Главная » Менеджеру »
Основные направления совершенствования системы образования
Основные направления совершенствования системы образования
Статью подготовил категорийный менеджер по работе с ключевыми клиентами Умберг Эмиль Дмитриевич. Связаться с автором
За последние годы в системе высшего образования наметилась следующая тенденция к росту числа студентов, обучающихся на платной основе. Причем темпы роста платного обучения превышают темпы роста приема на бесплатной основе. Расширяется многообразие форм платной подготовки, тем самым расширяются возможности получения «не стандартизированного» образования, повышения квалификации, получения дополнительных знаний и навыков.
Совсем иная ситуация складывается в системе общего образования. В условиях дальнейшего снижения уровня государственного финансирования общего образования возникает реальная опасность ограничения доступа детей из бедных семей к обучению в начальной и средней школе в связи с отсутствием возможностей у их родителей производить возрастающие доплаты за обучение. Особенно резко это будет проявляться в области изучения дополнительных предметов, выходящих за рамки базисных учебных планов, с чем, как правило, в настоящее время и увязываются со платежи родителей.
Согласно свидетельствам представителей территориальных органов управления образованием, во многих регионах России до 20—25% учительских ставок в школах финансируется за счет бюджетных средств для обучения по предметам, не входящим в базисные учебные планы. В связи с ростом размеров родительских со платежей доступ к обучению по дополнительным предметам для детей из бедных семей все более ограничивается. Значит, все большая доля бюджетного финансирования, направляемого на обучение по дополнительным предметам, будет перераспределяться в пользу обеспеченных семей, имеющих возможность осуществлять со платежи.
Таким образом, принцип полной бесплатности начального и среднего образования вступает в противоречие с принципом всеобщности школьного образования. Для реализации последнего и снижения регрессивности государственных расходов на общее образование целесообразно отказаться от бесплатного обучения по предметам, не входящим в базисные учебные планы, а высвобождаемые при этом бюджетные ресурсы частично использовать для оплаты дополнительного обучения одаренных детей из бедных семей.
Одновременно в экономике системы образования наблюдается тенденция к расширению сферы деятельности образовательных учреждений, не связанной непосредственно с образовательным процессом. Оценка этой деятельности неоднозначна. С одной стороны, развитие приносящей доходы деятельности создает для образовательных учреждений дополнительный источник финансовых ресурсов. Это в некоторой степени стабилизирует положение каждого отдельного образовательного учреждения и отрасли в целом. С другой Стороны, развитие коммерческой деятельности размывает и без того условные границы, которыми некоммерческая организация отделена (довольно условно) от коммерческого, предпринимательского сектора.
Увеличение доли внебюджетных поступлений ставит под сомнение некоммерческий характер сферы образования, закрепленный в действующем законодательстве. Поэтому наиболее важным шагом, предпринятым государством в сложившейся ситуации, стало принятие Бюджетного кодекса РФ, как основного документа, регламентирующего отношения в сфере исполнения государственного бюджета. Кодекс внес существенные изменения в сложившуюся практику деятельности учебных заведений в финансовой сфере и требует нового взгляда на организационно-экономический механизм их функционирования. В соответствии с основными положениями этого Кодекса все внебюджетные средства, получаемые образовательными учреждениями от осуществления самостоятельной деятельности, объявляются доходами бюджета.
Задавайте вопросы нашему консультанту, он ждет вас внизу экрана и всегда онлайн специально для Вас. Не стесняемся, мы работаем совершенно бесплатно!!!
Также оказываем консультации по телефону: 8 (800) 600-76-83, звонок по России бесплатный!
— движение внебюджетных средств должно осуществляться через систему федерального казначейства;
— расходование внебюджетных средств осуществляется учебными заведениями, хотя и формально самостоятельно, но ив соответствии с утверждаемой учредителем сметой и строго по статьям расходов бюджетной классификаций.
Оба этих положения существенно ограничивают правд образовательных учреждении по распоряжению средствами, которые в соответствии с действующим законодательством находятся в его самостоятельном распоряжении или собственности. В результате таких нововведений образовательное учреждение лишается возможности хранить внебюджетные средства на счетах в коммерческих банках (в том числе на депозитах, что прямо запрещается Бюджетным кодексом РФ) и получать проценты по вкладам, привлекать кредитные ресурсы банков. Кроме того, бюджетная классификация не предусматривает расходование средств для осуществления предпринимательской деятельности (например, приобретения денных бумаг), уплаты налогов и др. Вся деятельность учебного заведения, приносящая доходы, становится проблематичной.
Тем не менее, недостаток бюджетных средств требует развития внебюджетной деятельности. Для стимулирования приносящей доходы деятельности учебным заведениям предоставлены налоговые льготы. В первую очередь они направлены на развитие платной образовательной деятельности и реинвестирование доходов на цели обеспечения и развития образовательного процесса. Практика показывает, что учебные заведения широко используют налоговые льготы, направляя получаемые средства не только в образовательный процесс, но и на цели, зачастую прямо не связанные с образованием. Однако, хотя государство и не сокращает пока действующий в настоящее время набор налоговых льгот, сложно ожидать расширения притока дополнительных, внебюджетных средств в систему образования, поскольку имеющиеся на сегодняшний день источники таких средств практически исчерпаны. Приносящая доходы деятельность является лишь дополнением к бюджетному финансированию и не может возместить его недостаток, поскольку не превышает 25% от его общего объема. Конечно, отдельные образовательные учреждения имеют доходы на уровне, превышающем бюджетные средства, однако это лишь исключение, подтверждающее общее правило — привлечение дополнительных источников финансирования в действующих экономических условиях является фактором, в значительной степени ограниченным.
Это обусловлено следующими обстоятельствами:
1. В законодательстве предусмотрены пределы для государственных образовательных учреждений на коммерческое обучение специалистов по наиболее, дефицитным и пользующимся спросом специальностям.
2. Платежеспособный спрос населения и коммерческого сектора на платные образовательные услуги определяется общей экономической ситуацией в стране и не может постоянно расти в условиях отсутствия положительной динамики развития. При этом реально ожидать сокращения повышенного спроса на наиболее дефицитные в настоящее время специальности из-за насыщения рынка труда.
3. В производственном секторе экономики нет достаточных источников для финансирования подготовки кадров, за исключением средств (довольно ограниченных) на повышение квалификации персонала.
4. Коммерческое использование объектов собственности, закрепленных за образовательным учреждением, не получило существенного развития. Так, по данным статистики, в высшем образовании (наиболее динамичном секторе образования) в аренду сдается не более 2% имеющихся площадей.
5. Законодательно установленный запрет на разгосударствление и приватизацию объектов системы образования по существу не позволяет реализовать излишние, неиспользуемые или используемые не по назначению здания, сооружения, оборудование с целью направления полученных средств в систему образования. Поэтому с учетом названных факторов дальнейшее развитие внебюджетного финансирования, скорее всего, достигнуто быть не может.
В этих условиях особую актуальность приобретает проблема совершенствования действующего организационно-экономического механизма образования.
Основные направления государственной политики в области экономики образования на федеральном уровне связаны с определенными факторами, в числе которых:
— переход от принципа содержания образовательных учреждений за счет средств бюджета к государственной поддержке в размерах, определенных на нормативной основе;
— совершенствование и углубление автономии образовательных учреждений в сфере экономики: расширение самостоятельности в распоряжении ресурсами, в том числе средствами бюджета, осуществление различных видов деятельности, в том числе приносящей доход, расширение прав в сфере распоряжения переданными объектами собственности;
— создание действенной системы государственных гарантий поддержки образовательных учреждений и критериев ее применения к образовательным учреждениям независимо от форм собственности;
— распределение расходов по поддержке образования между бюджетами различных уровней.
Основным принципом реформирования системы финансирования является создание условий для обеспечения возможности финансирования учебных заведений из бюджетов различного уровня на основе нормативов. При этом каждый бюджет обеспечивает «наполнение» определенной части нормативов.
В условиях реформирования системы общего образования финансирование этой системы осуществляется по следующим направлениям:
— средства из федерального бюджета целевых трансфертов в регионы. Эти трансферты предназначаются для поддержки реализации федерального стандарта образования в виде обеспечения федеральной части норматива финансирования образования;
— средства из региональных бюджетов на обеспечение региональных особенностей системы общего образования субъектов Российской Федерации (климатического положения, региональных тарифов на электроснабжение, уровня цен на материалы и услуги);
— средства из муниципальных бюджетов на обеспечение нормального функционирования образовательных учреждений.
Федеральные нормативы финансирования образования должны устанавливаться ежегодно. Законом о федеральном бюджете на соответствующий год. Эти нормативы представляют собой укрупненные показатели, включающие всю совокупность расходов на одного учащегося. При расчетах этот показатель используется в среднегодовом значении.
Величина норматива определяется как размер общественно необходимых затрат в данных конкретных условиях. При этом норматив обеспечивает учреждению возмещение всех его материальных и приравненных к ним затрат, расходов по формированию фондов оплаты труда, созданию необходимой материально-технической базы, фондов производственного и социального развития. Выделение средств для их обеспечения осуществляется в порядке, установленном для исполнения бюджета. Средства выделяются регионам целевым образом (на образование) и распределяются между образовательными учреждениями пропорционально количеству учащихся или в ином установленном порядке исходя из необходимости сохранения нормативного характера распределения. Аналогично средства должны выделяться и образовательным учреждениям федерального ведения.
Расходование выделенных по нормативам бюджетных средств осуществляется образовательными учреждениями самостоятельно, исключительно на нужды обеспечения образовательного процесса, в соответствии со статьями действующей бюджетной классификации. При этом сметы образовательным учреждениям должны устанавливаться одним показателем общего объема (с распределением финансирования по кварталам), без выделения расходных статей. Отчет о расходовании бюджетных средств предоставляется в органы управления образованием в разрезе всех статей бюджетной классификации. На этой основе должна строиться и финансовая часть образовательной статистики.
Движение региональных бюджетных средств надо осуществлять в аналогичном порядке (если иное не будет установлено законодателем соответствующего региона) при обязательном сохранении нормативного характера распределения. Чрезвычайно важно при этом создание прозрачного механизма распределения бюджетных трансфертов на образование в зависимости от образовательной политики регионов.
В области внебюджетных источников основными направлениями дальнейшей работы являются:
— создание у предприятий и организаций — потребителей квалифицированных кадров специалистов источника финансирования подготовки этих специалистов. Такой источник может быть сформирован посредством предоставления налоговой льготы предприятиям и организациям в размере до 1,5% выручки от реализации продукции, выполненных работ и оказанных услуг для направления этих средств на оплату обучения молодежи в аккредитованных образовательных учреждениях профессионального образования;
— активизация работы в области повышения эффективности коммерческого использования объектов собственности системы образования, создания на этой основе централизованных фондов и резервов для поддержки образовательных учреждений.
Реализация указанных направлений деятельности непосредственно связана с анализом целевого и эффективного использования средств федерального бюджета и внебюджетных средств на образование, который включает:
— проверку наличия и правильного применения законодательных и нормативно-правовых актов, регулирующих деятельность образовательных организаций и учреждений;
— установление общих результатов основной деятельности образовательных организаций и учреждений (выполнение контрольных цифр приема и обучающихся);
— оценку общего объема финансовых ресурсов (из бюджета и внебюджетных источников);
— выявление фактов нецелевого и неэффективного использования финансовых ресурсов;
— проверку расходования средств на выплату зарплаты, стипендий и по другим защищенным статьям расходов; целевого и эффективного использования валютных средств; собственности и капитальных вложений; средств на научные исследования. Стабилизация финансово-экономической ситуации в системе образования на период реформ предполагает совершенствование нормативно-правовой базы, разграничение ответственности бюджетов для получения образовательных услуг, формирование этих бюджетов и доведение средств из бюджетов до уровня образовательного учреждения, переход образовательного учреждения на финансовую и хозяйственную самостоятельность.
Совершенствование нормативно-правовой базы формирования и развития системы образования. В целом существующая нормативная и правовая база всех уровней является хорошей основой для доведения выделяемых бюджетных средств до образовательного учреждения. Однако неисполнение существующих законов в полном объеме привело к кризисному состоянию в экономике Системы образования.
Поэтому имеется необходимость:
— организации работы на всех уровнях по ревизии нормативно-правовой базы с целью выявления и устранения причин невыполнения законов и норм;
— доработки программы развития образования Российской Федерации;
— приведения в соответствие друг с другом основных федеральных законов, влияющих на развитие экономики образования (Закон «Об образовании». Гражданский кодекс РФ, антимонопольное законодательство. Налоговый кодекс РФ и Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»);
— установления нового механизма финансирования системы образования, основанного на четком определении перечня образовательных услуг, гарантируемых бюджетом того или иного уровня;
— государственных нормативов различных уровней, определенных с учетом государственных стандартов образования;
— прозрачности информации о выделении и прохождении средств в образовательных учреждениях;
— развития системы экономических стимулов, к которым можно отнести:
а) налоговые льготы, побуждающие предприятие вкладывать собственные средства в образование,
б) много учредительство (прежде всего государственных предприятий),
в) социально ориентированный образовательный кредит,
г) образовательное страхование и др.
Разграничение ответственности бюджетов всех уровней для получения гарантированных государством образовательных услуг всеми гражданами Российской Федерации.
С этой целью устанавливается, что:
— в ответственность федерального бюджета в части финансирования образовательных учреждений входит оплата труда педагогических кадров, образовательных учреждений исходя из тарификаций, составленных на основе государственных учебных планов;
— в ответственность региональных бюджетов входят:
а) оплата труда педагогических кадров согласно тарификации, основной на региональном компоненте государственного стандарта,
б) оплата труда работников образования по штатным расписаниям,
в) средства на строительство образовательных учреждений,
г) средства для полного или частичного (в зависимости от региональных особенностей) обеспечения образовательных учреждений учебниками,
д) средства на повышение квалификации педагогических и управленческих кадров,
е) средства для финансирования региональных образовательных учреждений,
ж) средства на региональные целевые программы (олимпиады, конкурсы и др.), поддержку одаренных детей;
— в ответственность муниципальных бюджетов входят:
а) оплата труда педагогических работников согласно тарификации, основанной на школьном компоненте государственного стандарта,
б) средства на содержание зданий образовательных учреждений (коммунальные расходы),
в) средства на ремонт зданий,
г) средства на пополнение материально-технической базы,
д) средства на районные целевые программы и мероприятия.
Функции, несвойственные образовательному учреждению, передаются: коммунальные расходы на обслуживание зданий и оборудования — в соответствующие муниципальные службы; медицинское обслуживание учащихся и работников образовательных учреждений — муниципальным органам здравоохранения; социальная поддержка родителей по оплате за содержание детей в дошкольных Образовательных учреждениях — органам социальной защиты.
Это позволит обеспечить более целевой характер использования средств на образование, а передача муниципальным службам средств на коммунальные и другие расходы соответствует требованиям их рационализации.
Механизм формирования бюджетов всех уровней. Процесс определения объемов бюджетов всех уровней на образование проходит снизу вверх и начинается в образовательных учреждениях.
Определение объема доли федерального бюджета на образовательные учреждения строится на основе выполнения государственного учебного плана (федеральный компонент государственного стандарта) по тарификации педагогических кадров образовательного учреждения:
— муниципальные органы управления образованием получают от образовательных учреждений тарификации, контролируя правильность их составления;
— региональные органы управления образованием получают свод тарификаций от муниципальных, контролируя экономическую целесообразность и эффективность сети образовательных учреждений и наполняемости классов;
— министерство получает от органов управления образованием регионов предложения по определению соответствующего объема доли бюджетных средств исходя из региональных сводов тарификаций, составленных на основе государственных учебных планов.
Эти предложения также могут включать и запрос на средства для целевых федеральных программ по приоритетным направлениям развития образования.
Определение объемов доли регионального бюджета строится следующим образом:
— образовательные учреждения представляют в муниципальные органы управления образованием штатное расписание и объем его финансирования, учебный план и тарификацию на национально-региональный компонент содержания образования с объемом финансирования, заявку на средства для покупки учебников, повышение квалификации педагогических кадров и др.;
— муниципальный орган управления образованием проверяет обоснованность и целесообразность запрашиваемых средств и доводит общую заявку до органов управления образованием субъектов Российской Федерации;
— региональные органы управления образованием проверяют экономическую обоснованность муниципальных заявок, готовят свод расходов по финансированию региональных образовательных учреждений и других региональных расходов, представляют в администрацию субъекта Российской Федерации предложение по объему доли регионального бюджета на образование.
Такой механизм позволит также привести в соответствие с нормативными документами штатные расписания образовательных учреждении, которые увеличились за последние годы без учета экономической ситуации и реальной необходимости.
Определение объема доли муниципального бюджета на образование строится следующим образом:
— образовательное учреждение представляет в муниципальный орган управления образованием учебный план и тарификацию по школьному компоненту содержания образования и штатное расписание с объемом финансирования, смету на пополнение учебно-материальной базы в соответствии с утвержденными нормами, на дополнительные школьные мероприятия и расходы;
— муниципальный орган управления образованием проверяет обоснованность и целесообразность заявок образовательных учреждений, формирует предложение по объему доли муниципального бюджета на образование, которое представляется в органы местного самоуправления.
Механизм доведения средств из бюджетов всех уровней до образовательного учреждения, который состоит в следующем:
1. Из федерального бюджета средства на оплату труда педагогическим работникам образовательных учреждений за выполнение федерального компонента содержания образования целевым образом направляются из Министерства финансов РФ через региональные и муниципальные казначейства в образовательные учреждения, на их расчетные счета.
2. Из регионального бюджета средства на реализацию соответствующих образовательных услуг и другие расходы направляются из финансовых органов субъекта Российской Федерации в образовательные учреждения через региональные и муниципальные органы управления образованием.
3. Из муниципального бюджета средства на реализацию соответствующих образовательных услуг и другие расходы направляются в образовательные учреждения из муниципальных финансовых органов через муниципальные органы управления образованием.
Данный механизм упрощает реализацию контроля целевого использования средств на образование. Необходимо отметить и то, что контроль в равной мере должен осуществляться не только за правильным расходованием средств образовательным учреждением, но и за их прохождением до получателя по всей «вертикали», чему также способствует предложенный механизм.
Переход образовательных учреждений на финансовую и хозяйственную самостоятельность. В связи с этим доведение федеральных средств на оплату труда непосредственно до образовательных учреждений, на их собственные расчетные счета в соответствии с Законом «Об образовании» и Гражданским кодексом РФ является важнейшим элементом финансовой и экономической самостоятельности образовательных учреждений. Этот механизм, передавая право распоряжения кредитом образовательным учреждениям, предполагает изменение функций централизованных бухгалтерий. По реализации этого процесса в ряде регионов есть положительный опыт, который может быть эффективно использован. Благодаря такому разделению бюджетных поступлений в образовательные учреждения и передаче несвойственных функций от образования в соответствующие муниципальные службы, привлечения образовательными учреждениями дополнительных внебюджетных средств бюджет легализуется и становится прозрачным для общественности и родителей.
Статью подготовил категорийный менеджер по работе с ключевыми клиентами Умберг Эмиль Дмитриевич. 
