вопросы обеспечения правопорядка.
Заметное число заявлений было связано с нарушением прав беженцев и вынужденных переселенцев на выбор места жительства и регистрации (прописки). Немало писем содержали предложения по совершенствованию Уголовного. Уголовно-процессуального кодексов Российской Федерации и других нормативных правовых актов. Подчеркивалась необходимость усиления работы по профилактике преступлений, привлечению населения к участию в охране правопорядка и разработке соответствующего законодательства. В результате было принято большое количество изменений и дополнений к этим кодексам.
В сфере экономики и финансовой политики основной, как и в предыдущие годы, оставалась проблема восстановления сбережений, вложенных в Сберегательный банк России.
Обращения по вопросам экономики и финансовой политики в основном сводились к следующим темам:
1) индексация денежных вкладов;
2) требования о возврате денежных средств, присвоенных коммерческими банками;
3) о финансировании и налогообложении предприятий ВПК, ТЭК, АПК и др.;
4) налогообложение юридических и физических лиц;
5) вопросы Пенсионного фонда Российской Федерации и других внебюджетных фондов;
6) отклики на проект федерального бюджета;
7) просьбы о содействии в пересмотре итогов приватизации и акционирования предприятий.
После опубликования решения о проведении деноминации денежных знаков тональность поступавшей почты резко обострилась. Ее авторы требовали не распространять деноминацию на их вклады, ускорить принятие законодательных актов, направленных на восстановление вкладов и выплату компенсаций гражданам старше 70 лет или их наследникам. В этих целях просили предусмотреть необходимые средства в федеральном бюджете.
Как и ранее, авторы настаивали на скорейшем проведении военной реформы, профессионализации армии и особенно введении альтернативной службы. Остро реагировали на несвоевременное финансирование армии и флота и задержки денежного довольствия. Как нетерпимую расценивали ситуацию с обеспечением жильем военнослужащих и уволенных в запас или на пенсию.
Наиболее часто повторяющимися темами в обращениях граждан были:
1) о пенсионном обеспечении военнослужащих, льготах согласно действующему законодательству;
2) об изменении срока службы в армии, о льготах призывникам, об альтернативной службе;
3) о предоставлении жилья военнослужащим и своевременности выплаты денежного довольствия.
В целях обеспечения конституционных прав граждане наиболее часто лоббировали принятие следующих изменений федерального законодательства по вопросам обороны, Вооруженных Сил, военнослужащих:
· ускорить принятие закона об альтернативной службе (в результате Федеральный закон «Об альтернативной гражданской службе»);
· внести изменения в Федеральный закон «О воинской обязанности и военной службе», предоставляющие право на продление отсрочки от призыва гражданам, обучающимся в учреждениях начального и среднего профессионального образования в случае их поступления в высшее учебное заведение; предусмотреть соответствующие изменения в Законе Российской Федерации «Об образовании» и Федеральном законе «О высшем и послевузовском профессиональном образовании»;
· внести в Жилищный кодекс Российской Федерации дополнение об обязательном обеспечении военнослужащих жильем при их увольнении в запас или отставку за счет средств федерального бюджета;
· внести дополнение в Закон Российской Федерации «О статусе военнослужащих», предусматривающее предоставление прапорщикам и мичманам, увольняемым в запас после 20 лет службы, а также членам их семей льгот на охрану здоровья и медицинскую помощь.
Основная часть обращений граждан в области государственного строительства и управления затрагивала деятельность исполнительных и законодательных органов государственной власти.
Структура обращений по лоббированию вопросов государственного управления выглядит следующим образом:
1) совершенствование деятельности Государственной Думы;
2) деятельность Президента Российской Федерации;
3) деятельность Правительства Российской Федерации;
4) отклики на работу средств массовой информации;
5) отклики на законодательство, касающееся вопросов религии;
6) земельная реформа и продажа земли;
7) о Государственном гимне и символике Российской Федерации;
8) деятельность органов государственной власти субъектов Российской Федерации.
Высказывалось неудовлетворение проводимой экономической политикой, вносились предложения по изменению отдельных положений Конституции Российской Федерации, указывалось на отсутствие законодательства о Государственном гимне и символике Российской Федерации.
Приемная Государственной Думы в соответствии с основными направлениями своей деятельности проводила прием посетителей, обеспечивала прием граждан депутатскими объединениями, рассматривала обращения граждан, адресованные в Государственную Думу и ее должностным лицам, направляла их в аппараты профильных комитетов Государственной Думы, соответствующие структурные подразделения Аппарата, а также в федеральные органы исполнительной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации и другие государственные органы, осуществляла подготовку информационно-аналитических материалов, проводила информационно-справочную работу с гражданами по телефону.
Депутатские объединения провели в Приемной 91 прием и приняли 1241 посетителя. Работниками Приемной принято 5124 посетителя. По результатам приема 2915 человек получили разъяснения по затронутым вопросам, у остальных посетителей приняты заявления.
Приемной рассмотрено 66 470 поступивших по почте обращений. Из них в Секретариат Председателя Государственной Думы переданы 1555 обращений граждан, в секретариаты заместителей Председателя Государственной Думы — 376, аппаратам комитетов и комиссий Государственной Думы переданы 4922 обращения, содержащих в основном предложения и замечания по совершенствованию действующего законодательства.
По просьбам граждан депутатским объединениям Государственной Думы передано 2109 обращений, депутатам — 10 138 обращений. Остальные обращения, не относящиеся к предметам ведения Государственной Думы, направлены по принадлежности.
Материалы по обращениям выпускались в виде периодических (по итогам каждого парламентского месяца) и сессионных (по итогам весенней и осенней сессий Государственной Думы) информаций, тематических справок, а также статистических отчетов, которые передавались аппаратам комитетов и отдельным депутатам Государственной Думы, а также представлены в Интранет-системе Государственной Думы, где с ними может ознакомиться каждый депутат и работник Аппарата. Эти материалы являются непременной составной частью Информационно-аналитических бюллетеней, выпускаемых Информационно-аналитическим управлением Аппарата Государственной Думы по итогам каждого парламентского месяца, а также размещены в сети Интернет на сайте Государственной Думы.
В период работы Государственной Думы Приемной было подготовлено 37 информационно-аналитических и тематических материалов и 37 статистических документов по обращениям граждан.
В качестве примера имеет смысл рассмотреть информацию об обращениях, рассмотренных Приемной Государственной Думы Федерального Собрания, в частности Приемной Государственной Думы Федерального Собрания рассмотрено 126 писем и телеграмм, принято 745 граждан. Депутатскими объединениями в Приемной проведено 10 приемов, в ходе которых принято 195 посетителей.
Анализ корреспонденции по субъектам Российской Федерации свидетельствовал об активности жителей городов Москвы, Санкт-Петербурга, Республики Татарстан, Чувашской Республики, а также Краснодарского края, Московской, Нижегородской, Ростовской и Рязанской областей.
В тематической структуре обращений граждан преобладали вопросы социальной и экономической политики, государственного управления и обеспечения правопорядка.
Каждое третье обращение затрагивало проблемы социальной сферы.
Заметно выделялись 825 обращений граждан в связи с подготовленным Правительством Российской Федерации проектом федерального закона «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». В соответствии с данным законопроектом предполагается заменить отдельным категориям граждан социальные льготы на денежные компенсации.
По мнению авторов этих обращений, отмена льгот приведет к значительному ухудшению уровня жизни ветеранов войны и труда, инвалидов и пенсионеров.
«Аргументация о равноценности денежной компенсации не опирается на серьезный анализ. В отличие от выплаты денег льготные задержать нельзя. К тому же предложенные компенсации для абсолютного большинства ветеранов далеко не равноценны отменяемым льготам, тем более в условиях инфляции в стране», — говорилось в характерном письме О. Трунова, председателя Совета ветеранов ГосНИИГА (г. Москва).
Вопросам пенсионного обеспечения посвящено более 600 обращений граждан. Их анализ свидетельствовал, что большую часть пенсионеров не удовлетворяют размеры пенсий. Высказывая обеспокоенность постоянным ростом тарифов на услуги в жилищно-коммунальной сфере, цен на промышленные товары, продукты питания, авторы с сожалением отмечали, что апрельское повышение пенсий не может остановить негативную тенденцию снижения реального уровня их жизни.
Прибавки к мизерным пенсиям съедают растущие цены на потребительские товары, коммунальные услуги, лекарства, — писал Н, Фролов, председатель Совета ветеранов войны, труда, Вооруженных Сил и правоохранительных органов Химкинского района Московской области. — Низкий уровень пенсионного обеспечения вынуждает пенсионеров экономить на питании, отказываться от эффективных, но дорогостоящих лекарств. Поэтому мы просим Государственную Думу законодательно закрепить включение в трудовой стаж «нестраховых» и льготных периодов. Убеждены, что поколение, трудом которого создана вся ныне действующая инфраструктура промышленности, транспорта и сельского хозяйства, имеет право на достойную старость.
В части обращений граждан содержались просьбы о внесении изменений в Федеральный закон «О дополнительном ежемесячном материальном обеспечении граждан Российской Федерации за выдающиеся достижения и особые заслуги перед Российской Федерацией». По мнению граждан, данный Закон необоснованно ограничил круг лиц, имеющих право на получение дополнительного материального обеспечения. Заявители настаивали на распространении этого права на граждан, награжденных Орденом Трудового Красного Знамени, а также удостоенных других почетных званий СССР согласно Указу Президиума Верховного Совета СССР «Об утверждении общего положения об орденах, медалях и почетных званиях СССР». Указывалось, что назначение дополнительной материальной поддержки данной категории лиц, имеющих заслуги перед государством, является необходимой мерой их социальной защиты.
Отдельные авторы поднимали вопрос об увеличении размера компенсации стоимости услуг по погребению. Согласно Закону Российской Федерации «О погребении и похоронном деле» возмещение стоимости ритуальных услуг производится в размере, не превышающем тысячу рублей. Замечая, что минимальный размер оплаты труда для расчета социальных выплат не менялся, обратившиеся просили внести в вышеназванный Закон изменения с целью существенного увеличения размера выплаты компенсации на погребение.
Заметную группу составили обращения граждан, в которых высказывалась озабоченность состоянием Службы крови Российской Федерации. Отмечалось, что данная Служба является одной из важнейших составных частей отечественного здравоохранения и имеет общегосударственный стратегический характер, затрагивающий вопросы безопасности страны. Главной опорой Службы крови служит донорство крови и ее компонентов. Однако в последнее десятилетие донорство переживает значительный спад, что в основном связано с ухудшением демографической ситуации, ликвидацией прежней плановой системы организации донорства, невыполнением обязательств по предоставляемым донорам льготам, неудовлетворительным финансированием учреждений службы крови.
Подписанты этих обращений считают, что важнейшим условием успешного развития Службы крови является совершенствование нормативной правовой базы, регулирующей ее деятельность. По их мнению, многие положения Закона Российской Федерации «О донорстве крови и ее компонентов» устарели, носят декларативный характер и не учитывают современные тенденции развития общества и государства. В этой связи назрела необходимость подготовки новой редакции данного Закона с целью урегулирования отношений, связанных с обеспечением комплекса социальных и экономических мер по организации донорства и социальной поддержке доноров. Также содержались просьбы к депутатам поддержать проект федеральной целевой программы по развитию донорства крови и ее компонентов.
«Просим поддержать предложенный Минздравом проект федеральной целевой программы о развитии донорства крови и ее компонентов и взять под личный контроль решение проблемы модернизации Службы крови, учитывая ее стратегическое значение для безопасности государства», — писал Ю. Жулев, президент Всероссийского общества гемофилии.
Оставались актуальными проблемы бюджетной сферы. Особой остротой отличались обращения граждан, затрагивающие вопросы оплаты труда в бюджетных отраслях хозяйства (более 200 обращений).
Наибольшее количество обращений граждан поступило от работников образования. Указывая на бедственное положение многих учреждений образования, падение престижа преподавательского труда, авторы требовали провести индексацию ставок заработной платы работников образования и других бюджетных отраслей и повышение заработной платы работникам бюджетной сферы не менее чем в два раза; не допустить принятия законодательных актов, ведущих к снижению уровня социальных гарантий и льгот, установленных действующим законодательством работникам образования.
Аналогичные требования звучали в обращениях работников здравоохранения, науки и культуры.
После проведенной первомайской общероссийской акции профсоюзов под девизом «Достойная заработная плата — путь к преодолению бедности» в Приемную поступили десятки резолюций митингов и собраний, обращений областных, районных, первичных и отраслевых профсоюзных организаций, трудовых коллективов предприятий.
Основное требование участников этой акции — поднять минимальный размер оплаты труда до уровня прожиточного минимума. Кроме этого, обратившиеся просили: не допустить снижения социальных гарантий трудящимся в связи с уменьшением ставки единого социального налога; прекратить рост цен в отраслях естественных монополий без учета платежеспособности населения; вернуть профсоюзам право законодательной инициативы; возобновить работу Российской трехсторонней комиссии по регулированию социально-трудовых отношений.
Среди обращений, затрагивающих реформирование налоговой системы, особое внимание граждан было сосредоточено на поправках в Налоговый кодекс Российской Федерации, предполагающих для основной массы плательщиков уменьшение базовой ставки единого социального налога с 35,6 до 26%.
Судя по содержанию обращений, заявители восприняли данное решение с большой озабоченностью. По их мнению, снижение ставки ЕСН неизбежно приведет к значительному сокращению объемов платежей во внебюджетные социальные фонды. А это, в свою очередь, приведет к росту дефицита средств социальных фондов и обострению проблем обеспечения обязательств по выплате пенсий, финансированию медицинской помощи, социальных пособий и программ.
Так, в частности, в обращении Воронежской областной организации профсоюза работников народного образования и науки говорилось; «Обеспокоены снижением базовой ставки единого социального налога с 35,6 до 26 процентов, так как считаем, что это приведет к сокращению социальных гарантий. Высвобождая бизнес от уплаты сотен миллиардов рублей ЕСН, Правительство не выставляет требования к предпринимателям о направлении этих средств на первоочередное повышение заработной платы, что способствовало бы расширению налогооблагаемой базы и наполнению внебюджетных фондов. Наша позиция основывается на том, что любые сокращения социальных гарантий должны базироваться на росте заработной платы, реформировании систем обязательного социального страхования на базе сбалансированности страховых обязательств и страховых взносов, переводе отдельных видов социальной защиты, в том числе детского оздоровления, на гарантированное бюджетное финансирование».
Отдельную группу экономического блока составили обращения граждан с просьбами ускорить принятие законопроекта о дополнении Налогового кодекса Российской Федерации главой «Налог на наследование или дарение», предусматривающей освобождение от налога на наследование и дарение супругов и близких родственников по прямой линии и уплату этого налога всеми остальными лицами по единой ставке 13%. В связи с этим В. Иватенко, В.Томилова и другие жители Ставропольского края писали: Раньше недвижимость (домостроения и земельные участки) автоматически переоформлялась на оставшегося в живых супруга или детей, при этом оформление не составляло больших затрат. Ныне прямые наследники фактически должны выкупать дома, которые сами строили и прожили в них не один десяток лет. Это многим не по средствам: оформление зачастую оказывается дороже стоимости самой недвижимости.
Одной из особенностей почты было значительное число обращений от органов государственной власти и управления, руководителей предприятий и организаций и даже судей с просьбами о разъяснении и применении отдельных положений нормативных правовых актов. В связи с этим предлагалось на законодательном уровне закрепить порядок их толкования и разъяснения.
Судя по содержанию обращений, реализацию своих конституционных прав граждане видят в приведении законов в соответствие с пожеланиями большинства россиян с учетом предложений по изменению, уточнению, совершенствованию и принятию федерального законодательства. Они выражают надежду, что их интересы, лоббируемые посредством обращений (законодательных предложений) в Приемную, будут учтены в законотворческой деятельности Государственной Думы и вместе с. этим будет принят Федеральный закон «Об обращениях граждан».
Полномочные представители власти
До административной реформы федеральные органы власти активно использовали институт полномочных представителей, статс-секретарей органов федеральной исполнительной власти. К их числу следует отнести: полномочного представителя Президента Российской Федерации в палатах Федерального Собрания Российской Федерации; полномочного представителя Президента Российской Федерации в Конституционном Суде Российской Федерации; полномочного представителя Президента Российской Федерации в Межпарламентской Ассамблее государств — участников Содружества Независимых Государств; полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах Российской Федерации; полномочного представителя Правительства Российской Федерации в палатах Федерального Собрания Российской Федерации; постоянного представителя Государственной Думы Федерального Собрания в Конституционном Суде Российской Федерации.
Представитель выполняет следующие задачи:
а) представляет Президента Российской Федерации во взаимодействии с Ассамблеей, ее органами и должностными лицами, делегациями и делегатами парламентов государств — участников Содружества Независимых Государств, органами государственной власти государств — участников Содружества Независимых Государств по вопросам деятельности Ассамблеи;
б) информирует Президента Российской Федерации о деятельности Ассамблеи;
в) содействует соблюдению международных договоров и иных нормативных актов, регулирующих деятельность Ассамблеи и ее обеспечение;
г) осуществляет координацию деятельности федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти города Санкт-Петербурга по обеспечению работы Ассамблеи, контролирует выполнение указов и распоряжений Президента Российской Федерации, постановлений и распоряжений Правительства Российской Федерации, касающихся обеспечения деятельности Ассамблеи;
д) осуществляет по поручению Президента Российской Федерации иные полномочия.
Полномочный представитель Президента Российской Федерации в Межпарламентской Ассамблее государств — участников СНГ в своей деятельности руководствуется Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, указами и распоряжениями Президента Российской Федерации, Постановлениями и Распоряжениями Правительства Российской Федерации, а также Положением о полномочном представителе Президента Российской Федерации в Межпарламентской Ассамблее государств — участников СНГ.
В целях обеспечения эффективности законодательного процесса, координации деятельности подразделений Администрации Президента Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти Президент Российской Федерации назначил полномочных представителей Президента Российской Федерации в палатах Федерального Собрания. Полномочные представители Президента Российской Федерации в Совете Федерации и в Государственной Думе во взаимодействии с помощниками Президента Российской Федерации в установленном Президентом Российской Федерации порядке координируют работу соответственно в Совете Федерации Федерального Собрания Российской Федерации и Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации подразделений Администрации Президента Российской Федерации и представителей Правительства Российской Федерации.
Кроме того, полномочные представители Президента Российской Федерации в палатах Федерального Собрания от имени Президента Российской Федерации представляют на заседании соответствующей палаты Федерального Собрания внесенные Президентом Российской Федерации проекты федеральных конституционных законов; другие законопроекты и поправки к рассматриваемым в палатах законопроектам, а также обращения Президента Российской Федерации к Федеральному Собранию и его палатам; обоснования отклонения Президентом Российской Федерации принятых федеральных законов; участвуют в формировании планов законопроектных работ и предложений к повестке дня заседаний соответствующей палаты, а также осуществляют другие функции по поручению Президента Российской Федерации.
В целях наиболее полного представления правовой позиции Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации в Конституционном Суде Российской Федерации Государственная Дума учредила должность постоянного представителя Государственной Думы в Конституционном Суде Российской Федерации в аппаратном ранге — заместителя начальника Правового управления Аппарата Государственной Думы.
Однако учреждение этой должности не означает, что на него возлагается представление всех вопросов в Конституционном Суде Российской Федерации. С образованием данной должности сохраняется институт представителей Государственной Думы в Конституционном Суде по конкретным вопросам.
Как отмечено выше, должность постоянного представителя Государственной Думы в Конституционном Суде Российской Федерации (далее — постоянный представитель) учреждается для представления правовой позиции Государственной Думы в Конституционном Суде Российской Федерации. На постоянного представителя в соответствии с Положением о нем возлагается участие в заседаниях Конституционного Суда Российской Федерации без дополнительного решения Государственной Думы. При этом постоянный представитель в своей деятельности обязан руководствоваться Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами и федеральными законами, Регламентом Государственной Думы, Положением об Аппарате Государственной Думы и Положением о постоянном представителе Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации в Конституционном Суде Российской Федерации.
При рассмотрении конкретного дела Конституционным Судом Российской Федерации постоянный представитель (представители) представляет правовую позицию Государственной Думы, выраженную в принятом ею федеральном законе или в обращении Государственной Думы, направленном в Конституционный Суд Российской Федерации в соответствии со ст. 125 Конституции Российской Федерации, либо в постановлении Государственной Думы (в решении Совета Государственной Думы), принимаемом по материалам предстоящего рассмотрения дела Конституционным Судом Российской Федерации. Характерной особенностью этого новшества является также то, что постоянный представитель назначается на должность и освобождается от должности постановлением Государственной Думы по представлению Председателя Государственной Думы, функции постоянного представителя. Постоянный представитель от имени Государственной Думы: ведет дела в Конституционном Суде Российской Федерации; вместе с депутатами Государственной Думы, назначенными представителями палаты в Конституционном Суде Российской Федерации при рассмотрении конкретного дела, вырабатывает порядок представления правовой позиции Государственной Думы по данному делу; координирует деятельность иных представителей Государственной Думы в Конституционном Суде Российской Федерации (не из числа депутатов Государственной Думы), назначенных Государственной Думой для участия в рассмотрении Конституционным Судом Российской Федерации конкретных дел; обеспечивает взаимодействие структурных подразделений Аппарата Государственной Думы и представителей Государственной Думы в Конституционном Суде Российской Федерации в процессе выработки правовой позиции Государственной Думы; консультирует депутатов Государственной Думы и депутатские объединения в Государственной Думе при подготовке проектов обращений Государственной Думы в Конституционный Суд Российской Федерации и готовит заключения на данные проекты обращений; вносит предложения по уточнению обращений, направленных Государственной Думой в Конституционный Суд Российской Федерации, внесению ходатайств об отзыве обращений до начала рассмотрения дела Конституционным Судом Российской Федерации; информирует Председателя Государственной Думы, заместителя Председателя Государственной Думы, осуществляющего взаимодействие Государственной Думы с Конституционным Судом Российской Федерации, а по мере необходимости — Совет Государственной Думы о состоянии дел с обращениями, направленными в Конституционный Суд Российской Федерации, а также о решениях, принимаемых Конституционным Судом Российской Федерации; вносит предложения о мерах по исполнению решений Конституционного Суда Российской Федерации, в том числе о внесении изменений и дополнений в законодательство Российской Федерации. Что касается прав и обязанностей постоянного представителя, то постоянный представитель при осуществлении возложенных на него функций вправе: запрашивать необходимые при подготовке дела к слушанию в Конституционном Суде Российской Федерации заключения, материалы и информацию у структурных подразделений Аппарата Государственной Думы и получать их не позднее десяти дней со дня внесения запроса; взаимодействовать в установленном порядке с органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации; пользоваться информационной базой Аппарата Государственной Думы; осуществлять подбор ученых и специалистов для консультаций, а при необходимости для участия в рассмотрении Конституционным Судом Российской Федерации конкретных дел.
Постоянный представитель как государственный служащий подчиняется начальнику Правового управления Аппарата Государственной Думы.
Полномочия постоянного представителя не выходят за пределы полномочий, установленных Положением о нем. За ненадлежащее их исполнение постоянный представитель несет ответственность в соответствии с законодательством Российской Федерации.
Если попытаться проанализировать, что общего у всех представителей органов власти, то выявится следующее:
— представители Президента Российской Федерации в палатах Федерального Собрания, в Конституционном Суде Российской Федерации, в государствах — участниках Содружества Независимых Государств, в регионах Российской Федерации, а также постоянный представитель Государственной Думы Федерального Собрания в Конституционном Суде Российской Федерации выполняют в первую очередь представительские функции представляемого органа или Президента Российской Федерации;
— перечисленные представители федеральных органов власти в своей деятельности должны руководствоваться Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, иными подзаконными актами федеральных органов власти;
— на них возлагается обязанность представлять правовую позицию государственного органа или должностного лица (Президента Российской Федерации).
Помимо их положений, данные лица постоянно будут сталкиваться с разночтениями представляемых правовых позиций и, соответственно, с разным и субъективным пониманием правовых норм. Для того чтобы представитель мог отстоять правовую позицию представляемого органа, он должен ее знать или уметь ее изложить в письменном виде. И здесь возникает первая проблема — формализованное представление правовой позиции представляемого органа, а ее может и не быть.
В связи с этим на представителей возлагается активное отстаивание интересов с использованием своих собственных знаний. Насколько это удается? И будет ли доволен орган, интересы которого лоббировал полномочный представитель?
Слабым утешением для данных представителей является то, что их деятельность в качестве постоянных представителей обеспечивает небольшой рабочий аппарат.
Приходит отец домой, а его ребенок плачет. Отец спрашивает ребенка: - Почему ты плачешь? Отвечает ему ребенок: - Почему ты мне папа, а я не сын тебе? Кто же это плакал?
В ресторане за один столом сидела две мамы и столько-же дочерей. Официант подал к столу три кофе, и при этом всем досталось по чашке. Как это возможно?
Статью подготовила доцент кафедры социально-гуманитарных дисциплин Волгушева Алла Александровна. 
