Главная » Полезные статьи »
Роль органов местного самоуправления в регулировании транспорта
Роль органов местного самоуправления в регулировании транспорта
Статью подготовила доцент кафедры социально-гуманитарных дисциплин Волгушева Алла Александровна. Связаться с автором
В нашей стране система управления городским общественным пассажирским транспортом складывалась в годы централизованного отраслевого принципа управления. Городской транспорт подчинялся трем различным ведомствам: автобусный транспорт — Министерству автомобильного транспорта РСФСР, наземный электротранспорт — Министерству жилищно-коммунального хозяйства, метрополитен — Министерству путей сообщения. Такая раздробленность в подчиненности приводила к негативным последствиям для управления системой городского общественного пассажирского транспорта в целом.
В числе основных недостатков существовавшего механизма управления можно выделить:
— монополизм в деятельности предприятий;
— приоритет хозяйственных интересов над социальными;
— отсутствие действенных стимулов к повышению качества работы и более полному удовлетворению потребностей населения;
— фактическое отстранение потребителей (населения) от влияния на результаты деятельности производителей услуг городского общественного пассажирского транспорта.
Эти недостатки дослужили основанием для реформирования существовавшей системы управления городским общественным пассажирским транспортом в соответствии с требованиями новых социально-экономических условий и приоритетов.
Процесс реформирования экономического механизма управления ГПТ значительно осложнился из-за отсутствия строчной концепции развития системы городского пассажирского транспорта, а также из-за изменений в составе субъектов систем комплекса общественного транспорта и передачи его в ведение местных органов власти. В условиях острейшего бюджетного дефицита городские органы власти вынуждены самостоятельно решать накопившиеся проблемы данной отрасли путем поиска различных механизмов перевода этой сферы экономики на рыночные принципы хозяйствования.
Основными субъектами систем управления городским пассажирским транспортом в современных условиях являются:
— органы государственной власти (Российская Федерация, ее субъекты), выступающие в качестве системных инвесторов развития, и поддержания работоспособности ГПТ;
— органы местного самоуправления (администрации, муниципалитеты) как генеральные заказчики транспортных услуг, регуляторы рынка их производства, проводимой тарифной и текущей субсидиарной политики;
— население городов, выступающее в роли потребителей услуг и частично финансирующее их производство в форме оплаты проезда на ГПТ;
— лицензированные предприятия (компании) ГПТ различных форм собственности, производящие транспортные услуги в соответствии с закрепленными за ними — централизованно или на конкурсной основе — муниципальными заказами. При реформировании системы управления городским общественным пассажирским транспортом должны учитываться особенности городского пассажирского транспорта как объекта управления.
Задавайте вопросы нашему консультанту, он ждет вас внизу экрана и всегда онлайн специально для Вас. Не стесняемся, мы работаем совершенно бесплатно!!!
Также оказываем консультации по телефону: 8 (800) 600-76-83, звонок по России бесплатный!
1. Связь с планировкой города и пропускной способностью улично-дорожной сети.
2. Возможность конкуренции между видами транспорта.
3. Конкуренция муниципального и частного сектора в автотранспортных перевозках.
4. Высокая социальная значимость услуг; большой удельный вес льготных категорий пассажиров.
5. Местный характер предоставления и потребления услуг.
6. Совпадение по времени производства и потребления услуг.
7. Возможность разных способов оплаты услуг (разовые или проездные на определенный срок билеты, авансирование).
8. Высокая степень износа транспортных средств и большие затраты на их обновление.
Высокая социальная значимость услуг городского общественного пассажирского транспорта в крупном городе и его градообслуживающая функция обусловливают необходимость централизованного и скоординированного управления процессом предоставления транспортных услуг населению. Местный характер производства и потребления услуг городского общественного пассажирского транспорта определяет целесообразность передачи функций управления процессом предоставления услуг местным (городским, муниципальным) органам власти. Взаимосвязанность услуг и возможность конкуренции между видами городского общественного пассажирского транспорта служат основанием для системного подхода к управлению процессом оказания транспортных услуг. Это в свою очередь определяет необходимость создания единого органа управления процессом оказания этих услуг.
Основными задачами государственного и муниципального управления в сфере организации транспортного обслуживания населения являются:
— обеспечение надежного состояния транспортных линий и развитие магистралей городского транспорта;
— модернизация систем организации транспортного движения, диспетчеризация и контроль качества транспортного обслуживания населения;
— приведение подвижного состава в надлежащее состояние, соответствующее техническим параметрам и нормативам;
— обеспечение надлежащей безопасности и качества перевозок. В отечественной практике городского управления до настоящего времени не сформирован единый подход к выбору эффективной модели управления городским общественным пассажирским транспортом. Отсутствует и общепризнанная единая модель управления транспортными комплексами крупнейших городов. Можно отметить следующие наиболее распространенные подходы к организации управления городским общественным пассажирским транспортом жесткая централизация процесса управления движением (как правило, это локальная монополия на транспортное обслуживание) и децентрализация управления, ограниченное вмешательство органов городской власти в управление городским общественным пассажирским транспортом на основе конкурсного отбора перевозчиков и развития договорных отношений.
Каждая модель управления городским пассажирским транспортом имеет свои преимущества и недостатки. Основным недостатком первой модели является создание монополии в сфере городского общественного пассажирского транспорта, что приводит к росту расходов, сохранению затратного механизма хозяйствования и соответственно к большим расходам. До недавнего времени эта модель использовалась практически во всех городах Российской Федерации, поскольку обеспечивала достаточно высокий уровень транспортного обслуживания и удовлетворяла потребностям в перевозке пассажиров. В настоящее время она применяется в отдельных регионах страны, например в управлении, пассажирскими автотранспортными организациями Московской области.
Государственное унитарное предприятие (ГУП) Московской области «Мострансавто» имеет 49 филиалов в различных городах. Филиалы не являются юридическими лицами и действуют на основании положения, утвержденного предприятием.
В последнее десятилетие в нашей стране наметилась тенденция к снижению роли государства в экономике, что вызвало изменения и в организации управления сферой городского общественного пассажирского транспорта. Внедрение рыночных отношений в сферу оказания транспортных услуг создало возможности для организации конкуренции и конкурсного отбора при выполнении городских пассажирских перевозок, что способствовало переходу от первой модели управления ко второй. Основным ее преимуществом перед первой моделью является возможность снижения стоимости обслуживания и соответственно затрат на транспортное обслуживание населения города за счет применения конкурсного отбора перевозчиков. При этом городские органы власти не устраняется от управления транспортным комплексом. В ее задачи входит формирование заказа на перевозку пассажиров на основе выявленного спроса и заключение договора с перевозчиками. Фактически роль органов власти в данной модели значительно снижается, но только в части обслуживания пассажиров, а функции управления по-прежнему остаются в компетенции уполномоченного органа местного управления.
Функции органов местного управления по управлению транспортным комплексом города состоят в следующем:
1. Принятие правил и порядка организации работы.
2. Разработка схемы движения транспорта.
3. Разработка схемы развития улично-дорожной сети.
4. Установление тарифов на перевозки.
5. Разработка графиков и диспетчеризация движения транспорта.
6. Контроль соблюдения графиков движения.
7. Выдача муниципального заказа на пассажирские и специализированные перевозки, заключение контрактов.
8. Контроль экологических параметров работы транспорта (через ГИБДД).
Процесс децентрализации управления транспортным комплексом города получил название «разделение функций заказчика (в лице органов власти, дающих заказ на перевозку пассажиров) и перевозчика» (в лице предприятия, осуществляющего перевозку пассажиров — выполнение заказа). При этом степень детализации заказа на выполнение транспортных работ по перевозке пассажиров может быть различной: от жесткого предписания определенных правил (расписаний, типов транспортных средств, интервалов движения) до более общих требований в зависимости от особенностей города.
Анализ описанных выше моделей не дает возможности определить идеальную социальную и экономико-организационную модель управления городским общественным пассажирским транспортом.
Так, например, первая модель позволяет с точки зрения экономики получать эффект:
— от масштаба предприятий;
— снижение затрат из-за отсутствия прибыли;
— снижение затрат за счет освобождения от ряда местных налогов и сборов;
— имеется возможность централизованного регулирования зарплаты работников предприятия и др.
К недостаткам этой модели можно отнести недостаточную гибкость транспортной системы, затратный механизм ценообразования и монополизм с его негативными последствиями.
Вторая модель предполагает большее использование рыночных механизмов и основного из них — создание конкуренции на рынке транспортного обслуживания населения, что позволяет снизить затраты производителей услуг до уровня рыночных. К недостаткам такой системы можно отнести необходимость увеличения штата сотрудников, обеспечивающих процесс управления, подготавливающих конкурсное предложение и контролирующих выполнение заказанных перевозок.
Обе модели являются потенциально социальными, так как они обеспечивают возможность проведения городскими властями социальной политики в области транспортного обслуживания. Государственные предприятия получают дотации из бюджета в случае превышения расходов предприятий над доходами, и доля бюджетных средств в общих доходах предприятия достигает 60—70%. В городах, применяющих вторую модель, также существует возможность для проведения социальной политики, через компенсацию расходов предприятиям перевозчикам по договору. Однако в результате снижение роли государства доля бюджетных средств в этой модели управления значительно ниже, что связано со снижением расходов предприятий при конкурентном отборе (по данным зарубежных источников) в среднем до 30%.
В настоящее время большинство городов перешли на управление предоставлением услуг городского общественного пассажирского транспорта по второй модели — внедрения конкуренции в сферу городского общественного пассажирского транспорта и развития договорных отношений по схеме «заказчик—перевозчик—потребитель». При этой схеме в роли заказчика выступают местные городские органы власти или уполномоченные ими организации, а в роли перевозчиков предприятия производители услуг городского общественного пассажирского транспорта. Это позволяет в наибольшей степени учитывать особенности городского транспорта и более рационально осуществлять управление процессом оказания транспортных услуг.
Система «заказчик—перевозчик—потребитель» базируется на следующих принципах:
— приоритет социальных, местных интересов над отраслевыми и ведомственными;
— обеспечение равных условий для предприятий различных форм собственности при выборе подрядчиков (транспортных организаций);
— проведение антимонопольной политики в сфере транспортного обслуживания;
— полное разделение функций заказчика и перевозчика. Важнейшими функциями управления городским транспортом.
В системе «заказчик—перевозчик—потребитель» являются прогнозирование, планирование, регулирование, организация и контроль.
Прогнозирование необходимо для обоснования возможных вариантов развития пассажирского транспорта с учетом развития города и тенденций транспортной подвижности населения.
Планирование услуг городского транспорта целесообразно проводить для определения требуемого количества предоставляемых населению услуг.
Организация позволяет определить структуру управления и способ выбора перевозчиков для выполнения необходимого объема транспортных услуг.
Контроль обеспечивает обратную связь между субъектом и объектом управления, позволяет оценить степень и качество выполненных услуг городского пассажирского транспорта.
Основными рычагами управления по этой модели служат экономические (прямые и косвенные) и правовые рычаги. Определенную роль в плане выполнения обязательных требований и условий играют и организационно-распорядительные рычаги. В качестве прямых экономических рычагов используются следующие: целевое финансирование конкретных направлений, программ, проектов и мероприятий, хозяйственные договоры и контракты. Косвенными экономическими регуляторами являются местные налоги, платежи, льготные кредиты, договорные цены (тарифы) и ряд других. Организационно-правовые рычаги необходимы для заключения договоров на выполнение работ, проведение налоговой и финансово-кредитной политики в области управления городским общественным пассажирским транспортом.
Для управления транспортным комплексом города в администрациях большинства крупных городов созданы структурные подразделения, ведающие вопросами городского транспорта. В этом случае за структурным подразделением администрации закрепляются вопросы нормативно-правового регулирования транспортной деятельности на территории муниципального образования и финансирования перевозки льготных категорий пассажиров через систему муниципального заказа. Такие отделы, выполняющие функцию генерального заказчика на транспортное обслуживание населения, созданы практически во всех городах при администрации города.
Перспективной также является схема управления пассажирскими перевозками с выделением в отдельную структуру (муниципальное предприятие) службы муниципального заказчика транспортных услуг. Эта структура ведает вопросами пассажирского транспорта й содержания городских дорог и состоит из трех звеньев: городская администрация, служба муниципального (генерального) заказчика на транспортное обслуживание и предприятия городского пассажирского транспорта.
Служба муниципального заказчика как отдельная структура управления пассажирским транспортом города для качественного и эффективного выполнения стоящих перед ней задач должна иметь следующие функциональные подразделения:
— отдел планирования объема транспортных услуг и формирования городского заказа, определяемых на основе маркетинговых данных и установленного уровня качества обслуживания пассажиров;
— отдел заключения договоров на обслуживание пассажиров и организацию конкурсного отбора подрядчиков. В задачу данного подразделения должна входить подготовка документов и проведение конкурсов на обслуживание маршрутов ГПТ;
— отдел (служба) диспетчеризации. Эффективное диспетчерское управление может быть организовано на основе концентрации диспетчерских функций в одном предприятии. При этом предпочтительна передача диспетчерской службы независимому предприятию, что позволит обеспечить полный учет выполненной транспортной работы;
— отдел контроля, в задачу которого входит контроль за точностью и своевременностью выполнения работы предприятиями перевозчиками, контроль за полнотой сбора проездной платы на маршрутах;
— отдел расчетов с перевозчиками, в функции которого входят учет поступления бюджетных средств на оплату услуг ГПТ и расчет с предприятиями за выполненную транспортную работу.
Все отделы этой службы в зависимости от принятой политики городских властей решают следующий комплекс задач:
— изучение транспортной подвижности населения города и его потребности в перевозках;
— разработка совместно с научно-исследовательскими и проектными организациями городской сети маршрутов ГПТ;
— разработка мероприятий по улучшению транспортного обслуживания населения;
— разработка расписания (совместно с транспортными предприятиями и организациями) транспортных средств на городских маршрутах согласно потребностям населения, предприятий и организаций города;
— согласование рассчитанных транспортными предприятиями расходов, обеспечивающих выполнение составленных и утвержденных распираний движения;
— заключение с транспортными предприятиями договоров на выполнение ГПТ;
— контроль соблюдения требований по оснащенности и санитарному состоянию подвижного состава, правил пользования транспортными средствами и правильности оплаты за проезд в общественном транспорте;
— контроль за содержанием и оборудованием остановочных пунктов, освещением улиц и состоянием дорожного покрытия на маршрутах ГПТ;
— контроль выполнения распоряжений главы администрации, касающихся сферы транспорта;
— контроль и координация деятельности предприятий и организаций, независимо от форм собственности, в решении вопросов улучшения условий и безопасности движения транспорта;
— контроль исполнения Договоров на транспортное обслуживание, производство ремонтно-строительных работ с целью укрепления материально-технической базы транспорта;
— информирование населения обо всех изменениях на маршрутах ГПТ;
— приобретение новых пассажирских транспортных средств и передача их муниципальным транспортным предприятиям города.
Из перечисленных задач наиболее значимыми являются организация и координация формирования и развития целостной системы управления сферой городского пассажирского транспорта и контроль полноты и качества выполняемой транспортной работы. Таким образом, служба заказчика транспортных услуг распределяет на конкурсной основе объемы перевозок между муниципальными и частными перевозчиками, устанавливает графики движения, осуществляет оперативный контроль работы ГПТ и выполняет другие функции управления транспортным обслуживанием населения.
Задача оперативного контроля работы ГПТ в зависимости от сложившихся условий хозяйствования может решаться по-разному. Так, в некоторых городах администрация осуществляет жесткий контроль, берет на себя многие основные функции транспортного предприятия (сбор платы за проезд, выдачу заработной платы), оставляя пассажирским предприятиям одну роль: выпуск на линию исправного подвижного состава.
В отдельных городах существует фактически двухуровневая система управления городским пассажирским транспортом. На первом уровне находится отдел транспорта и связи городской администрации, главная функция которого — общее управление транспортным процессом, координация деятельности различных видов транспорта в области пассажирских перевозок, определение перспектив развития транспортного комплекса города. Городская администрация заключает договоры на выполнение муниципальных заказов по пассажирским перевозкам с основными транспортными компаниями.
Непосредственное управление движением и учет работы подвижного состава на маршрутах осуществляются муниципальными и частными предприятия ГПТ, которые находятся на втором уровне городской системы управления пассажирскими перевозками.
Органы городского управления могут быть также наделены полномочиями по финансированию муниципальных транспортных предприятий перевозчиков для компенсации перевозки льготных категорий пассажиров. При этом методы и критерии финансирования предприятий ГПТ также различны.
Для финансирования организаций городского пассажирского транспорта в основном используются следующие механизмы:
— оплата транспортных услуг в соответствии с выполненным расписанием;
— финансирование на основе выполненных объемов перевозок и качества оказанных услуг, в его основе лежит усредненная цена одного пассажиро-километра с действием поправочных коэффициентов в зависимости от типа подвижного состава;
— финансирование на прямую компенсацию выпадающих доходов транспортных предприятий от перевозки льготных категорий пассажиров;
— финансирование в соответствии с определенным процентом доходной части бюджета и его распределением между пассажирскими предприятиями в некоторой пропорции, как правило, не связанной с компенсацией затрат на перевозку многочисленных льготников.
В большинстве городов России муниципальный пассажирский транспорт изношен практически наполовину. Средств городского бюджета, а также части выручки муниципальных транспортных предприятий не хватает для ремонта подвижного состава, поскольку большая их часть идет на компенсацию проезда льготных категорий населения. Повышение стоимости проезда вызывает лишь отток пассажиров в частные автобусы, в результате чего муниципальный пассажирский транспорт терпит дополнительные убытки.
Важнейшей проблемой организации эффективного транспортного обслуживания населения является привлечение частного автобусного транспорта к общегородским перевозкам пассажиров. Эту проблему городские органы власти вынуждены решать самостоятельно в условиях бюджетного дефицита и отсутствия единой концепции реформирования ГПТ путем поиска различных механизмов перевода этой сферы городского хозяйства на рыночную основу. В настоящее время коммерческий транспорт в разных регионах перевозит в среднем от 15 до 40% пассажиров.
В связи с привлечением коммерческого транспорта к перевозкам пассажиров у городских администраций возникает необходимость решить следующие основные задачи:
— обеспечение координации и контроля работы транспорта различных форм собственности;
— гарантирование для предприятий различных форм собственности равных условий по перевозкам льготников и дотациям на эту деятельность;
— обеспечение равных налоговых условий для предприятий, работающих на маршрутах различной доходности;
— соблюдение требований по обеспечению безопасности передвижения посредством контроля своевременного качественного технического обслуживания и ремонта подвижного состава, медицинского обследования водителей автобусов, участвующих в пассажирских перевозках.
При этом в администрациях почти всех российских городов пришли к выводу о необходимости привлечения частного транспорта к перевозкам пассажиров на конкурсной основе, с помощью принятых законов о выполнении пассажирских перевозок транспортом различных форм собственности и организации конкурсов на право перевозки пассажиров.
При организации и проведении конкурсов используются следующие принципы:
— определение потенциальной доходности каждого маршрута при распределении маршрутов по конкурсу;
— осуществление работы подвижного состава по единым для муниципального и коммерческого транспорта тарифам на перевозки;
— перевозка пассажиров всех или нескольких льготных категорий автобусами всех форм собственности;
— осуществление договоров с владельцами частных автобусов при работе на невыгодных маршрутах. Каждый из коммерческих автобусов обязан отработать определенное количество дней по графику на таком маршруте;
— предоставление частных автобусов для выполнения социальных нужд города.
Победители конкурса на право перевозки пассажиров выбираются по следующим критериям:
— наименьший тариф на выполнение транспортных услуг;
— условия и степень готовности частных автотранспортников к перевозке пассажиров льготных категорий бесплатно или со скидкой;
— наименьший размер дотаций на перевозку льготных категорий, который запрашивает перевозчик у администрации;
— наибольшее количество баллов за комплекс показателей, определенных конкурсной комиссией.
По окончании конкурса с победителями заключается договор на выполнение муниципального заказа, в котором оговариваются сроки, порядок выполнения перевозок, закрепляется маршрут обслуживания, определяются условия расторжения договора.
Организация работы коммерческого подвижного состава в городах может осуществляться разными методами, среди которых:
— частичное регулирование организации движения коммерческого пассажирского транспорта путем выдачи им расписания движения и проведения периодических проверок его выполнения;
— отсутствие контроля частных перевозчиков администрацией города. Такое положение, естественно, ухудшает качество перевозочного процесса;
— контроль коммерческих автобусов центральной коммерческой службой наравне с муниципальным транспортом. Этот вид регулирования позволяет обеспечить высокое качество услуг ГПТ, его надежность и соответствие предоставляемых услуг требованиям пассажиров. Он является наиболее оптимальным.
Таким образом, в современных условиях многообразия форм собственности на транспортные средства и конкуренции муниципального и частного пассажирского транспорта основными механизмами регулирования и координации Деятельности предприятий транспорта выступают муниципальный заказ на перевозки и диспетчеризация перевозок.
Необходима также увязка работы внутригородского и внешнего транспорта. Управление объектами внешнего транспорта (железнодорожные и автовокзалы, речные и морские порты, аэропорты и др.) осуществляется, как правило, государственными предприятиями или крупными акционерными компаниями. Органы городского управления обязаны обеспечить стыковку этих объектов с маршрутами внутригородского транспорта, сетью предприятий торговли и общественного питания, другими городскими службами.
Однажды один путешественник попал в плен к амазонкам. После недолгого совещания эти отважные воительницы приняли решение убить беднягу. Однако перед этим они предложили «идущему на смерть» исполнить его последнюю просьбу. Подумал-подумал путешественник и попросил амазонок кое-о-чем. Это-то, собственно говоря, его и спасло. -так, вопрос: какую просьбу высказал обреченный»?
Статью подготовила доцент кафедры социально-гуманитарных дисциплин Волгушева Алла Александровна. 
