Общественный контроль – это «деятельность субъектов общественного контроля, осуществляемая в целях наблюдения за деятельностью органов государственной власти, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных организаций, иных органов и организаций, осуществляющих в соответствии с федеральными законами отдельные публичные полномочия, а также в целях общественной проверки, анализа и общественной оценки издаваемых ими актов и принимаемых решений». (Федеральный закон «Об основах общественного контроля в Российской Федерации» N 212-ФЗ).
Цели общественного контроля:
- обеспечение реализации и защиты прав и свобод граждан;
- обеспечение учета общественного мнения, предложений и рекомендаций граждан, общественных объединений и иных негосударственных некоммерческих организаций;
- общественная проверка, анализ и общественная оценка деятельности органов и организаций, их актов и решений.
Задачи общественного контроля:
- формирование и развитие гражданского правосознания;
- повышение уровня доверия граждан к деятельности государства, а также обеспечение тесного взаимодействия государства с институтами гражданского общества;
- содействие предупреждению и разрешению социальных конфликтов;
- реализация гражданских инициатив, направленных на защиту прав и свобод человека и общественных объединений;
- обеспечение прозрачности и открытости деятельности органов власти и организаций;
- формирование в обществе нетерпимости к коррупционному поведению;
- повышение эффективности деятельности органов власти.
Госдума в первом чтении приняла внесенный Президентом РФ законопроект "Об основах общественного контроля в Российской Федерации"1 (далее – законопроект). В соответствии с документом, специально созданные негосударственные структуры будут осуществлять общественный контроль за деятельностью органов государственной власти, местного самоуправления, государственных и муниципальных организаций, иных органов и организаций, осуществляющих публичные полномочия (далее – органов и организаций). Прежде всего, право осуществлять такой контроль получат общественные палаты и общественные советы. Законопроект получил положительные заключения Правительства РФ и Общественной палаты РФ (далее – ОП РФ).
Стоит отметить, что на данный момент общественный контроль общественными палатами и общественными советами уже осуществляется в соответствии с нормами отдельных законодательных и подзаконных актов. Среди них, в первую очередь, Федеральный закон № 32-ФЗ "Об Общественной палате Российской Федерации", Постановление Правительства РФ № 481 и ряд других. Общественные советы созданы почти при всех федеральных министерствах и ведомствах. Тем не менее, детальное правовое регулирование подобного контроля в настоящий момент отсутствует.
При этом очевидно, что большинство людей все еще слабо представляет суть и механизмы общественного контроля, зачем он нужен и как отражается на жизни рядового гражданина или организации. В связи с этим, сильно не вдаваясь в детали законопроекта (которые еще будут существенно дорабатываться ко второму чтению), попытаемся понять, зачем нужен общественный контроль и по какой схеме он в перспективе будет работать в России.
Основная задача любого демократического государства – обеспечение конституционных прав и свобод человека и гражданина. При этом власть не может добросовестно и эффективно выполнять свои обязанности при отсутствии обратной связи и контроля со стороны своего "работодателя" – общества. Власти, как и любому работнику, нужно четко ставить задачу, следить процессом и итогами ее деятельности. Бесконтрольная власть подвержена коррупции, работает нерационально и злоупотребляет инструментами принуждения. Общественный контроль – это как раз тот механизм, который позволяет обществу контролировать власть, как на этапе принятия, так и на этапе реализации решений и оценки полученного результата.
Общественный контроль в США и западноевропейских странах представляет достаточно широкий набор инструментов, который строится, прежде всего, вокруг принципов прозрачности государственной власти и участия общества в ее работе. Они обеспечиваются путем принятия государством специальных нормативных актов о раскрытии информации, контроля со стороны граждан, некоммерческих организаций, советов, комитетов при государственных органах. Также существенную роль играют волонтерские движения, общественные инициативы, голосования, обсуждения, петиции, экспертизы, журналистские расследования. Иногда к инструментам общественного контроля в качестве его своеобразного итога относят выборы и референдумы. При этом само словосочетание "общественный контроль" на Западе практически не употребляется.
В России также существует ряд законов и подзаконных актов, содержащих инструменты общественного контроля, например:
• Федеральный закон № 8-ФЗ "Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления";
• Федеральный закон № 273-ФЗ "О противодействии коррупции";
• Федеральный закон № 32-ФЗ "Об Общественной палате Российской Федерации";
• Федеральный закон № 76-ФЗ "Об общественном контроле за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и о содействии лицам, находящимся в местах принудительного содержания";
• Указ Президента РФ № 183 "О рассмотрении общественных инициатив, направленных гражданами Российской Федерации с использованием интернет-ресурса "Российская общественная инициатива";
• Федеральный закон № 20-ФЗ "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации";
• Федеральный закон № 19-ФЗ "О выборах Президента Российской Федерации".
На данный момент в российском законодательстве отсутствует понятие общественного контроля. В законопроекте под ним понимается деятельность субъектов общественного контроля, осуществляемая в целях наблюдения за действиями органов и организаций, а также в целях общественной проверки, анализа и общественной оценки издаваемых ими актов и принимаемых решений.
Законопроект содержит перечень субъектов общественного контроля:
Задавайте вопросы нашему консультанту, он ждет вас внизу экрана и всегда онлайн специально для Вас. Не стесняемся, мы работаем совершенно бесплатно!!!
Также оказываем консультации по телефону: 8 (800) 600-76-83, звонок по России бесплатный!
• Общественная палата РФ;
• общественные палаты субъектов РФ;
• общественные палаты (советы) муниципальных образований;
• общественные советы при федеральных органах исполнительной власти, общественные советы при органах исполнительной власти субъектов РФ.
При этом для осуществления общественного контроля в случаях и порядке, которые предусмотрены законодательством РФ, могут создаваться:
• общественные наблюдательные комиссии (осуществляют контроль за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания);
• наблюдательные советы (осуществляют контроль за деятельностью государственных корпораций);
• общественные инспекции и группы общественного контроля (работают совместно с государственными и муниципальными контролирующими органами);
• иные организационные структуры общественного контроля.
Стоит отметить, что наблюдательные комиссии на данный момент уже работают в соответствии с Федеральным законом № 76-ФЗ "Об общественном контроле за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и о содействии лицам, находящимся в местах принудительного содержания". Решения о создании, прекращении деятельности, о назначении членов наблюдательных комиссий принимаются Советом ОП РФ. Наблюдательные советы, общественные инспекции и прочие организационные структуры общественного контроля также, по-видимому, будут создаваться и регулироваться отдельными федеральными и региональными законами.
Граждане получат возможность участвовать в осуществлении общественного контроля в качестве общественных контролеров, общественных инспекторов и общественных экспертов, которые будут привлекаться субъектами общественного контроля. Негосударственные некоммерческие организации также вправе участвовать в осуществлении общественного контроля, а также быть организаторами таких его форм, как общественный мониторинг, общественное обсуждение.
Таким образом, несмотря на возможность участия в общественном контроле граждан, негосударственных некоммерческих организаций и специальных организационных структур, система общественного контроля замкнута на общественные палаты и общественные советы, так как только они, согласно законопроекту, являются субъектами общественного контроля. Соответственно, чтобы получить статус официальных результатов общественного контроля, материалы журналистских расследований или правозащитных некоммерческих организаций должны будут пройти через их "фильтр".
Общественный контроль питания
По сообщению пресс-службы правительства Председатель Правительства Российской Федерации Дмитрий Медведев подписал распоряжение об утверждении Стратегии повышения качества пищевой продукции в Российской Федерации до 2030 года.
В ходе традиционного совещания с вице-премьерами Дмитрий Медведев отметил, что в рамках стратегии запланировано совершенствование нормативной базы, системы мониторинга качества продуктов, а также будет создана единая информационная система, позволяющая потребителям получить информацию о составе и производителе продукта.
Планируется, что реализация стратегии будет способствовать повышению качества пищевой продукции, росту спроса и предложения на более качественные пищевые продукты и соблюдению прав потребителей на приобретение качественной продукции.
По сообщению пресс-службы: «Цели Стратегии – обеспечение качества пищевой продукции, содействие и стимулирование роста спроса и предложения на более качественные пищевые продукты и обеспечение соблюдения прав потребителей на приобретение качественной продукции. Стратегией определён понятийный аппарат в сфере качества пищевой продукции».
В рамках Стратегии предусматривается реализация 12 задач, в том числе совершенствование нормативной базы и государственного регулирования в сфере обеспечения качества пищевой продукции, мониторинг качества пищевой продукции, создание системы управления качеством пищевой продукции, актуализация требований к пищевым добавкам.
В целях реализации стратегии планируется применение правовых, организационно-управленческих, кадровых, научно-методических и финансово-экономических мер.
По словам вице-премьера Аркадия Дворковича, план данной стратегии будет подписан не позднее сентября текущего года, но реализация отдельных его пунктов идет уже сегодня. Он подчеркнул, что в первую очередь будут подготовлены предложения и проект нормативных актов, которые предусматривают расширение требований к качеству и безопасности пищевой продукции в тех регламентах и других документах.
По распространенным в СМИ словам Дворковича, основное внимание в данной стратегии будет уделено возможностям использования различных ингредиентов пищевых добавок и различных компонентов, а также их дозировки при производстве товаров.
При этом планируется разработать необходимые методики, методология оценки соответствия пищевой продукции установленным требованиям. "Конечно, такие методики есть и сейчас, но на современном этапе по мере развития науки, по мере развития биотехнологий возникают новые требования, возникают новые нюансы в регулировании качества и безопасности", — пояснил Дворкович.
В связи с этим в рамках работы Комиссии Общественной палаты Российской Федерации по общественному контролю, общественной экспертизе и взаимодействию с общественными советами под эгидой Координационного Совета НСБ России планируется провести общественные слушания по теме: "Общественный контроль в рамках реализации "Стратегии повышения качества пищевой продукции в РФ".
Заместитель председателя Комиссии Общественной палаты Российской Федерации Дмитрий Галочкин подчеркнул, что в рамках Координационного Совета НСБ создан Совет по продовольственной безопасности, который совместно с Академией продовольственной безопасности России планируют провести эти слушания с приглашением руководителей НИИ пищевой промышленности из Москвы, Санкт-Петербурга и других регионов Российской Федерации.
Сферы общественного контроля
Общественный контроль: это осуществляемый гражданами, институтами гражданского общества - средствами массовой информации, политическими партиями, общественными объединениями, профсоюзами комплекс различных мер по наблюдению и проверке деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления, в целях принуждения власти к обеспечению соблюдению закона, ответственному и, как следствие, компетентному исполнению своих обязанностей.
Мировой опыт учит, что общественный контроль выгоден как обществу, так и государственной власти. Действительно, он заставляет государство быть ответственным - обеспечивать работу закона, уважать и защищать права и свободы человека, а, следовательно, эффективно действовать на общее благо. Общественный контроль выгоден и самому государству, так как стимулирует его все время совершенствоваться.
Во-первых, он выступает как воздействующая сила, побуждающая государственных служащих устоять от бесчисленных соблазнов и искушений, которые всегда стоят перед ними в силу природы власти. Благодаря давлению общественного контроля чиновники корректирует свои действия, становясь ответственными и, как следствие, компетентными.
Во-вторых, гражданский контроль выступает как обратная связь общества с властью, помогает гражданам вести честный и открытый диалог с властью о целях и приоритетах развития страны. С помощью обратной связи с обществом власть способна не только слышать, но и поддерживать требования граждан по проведению в стране необходимых реформ.
В-третьих, мотивируя государство работать эффективно, общественный контроль обеспечивает тем самым доверие к нему и поддержку граждан. Опираясь на поддержку общества, компетентная власть берет за основу конструктивные предложения граждан и проводит в стране необходимые реформы.
Все это способствует созданию и развитию конкурентоспособной экономики, росту жизненного уровня народа, формированию сильного гражданского общества, укреплению национальной безопасности, повышению качества человеческого капитала. В конечном итоге, страна становится сильной, эффективной и процветающей, что и отражает ее национальные интересы.
Анализ развития общественного контроля над деятельностью власти в США и развитых странах Западной Европы в XIX - начале ХХI вв. показывает, что он имел определенные способы своего осуществления. Под способами общественного контроля следует понимать действия или систему действий, применяемые гражданами при осуществлении своего контроля над деятельностью власти.
Общественный контроль осуществляется двумя основными способами - прямым (непосредственным) волеизъявлением граждан и непрямым (представительным) через избранные гражданами органы, действующие по их поручению. При этом нельзя говорить о приоритете того или иного способа общественного контроля, так как они равным образом важны для реализации его целей и задач.
Непосредственный и представительный способы общественного контроля имеют многообразные формы своей реализации.
При непосредственном способе общественного контроля изъявление воли граждан осуществляется напрямую через такие формы, как:
- доступ граждан к информации о деятельности власти;
- журналистские расследования;
- петиции - индивидуальные или коллективные обращения граждан в органы государственной власти и местного самоуправления;
- участие граждан в управлении делами общества через органы местного самоуправления, собрания и сходы граждан, публичные слушания;
- научно-исследовательские, публицистические и художественные произведения, формирующие общественное мнение и воздействующие на правящую элиту;
- публичные обсуждения проектов законов и других важных вопросов государственной жизни;
- народная законодательная инициатива;
- общественные экспертизы законопроектов;
- суд присяжных.
Непрямой - представительный способ контроля граждан имеет свои формы. К ним относятся парламентский контроль, контроль законодательного органа региона (штата, земли, области) и контроль представительного органа местного самоуправления.
Важнейшей формой прямого способа общественного контроля является доступ граждан к информации о деятельности органов государственной и местной власти. От полноты и своевременности информированности граждан о деятельности власти зависит их способность влиять на нее с целью обеспечения и защиты прав и свобод человека, эффективного управления, качественного оказания публичных услуг.
В этой связи американский политолог Б.Пэйдж заметил: «Для того, чтобы общество имело возможность реально контролировать действия правительства, оно должно быть в целом хорошо информированным, а граждане должны принимать активное участие в обсуждении всех важнейших проблем страны».
Первой страной в мире, начавшей утверждать принцип информационный доступности государственных органов для граждан, стала Швеция, принявшая закон о свободе изданий, который был преобразован в закон о свободе печати. Закон требовал, чтобы официальные документы предоставлялись незамедлительно и бесплатно каждому кто делает запрос.
С изменениями и дополнениями был принят новый закон «О свободе печати», являющийся составной частью Конституции Швеции. В 1976 году в закон были внесены новые поправки, которые установили норму: в целях поощрения свободного обмена мнениями всеобщей информированности каждый шведский гражданин должен иметь право пользоваться официальными документами.
Государственные органы исполнительной власти и органы власти местного самоуправления должны предоставлять ответы на запросы граждан незамедлительно. Каждый орган власти обязан вести реестр официальных документов, большинство из которых доступны гражданам и их институтам. В настоящее время данные реестры доступны в электронном виде. При этом существует четыре исключения по регистрации документов.
Первое исключение - это документы, которые имеют небольшое значение для деятельности органов власти. Второе - это документы, которые не являются секретными и содержатся таким образом, чтобы было ясно, были ли они получены, или были созданы. Третье - это документы, которые относятся к категории государственной тайны. Наконец, четвертое исключение - это документы, содержащиеся в электронном виде, занесенные в реестр и относящиеся к категории доступных документов.
Несмотря на то, что в Швеции свобода информации имеет самую длительную историю среди всех стран, тем не менее, на практике власть не обеспечивала должным образом исполнение прав граждан на доступ к официальной информации, что обусловило снижение эффективности государственного управления финансовыми, производственно-техническими, трудовыми и иными ресурсами. В условиях возросшей конкуренции на мировых рынках это стало опасным для правящей элиты, рискующей потерять свою власть, деньги и собственность.
В этой связи шведская элита, стремящаяся защитить свои интересы посредством повышения конкурентоспособности страны, способствовала организации национальным правительством, местными советами и профсоюзами «Открытой шведской кампании». Цель кампании состояла, во-первых, в привлечении внимания граждан к вопросу их осведомленности о политике информационной открытости, проводимой органами власти. Во-вторых, в необходимости дальнейшего повышения уровня информированности общества о деятельности власти.
Опыт Швеции в обеспечении открытости деятельности исполнительной власти широко использовался в Финляндии. Получив статус независимой республики, финский правящий класс включил в свою конституцию норму о свободе информации. Парламент Финляндии одобрил Закон «О гласности официальных документов».
Глубокая экономическая депрессия заставила правящую элиту Финляндии искать новые возможности повышения конкурентоспособности страны. Важнейшей мерой в этом процессе стало повышение эффективности деятельности правительства за счет создания элитой условий для усиления общественного контроля. Активизация общественного контроля была обеспечена с помощью расширения доступа граждан к информации благодаря законам «Об открытости деятельности Правительства», «Об электронных услугах в сфере государственного управления» и поправкам в конституцию.
Закон «Об открытости деятельности Правительства» обеспечил основу права граждан на доступ к любым официальным документам общественной сферы интересов, которые находятся в публичных органах власти и частных организациях, исполняющих публичные функции. Целью закона является обеспечение гражданам и корпорациям возможности наблюдать за деятельностью органов власти, свободно формировать мнение, влиять на осуществление политики государственной власти и защищать свои права и интересы.
Закон устанавливает все процедуры осуществления права граждан на доступ к документам: запрос на доступ к документу, решение о предоставлении доступа, передача запроса другому органу власти, виды доступа. В соответствии с законом граждане, запрашивающие информацию, не обязаны объяснять основания своего запроса. Ответы на запросы должны быть предоставлены в течение 14 дней.
Документы, которые содержат информацию о принятых органами власти и их должностных лиц решениях должны сохраняться. Закон обязывает органы государственной власти информировать граждан о своей деятельности. Для этого они должны публиковать основные направления своей деятельности, отчеты, статистику.
Закон систематизировал 120 условий отнесения информации к секретной по 32 категориям документов, которые не могут быть предоставлены из-за угрозы национальной безопасности и иного ущерба. В соответствии с законом правительственные учреждения должны публиковать информацию о своей деятельности. Заседания правительства являются открытыми для общественности. Все правительственные департаменты имеют собственные веб-сайты и реализуют стандарты электронного правительства.
В раздел 12 Конституции Финляндии были внесены дополнения связанные с тем, что каждый имеет право доступа к общественным документам и записям.
Финляндия стала одной из первых в мире принявшей Закон «Об электронных услугах в сфере государственного управления». Главная цель этого закона заключается в том, чтобы повысить ответственность, оперативность и компетентность функционирования служб государственного управления. Закон содержит положения о правах, обязанностях и ответственности органов государственного управления и их клиентов в сфере электронных услуг.
Органы власти и ведомства, располагающие достаточными техническими, финансовыми и иными ресурсами, должны предложить гражданам возможность выбора наиболее удобного варианта - отправки электронного сообщения по указанным электронным адресам или других механизмов решения вопросов. Кроме того, власти должны предоставить гражданам возможность выбора электронной доставки уведомлений, счетов и других аналогичных документов и сообщений. Органы власти могут скреплять свои решения электронной подписью.
В настоящее время в Финляндии более 90% всех ведомств предоставляют свои услуги гражданам через Интернет. Эти услуги связаны с заказами и запросами, предоставлением юридических документов, информированием граждан о национальных проектах участия, уведомлениями о вакантных рабочих местах и возможностях получения образования и других услугах.
Кроме того, канцелярия премьер-министра публикует на своем сайте информацию о готовящихся министерствами проектах законов. В свою очередь парламент Финляндии - Эдускунта предоставляет доступ к разработанным им проектам законов и документам. С помощью системы Интернет финские граждане могут контролировать все законы, нормативные акты, юридические решения и государственные соглашения Финляндии, которые публикует Министерство юстиции на своем сайте.
Примечательно, что все материалы, законы, иные официальные документы, размещенные на государственных сайтах бесплатно доступны для граждан. Вместе с тем в Финляндии элита пока не создала условий для доступа граждан к полной и достоверной информации о деятельности государственных органов.
Обращает на себя внимание опыт элиты Великобритании, по созданию условий для свободного доступа граждан к информации о деятельности власти. В условиях повышения конкурентной борьбы на мировых рынках значительно возросла актуальность эффективности власти. В целях формирования ответственной, а, следовательно, компетентной власти в Великобритании был принят Закон «О свободе информации». Закон предоставляет каждому право доступа к информации, которая находится в распоряжении органов государственной власти.
В случае запроса граждан государственные органы должны ответить на него в течение 20 дней. Предусмотрено три категории исключений предоставления информации. Это судебные документы, большинство персональной информации; информация, касающаяся службы безопасности, секретной службы разведки; информация, полученная конфиденциально.
Особенностью Закона «О свободе информации» заключалась в том, что его положения, позволяющие гражданам требовать от власти информацию, вступали в силу. По существу, органы власти готовились обеспечивать доступ к информации целых четыре года. Основное внимание было уделено созданию электронного правительства.
В настоящее время в Великобритании созданы благоприятные условия для ведения деловой деятельности в электронной среде. Тем не менее, до сих пор у граждан Великобритании нет возможности свободно получать полную, достоверную, своевременную и регулярную информацию о деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления.
За более чем двухсотлетнюю историю США правящая элита накопила большой опыт по созданию условий для свободы информации. Однако специальный Закон «О свободе информации» был принят. Закон требовал, чтобы правительственные организации публиковали материалы, которые касаются их структур и функций, а также принятые решения и информацию о направлении политики и руководства.
В закон несколько раз вносились изменения и дополнения, из которых последние были внесены Законом «О свободе электронной информации». В результате это позволяет каждому человеку или организации, несмотря на гражданство или страну рождения запрашивать документы, находящиеся в распоряжении федеральных правительственных органов. Данные органы должны предоставить ответ не позднее чем через 20 рабочих дней.
Закон определяет девять категорий по исключению из доступа информации. Это национальная безопасность, внутренние правила организации, информация, защищенная от доступа в соответствии с другими законами, деловая информация, рабочие записи органа власти, информация о частной жизни, отчеты правоохранительных органов, финансовые институты и информация о нефтяных скважинах.
Поправки к Закону «О свободе электронной информации» 1996 года установили требование о создании органами власти «электронных читальных комнат» и делали доступным в электронном виде информацию, которая должна быть опубликована вместе с общими документами, которые были запрошены.
Вместе с тем правового обеспечения полной, достоверной, регулярной и своевременной информации о деятельности органов государственной власти в США до сих пор нет. Более того, в связи с трагическими событиями 11 сентября доступ к информации о деятельности органов власти был существенно ограничен.
Государственный и общественный контроль
Общественный контроль и государственный надзор — две чаши весов взаимоотношений государства и общества. В чем между ними разница, почему нужно эту разницу понимать, и какие серьезные проблемы потребительского рынка в России могут решаться только институтами общественного контроля.
Начнем с понятия государственного надзора. В соответствии с законопроектом «Об основах государственного и муниципального контроля (надзора) в Российской Федерации» государственный надзор это «деятельность федеральных органов исполнительной власти… направленная на предупреждение, выявление и пресечение нарушений гражданами и организациями, их руководителями и иными должностными лицами… требований, принятия предусмотренных законодательством Российской Федерации мер по пресечению выявленных нарушений, а также … по систематическому анализу и прогнозированию состояния исполнения обязательных требований при осуществлении деятельности гражданами и организациями».
То есть, если перевести на русский язык, задача государственного надзора – выявить и пресечь нарушения недобросовестных граждан и организаций.
Если же говорить об общественном контроле, то в соответствии с законом «Об основах общественного контроля в РФ» это «деятельность субъектов общественного контроля, осуществляемая в целях наблюдения за деятельностью органов государственной власти, а также в целях общественной проверки, анализа и общественной оценки издаваемых ими актов и принимаемых решений».
А значит и общественному контролю тоже доступно многое: наблюдение, проверка, анализ и оценка. Если, конечно, этими возможностями продуманно распорядиться.
Итак, есть карающий меч государственного надзора и мягкая сила общественного контроля.
В цивилизованных современных государствах, заинтересованных в ценностях типа «обеспечения реализации и защиты прав и свобод человека и гражданина, прав и законных интересов общественных объединений», «учете общественного мнения», «общественной оценке деятельности органов государственной власти» общественный контроль это правая рука государственной его части. Механизм, который не просто дополняет «карающий меч», но и позволяет избежать (ну или хотя бы ослабить) давления государства на бизнес.
Сейчас существует больше десятка государственных контрольно-надзорных органов в различных хозяйственных сферах. И это при том, что до сих пор не существует единого законодательного акта, который регулировал бы эту важную деятельность. У каждого органа свой нормативный акт. А при таком разноплановом подходе неизбежны «перекосы на местах».
Когда в одну организацию могут приходить проверяющие организации с плановыми и внеплановыми проверками чуть ли не раз в месяц. Разве можно в такой ситуации строить эффективную модель экономики?
1. Общественный контроль – не помеха государству.
К сожалению, на сегодняшний день государство рассматривает институт общественного контроля как угрозу деятельности своих же государственных органов.
Но здесь важно понять, что имеется ввиду под словом «государство». Этот термин в данном контексте может включать в себя те государственные органы, которые не желают, чтобы их деятельность контролировалась «какими-то» общественниками. Хотя именно за счет общественного контроля и снижается не только давление на бизнес, но и нагрузка само государство. Общественный контролер сможет обеспечить современным продуманным подходом к получению, обработке и передачи информации в те самые органы госконтроля, снижая их административные расходы, и при этом повышая показатели результативности. Правда, остается вопрос, а такая задача перед государственными органами стоит?
Ну и, конечно, польза для общества: развитие важнейших гражданских институтов в России, на которые опираются все ведущие мировые экономики, институты, которые являются связующим звеном единой системы контроля, и эксперименты с которыми, с другой стороны, могут откатить развитие потребительского рынка и экономики страны в целом на много лет назад. Именно сейчас такие институты необходимы нашей стране, когда только немой не кричит о необходимости запуска несырьевой части новой российской экономики.
Многолетняя работа нашей организации доказала, что без экспертных институтов сформировать рынок добросовестной экспертизы просто невозможно. В любой спорной ситуации не к кому обратиться ни бизнесу, ни государству.
Даже нам приходилось крепко подумать: каким образом получать достоверные результаты испытаний. Провели испытания в одной лаборатории, потом в другой лаборатории, а результаты отличаются в разы. При том, что обе лаборатории – аккредитованы. Приходилось включать механизмы межлабораторных сличительных испытаний, определять действительно компетентную лабораторию и уже дальше взаимодействовать с ней, постоянно мониторя ситуацию. Были случаи, в особо спорных ситуациях – приходилось подключать европейские лаборатории, т.к. невозможно было провести в России даже межлабораторные сличения. А ведь вопросы достоверности, независимости, компетентности испытаний должны контролироваться государством.
Снова вопрос – почему и для бизнеса, и для государства необходимость профессиональных компетентных экспертных институтов всё еще стоит под вопросом?
В то время как за рубежом именно на институтах общественного контроля, на экспертных институтах строилось и гражданское общество, и доверительные взаимоотношения между государством, потребителем и бизнесом.
2. Общественный контроль — может то, что недоступно государственному надзору.
На потребительском рынке России действуют несколько государственных проверяющих организаций – это и Роспотребнадзор, и Россельхознадзор, и Прокуратура. Но смогут ли они одни решить все проблемы на рынке?
Давайте посмотрим, какие механизмы предлагает действующий закон об общественном контроле. В соответствии с законом общественный контроль может осуществляться «в формах общественного мониторинга, общественной проверки, общественной экспертизы …, а также в таких формах взаимодействия институтов гражданского общества с государственными органами и органами местного самоуправления, как общественные обсуждения, общественные (публичные) слушания и другие формы взаимодействия».
Получается, что в нашем арсенале и мониторинг, и проверки, и экспертизы, и возможность донести информацию до потребителей.
И когда граждане получают данные от тех организаций, которые проводят общественные экспертизы, — они могут поинтересоваться уже у ответственных государственных органов о том, почему проверки показывают, что некоторые важные требования не выполняются.
В том числе и требования по безопасности, по предоставляемой им информации на полках магазинов. А иногда и почему некоторые представители бизнеса позволяют себе впрямую вводить потребителей и государство в заблуждение.
Здесь очень важен факт контакта результатов общественного контроля и реакции со стороны государства на эти факты. Если сцепка интересов происходит, если государственные надзорные органы готовы, заинтересованы реагировать, в этом случае начинает происходить чудо преобразования рынка из серого в белый, в прозрачный, в цивилизованный.
3. Общественный контроль — защита интересов потребителя.
Именно общественный контроль может показывать ответственным государевым органам надзора на те важные точки на рынке, на которые следует обращать дополнительное, усиленное внимание с одной стороны, и наоборот – с какого ответственного, добросовестного бизнеса такое давление необходимо снимать.
Общественный контроль позволяет внедрять очень важную т.н. риск-ориентированную модель контроля за потребительским рынком, которую так давно ожидает добросовестный бизнес.
Зарубежный опыт показывает, что внедрение модели государственного надзора, учитывающей интересы добросовестного бизнеса и сконцентрировавшей свое основное внимание на более рисковых зонах – в разы проще и дешевле при наличии рабочего института общественного контроля. А без него – напротив — практически нереализуемо.
4. Общественный контроль — поддержка добросовестного бизнеса.
Государственный надзор не защищает добросовестный бизнес: его задача найти и наказать виновного (ну или же предупредить нарушение, но это уже высший пилотаж о котором мы можем пока только мечтать).
А также, по-хорошему, государственный надзор должен вычищать для добросовестного бизнеса рынок, тем самым снимая барьеры для развития: неоправданный демпинг, дешевая, но опасная продукция, борьба с фальсификатом. Но возможно ли это в современных условиях? К сожалению пока нет.
Именно поэтому мы считаем, что исключительно профессиональные общественные контролеры смогут дать толчок для развития единой прозрачной среды на рынке. Обеспечив и мониторинг, и качественную экспертизу. А дальше, получая такую независимую информацию, смогут перераспределять свои ресурсы и государственные надзорные органы.
Проведя мониторинг рынка молочной продукции, Росконтроль выявил ряд нарушений, которые показали, что определенные проблемы на рынке – системные. И срочно нужно решать вопросы фальсификации сливочного масла, сыра. Понять, что происходит с массовым введением в заблуждение потребителей: когда применяется в промышленных объемах замена молочных жиров на растительные. Множество аналогичных нарушений с фальсификацией мы выявили и в колбасной продукции.
Вот когда необходимо надзорным организациям бить в набат!
Здесь хочу привести хороший пример реакции рынка. Мгновенно отреагировал добросовестный ритейл, который задал вопросы производителю, мол, а как же так? Ведь первым получает проверку от государственного надзора именно продавец, именно он на виду, именно он продает товар потребителю.
Это и есть классика общественного контроля, который автоматически запускает, в том числе, и саморегулирование потребительского рынка, столь важного для потребителя и государства.
Саморегулирование – локомотив снижения давления на рынок. Именно саморегулирование, основанное на современном общественном контроле, сможет сменить преобладающий тренд «бесконечных запретов» на тренд освобождения добросовестных участников рынка от лишних требований и проверок.
К сожалению, пока институты общественного контроля недостаточно поддерживаются ни бизнесом, ни государством. Но по результатам нашей деятельности мы видим, что перемены возможны. Мы надеемся, что как раз на примере контроля потребительского рынка и появится первый экспертный институт общественного контроля, который запустит долгожданные механизмы саморегулирования и поддержки честного рынка и прозрачной конкуренции.
В качестве основных результатов мы ожидаем, в первую очередь, того, что необходимо потребителю и бизнесу, встающему на ноги – безопасный товар на полках, понятная градация качества товара для возможности осознанного выбора, добросовестная конкуренция, а также, самое главное – запуск диалога между государством, бизнесом, потребителями и экспертным сообществом. Без такого диалога российская экономика не сможет преодолеть современные вызовы.
Право общественного контроля
Права субъектов общественного контроля, на первый взгляд, обширны. Помимо осуществления общественного контроля в формах, очерченных законом, и других вспомогательных прав (статья 10 Закона), они могут обращаться в суд в защиту прав неопределенного круга лиц, в случаях, предусмотренных федеральными законами. Это серьезное процессуальное право, которое, однако, не обеспечено ни Гражданским процессуальным кодексом РФ, ни другими законами, которые должны установить случаи, когда возможна реализация права. Субъекты общественного контроля имеют право запрашивать у контролируемых органов необходимую информацию, посещать эти органы в установленном порядке, подготавливать по результатам осуществления контроля итоговый документ и направлять его в органы власти, при выявлении нарушений прав и свобод человека направлять материалы уполномоченным по правам.
Однако непонятно, чем все эти права принципиально отличаются от прав любого гражданина, который также может обращаться в органы власти, запрашивать интересующую информацию, посещать органы власти в том же установленном порядке (пока этот порядок одинаков и для граждан, и для общественных контролеров), направлять свои выводы о нарушениях прав. Обращение гражданина также обязательно для рассмотрения в органе власти, также обязательно ему должны дать ответ, также орган власти может дать отписку как гражданину, так и общественным контролерам. Как было указано выше, есть одно важное отличие: по закону об обращениях граждан обязанность рассмотреть обращение гражданина и дать ответ в срок есть только у госорганов и местных органов, а по закону об общественном контроле такая обязанность появляется и у организаций, осуществляющих публичные полномочия.
Другие отличия статуса субъектов общественного контроля от статуса обычного гражданина содержатся в статье 16 Закона. Статья закрепляет обязанность органов рассмотреть итоговые документы общественного контроля; в установленных случаях они также учитывают предложения, рекомендации и выводы, содержащиеся в этих документах (такие случаи пока не установлены); в установленных случаях предложения, рекомендации и выводы, содержащиеся в итоговых документах, учитываются при оценке эффективности деятельности органов власти (эти случаи также не установлены). О результатах рассмотрения итоговых документов органы должны дать ответ в течение 30 дней (такой же срок установлен для обращений граждан), а в случаях, не терпящих отлагательства, - незамедлительно. Что это за случаи, закон не уточняет. При этом орган власти не обязан безропотно соглашаться со всеми выводами субъектов общественного контроля, он вправе направлять обоснованные возражения на предложения и рекомендации, содержащиеся в итоговых документах общественного контроля.
Закрепляется обязанность органов власти и организаций предоставлять общественным контролерам в случаях и порядке, которые установлены законодательством Российской Федерации, информацию о своей деятельности, представляющей общественный интерес (но не содержащую гостайну или иную конфиденциальную информацию). Эта обязанность может быть актуальна, но ее легко обойти, ссылаясь то на коммерческую тайну, то на гриф «ДСП». И как тогда быть общественным контролерам – каждый раз требовать информацию через суд?
Установлена обязанность органов власти и организаций в случаях, предусмотренных законами, учитывать предложения, рекомендации и выводы, содержащиеся в итоговых документах, и принимать меры по защите прав и свобод. Как мы писали выше, такие случаи пока не установлены и могут вовсе не устанавливаться: все это отдано на откуп другим федеральным законам, законам субъектов Федерации и муниципальным актам. Есть небольшая надежда, что такие случаи будут закрепляться на региональном и муниципальном уровне, так как там власть ближе к населению и народ может через депутатов повлиять на местные законы.
Закон называет следующие формы общественного контроля (статья 18): общественный мониторинг, общественная проверка, общественная экспертиза, общественные обсуждения, общественные (публичные) слушания и другие. Субъекты общественного контроля обязаны обнародовать информацию о своей деятельности и о результатах контроля.
Закон говорит о том, что в состав общественного совета не могут входить лица, замещающие государственные должности Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, госслужащие и лица, замещающие муниципальные должности и должности муниципальной службы, лица, имеющие судимость, а также лица с двойным гражданством. Имеется также статья 11 о конфликте интересов. Все это в той или иной степени аналогично положениям закона о государственной гражданской службе, однако общественные контролеры не имеют таких же социальных гарантий как госслужащие. Даже члены Общественной палаты РФ работают на общественных началах, получая лишь компенсацию расходов.
Ответственности за нарушение законодательства об общественном контроле посвящена заключительная статья Федерального закона. В ней только отсылочные нормы об ответственности, причем как для субъектов общественного контроля, так и для тех, кто препятствует общественному контролю. Конкретные меры ответственности (видимо, административной) пока не предусмотрены законодательством РФ.
Ответственности же для органов власти и организаций за то, что они, например, не учли мнение или предложения субъектов общественного контроля, не предусматривается вообще. О дисциплинарной ответственности конкретных чиновников, как обычно, нет и речи. Выше мы неоднократно сетовали на то, что учет мнения общественности будет обязателен лишь в случаях, которые только предстоит прописать в законах. Однако даже если эти случаи появятся, но ответственности за игнорирование мнения общества не будет, можно будет продолжать считать нормы об учете общественного мнения, предложений и рекомендаций граждан пустыми декларациями.
В статье 5 к одной из трех целей общественного контроля отнесена общественная оценка деятельности органов власти и организаций, которая производится в целях защиты прав и свобод человека и гражданина, прав и законных интересов общественных объединений. При оценке деятельности министерств общественные советы содействуют учету прав и законных интересов общественных объединений, правозащитных, религиозных и иных организаций. Заключение общественной экспертизы должно содержать «общественную оценку социальных, экономических, правовых и иных последствий принятия акта, проекта акта, решения, проекта решения, документа или других материалов, в отношении которых проводилась общественная экспертиза». При этом Закон не упоминает, какие должны быть последствия резко негативной общественной оценки. Общественная оценка – это частный случай общественного мнения, поэтому здесь могли бы быть установлены общие правила для учета мнений и оценок общества.
Упомянутый выше закон СССР о народном контроле также ограничивался одной статьей об ответственности: «на лиц, виновных в допущенных недостатках или нарушениях, органы народного контроля воздействуют как путем товарищеской критики, обсуждения их неправильных действий, так и посредством привлечения их к ответственности в соответствии с настоящим Законом». И ведь «товарищеская критика» была страшным делом для совестливых советских граждан. Современные нормы Закона де-факто сводят весь общественный контроль к «товарищеской критике», потому как больше общественники ничего не смогут сделать с государственной машиной, если только она сама не захочет пойти навстречу обществу.
Основной вывод по результатам изучения Закона об общественном контроле такой: идея хорошая, но пока не будет принят весь огромный массив правовых актов во исполнение этого закона, работать он не будет. Как долго будут приниматься эти акты, не исказят ли они смысл закона – на эти вопросы ответит время. Кто войдет в состав общественных советов при органах власти, из каких людей будут состоять общественные палаты и не превратятся ли они в послушные «группы поддержки» органов власти – это отчасти зависит и от нас с вами.
Есть и другие опасности: если, например, налоговые проверки и другие проверки со стороны государственных органов регламентированы по количеству и срокам, то Закон об общественном контроле не ограничивает число одновременных общественных проверок. Это может стать лазейкой для дестабилизации работы органов власти и организаций со стороны недобросовестных общественников. Однако хочется верить и в добросовестность граждан, и в добросовестность органов власти, которые, принимая этот Закон, действительно хотели развивать гражданское общество, вовлекать общественность в процесс принятия государственных решений, да и, наконец, повернуть государство лицом к народу.
Органы общественного контроля
Федеральным законом № 212-ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской Федерации» дано понятие общественного контроля, определены его цели, задачи и принципы, закреплены права граждан на участие в осуществлении общественного контроля, а также определен правовой статус субъектов общественного контроля, формы и порядок осуществления общественного контроля.
Целями осуществления общественного контроля в Российской Федерации являются:
1) обеспечение реализации и защиты прав и свобод человека и гражданина, прав и законных интересов общественных объединений и иных негосударственных некоммерческих организаций;
2) обеспечение учета общественного мнения, предложений и рекомендаций граждан, общественных объединений и иных негосударственных некоммерческих организаций при принятии решений органами государственной власти, органами местного самоуправления, государственными и муниципальными организациями, иными органами и организациями, осуществляющими в соответствии с федеральными законами отдельные публичные полномочия;
3) общественная оценка деятельности органов государственной власти, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных организаций, иных органов и организаций, осуществляющих в соответствии с федеральными законами отдельные публичные полномочия, в целях защиты прав и свобод человека и гражданина, прав и законных интересов общественных объединений и иных негосударственных некоммерческих организаций.
Задачами осуществления общественного контроля являются:
1) формирование и развитие гражданского правосознания;
2) повышение уровня доверия граждан к деятельности государства, а также обеспечение тесного взаимодействия государства с институтами гражданского общества;
3) содействие предупреждению и разрешению социальных конфликтов;
4) реализация гражданских инициатив, направленных на защиту прав и свобод человека и гражданина, прав и законных интересов общественных объединений и иных негосударственных некоммерческих организаций;
5) обеспечение прозрачности и открытости деятельности органов государственной власти, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных организаций, иных органов и организаций, осуществляющих в соответствии с федеральными законами отдельные публичные полномочия;
6) формирование в обществе нетерпимости к коррупционному поведению;
7) повышение эффективности деятельности органов государственной власти, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных организаций, иных органов и организаций, осуществляющих в соответствии с федеральными законами отдельные публичные полномочия.
Статьей 20 Жилищного кодекса Российской Федерации закреплен институт общественного контроля в жилищной сфере. Определено, что субъектами общественного контроля в жилищной сфере могут являться общественные объединения, иные некоммерческие организации, советы многоквартирных домов, другие заинтересованные лица в соответствии с законодательством Российской Федерации.
Однако, до настоящего времени не был определен порядок осуществления общественного жилищного контроля.
Вступило в действие Постановление Правительства Российской Федерации № 1491 «О порядке осуществления общественного жилищного контроля». Определено, что предметом общественного жилищного контроля являются акты, проекты актов, решения проекты решений, документы и другие материалы, а также действия (бездействие) государственных (муниципальных) органов и организаций, осуществляющих деятельность в жилищной сфере. Данным Постановлением установлены формы, сроки проведения и права субъектов общественного жилищного контроля, конкретизирован порядок определения и обнародования результатов контроля.
К субъектам, которые могут принимать решение о проведении такого контроля, относятся Общественная палата России и общественные палаты в регионах, общественные палаты (советы) муниципальных образований, общественные советы при министерствах и ведомствах, при муниципальных органах власти, общественные объединения, другие некоммерческие организации, советы многоквартирных домов, другие лица в соответствии с законодательством.
Оговаривается, что граждане участвуют в общественном жилищном контроле в качестве общественных инспекторов и общественных экспертов.
Административно-общественный контроль
В соответствии с положением о правах ФЗМК контроль за выполнением администрацией предприятий законодательства по охране труда осуществляет фабрично-заводской местный комитет профсоюза. В помощь ФЗМК и цеховому комитету профсоюза в осуществлении контроля за соблюдением правил и норм по технике безопасности и производственной санитарии на каждом предприятии и в цехе создается комиссия по охране труда и выбираются общественные инспектора по охране труда.
Комиссии по охране труда организуются при фабрично-заводском местном и цеховом комитетах в количестве от 3 до 21 человека (в зависимости от численности рабочих на предприятии). Комиссию по охране труда возглавляет член фабрично-заводского местного комитета, а в цехе — член цехового комитета профсоюза. Председатель этой комиссии одновременно является старшим общественным инспектором.
Эти комиссии участвуют в разработке планов и мероприятий по охране труда на предприятии; контролируют выполнение администрацией предприятия законов по охране труда; проверяют правильность использования денежных средств, отпущенных на охрану труда; изучают причины несчастных случаев и т. д.
Общественные инспектора по охране труда, выбираемые в профгруппах, повседневно контролируют выполнение на предприятии законов по охране труда, своевременное обеспечение спецодеждой, спецобувью, индивидуальными защитными средствами, доброкачественной питьевой водой, спецпитанием.
В борьбе за снижение производственного травматизма, общих и профессиональных заболеваний на производстве важное место принадлежит регулярному проведению на предприятиях и в организациях административно-общественного контроля за состоянием охраны труда, который осуществляется администрацией совместно с профсоюзной организацией.
Руководитель предприятия совместно с председателем ФЗМК один раз в полугодие проверяют, а затем рассматривают вопросы охраны труда и культуры производства с руководителями цехов и профсоюзным активом (членами комиссий и общественными инспекторами по охране труда) с обсуждением состояния техники безопасности и заболеваемости на предприятии, хода выполнения планов мероприятий по охране труда и обмена опытом работы в этой области; регулярно заслушивают отчеты начальников цехов о выполнении мероприятий, приказов и предписаний технической и санитарной инспекции и служб охраны труда; разбирают причины происшедших несчастных случаев и разрабатывают конкретные меры к недопущению их в дальнейшем.
Руководитель предприятия и председатель ФЗМК (III ступень контроля) один раз в месяц лично с участием инженера ПТО (производственно-технических отделов), главного механика, главного энергетика и службы охраны труда проверяют состояние охраны груда и культуры производства не менее чем в двух-трех цехах. Результаты проверки обсуждают на совещании инженерно-технических работников и профактива и разрабатывают дополнительные мероприятия по устранению отмеченных недостатков и дальнейшему улучшению условий труда. Не реже одного раза в год проводят общественные смотры состояния охраны труда и культуры производства во всех цехах предприятия и ежеквартально подводят итоги выполнения обязательств бригад, участков, цехов, борющихся за работу без травм. Широко популяризируют ход выполнения принятых обязательств через печать, радио, телевидение и другие средства массовой информации.
Начальники цехов, участков и председатели цеховых профсоюзных комитетов (II ступень контроля) один раз в неделю тщательно проверяют состояние охраны труда и культуры производства в цехе. Выявленные в ходе проверки недостатки устраняют сразу или записывают в специальные журналы (книжку мастера), устанавливая сроки и ответственных лиц за их выполнение; оказывают помощь мастерам в своевременном устранении отмеченных недостатков по охране труда; проводят обсуждение каждого несчастного случая на рабочих собраниях с целью доведения его причин до рабочих и недопущения подобных случаев в дальнейшем.
Мастер (начальник смены) совместно с общественным инспектором по труду (I ступень контроля) и дежурным по охране труда за 15...20 мин до начала смены проверяют рабочие места, исправность оборудования и инструмента и выявляют отклонения от правил техники безопасности. О недостатках, которые не могут быть сразу устранены, мастер докладывает начальнику цеха, участка, смены.
В течение рабочего дня мастер проводит контроль за соблюдением технологической дисциплины и за технической исправностью оборудования и приспособлений осуществляет надзор за выполнением рабочими безопасных приемов труда, а также за использованием ими во время работы спецодежды и индивидуальных средств защиты (касок, защитных очков, противошумных наушников).
Мастер проводит инструктаж в процессе работы с нарушителями правил и инструкций по технике безопасности. К лицам, систематически нарушающим безопасные приемы труда, применяют меры воздействия, предусмотренные правилами внутреннего трудового распорядка (письменные предупреждения, взыскания, перевод на нижеоплачиваемую работу). Письменные предупреждения мастер заносит в специальные журналы (книжку мастера) и знакомит с ними под расписку нарушителей.
Самоконтроль по охране труда заключается в том, что каждый рабочий цеха, участка по графику, разработанному мастером, назначается в течение рабочей смены дежурным по охране труда, в обязанности которого входит контроль за выполнением рабочими цеха или участка безопасных приемов труда. Рабочий, будучи дежурным, в первую очередь сам следит за соблюдением безопасности труда своими товарищами. Дежурный по охране труда на левой руке носит специальную повязку с буквами ДОТ.
Общественный контроль за охраной труда
В соответствии со ст. 370 Трудового кодекса РФ общественный контроль в области охраны труда осуществляется профсоюзами и иными уполномоченными работниками представительными органами, которые вправе создавать в этих целях собственные инспекции, а также избирать уполномоченных (доверенных) лиц по охране труда.
Профессиональные союзы и иные уполномоченные работниками органы имеют право:
• Осуществлять контроль за соблюдением работодателями законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права.
• Проводить независимую экспертизу условий труда и обеспечения безопасности работников.
• Принимать участие в расследовании несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний.
• Получать информацию от руководителей и иных должностных лиц организаций, работодателей – индивидуальных предпринимателей о состоянии условий и охраны труда, а также обо всех несчастных случаях на производстве и профессиональных заболеваниях.
• Защищать права и законные интересы членов профессионального союза по вопросам возмещения вреда, причиненного их здоровью на производстве.
• Предъявлять работодателям требования о приостановке работ в случаях непосредственной угрозы жизни и здоровью работников.
• Направлять работодателям представления об устранении выявленных нарушений трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, обязательные для рассмотрения.
• Осуществлять проверку состояния условий и охраны труда, выполнения обязательств работодателей, предусмотренных коллективными договорами и соглашениями.
• Принимать участие в работе комиссий по испытаниям и приему в эксплуатацию производственных объектов и средств производства в качестве независимых экспертов.
• Принимать участие в рассмотрении трудовых споров, связанных с нарушением трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, обязательств, предусмотренных коллективными договорами и соглашениями, а также с изменениями условий труда.
• Принимать участие в разработке проектов подзаконных нормативных правовых актов Российской Федерации, законов и иных нормативных правовых актов органов местного самоуправления, содержащих нормы трудового права.
• Принимать участие в разработке проектов подзаконных нормативных правовых актов, устанавливающих государственные нормативные требования охраны труда, а также согласовывать их в порядке, установленном Правительством Российской Федерации.
• Обращаться в соответствующие органы с требованиями о привлечении к ответственности лиц, виновных в нарушении трудового законодательства и иных актов, содержащих нормы трудового права, сокрытии фактов несчастных случаев на производстве.
• Беспрепятственно проверять соблюдение требований охраны труда и вносить обязательные для рассмотрения должностными лицами организаций, работодателями – индивидуальными предпринимателями предложения об устранении выявленных нарушений требований охраны труда.
Профессиональные союзы, их инспекции труда при осуществлении указанных полномочий взаимодействуют с федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным на проведение государственного надзора и контроля за соблюдением трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, и его территориальными органами, другими федеральными органами исполнительной власти, осуществляющими функции по контролю и надзору в установленной сфере деятельности.
Институт уполномоченных может создаваться для организации общественного контроля за соблюдением законных прав и интересов работников в области охраны труда на предприятиях всех форм собственности независимо от сферы их хозяйственной деятельности, ведомственной подчиненности и численности работников.
Основные задачи уполномоченных по охране труда:
• Содействие созданию в организации (в производственном подразделении) здоровых и безопасных условий труда, соответствующих требованиям норм и правил по охране труда.
• Осуществление контроля за состоянием охраны труда в организации (в производственном подразделении) и за соблюдением законных прав и интересов работников в области охраны труда.
• Представление интересов работников в государственных и общественных организациях при рассмотрении трудовых споров, связанных с применением законодательства об охране труда, выполнением работодателем обязательств, установленных коллективными договорами или соглашениями по охране труда.
• Консультирование работников по вопросам охраны труда, оказание им помощи по защите их прав на охрану труда.
Основные функции уполномоченных по охране труда:
• Осуществление контроля за соблюдением работодателями законодательных и других нормативных правовых актов об охране труда, состоянием охраны труда, включая контроль за выполнением со стороны работников их обязанностей по обеспечению охраны труда:
• соблюдением работниками норм, правил и инструкций по охране труда;
• правильностью применения ими средств коллективной и индивидуальной защиты (использованием специальной одежды, специальной обуви и других средств индивидуальной защиты по назначению и содержанием их в чистоте и порядке);
• Участие в работе комиссий (в качестве представителей работников) по проведению проверок и обследований технического состояния зданий, сооружений, оборудования, машин и механизмов на соответствие их нормам и правилам по охране труда, эффективности работы вентиляционных систем, санитарно-технических устройств и санитарно-бытовых помещений, средств коллективной и индивидуальной защиты работников и разработке мероприятий по устранению выявленных недостатков;
• Участие в разработке мероприятий по предупреждению несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний, улучшению условий труда работников;
• Осуществление контроля за своевременным сообщением руководителем подразделения (работ) о происшедших несчастных случаях на производстве, соблюдением норм о рабочем времени и времени отдыха, предоставлением компенсаций и льгот за тяжелые работы и работы с вредными или опасными условиями труда;
• Участие в организации первой помощи (а после соответствующего обучения – оказание первой помощи) пострадавшему от несчастного случая на производстве;
• Участие в расследовании бессчастных случаев на производстве по поручению профсоюзного органа или иного представительного органа трудовою коллектива;
• Информирование работников подразделения, в котором они являются уполномоченными, о выявленных нарушениях требований безопасности при проведении работ, состоянии условий и охраны труда на предприятии (в своих подразделениях), проведение разъяснительной работы в трудовом коллективе по вопросам охраны труда.
Уполномоченные по охране труда имеют право:
• Контролировать соблюдение в подразделении законодательных и других нормативных правовых актов об охране труда.
• Проверять выполнение мероприятий по охране труда, предусмотренных коллективными договорами, соглашениями, результатами расследования несчастных случаев.
• Принимать участие в работе комиссий по испытаниям и приемке в эксплуатацию средств труда.
• Получать информацию от руководителей и иных должностных лиц своих подразделений и предприятия о состоянии условий и охраны труда, происшедших несчастных случаях на производстве.
• Предъявлять требования к должностным лицам о приостановке работ в случаях непосредственной угрозы жизни и здоровью работников.
• Обращаться в соответствующие органы с предложениями о привлечении к ответственности должностных лиц, виновных в нарушении нормативных требований по охране труда, сокрытии фактов несчастных случаев на производстве.
• Принимать участие в рассмотрении трудовых споров, связанных с изменением условий труда, нарушением законодательства об охране труда, обязательств, установленных коллективными договорами или соглашениями по охране труда.
Работодатель обязан создавать необходимые условия для работы уполномоченных по охране труда, обеспечивать их правилами, инструкциями, другими нормативными и справочными материалами по охране труда за счет средств организации.
Уполномоченные по охране труда периодически отчитываются на общем собрании трудового коллектива, избравшего их, и могут быть отозваны до истечения срока действия их полномочий по решению избравшего их органа, если они не выполняют возложенных функций или не проявляют необходимой требовательности по защите прав работников на охрану груда.
При организации общественного контроля за охраной труда в организации необходимо принимать во внимание, что успешное выполнение уполномоченными по охране труда поставленных задач и функций возможно при условии оказания им необходимой помощи и поддержки со стороны администрации предприятия, профсоюзных и иных уполномоченных работниками представительных органов, органов государственного контроля и надзора, инспекции профсоюзов.
Уполномоченные по охране труда входят, как правило, в состав комитета (комиссии) по охране труда организации.
Для координации и организации совместных действий работодателей и работников по обеспечению и соблюдению требований охраны труда в организации создаются комитеты или комиссии по охране труда. Комитет (комиссия) по охране труда является составной частью системы управления охраной труда организации (СУОТ), а также одной из форм участия работников в управлении организацией в области охраны труда.
Общественный контроль власти
Контроль – это одна из важнейших функций процессов управления, функция государства и общества, их институтов и структур, которая заключается в применении разнообразных наблюдательных и оценочных механизмов за деятельностью органов, структур, организаций, должностных лиц, за соблюдением законодательства и разных норм, которые могут быть установлены как государством, так и отдельной организацией для стандартов исполнительской дисциплины, качества работы и управления. Цель контроля – проверка законности решений и действий.
Особенная роль в системе контроля принадлежит контролю в органах местного самоуправления, поскольку именно эти органы наиболее приближены к населению и ежедневно с ним сотрудничают. Контроль в органах местного самоуправления – это система мониторинга, аудита и проверки состояния исполнительской дисциплины, качества управления, эффективности использования бюджетных средств, эффективности реализации программ, планов, стратегий, соответствия их результатов установленным целям и затраченным ресурсам, а также состоянию соблюдения национального законодательства самими органами местного самоуправления. Данная система также включает в себя оценивание, мониторинг и наблюдение за таким важнейшим направлением деятельности органов местного самоуправления, как предоставление услуг населению.
В рамках данной статьи считаем целесообразным определить основные составляющие, которые должны быть усовершенствованы, и предложить возможные варианты совершенствования контроля в органах местного самоуправления.
Следует ещё раз подчеркнуть, что контроль в органах местного самоуправления бывает 3-х типов: внешний (со стороны государства, внешними экспертами), внутренний (самими органами местного самоуправления с возможным привлечением внешних экспертов) и общественный (осуществляется как отдельными гражданами, так и общественными организациями). Иногда общественный контроль относят к формам внешнего контроля, что также не является ошибкой.
Одним из важнейших видов контроля за качеством муниципальных услуг, который требует более детального исследования, а также значительного усовершенствования, как и соответствующего нормативно-правового обеспечения, является именно общественный контроль. Он занимает отдельное место среди видов контроля в органах местного самоуправления. В значительном количестве развитых демократических стран мира всё больше контрольные функции по качеству муниципальных услуг передаются общественности, что существенно улучшило качество услуг и деятельность органов местной власти в целом. Именно поэтому считаем целесообразным больше внимание уделить этой форме контроля качества муниципальных услуг.
Общественный контроль – это вид контроля, который осуществляется гражданским обществом (его институциями и отдельными гражданами) и направлен на оценивание деятельности органов публичной власти всех уровней. Предметом общественного контроля являются действия органов государственной власти и органов местного самоуправления, принятые ими решения, документы, программы и их выполнения и тому подобное.
Общественный контроль – одна из самых эффективных форм участия общественности в процессах принятия решений. Известная американская исследовательница Ш.Арнстейн определила её также как наиболее прогрессивную форму такого участия из всех, что существуют. Общественный контроль – это один из видов социального контроля, который осуществляется объединениями граждан и самими гражданами. Он является важной формой реализации демократии и способом привлечения населения к управлению обществом и государством.
Единственным недостатком общественного контроля является то, что он не несёт за собой какую-то существенную ответственность со стороны органов власти, поскольку такой вид контроля имеет только рекомендательный характер. Исключением может быть ситуация, когда в результате общественного контроля найдены факты нарушений со стороны органов власти. В таком случае такая информация может быть передана соответствующим контролирующим государственным структурам. Отдельные учёные такую ситуацию относят к основному назначению общественного контроля – разоблачать нарушение действующего законодательства со стороны органов власти.
В любом правовом государстве власть должна быть подчинена праву, что достигается путём контроля над ней со стороны общества. Как справедливо отмечает А.С. Панарин, “нет ничего опаснее бесконтрольной власти, которая опирается не на закон, а на угрозу применения насилия и потому нужен надёжный демократический контроль”.
По мнению Е.Ю. Семелевой, в силу объективных причин государству часто свойственны злоупотребления властными полномочиями и реализация своих интересов во вред общественным, что подтверждает его неготовность делиться властью. Такая негативная тенденция ведёт к изменению сути и социального назначения государства, поэтому для её преодоления необходимы меры по ограничению власти, то есть контроль. Учёный предоставляет такое определение общественному контролю: под общественным контролем за деятельностью органов государственной власти следует понимать самостоятельный и установленный законом вид социального контроля компетентных субъектов, направленный на обеспечение режима законности в деятельности органов государственной власти. Таким образом, общественный контроль – неотъемлемая составляющая системы управления в любом демократическом государстве. Он является действенным механизмом обеспечения не только прозрачности деятельности власти, но и её эффективности. Благодаря общественному контролю достигается как соблюдение всеми субъектами управления действующего законодательства, так и обеспечение широкого участия общественности в процессах управления, учёта интересов общественности при принятии решений, которые дальше будут реализовываться в прозрачный и эффективный способ.
Исходя из этого, основными субъектами осуществления общественного контроля являются активные граждане и их объединения. Что касается объектов общественного контроля, то обычно объектом общественного контроля является деятельность государства и местного самоуправления, их должностных и служебных лиц. При этом государственные органы могут толковаться достаточно широко: это не только те органы государственной власти, которые имеют властные полномочия, а любые организации, учреждения или предприятия, которые финансируются из государственного бюджета.
Цель общественного контроля за деятельностью государственных органов и органов местного самоуправления заключается в соблюдении в процессе их деятельности прав, свобод и законных интересов граждан, а также в поддержке нормативно установленного механизма деятельности представителей органов государственной власти и должностных лиц местного самоуправления в интересах социума и на основе действующего законодательства. Для достижения указанных целей большое значение имеет чёткое определение заданий, которые стоят перед субъектами контроля.
К основным задачам общественного контроля за деятельностью органов государственной власти и местного самоуправления можно отнести:
• контроль за соблюдением действующего законодательства;
• контроль целесообразности управленческих решений;
• контроль за соблюдением прав и свобод, которые охраняются законом, и интересов граждан;
• контроль за соблюдением служебной дисциплины, качеством выполнения полномочий органами государственной власти и местного самоуправления;
• контроль за соответствием законам правовых актов, которые принимаются органами государственной власти и местного самоуправления;
• контроль за соблюдением установленных запретов и ограничений;
• контроль за подбором кадрового состава представителей органов государственной власти и местного самоуправления, продвижением чиновников по службе;
• контроль за рациональным использованием и распределением ресурсов и тому подобное.
Наиболее полно методы общественного контроля определены российскими исследователями О.Кочевой и И.Аверкиевым.
В частности, учёные определяют такие методы общественного контроля:
• наблюдение (например, на избирательном участке, на судебном заседании);
• анализ официальной статистики и анализ документов;
• непосредственные исследования на месте (размещены ли объявления относительно приёма граждан, существуют ли пандусы для инвалидов и тому подобное);
• обследование условий путём посещения организаций и органов власти;
• сбор жалоб и обращений;
• беседы, интервью, опросы фокус-групп;
• общественные экспертизы;
• практические эксперименты (например, как записаться на приём к представителю органа власти, к депутату);
• общественное расследование;
• общественный мониторинг.
В развитых демократических странах широко развивается такая форма общественного контроля, как центры общественной активности. Они создаются для защиты прав и законных интересов граждан, контролируют их соблюдение. Широкое использование такая форма находит в контроле за обращениями граждан и реакцией на них со стороны власти.
Одной из важнейших форм общественного контроля является общественное расследование. Данная форма общественного контроля представляет собой сбор и анализ информации и фактов относительно нарушения прав и законных интересов граждан, злоупотребления властью со стороны должностных лиц. Механизмы осуществления общественного расследования, создания инициативных групп, между их полномочий должны быть чётко определены в отечественном законодательстве.
Общественное расследование является также одним из самых сложных методов общественного контроля. Как правило, оно осуществляется в случае выявления определённых существенных нарушений со стороны власти, злоупотребление ею. Общественное расследование может иметь официальный и неофициальный статус и характер. Важнейшим условием эффективности проведения общественного расследования является определение его методов и механизмов, а также основных составляющих. Необходимо определить: какая информация необходима, каким образом можно её собрать, какие методы сбора информации будут применяться (анализ каких документов, методы их получения, статистическая информация, опрос лиц, которые владеют информацией и тому подобное). При осуществлении общественного расследования, в первую очередь, необходимо чётко определить его цель, возможные варианты использования результатов расследования; необходимо также учесть политическую ситуацию в стране и в регионе, где проводится расследование, а также имеющиеся финансовые и человеческие ресурсы.
Также важным условием эффективного проведения общественного расследования является готовность органов государственной власти и местного самоуправления сотрудничать с общественностью в проведении расследования. В демократической стране с крепким гражданским обществом, как правило, не существует существенных проблем в сотрудничестве общественности и власти при осуществлении общественных расследований. Как справедливо отмечают многие российские учёные, в странах, которые находятся на стадии формирования гражданского общества и становления демократических принципов управления, уровень эффективности сотрудничества граждан с властью при проведении общественных расследований остаётся крайне низким. Иногда в таких случаях органы государственной власти или органы местного самоуправления могут мешать общественности проводить такие расследования. Именно поэтому, одним из важнейших факторов успешного проведения общественного расследования является учёт политической обстановки, желания или нежелания власти, определения заинтересованных сторон и всех стейкхолдеров.
Другим фактором, который необходимо учитывать при организации и проведении общественного расследования, – это его этичная составляющая. Заданием субъектов общественного расследования является обеспечение соблюдения прав, свобод и законных интересов граждан, в том числе права граждан на нераспространение собранной о них информации.
Следовательно, основными этапами организации и проведения общественного расследования являются такие:
• определение целей расследования;
• анализ и определение имеющихся материальных и человеческих ресурсов;
• создание группы, которая будет проводить расследование;
• распределение заданий и обязанностей среди членов группы;
• определение необходимой информации, её объёма;
• определение возможных источников информации и путей её получения;
• анализ и определение альтернативных путей сбора информации и альтернативных источников информации;
• анализ и определение возможных препятствий, в том числе и со стороны органов власти, а также путей и методов их преодоления;
• учёт и определение этических аспектов сбора и распространения информации из расследования;
• определение методов распространения информации и использования полученных результатов.
Основными условиями эффективного проведения общественного расследования являются:
• чёткость определения целей расследования, его заданий, методов и источников сбора информации;
• соответствующее нормативно-правовое обеспечение;
• наличие соответствующих материально-технических, финансовых и человеческих ресурсов;
• заинтересованность власти в проведении общественного расследования, в получении правдивых результатов;
• готовность органов государственной власти и местного самоуправления способствовать в проведении расследования;
• поддержка расследования со стороны широкой общественности, то есть со стороны гражданского общества;
• готовность субъектов расследования к определённым рискам, связанным со сбором информации, а также к преодолению препятствий на пути к сбору информации;
• наличие альтернативных путей и источников сбора информации и её распространения в случае возникновения препятствий.
Также одним из важнейших условий качественного общественного расследования является выбор соответствующих методов и технологий исследования. Выбор из широкого спектра существующих методик расследования зависит от значительного количества факторов.
Учёные определяют три принципа отбора методов проведения общественного расследования:
1. Обеспечение беспристрастия исполнителей. В той мере, в которой это возможно, употребляемая методика должна обнаруживать все факты и способствовать тому, чтобы были выслушаны все стороны. Расследование, в котором явно нарушен баланс, может привести к неподтверждаемым выводам, которые будет легко опровергнуть или игнорировать.
2. Проверка фактов. Действенность любой кампании на защиту прав человека зависит от фактов, на которых она построена. Исполнители должны применить такой метод, который гарантировал бы достоверность исследования, включая действия и время, необходимые для её обеспечения. Таким образом, любая надёжная методика исследования должна включать вопрос или какие-либо другие средства проверки объективности как самого исследователя, так и лица, которое сообщает информацию. Один-единственный недостоверный факт может подорвать доверие ко всему расследованию.
3. Стремление к конкретности. Чем более конкретны выводы расследования, тем большую пользу они приносят. Необходимо использовать такие методики исследования, которые позволят группе исполнителей собрать достаточно детальные и такие, которые имеют самое непосредственное отношение к конкретному нарушению прав человека данные.
Много общего с общественным расследованием имеет другой важнейший вид общественного контроля – общественный мониторинг. Общественный мониторинг – это постоянный или временный, систематический или разовый сбор общественными организациями или инициативными группами граждан информации относительно соблюдения прав и законных интересов граждан органами государственной власти, местного самоуправления, хозяйствующими субъектами, это систематическое наблюдение со стороны общественных объединений за деятельностью органов государственной власти и местного самоуправления с целью выявления её соответствия законодательству, стремлениям граждан, установленным нормам и правилам, а также провозглашенным целям и их реализацией.
Как справедливо отмечает Л. Рогатина, действенным механизмом гражданского контроля над государством является общественный мониторинг. Он является комплексом мероприятий, которые проводятся общественными организациями с целью определить проблемные вопросы в деятельности центральных органов государственной власти и органов местного самоуправления при осуществлении ими управленческих функций.
Основными методами общественного мониторинга являются:
– анализ нормативно-правовых документов, которые регламентируют деятельность органов власти на местном и общегосударственном уровнях;
– представления информационных запросов и обращений в органы государственной власти и местного самоуправления с целью получения официальной позиции должностных лиц по поводу того или другого вопроса;
– внешнее наблюдение за работой должностных лиц органов государственной власти, а также коллегиальных органов при разработке и принятии управленческих решений;
– анализ имеющихся сайтов центральных органов государственной власти и местного самоуправления на предмет их информационной наполненности, проведения экспертных опросов.
Основные цели общественного мониторинга деятельности органов государственной власти и местного самоуправления:
– сбор данных, фактов, информации об объекте мониторинга;
– системный контроль за деятельностью органов власти и управления, выбранных в качестве объектов для мониторинга;
– мониторинг качества предоставления услуг населению;
– мониторинг выполнения стратегий, планов или программ развития соответствующими органами власти с целью обеспечения прав и свобод граждан, приоритетов и интересов тех или других социальных групп, соблюдения законности;
– разработка на основании результатов проведённого мониторинга рекомендаций, направленных на улучшение деятельности соответствующих органов государственной власти и местного самоуправления.
Основные методы общественного мониторинга деятельности органов государственной власти и местного самоуправления:
– изучение документов;
– изучение статистических показателей деятельности;
– изучение публикаций средств массовой информации о деятельности;
– социологические исследования, изучения отдельных типичных случаев или опыта отдельных организаций и отдельных территориальных общин, проведения экспертиз и тому подобное.
Важным направлением общественного мониторинга является качество услуг, которые предоставляются населению со стороны органов государственной власти и местного самоуправления. Целями такого мониторинга являются: – проведение оценки и анализа соответствия фактических значений параметров, которые характеризуют качество и доступность предоставления услуг гражданам и организациям, нормативно установленным; – выявление проблем, которые сложились, и недостатков предоставления услуг; – разработка и принятие мер, направленных на устранение выявленных проблем и недостатков, в целях повышения качества услуг, которые предоставляются.
Общественный мониторинг качества предоставления услуг направляется на анализ динамики обращений граждан за предоставлением услуг, оценку уровня удовлетворённости получателей услуг их доступностью, полнотой и качеством их предоставления.
Как отмечают российские учёные “эффективность общественного мониторинга в значительной степени зависит от доступности формализованной информации об услуге или учреждении и их информационную открытость. Мониторинг может проводиться на основе прямых и непрямых данных (опрос потребителей, анализ смежной и вторичной статистики и тому подобное) “.
Основными видами работ, которые проводятся в ходе общественного мониторинга деятельности органов государственной власти и местного самоуправления его субъектами, являются:
• определение целей и заданий мониторингу;
• определение состава информации, которая может и должна быть получена в результате мониторинга для достижения поставленных целей;
• создание или актуализация имеющейся сети мониторинга;
• составление плана и программы работ сети мониторинга;
• разработка инструкций по сбору данных сетью мониторинга и доведения её до членов сети;
• организация сбора данных сетью мониторинга;
• организация обработки данных, собранных сетью мониторинга;
• анализ и интерпретация данных, собранных сетью мониторинга;
• написание отчёта о результатах мониторинга;
• презентация и публикация отчёта в виде доклада и коротких его изложений в средствах массовой информации и сети Интернет;
• обеспечение систематического информирования о ходе и результатах мониторинга и тому подобное.
Проведение интервью – это один из наиболее важных этапов процесса мониторинга. Очень важно, чтобы интервьюеры были хорошо подготовлены, а интервьюируемые – полностью проинформированы об этом процессе. Каждый интервьюер, кроме соблюдения основополагающих принципов: получения согласия интервьюируемого, конфиденциальности, беспристрастности и безопасности, – должен руководствоваться несколькими правилами, приспособив их к своим навыкам и оценке ситуации.
Как видим, общественный контроль – достаточно сложный процесс, который сочетает в себе значительное количество технологий и методов, от умелого применения которых будет зависеть успех его проведения. Во многих развитых демократических странах общественный контроль, его методы и технологии чётко определены в нормативно-правовых документах, что облегчает его применение и почти делает невозможным его некачественное проведение. В таких документах также чётко определяются механизмы взаимодействия субъектов общественного мониторинга с органами государственной власти и местного самоуправления, их полномочий, а также обязательство данных органов сотрудничать с общественностью в данных вопросах и оказывать им всестороннюю поддержку и способствовать в получении необходимой информации.
Важность осуществления общественного контроля постоянно растёт. Именно он предотвращает злоупотребление власти и позволяет построить правовое государство и поддерживает его демократические принципы существования. Особенное значение общественный контроль приобретает на местном уровне. Принимая во внимание то, что основным назначением местной власти является предоставление качественных услуг населению, именно данное направление деятельности органов местной власти должно быть одним из основных направлений осуществления общественного контроля на местном уровне.
Осуществление общественного контроля
Общественный контроль осуществляется в формах общественного мониторинга, общественной проверки, общественной экспертизы, в иных формах, не противоречащих закону, а также в таких формах взаимодействия институтов гражданского общества с государственными органами и органами местного самоуправления, как общественные обсуждения, общественные (публичные) слушания и другие формы взаимодействия.
Под общественным мониторингом понимается осуществляемое субъектом общественного контроля постоянное (систематическое) или временное наблюдение за деятельностью органов государственной власти, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных организаций, иных органов и организаций, осуществляющих в соответствии с федеральными законами отдельные публичные полномочия.
Организаторами общественного мониторинга являются Общественная палата Российской Федерации, общественные палаты субъектов Российской Федерации, общественные палаты (советы) муниципальных образований, общественные наблюдательные комиссии, общественные инспекции, общественные объединения и иные негосударственные некоммерческие организации.
Под общественной проверкой понимается совокупность действий субъекта общественного контроля по сбору и анализу информации, проверке фактов и обстоятельств, касающихся общественно значимой деятельности органов государственной власти, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных организаций, иных органов и организаций, осуществляющих в соответствии с федеральными законами отдельные публичные полномочия, а также деятельности, затрагивающей права и свободы человека и гражданина, права и законные интересы общественных объединений и иных негосударственных некоммерческих организаций.
Инициаторами общественной проверки могут быть Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации, Уполномоченный при Президенте Российской Федерации по правам ребенка, Уполномоченный при Президенте Российской Федерации по защите прав предпринимателей, уполномоченные по правам человека, по правам ребенка, по защите прав предпринимателей, по правам коренных малочисленных народов в субъектах Российской Федерации, Общественная палата Российской Федерации, а в случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации, общественные палаты субъектов Российской Федерации, общественные палаты (советы) муниципальных образований и иные субъекты общественного контроля.
Организатор общественной проверки доводит до сведения руководителя проверяемых органа или организации информацию об общественной проверке, о сроках, порядке ее проведения и определения результатов. Срок проведения общественной проверки не должен превышать тридцать дней.
Общественный инспектор - гражданин, привлеченный на общественных началах для проведения общественной проверки. Общественный инспектор при проведении общественной проверки пользуется необходимыми для ее эффективного проведения правами, регулирующим порядок проведения общественных проверок в отдельных сферах государственного управления, в том числе правом получать информацию, необходимую для проведения общественной проверки, подготавливать по результатам общественной проверки итоговый документ (заключение) и участвовать в его подготовке, а также высказывать особое мнение в итоговом документе.
Под общественной экспертизой понимаются основанные на использовании специальных знаний и (или) опыта специалистов, привлеченных субъектом общественного контроля к проведению общественной экспертизы на общественных началах, анализ и оценка актов, проектов актов, решений, проектов решений, документов и других материалов, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных организаций, иных органов и организаций, осуществляющих отдельные публичные полномочия, проверка соответствия таких актов, проектов актов, решений, проектов решений, документов и других материалов требованиям законодательства, а также проверка соблюдения прав и свобод человека и гражданина, прав и законных интересов общественных объединений и иных негосударственных некоммерческих организаций.
Проведение общественной экспертизы является обязательным в отношении актов, проектов актов, решений, проектов решений, документов и других материалов в случаях, установленных федеральными законами.
Общественная экспертиза может проводиться по инициативе органов государственной власти, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных организаций, иных органов и организаций, осуществляющих в соответствии с федеральными законами отдельные публичные полномочия.
Инициаторами проведения общественной экспертизы могут быть Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации, Уполномоченный при Президенте Российской Федерации по правам ребенка, Уполномоченный при Президенте Российской Федерации по защите прав предпринимателей, уполномоченные по правам человека, по правам ребенка, по защите прав предпринимателей, по правам коренных малочисленных народов в субъектах Российской Федерации, а в случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации, Общественная палата Российской Федерации, общественные палаты субъектов Российской Федерации, общественные палаты (советы) муниципальных образований и иные субъекты общественного контроля.
Если проведение общественной экспертизы в соответствии с федеральным законодательством является обязательным, организатор общественной экспертизы может привлечь на общественных началах к проведению общественной экспертизы специалиста в соответствующей области знаний (общественного эксперта) либо сформировать экспертную комиссию. Экспертная комиссия формируется из общественных экспертов, имеющих соответствующее образование и квалификацию в различных областях знаний.
Итоговый документ (заключение), подготовленный по результатам общественной экспертизы, должен содержать:
1) объективные, достоверные и обоснованные выводы общественных экспертов (экспертной комиссии) о соответствии или несоответствии акта, проекта акта, решения, проекта решения, документа или других материалов, в отношении которых проводилась общественная экспертиза, или их отдельных положений законодательству Российской Федерации, а также о соблюдении или несоблюдении прав и свобод человека и гражданина, прав и законных интересов общественных объединений и иных негосударственных некоммерческих организаций;
2) общественную оценку социальных, экономических, правовых и иных последствий принятия акта, проекта акта, решения, проекта решения, документа или других материалов, в отношении которых проводилась общественная экспертиза;
3) предложения и рекомендации по совершенствованию акта, проекта акта, решения, проекта решения, документа или других материалов, в отношении которых проводилась общественная экспертиза.
Под общественным обсуждением понимается используемое в целях общественного контроля публичное обсуждение общественно значимых вопросов, а также проектов решений органов государственной власти, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных организаций, иных органов и организаций, осуществляющих в соответствии с федеральными законами отдельные публичные полномочия, с обязательным участием в таком обсуждении уполномоченных лиц указанных органов и организаций, представителей граждан и общественных объединений, интересы которых затрагиваются соответствующим решением.
Общественное обсуждение проводится с привлечением к участию в нем представителей различных профессиональных и социальных групп, в том числе лиц, права и законные интересы которых затрагивает или может затронуть решение, проект которого выносится на общественное обсуждение. Общественное обсуждение проводится публично и открыто. Участники общественного обсуждения вправе свободно выражать свое мнение и вносить предложения по вопросам, вынесенным на общественное обсуждение. Общественное обсуждение указанных вопросов может проводиться через средства массовой информации, в том числе через информационно-телекоммуникационную сеть "Интернет".
Под общественными (публичными) слушаниями понимается собрание граждан, организуемое субъектом общественного контроля, а в случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации, органами государственной власти и органами местного самоуправления, государственными и муниципальными организациями, иными органами и организациями, осуществляющими отдельные публичные полномочия, для обсуждения вопросов, касающихся деятельности указанных органов и организаций и имеющих особую общественную значимость либо затрагивающих права и свободы человека и гражданина, права и законные интересы общественных объединений и иных негосударственных некоммерческих организаций.
Общественные (публичные) слушания проводятся по вопросам государственного и муниципального управления в сферах охраны окружающей среды, градостроительной деятельности, закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд и в других сферах в случаях, установленных федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации, муниципальными нормативными правовыми актами.
Общественные (публичные) слушания проводятся публично и открыто. Участники общественных (публичных) слушаний вправе свободно высказывать свое мнение и вносить предложения и замечания по вопросу, вынесенному на общественные (публичные) слушания.
Определение и обнародование результатов общественного контроля осуществляются путем подготовки и направления в органы государственной власти, органы местного самоуправления, государственные и муниципальные организации, иные органы и организации, осуществляющие публичные полномочия, итогового документа, подготовленного по результатам общественного контроля: итогового документа общественного мониторинга, акта общественной проверки, заключения общественной экспертизы, протокола общественного обсуждения, протокола общественных (публичных) слушаний, а также в иных формах, предусмотренных федеральными законами.
Общественные объединения и иные негосударственные некоммерческие организации на основании результатов общественного контроля вправе:
1) направлять в органы государственной власти, органы местного самоуправления, государственные и муниципальные организации, иные органы и организации, осуществляющие в соответствии с федеральными законами отдельные публичные полномочия, предложения и рекомендации по совершенствованию их деятельности, а также по устранению причин и условий, способствовавших нарушению прав и свобод человека и гражданина, прав и законных интересов общественных объединений и иных негосударственных некоммерческих организаций;
2) выдвигать общественную инициативу в соответствии с законодательством Российской Федерации;
3) оспаривать в установленном федеральным законом порядке (в том числе в судебном и (или) административном порядке) нормативные правовые акты, решения и действия (бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных организаций, иных органов и организаций, осуществляющих в соответствии с федеральными законами отдельные публичные полномочия.
Общественный контроль на предприятии
В настоящее время такого понятия, как общественный контроль за охраной труда, в законодательстве нет. Данный закон был упразднен, когда в силу вступили изменения, касающиеся охраны труда в ТК РФ. Сейчас создаются комиссии или комитеты, либо выбирается уполномоченный по охране труда.
Статья 218 ТК РФ разрешает создавать комиссии по охране труда. Инициировать их создание может:
• Работодатель;
• Работники;
• Представительный орган работников (профсоюз).
Помимо этого, может быть выбран уполномоченный представитель от работников организации по охране труда.
Уполномоченного можно выбрать, даже если на предприятии нет органа, представляющего интересы работников на постоянной основе.
Работодатель не вправе препятствовать образованию комиссии по ОТ или выбору уполномоченного представителя.
В законодательстве нет прямого указания на то, в компании должен быть организован общественный контроль за охраной труда. Но при этом статья 229 ТК РФ прямо указывает, что при формировании комиссии для расследования несчастного случая в ее составе должен находиться представитель работников по ОТ.
Поэтому, даже если на предприятии нет профсоюза, либо другого представительного органа работников, необходимо провести общее собрание трудового коллектива и выбрать уполномоченного по охране труда.
В состав комиссии должно входить не менее трех человек. Они выбираются представительным органом либо общим собранием работников.
Для того чтобы данный орган мог пользоваться всеми положенными ему правами, его создание необходимо оформить документально.
Документами, которые подтвердят создание комитета по ОТ, могут быть:
• Протокол общего собрания работников или профсоюза;
• Решение представительного органа работников;
• Приказ профсоюзной организации о создании комиссии.
Сведения о выбранной комиссии должны быть доведены до работодателя, который в свою очередь издает приказ по организации о назначении комиссии по ОТ.
Выбранный орган будет действовать на основании Положения о комиссии (комитете) по охране труда. Положение можно составить на основе типового документа, утвержденного приказом Минтруда за № 412н.
Выбор уполномоченного по охране труда осуществляется в том же порядке.
Права, которыми наделены органы общественного контроля по охране труда, прописаны в статье 370 ТК РФ.
Они имеют право:
• Контролировать выполнения законодательства по ОТ, как федерального, так и локального;
• Инициировать и организовывать проведения экспертизы условий работы;
• Участвовать в работе комиссии по расследованию несчастных случаев и профзаболеваний;
• Получать от представителей работодателя всю информацию, касающуюся охраны труда в компании;
• Принимать участие в разработке внутренних локальных актов в части, касающейся охраны труда;
• Вносить предложения по улучшению качества охраны труда.
Для достижения оптимально эффекта выборные органы должны проводить работу совместно с работниками, занимающимися на предприятии организацией охраны труда.
Общественный контроль за охраной руда на предприятии представляет собой комиссию, состоящую из нескольких человек, либо одного уполномоченного, которые выбираются работниками организации. Они осуществляют независимый контроль качества охраны труда на предприятии. Работодатель не имеет права препятствовать работе органов общественного контроля и должен предоставлять им полную и достоверную информацию в части организации охраны труда.
Контроль предприятий общественного питания
Административный контроль на предприятии общественного питания осуществляется ежедневно. Такой контроль может быть комплексным: за хозяйственной деятельностью будет следить не только руководитель предприятия (генеральный и/или исполнительный директор), но также заведующий производством и главный бухгалтер.
Предприятия общественного питания также постоянно проверяются вышестоящими организациями. Такой контроль является ведомственным и производится путем разного рода инвентаризаций и ревизий. Основная цель ведомственного контроля - убедиться в том, что предприятие содержит в порядке документацию, грамотно расходует материальные и товарные ценности, не злоупотребляет свои положением, репутацией и т.д.
На государственном уровне контроль за работой предприятия общественного питания осуществляет Государственная инспекция по качеству товаров в торговле. Под ее ответственностью: контроль за качеством продуктов и сырья, контроль за соблюдением основных правил торговли и конкуренции, контроль за соблюдением условий хранения продуктов, проверка рецептур приготавливаемых блюд, соблюдения технологических инструкций, грамотность ценовой политики.
Органы Государственного санитарного надзора проводят контроль за соблюдение правил и норм санитарно-гигиенического характера на предприятии общественного питания при хранении продуктов и сырья, их транспортировке, при отпуске готовой продукции согласно действительному меню. Кроме того, этими органами осуществляется контроль за соблюдением правил личной гигиены персонала, содержанием оборудования и помещений.
Технические инспектора профсоюзных комитетов, общественные инспектора, комиссии по охране труда, различные бюро и советы по внедрению научной организации труда осуществляют проверки соблюдения правил техники безопасности на предприятии общественного питания, правил охраны труда.
Контроль за деятельностью предприятия общественного питания также проводится внутри предприятия. Этим занимаются первичные партийные организации предприятий такого рода, которые избирают комиссии из своих членов. Комиссии создаются специально для того, чтобы управление хозяйственной деятельностью предприятий общественного питания частично осуществлялось партийными организациями и роль этого управления была весомой.
Зачастую профсоюзные организации предприятий общественного питания проводят контроль за деятельностью тех кафе, общепитов, баров и ресторанов быстрого питания, которые территориально находятся в зоне их влияния. Такие организации тесно контактируют с комиссиями, созданными при Совете народных депутатов. Общественный контроль в основном занимается проверкой меню, ассортимента продукции, ее качества, ценовой политики, следят за соблюдением законов о конкуренции, контролируют качество обслуживания и т.д.
Те группы, которые активно содействуют комитетам народного контроля, занимаются проверкой финансовой дисциплины предприятия общественного питания, следят за соблюдением планов товарооборота. Такой контроль позволяет существенно повысить уровень культуры обслуживания клиентов, выявить ресурсы, которые не используются предприятием общественного питания, направить деятельность предприятия в более эффективное русло.
Для того, чтобы качественно контролировать работу предприятия общественного питания, также используется Книга предложений и жалоб. Контроль такого рода осуществляется непосредственно клиентами конкретного предприятия. Книга жалоб непременно должна поступать в руки посетителя по первому же требованию. Согласно действующему законодательству, любая жалоба или запись в книге должна быть рассмотрена руководством в течение двух суток после ее появления. Отмеченные недостатки должны устраняться, а запись по результатам рассмотрения конкретной жалобы или предложения сделана в той же книге с обратной стороны листа. О записи клиент предприятия общественного питания уведомляется соответствующим образом.
Контроль качества на предприятии общественного питания как один из наиболее важных видов контроля.
Контроль качества на предприятии общественного питания должен осуществляться на каждом производственном этапе. Специально для этого на предприятии создается несколько служб: служба приемочного контроля, контроля операционного и входного.
Зачастую контролем входного качества продукции на предприятии общественного питания занимается кладовщик. Его работа проверяется заместителем директора. Если же само предприятие не имеет собственного склада продукции, на входном контроле будет осуществлять деятельность повар-бригадир, технолог или же заведующий производством.
Повар-бригадир и повар высшего разряда на предприятии имеют возможность осуществлять и приемочные, и операционный контроль.
При осуществлении входного контроля ответственное лицо осуществляет приемку продуктов, которые поступают на предприятие общественного питания, проверяет всю сопроводительную документацию (насколько качество поступающей продукции соответствует данным в документах и нормативах). В случае неправильного оформления продукции, несвоевременного возврата продуктов, утративших свое качество, несоблюдении санитарных норм и требований, служба входного контроля на предприятии должна составить соответствующие иски.
Для любого ресторана, кафе или столовой важно, чтобы последовательность технологических операций с продукцией, режимы тепловой обработки продуктов, правила отпуска изделий и блюд соблюдались в полной мере. Именно операционный контроль позволяет вовремя выявить нарушения, которые имеют место быть, своевременно устранить их, не допустить некачественную продукцию к конечному потребителю.
На отдельных этапах осуществления технологического процесса операционный контроль осуществляется при помощи органолептической оценки, проверки технологических карт, иногда и физико-химической проверки. Именно такой контроль дает возможность получить точные показатели, имеющие значение в оценке качества блюд.
Приемочный контроль качества продукции осуществляется по-разному. Все зависит от того, каким по типу является конкретное предприятие общественного питания.
Если, к примеру, предприятие занимается реализацией кулинарных изделий и блюд для массового потребителя, предприятию понадобится создание специальной бракеражной комиссии, которая может постоянно давать оценку качества уже изготовленной продукции.
Если проверка осуществляется органами государственного надзора, то она, как правило, представляет собой выборочный контроль качества по микробиологическим, физико-химическим и органолептическим показателям готовой продукции.
Инспекционный контроль зачастую осуществляется на тех предприятиях общественного питания, которые имеют сертификат соответствия на производство.
Общественный контроль ЖКХ
Минстроем России осуществляется контроль и поддержка деятельности по развитию сети региональных центров общественного контроля в сфере ЖКХ. Центры общественного контроля созданы в 83 субъектах Российской Федерации.
Общественный контроль в сфере ЖКХ осуществляется в следующих формах:
- мониторинг правоприменительной практики в сфере ЖКХ;
- проведение акций по анализу отдельных проблем в сфере ЖКХ, как в Российской Федерации в целом, так и в рамках конкретного региона;
- осуществление проверок, в том числе выездных, по рассмотрению обращений граждан;
- оказание помощи гражданам в защите их интересов в суде;
- проведение общественной экспертизы нормативных правовых актов федерального и регионального уровней;
- формирование общественных рейтингов управляющих организаций;
- осуществление мониторинга реализации региональных программ по переселению из аварийного жилья и реализации региональных программ капитального ремонта в многоквартирных домах.
Некоммерческие организации, работающие в сфере жилищного просвещения и защиты прав потребителей жилищных и коммунальных услуг, существуют во всех субъектах Российской Федерации.
Для региональных органов власти подготовлены следующие материалы по осуществлению общественного контроля:
- методические рекомендации для региональных органов власти;
- рекомендации для информирования собственников по вопросам капитального ремонта и вовлечению собственников в контроль за капитальным ремонтом МКД;
- регламент общественных проверок домов, построенных по программам переселения граждан из аварийного жилья;
- проект Постановления Правительства РФ «О порядке осуществления общественного контроля в сфере жилищно-коммунального хозяйства».
Основные направления деятельности сети общественного контроля в сфере ЖКХ:
- масштабная просветительская кампания. Распространение методической литературы и реализация образовательных проектов для активных собственников жилья и профильных НКО;
- создание муниципальных представительств региональных центров общественного контроля в ЖКХ;
- постоянный общественный мониторинг реализации региональных программ капитального ремонта и переселения граждан из аварийного жилья;
- проведение общественной экспертизы региональных и федеральных нормативных правовых актов;
- проведение ежеквартального мониторинга основных проблем в сфере ЖКХ;
- мониторинг осуществления лицензирования управляющих организаций и контроль за соблюдением интересов собственников домов, чьи управляющие организации не прошли процедуру лицензирования.
В приемные региональных центров и в адрес НП «ЖКХ Контроль» поступило более 16 тысяч обращений. На основании анализа обращений граждан, поступивших в общественные приемные региональных центров, а также через единый сайт Общероссийского центра, ежеквартально составляется потребительский рейтинг основных проблем в сфере ЖКХ.
Организована работа по общественному контролю за программами переселения граждан из аварийного жилого фонда, в том числе фотофиксация строящихся объектов. Также проведена проверка качества уже построенных домов. Всего общественниками проверено 532 многоквартирных дома. В результате проведенного мониторинга представители региональных центров представили замечания по качеству 201 дома, построенного по программам переселения граждан из аварийного жилья. Все выявленные замечания взяты на контроль.
Организована работа по общественному контролю за программами капитального ремонта (выборочная проверка сведений, размещаемых региональными органами власти на сайте «реформа ЖКХ», выборочное анкетирование собственников в домах, которых прошел капитальный ремонт).
Введена практика проведения он-лайн семинаров, в ходе которых федеральные эксперты освещают наиболее актуальные вопросы организации управления жилым фондом, осуществления общественного контроля в сфере ЖКХ, разъясняются новеллы федерального законодательства.
Ежеквартально обобщаются и распространяются лучшие практики общественного контроля в сфере ЖКХ. На сайте НП «ЖКХ Контроль» сформирована библиотека лучших методических пособий в сфере ЖКХ, подготовленных в различных субъектах Российской Федерации.
В 54 регионах созданы Общественные Советы при органах исполнительной власти, в которые вошли представители региональных центров. Представители профильных НКО также вошли в состав лицензионных комиссий.
Общественный экологический контроль
Создание гражданского общества предполагает вовлечение в управление делами всего общества, в осуществление экологического контроля всех звеньев и возможностей, которыми оно располагает. Такими элементами экологического контроля становятся общественный, муниципальный и производственный виды, формы контроля, имеющие целью усиление публичности и открытости контроля.
Общественный экологический контроль осуществляется общественными и иными некоммерческими объединениями в соответствии с их уставами, а также гражданами в соответствии с законодательством РФ. Результаты общественного экологического контроля, представленные в органы государственной власти РФ, органы государственной власти субъектов Федерации, органы местного самоуправления, подлежат обязательному рассмотрению в порядке, установленном законодательством.
Органы государственной власти и самоуправления обязаны оказывать содействие гражданам, общественным и иным некоммерческим объединениям в реализации их прав в области природопользования и охраны окружающей среды, что служит некоторой гарантией эффективности общественного экологического контроля.
Должностные лица, препятствующие гражданам, общественным и иным некоммерческим объединениям в осуществлении деятельности в области природопользования и охраны окружающей среды, реализации их прав, предусмотренных федеральными законами и иными нормативными правовыми актами РФ, привлекаются к ответственности в установленном порядке.
В законодательстве нравам физических и юридических лиц должны обязательно корреспондировать соответствующие обязанности государственных органов РФ, субъектов Федерации, муниципальных органов и их должностных лиц. Если этого не случается или происходит разрыв между ними, то реализация прав одних не гарантируется обязанностями их обеспечения другими, и экологические права граждан остаются незащищенными. В данном случае как ретроспективная, так и объективная ответственность публичных органов и их должностных лиц за оказание общественному экологическому контролю содействия представляется слишком общей и работает недостаточно.
Общественный экологический контроль осуществляется общественными объединениями, органами местного самоуправления, гражданами и имеет те же задачи, что и иные формы экологического контроля, в том числе государственного и производственного контроля за использованием природных ресурсов и охраной окружающей среды.
Порядок участия граждан в охране окружающей среды и использовании природных ресурсов, осуществлении общественного контроля регулируется Федеральным законом № 82-ФЗ "Об общественных объединениях", иным законодательством, подзаконными актами, основополагающими актами общественных объединений.
По Федеральному закону № 10-ФЗ "О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности" профсоюзы вправе участвовать в формировании государственных программ по вопросам природопользования и охраны окружающей среды, в разработке правовых актов, регламентирующих вопросы экологической безопасности. Профсоюзы осуществляют контроль за состоянием охраны атмосферного воздуха, животного мира, земель и окружающей среды через свои органы и имеют право посещать организации, их структурные подразделения, рабочие места, требовать от работодателя устранения нарушений, угрожающих жизни и здоровью работников.
В Федерации независимых профсоюзов России создан отдел по проблемам труда и экологии, которым готовится и осуществляется методика общественного природоресурсного, природоохранного (фаунистического, земельного и иного) контроля, создана ассоциация "Партнеры за устойчивое развитие", одной из задач которой является координация сотрудничества общественных объединений между собой и с государственными структурами.
Общественный экологический контроль может осуществляться в самых различных формах: задачи формирования демократического социального государства предполагают инициативу, поиск и разнообразие форм участия граждан в соответствии со ст. 32 Конституции РФ в управлении делами общества и государства.
Граждане могут сообщать об известных им экологических правонарушениях в области природопользования и охраны окружающей среды, участвовать в проверках, пикетах и иных формах уличных мероприятий, в осуществлении публичного экологического контроля.
В ряде ведомств разработаны и применяются положения об общественных инспекциях, состоящих из граждан. Такие инспекции и положения о них существуют в области земельных отношений, охраны рыбных и охотничьих запасов, лесного хозяйства. В последнее время восстанавливаются добровольные народные дружины по охране общественного порядка, к функциям которых относится и поддержание экологического правопорядка.
Основаниями международного экологического общественного сотрудничества и контроля служат многочисленные договоры и соглашения о мониторинге окружающей среды, сохранении и рациональном использовании конкретных природных ресурсов с участием России.
Нередко природоресурсным, природоохранным законодательством общественный и муниципальный контроль объединяются в один. Местное самоуправление согласно ст. 12 Конституции РФ в пределах своих полномочий самостоятельно и его органы не входят в систему органов государственной власти; поэтому многое объединяет общественный и муниципальный контроль.
И это естественно: органы местного самоуправления в наибольшей степени приближены к населению, зависят от него; граждане, как никто другой, наиболее заинтересованы в надлежащем состоянии среды своего обитания; им же, как никому другому, известны упущения и правонарушения в области использования природных ресурсов и охраны окружающей среды. Нормативные правовые акты органов местного самоуправления предусматривают в ряде случаев природоохранный общественный контроль на территории муниципального образования.
Так, согласно Положению о старостах в поселковых и сельских округах Одинцовского района Московской области староста сельского населенного пункта принимает участие в разрешении земельных и иных природоресурсных споров; осуществляет контроль по вопросам качества обработки земель; составляет и представляет в администрацию акты (или докладные) на необработанные (неиспользуемые) земельные участки в пределах населенного пункта; рассматривает в пределах своих полномочий заявления, предложения и жалобы граждан по вопросам земельных отношений и в области охраны окружающей среды.
Предусмотренными законом формами осуществления местного самоуправления и участия граждан в решении вопросов местного значения и деятельности органов местного самоуправления являются референдумы, собрания, конференции и сходы граждан, опросы граждан, народная и правотворческая инициатива.
Наряду с ЗК РФ муниципальный экологический контроль предусматривается в ряде федеральных законов. Так, Федеральным законом "Об особо охраняемых природных территориях" устанавливается, что управление и контроль в области организации и функционирования особо охраняемых природных территорий местного значения осуществляются органами местного самоуправления.
В законах ряда субъектов РФ предусматривается создание в муниципальных образованиях административных комиссий, призванных рассматривать дела об административных правонарушениях, установленных компетентными органами субъектов Федерации и выявленных в результате осуществления муниципального контроля (законы Ямало-Ненецкого автономного округа, Ростовской области и Курской области).
В соответствии с Конституцией РФ и гл. 4 Федерального закона № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" отдельные государственные полномочия, не отнесенные в этом законе к вопросам местного значения, могут передаваться для осуществления органам местного самоуправления, что порой и происходит при реализации экологических, контрольных и иных функций при наличии определенных условий.
К этим условиям относится передача полномочий только федеральным законом или законом субъекта РФ относительно государственных полномочий, принадлежащих соответственно органам РФ или органам субъекта РФ. В случае выявления нарушений требований законов по вопросам осуществления контроля органами местного самоуправления или их должностными лицами уполномоченные государственные органы дают письменные предписания об устранении таких нарушений, обязательные для исполнения, которые могут быть обжалованы в судебном порядке.
Давней и известной проблемой является финансовое обеспечение государственных полномочий, осуществляемое за счет предоставляемых местным бюджетам субвенций из соответствующих государственных бюджетов: федерального или бюджетов субъектов РФ. Органы местного самоуправления и их должностные лица обязаны представлять уполномоченным государственным органам документы, связанные с осуществлением отдельных государственных полномочий.
По вопросам осуществления органами местного самоуправления государственных полномочий государственные органы исполнительной власти РФ и субъектов Федерации вправе издавать в пределах своей компетенции обязательные для исполнения нормативные правовые акты и контролировать их исполнение.
Контроль органов государственной власти может осуществляться также за исполнением органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий и использованием предоставленных на эти цели материальных средств и финансовых ресурсов.
Органы местного самоуправления несут ответственность за осуществление отдельных государственных полномочий в пределах выделенных муниципальным образованиям на эти цели материальных ресурсов и финансовых средств.
Слабость муниципального экологического контроля в большинстве регионов и иные его недостатки не должны влечь ликвидацию самого института муниципального экологического контроля, заслуживающего законодательной поддержки и распространения накопленного положительного опыта. Меры по обеспечению рационального природопользования и охраны окружающей среды, закрепленные законодательством за органами местного самоуправления, не могут осуществляться без полномочий в области экологического контроля.
Органы территориального общественного самоуправления и граждане в соответствии с законодательством наделяются полномочиями по осуществлению контроля за подготовкой и принятием решений о предоставлении (передаче) гражданам и юридическим лицам прав на использование природных объектов.
Общественный надзор и контроль
Государственный надзор и контроль в сфере охраны труда – это деятельность специальных государственных органов и их должностных лиц, направленная на предупреждение, выявление и пресечение нарушений работодателями требований охраны труда, осуществляемая посредством проведения проверок, обследований, выдачи обязательных для исполнения предписаний об устранении нарушений и привлечения виновных к ответственности.
В соответствии со ст. 353 Трудового кодекса РФ государственный надзор и контроль за соблюдением трудового законодательства, в том числе и об охране труда, а также иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права на территории Российской Федерации осуществляет федеральная инспекция труда.
Федеральная инспекция труда – это единая централизованная система, состоящая из федерального органа исполнительной власти, уполномоченного на проведение федерального государственного надзора за соблюдением трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, и его территориальных органов – государственных инспекций труда.
Государственный инспектор труда – должностное лицо федеральной инспекции труда, наделенное полномочиями по осуществлению надзора и контроля за соблюдением трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права.
Государственный надзор за соблюдением правил по безопасному ведению работ в отдельных отраслях, наряду с Федеральной инспекцией труда, осуществляют соответствующие федеральные органы исполнительной власти, осуществляющие функции по контролю и надзору в установленной сфере деятельности.
К числу таких специально уполномоченных государственных органов, осуществляющих надзор и контроль за соблюдением законодательства по охране труда в отдельных отраслях и на некоторых объектах промышленности, относится Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору (Ростехнадзор) и Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека (Роспотребнадзор).
Внутриведомственный государственный контроль за соблюдением трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, в подведомственных организациях осуществляют федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, а также органы местного самоуправления в порядке и на условиях, определяемых федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.
Общим надзорным государственным органом является Прокуратура РФ, осуществляющая надзор за исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации, всеми государственными органами, должностными лицами, общественными организациями и гражданами. Прокуратура РФ не является специализированным органом по надзору и контролю в сфере труда. Но поскольку трудовое законодательство входит в общую систему законодательства, прокуратура уполномочена осуществлять надзор также и в этой сфере.
Формы общественного контроля
Формы общественного контроля – установленные законодательством формы организации и осуществления процедур общественного контроля. Общественный контроль осуществляется в формах общественного мониторинга, общественной проверки, общественной экспертизы, в иных формах, не противоречащих настоящему Федеральному закону, а также в таких формах взаимодействия институтов гражданского общества с государственными органами и органами местного самоуправления, как общественные обсуждения, общественные (публичные) слушания и другие формы взаимодействия. Общественный контроль может осуществляться одновременно в нескольких формах.
Общественный контроль осуществляется в формах общественного мониторинга, общественной проверки, общественной экспертизы, общественного обсуждения и общественного (публичного) слушания.
Общественный контроль может осуществляться одновременно в нескольких формах:
1. Общественный мониторинг - постоянное (систематическое) или временное наблюдение за деятельностью органов государственной власти, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных организаций, иных органов и организаций, осуществляющих в соответствии с федеральными законами отдельные публичные полномочия. Организаторами являются Общественная палата Российской Федерации, общественные палаты субъектов Российской Федерации, общественные палаты (советы) муниципальных образований, общественные наблюдательные комиссии, общественные инспекции, общественные объединения и иные негосударственные некоммерческие организации. Общественный мониторинг проводится публично и открыто с использованием информационно-телекоммуникационных систем, в том числе информационно-телекоммуникационной сети «Интернет". Порядок проведения общественного мониторинга и определения его результатов устанавливается организатором общественного мониторинга. Организатор общественного мониторинга обнародует информацию о предмете общественного мониторинга, сроках, порядке его проведения и определения его результатов в соответствии с настоящим Федеральным законом. В зависимости от результатов общественного мониторинга его организатор вправе инициировать проведение общественного обсуждения, общественных (публичных) слушаний, общественной проверки, общественной экспертизы, а в случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации, иных общественных мероприятий.
2. Общественная проверка - совокупность действий субъекта общественного контроля по сбору и анализу информации, проверке фактов и обстоятельств, касающихся общественно значимой деятельности органов государственной власти, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных организаций, иных органов и организаций, осуществляющих в соответствии с федеральными законами отдельные публичные полномочия, а также деятельности, затрагивающей права и свободы человека и гражданина, права и законные интересы общественных объединений и иных негосударственных некоммерческих организаций. Инициаторами общественной проверки могут быть Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации, Уполномоченный при Президенте Российской Федерации по правам ребенка, Уполномоченный при Президенте Российской Федерации по защите прав предпринимателей, уполномоченные по правам человека, по правам ребенка, по защите прав предпринимателей, по правам коренных малочисленных народов в субъектах Российской Федерации, Общественная палата Российской Федерации, а в случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации, общественные палаты субъектов Российской Федерации, общественные палаты (советы) муниципальных образований и иные субъекты общественного контроля. Порядок организации и проведения общественной проверки устанавливается ее организатором. Организатор общественной проверки доводит до сведения руководителя проверяемых органа или организации информацию об общественной проверке, о сроках, порядке ее проведения и определения результатов. Срок проведения общественной проверки не должен превышать тридцать дней.
3. Общественная экспертиза - основанные на использовании специальных знаний и (или) опыта специалистов, привлеченных субъектом общественного контроля к проведению общественной экспертизы на общественных началах, анализ и оценка актов, проектов актов, решений, проектов решений, документов и других материалов, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных организаций, иных органов и организаций, осуществляющих в соответствии с федеральными законами отдельные публичные полномочия, проверка соответствия таких актов, проектов актов, решений, проектов решений, документов и других материалов требованиям законодательства, а также проверка соблюдения прав и свобод человека и гражданина, прав и законных интересов общественных объединений и иных негосударственных некоммерческих организаций. Общественная экспертиза может проводиться по инициативе органов государственной власти, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных организаций, иных органов и организаций, осуществляющих в соответствии с федеральными законами отдельные публичные полномочия. Порядок проведения общественной экспертизы устанавливается ее организатором. Срок проведения общественной экспертизы не может превышать сто двадцать дней со дня объявления о проведении общественной экспертизы, если иное не установлено федеральными законами.
4. Общественное обсуждение - используемое в целях общественного контроля публичное обсуждение общественно значимых вопросов, а также проектов решений органов государственной власти, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных организаций, иных органов и организаций, осуществляющих в соответствии с федеральными законами отдельные публичные полномочия, с обязательным участием в таком обсуждении уполномоченных лиц указанных органов и организаций, представителей граждан и общественных объединений, интересы которых затрагиваются соответствующим решением. Общественное обсуждение проводится с привлечением к участию в нем представителей различных профессиональных и социальных групп, в том числе лиц, права и законные интересы которых затрагивает или может затронуть решение, проект которого выносится на общественное обсуждение. Общественное обсуждение проводится публично и открыто. Участники общественного обсуждения вправе свободно выражать свое мнение и вносить предложения по вопросам, вынесенным на общественное обсуждение. Общественное обсуждение указанных вопросов может проводиться через средства массовой информации, в том числе через информационно-телекоммуникационную сеть "Интернет". Порядок проведения общественного обсуждения устанавливается его организатором.
5. Общественные (публичные) слушания - собрание граждан, организуемое субъектом общественного контроля, а в случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации, органами государственной власти и органами местного самоуправления, государственными и муниципальными организациями, иными органами и организациями, осуществляющими в соответствии с федеральными законами отдельные публичные полномочия, для обсуждения вопросов, касающихся деятельности указанных органов и организаций и имеющих особую общественную значимость либо затрагивающих права и свободы человека и гражданина, права и законные интересы общественных объединений и иных негосударственных некоммерческих организаций. Общественные (публичные) слушания проводятся в помещении, пригодном для размещения в нем представителей различных групп населения, права и законные интересы которых затрагивают вопросы, вынесенные на общественные (публичные) слушания. Организатор слушаний не вправе ограничить доступ в помещение заинтересованных лиц или их представителей. Общественные (публичные) слушания проводятся публично и открыто. Участники общественных (публичных) слушаний вправе свободно высказывать свое мнение и вносить предложения и замечания по вопросу, вынесенному на общественные (публичные) слушания. Порядок проведения общественных (публичных) слушаний и определения их результатов устанавливается их организатором.
Определение и обнародование результатов общественного контроля осуществляются путем подготовки и направления в органы государственной власти, органы местного самоуправления, государственные и муниципальные организации, иные органы и организации, осуществляющие в соответствии с федеральными законами отдельные публичные полномочия, итогового документа, подготовленного по результатам общественного контроля. В итоговом документе указываются место и время осуществления общественного контроля, задачи общественного контроля, субъекты общественного контроля, формы общественного контроля, установленные при осуществлении общественного контроля факты и обстоятельства, предложения, рекомендации и выводы. К итоговому документу прилагаются иные документы, полученные при осуществлении общественного контроля.
Общественные объединения и иные негосударственные некоммерческие организации на основании результатов общественного контроля вправе:
1) направлять в органы государственной власти, органы местного самоуправления, государственные и муниципальные организации, иные органы и организации, осуществляющие в соответствии с федеральными законами отдельные публичные полномочия, предложения и рекомендации по совершенствованию их деятельности, а также по устранению причин и условий, способствовавших нарушению прав и свобод человека и гражданина, прав и законных интересов общественных объединений и иных негосударственных некоммерческих организаций;
2) выдвигать общественную инициативу в соответствии с законодательством Российской Федерации;
3) оспаривать в установленном федеральным законом порядке (в том числе в судебном и (или) административном порядке) нормативные правовые акты, решения и действия (бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных организаций, иных органов и организаций, осуществляющих в соответствии с федеральными законами отдельные публичные полномочия. П.3 ст.26 федерального закона №212-ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской Федерации».
Субъекты общественного контроля обнародуют информацию о своей деятельности, о проводимых мероприятиях общественного контроля и об их результатах, в том числе размещают ее в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет", в средствах массовой информации, а также при необходимости направляют информацию о результатах общественного контроля в органы прокуратуры и (или) органы государственной власти и органы местного самоуправления, в компетенцию которых входит осуществление государственного контроля (надзора) или муниципального контроля за деятельностью органов и (или) организаций, в отношении которых осуществляется общественный контроль.
Органы государственной власти, органы местного самоуправления, государственные и муниципальные организации, иные органы и организации, осуществляющие в соответствии с федеральными законами отдельные публичные полномочия, обязаны рассматривать направленные им итоговые документы, подготовленные по результатам общественного контроля, и направлять соответствующим субъектам общественного контроля обоснованные ответы.
Субъекты общественного контроля
Субъекты общественного контроля – установленные Федеральным законом No212-ФЗ "Об основах общественного контроля в Российской Федерации" основные организационные формы, наделённые правом на осуществление процедур общественного контроля и реализацию его форм.
К субъектам общественного контроля законом отнесены:
1) Общественная палата Российской Федерации;
2) общественные палаты субъектов Российской Федерации;
3) общественные палаты (советы) муниципальных образований;
4) общественные советы при федеральных органах исполнительной власти, общественные советы при законодательных (представительных) и исполнительных органах государственной власти субъектов Российской Федерации.
Кроме основных субъектов общественного контроля, для реализации форм общественного контроля законом допускается создание других организационных форм привлечения граждан к общественному контролю:
1) общественные наблюдательные комиссии;
2) общественные инспекции;
3) группы общественного контроля;
4) иные организационные структуры общественного контроля.
Общественные объединения и иные негосударственные некоммерческие организации могут являться организаторами таких форм общественного контроля, как общественный мониторинг, общественное обсуждение, а также принимать участие в осуществлении общественного контроля в других формах, предусмотренных Федеральным законом №212-ФЗ.
Субъектами общественного контроля являются лица и общественные организации, уполномоченные совершать общественный контроля в формах, предусмотренных законодательством.
Общественный контроль осуществляют: общественные палаты федерального уровня, уровня субъектов Федерации и муниципального уровня, общественные советы при федеральных органах исполнительной власти и при органах государственной власти субъектов Федерации (законодательных и исполнительных), общественные наблюдательные комиссии, общественные инспекции, группы общественного контроля. Перечень субъектов открытый.
Существует также понятие общественного инспектора и общественного эксперта. Субъекты общественного контроля могут создавать ассоциации и союзы.
Общественная палата - это организация, обеспечивающая взаимодействие граждан Российской Федерации, общественных объединений с органами государственной власти и органами местного самоуправления в целях учёта потребностей и интересов граждан Российской Федерации, защиты прав и свобод граждан Российской Федерации.
Для органов общественного контроля закрепляется принцип самостоятельности и независимости от органов власти и организаций, то есть от тех, чью деятельность контролируют. Отсутствует также вертикаль общественных палат, то есть подчинение нижестоящих палат вышестоящим, однако есть элементы такой вертикали. Так, состав общественного совета при федеральном органе исполнительной власти утверждается руководителем органа по согласованию с советом Общественной палаты Российской Федерации.
Федеральная общественная палата формируется в соответствии с федеральным законом о ней из сорока граждан Российской Федерации, утверждаемых Президентом РФ, восьмидесяти пяти представителей общественных палат субъектов РФ и сорока трех представителей общероссийских общественных объединений, иных некоммерческих организаций. Палаты субъектов Федерации формируются в соответствии с законами субъектов РФ.
Субъекты общественного контроля вправе:
1) осуществлять общественный контроль в предусмотренных формах;
2) выступать в качестве инициаторов, организаторов мероприятий, проводимых при осуществлении общественного контроля, а также участвовать в проводимых мероприятиях;
3) запрашивать необходимую для осуществления общественного контроля информацию, за исключением информации, содержащей сведения, составляющие государственную тайну, сведения о персональных данных, и информации, доступ к которой ограничен федеральными законами;
4) посещать в случаях и порядке, которые предусмотрены федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации, муниципальными нормативными правовыми актами, соответствующие органы государственной власти, органы местного самоуправления, государственные и муниципальные организации, иные органы и организации, осуществляющие в соответствии с федеральными законами отдельные публичные полномочия;
5) подготавливать по результатам осуществления общественного контроля итоговый документ и направлять его на рассмотрение в органы государственной власти, органы местного самоуправления, государственные и муниципальные организации, иные органы и организации, осуществляющие в соответствии с федеральными законами отдельные публичные полномочия, и в средства массовой информации;
6) в случае выявления фактов нарушения прав и свобод человека и гражданина, прав и законных интересов общественных объединений и иных негосударственных некоммерческих организаций направлять в соответствии с федеральным законодательством материалы, полученные в ходе осуществления общественного контроля, Уполномоченному по правам человека в Российской Федерации, Уполномоченному при Президенте Российской Федерации по правам ребенка, Уполномоченному при Президенте Российской Федерации по защите прав предпринимателей, уполномоченным по правам человека, по правам ребенка, по защите прав предпринимателей, по правам коренных малочисленных народов в субъектах Российской Федерации и в органы прокуратуры;
7) обращаться в суд в защиту прав неопределенного круга лиц, прав и законных интересов общественных объединений и иных негосударственных некоммерческих организаций в случаях, предусмотренных федеральными законами;
8) пользоваться иными правами, предусмотренными законодательством.
Обязанности субъектов общественного контроля:
1) соблюдать законодательство Российской Федерации об общественном контроле;
2) соблюдать установленные федеральными законами ограничения, связанные с деятельностью государственных органов и органов местного самоуправления;
3) не создавать препятствий законной деятельности органов государственной власти, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных организаций, иных органов и организаций, осуществляющих в соответствии с федеральными законами отдельные публичные полномочия;
4) соблюдать конфиденциальность полученной в ходе осуществления общественного контроля информации, если ее распространение ограничено федеральными законами;
5) обнародовать информацию о своей деятельности по осуществлению общественного контроля и о результатах контроля в соответствии с настоящим Федеральным законом;
6) нести иные обязанности, предусмотренные законодательством Российской Федерации. Ст.10 федерального закона №212-ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской Федерации».
Общественный контроль закупок
Участие общественности в планировании и осуществлении закупок для государственных и муниципальных нужд согласно Федеральному закону о контрактной системе
В числе главных новаций Федерального закона № 44-ФЗ – введение нового института участия общественности в процессе закупок для государственных и муниципальных нужд. В законе есть жесткое обязательство заказчика предоставлять достаточно широкий перечень информации для осуществления общественного контроля, а также введены дополнительные случаи обсуждения госзакупок, при осуществлении которых должно учитываться мнение общества.
Участие общественности в планировании и осуществлении закупок для государственных и муниципальных нужд согласно закону о контрактной системе можно разделить на две формы: участие в обязательном общественном обсуждении закупок и осуществление общественного контроля.
Согласно новому закону, уже на стадии планирования закупки общественность имеет право высказаться о ее целесообразности, обсудить ее условия и стартовую цену. Причем закупки, подлежащие обязательному общественному обсуждению, не могут быть осуществлены без проведения такого обсуждения.
Обсуждать общественность сможет далеко не все закупки, а только наиболее крупные. На переходный период до 2016 года обязательному общественному обсуждению будут подлежать закупки свыше 1 млрд. рублей. Но на региональном и муниципальном уровне могут быть установлены дополнительные случаи обсуждения.
Так, на региональном уровне планируется обсуждать закупки свыше 100 млн. рублей, а на местном уровне в зависимости от вида муниципального образования.
В обязательном общественном обсуждении закупок может принять участие любой желающий. Законом не ограничивается круг участников обсуждения.
Обязательное общественное обсуждение закупок будет проводиться на официальном сайте единой информационной системы в сфере закупок и на специальных очных слушаниях. Начинаться общественное обсуждение закупки будет с даты размещения в единой информационной системе планов закупок, и заканчиваться не позднее срока, до истечения которого процедура закупки может быть отменена заказчиком.
Игнорировать запросы общественности при обсуждении закупки заказчик не сможет - он должен будет дать мотивированную оценку всем поступившим предложениям и замечаниям, а по итогам проведения общественного обсуждения еще и отчитаться.
Результатами обязательного общественного обсуждения закупок могут быть изменения в планах и планах-графиках закупок, в документации о закупках или даже отмена закупки.
В новом законе общественность получит новые полномочия и для контроля закупок в государственном и муниципальном секторе. Закон о контрактной системе наделяет общественные объединения и объединения юридических лиц правом обращения в суд в защиту прав и законных интересов группы лиц при нарушении правил проведения закупки.
Предметом общественного контроля является соблюдение всеми участниками контрактной системы всего законодательства Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок и иных нормативных правовых актов в этой сфере. Причем, органы государственной власти и органы местного самоуправления обязаны обеспечивать возможность осуществления общественного контроля.
Несмотря на то, что граждане упоминаются законом, как лица, осуществляющие общественный контроль, закон не оговорил для них никаких прав по его осуществлению. Однако это не препятствует гражданам реализовывать свое законное право на обращение в государственные и муниципальные органы и учреждения и получать информацию об их деятельности. А вот подавать в суд на нечестную закупку смогут только общественные объединения и объединения юридических лиц.
К общественным объединениям относятся некоммерческие организации, созданные в следующих организационно-правовых формах: общественная организация, общественное движение, общественный фонд, общественное учреждение, орган общественной самодеятельности, политическая партия. К объединениям юридических лиц относятся соответствующие ассоциации и союзы.
Общественные объединения и объединения юридических лиц смогут:
• подготавливать предложения по совершенствованию законодательства Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок;
• направлять заказчикам запросы о предоставлении информации об осуществлении закупок и о ходе исполнения контрактов;
• осуществлять независимый мониторинг закупок и оценку эффективности закупок, в том числе оценку осуществления закупок и результатов исполнения контрактов в части их соответствия требованиям Федерального закона № 44-ФЗ;
• обращаться от своего имени в государственные органы и муниципальные органы с заявлением о проведении мероприятий по контролю закупок;
• подавать жалобы, которые рассматриваются в ускоренном порядке, на нарушающие права и законные интересы участника закупки действия или бездействие заказчика, уполномоченного органа, уполномоченного учреждения, специализированной организации, комиссии по осуществлению закупок, ее членов, должностных лиц контрактной службы, контрактного управляющего, оператора электронной площадки;
• обращаться от своего имени в правоохранительные органы в случаях выявления признаков состава преступления в действиях или бездействии заказчика, уполномоченного органа, уполномоченного учреждения, специализированной организации, комиссий по осуществлению закупок и их членов, должностных лиц контрактной службы, контрактных управляющих;
• обращаться в суд в защиту нарушенных или оспариваемых прав и законных интересов группы лиц в соответствии с законодательством Российской Федерации.
Для реализации права общественных объединений и объединений юридических лиц на обращение в суд в защиту нарушенных или оспариваемых прав и законных интересов группы лиц, их обращение должно быть поддержано не менее чем 5 лицами, участвующим в правоотношениях, по поводу которых было осуществлено обращение в суд. Такое обращение подлежит подаче в арбитражный суд в соответствии с арбитражным процессуальным кодексом.
Запросы о предоставлении информации об осуществлении закупок и о ходе исполнения контрактов рассматриваются заказчиками в соответствии с законодательством Российской Федерации о порядке рассмотрения обращений граждан.
Члены общественных объединений и объединений юридических лиц обязаны обеспечивать конфиденциальность секретной информации, которая стала им известна в ходе осуществления общественного контроля.
«Правовые основы и предпосылки эффективности участия общественности в процедурах осуществления закупок для государственных и муниципальных нужд».
Федеральным законом N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" предусматривается закрепление участия общества в процессе планирования и осуществления закупок для обеспечения государственных и муниципальных нужд по сравнению с действующим законодательством.
Участие общественности в планировании и осуществлении закупок основывается на принципах контрактной системы в сфере закупок, включая принцип открытости и прозрачности, принцип обеспечения конкуренции, а также принцип ответственности за результативность обеспечения государственных и муниципальных нужд, эффективность осуществления закупок.
В соответствии с Федеральным законом и принимаемыми в соответствии с ним нормативными правовыми актами могут быть выделены следующие формы участия общества в планировании и осуществлении закупок:
- участия в обязательном общественном обсуждении закупок;
- осуществления общественного контроля планирования закупок;
- участие в публичной защите планов закупок, планов-графиков закупок, участие в общественном обсуждении планов закупок (планов-графиков закупок), если такая защита (обсуждение) предусмотрено нормативными правовыми актами, регулирующими формирование, утверждение и ведения плана закупок (плана-графика закупок);
- участия в общественном обсуждении закупок, проводимом по инициативе заказчика («необязательное» обсуждение);
- участия в общественном обсуждении (экспертизе) обоснования закупки (начальной (максимальной) цены контракта или цены контракта), если проведение такого обсуждения будет предусмотрено нормативным правовым актом, регулирующим обоснование закупок;
- участия в общественном обсуждении (экспертизе) проектов актов о нормировании в сфере закупок, требований к отдельным видам товаров, работ, услуг (в том числе предельные цены товаров, работ, услуг) и (или) нормативные затраты на обеспечение функций заказчиков, если проведение такого обсуждения будет предусмотрено соответствующим порядком, принимаемым в соответствии со статьей 19 Федерального закона;
- иных формах в соответствии с нормативными правовыми актами.
Федеральным законом впервые урегулированы вопросы общественного контроля в сфере закупок. Общественным объединениям и объединениям юридических лиц предоставлены существенные права, позволяющие выявлять и предупреждать нарушение законодательства о контрактной системе в сфере закупок, а также влиять на развитие контрактной системы.
Порядок участия граждан, общественных объединений и объединений юридических лиц в планировании и осуществлении закупок позволяет обеспечить баланс интересов гражданского общества и заказчиков. Вместе с тем, основной упор в регулировании процедур общественного участия в процессе планирования и осуществления закупок должен быть сделан на защиту и гарантии прав представителей общества.
Открытость и прозрачность планирования закупок обеспечивается, в том числе, путем размещения документов и информации о планировании и осуществлении закупок в единой информационной системе, а также путем предоставления информации по запросам субъектов общественного контроля. Причем, доступ является свободным и безвозмездным, а информация должна быть полной и достоверной.
В соответствии с частью 5 статьи 112 Федерального закона до ввода единой информационной системы информация, которая подлежит размещению в ней, должна размещаться официальном сайте Российской Федерации в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" для размещения информации о размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг.
Муниципальный общественный контроль
Муниципальная власть избрана населением, действует от его имени и в его интересах и не может не контролироваться населением. Общественный контроль осуществляется гражданами, общественными организациями и движениями путем обращения в органы местного самоуправления, в государственные, судебные и другие органы.
Общественный контроль позволяет выявлять незаконные или наносящие ущерб гражданам действий местных властей.
В Федеральном законе говорится о праве граждан на индивидуальные и коллективные обращения в органы и к должностным лицам местного самоуправления, об обязанности последних обеспечить возможность получения гражданами полной и достоверной информации о деятельности органов местного самоуправления, а также об обязательности проведения публичных слушаний по ряду вопросов местной жизни. Однако в Законе ничего не говорится о праве граждан на осуществление контроля за деятельностью органов и должностных лиц местного самоуправления. Обращения, гласность, публичные слушания — важные условия контроля, но еще не сам контроль. В то же время в Федеральном законе об экологической экспертизе, в Градостроительном кодексе РФ и в Земельном кодексе РФ содержатся прямые нормы, предусматривающие участие общественности в принятии соответствующих решений.
В уставах многих муниципальных образований предусмотрено право граждан на участие в обсуждении проектов городских правовых актов, проектов планов и программ социально-экономического развития территорий, бюджетов, на участие в заседаниях представительного органа и его комиссий и др.
Однако механизмы реализации этих прав обычно отсутствуют. Между тем общественный контроль и общественная экспертиза деятельности органов местного самоуправления необходимы по самому широкому спектру вопросов как на стадии разработки планов и проектов, так и на стадии их реализации.
Зачастую местные администрации негативно относятся к общественному контролю за их деятельностью, не ориентированы на сотрудничество в этой сфере. Большинство муниципальных чиновников полагает, что представительная власть уже выполняет эти функции по отношению к исполнительной власти, а население может участвовать в этом процессе лишь через своих депутатов (в частности, через депутатские наказы). Общественный контроль предполагают нечто совсем другое — полную прозрачность и открытость органов местной власти: ты просто делай то, для чего мы (жители) тебя наняли, а мы будем за тобой присматривать. В некоторых городах уже созданы органы общественного контроля (группы, комитеты, комиссии) за деятельностью органов и должностных лиц местного самоуправления. Однако их правовой статус законодательно не определен.
Необходимо включать в уставы муниципальных образований пункты о формах контроля граждан за деятельностью органов и должностных лиц местного самоуправления и о конкретных механизмах общественного контроля.
Виды общественного контроля
Понятие "общественный контроль" явилось предметом разнообразных научных исследований, анализ которых показывает, что в целом на сегодняшний день сформировалось несколько научных позиций, каждая из которых, безусловно, заслуживает внимания.
Так, Т.В. Троицкая, под термином "общественный контроль" понимает "деятельность, осуществляемую некоммерческими организациями и отдельными гражданами, направленную на выявление и пресечение нарушений прав и свобод человека со стороны органов государственной власти и местного самоуправления". Зубарев С.М. под общественным контролем понимает "системную деятельность, осуществляемую уполномоченными институтами гражданского общества и отдельными гражданами по установлению соответствия нормативно-правовым стандартам функционирования государственных органов и корректирование выявленных отклонений посредством обращения в уполномоченные государственные органы либо к общественному мнению".
Н.Н. Кулешова определяет общественный контроль как негосударственный контроль со стороны субъектов, не наделенных государственно-властными полномочиями: общественных объединений и отдельных граждан, за деятельностью органов государственной власти, органов местного самоуправления и их должностных лиц.
Достаточно интересной представляется позиция ряда ученых, высказывающих принципиальные сомнения в возможности отнесения соответствующей деятельности общества к контрольной в строгом смысле слова. Так, В.Н. Гаращук, говоря об общественном контроле как о деятельности различных общественных формирований, считает, что "эту деятельность можно признать с определенной долей условности, поскольку в деятельности общественных формирований отсутствуют такие важные признаки контроля, как право вмешиваться в деятельность контролируемого и право самостоятельно привлекать его к правовой ответственности". Т.В. Троицкая указывает на то, что контроль — это все же государственная функция, обеспечивающаяся прямым механизмом реализации актов контроля. Поэтому она предлагает в большей степени говорить об осуществлении надзора за деятельностью соответствующих органов государственной власти.
Следует отметить, что правовая категория "общественный контроль" не нашла своего закрепления в тексте Конституции РФ, хотя в предыдущих "советских" Конституциях такое понятие использовалось. Так, например, статьей 92 Конституции закреплялось создание органов народного контроля, сочетающих в своей деятельности государственный и общественный контроль трудящихся на предприятиях, в колхозах и организациях. Основным направлением их работы являлись: контроль выполнения требований законодательства, государственных программ и заданий; борьба с нарушениями государственной дисциплины, проявлениями местничества, ведомственного подхода к делу, с бесхозяйственностью и расточительством, волокитой и бюрократизмом; координация работы других контрольных органов; совершенствование структуры и работы государственного аппарата.
В свою очередь, понятие "общественный контроль" относительно недавно было нормативно закреплено с принятием Федерального закона "Об основах общественного контроля в Российской Федерации", согласно статье 4 которого под общественным контролем понимается деятельность субъектов общественного контроля, осуществляемая в целях наблюдения за деятельностью органов государственной власти, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных организаций, иных органов и организаций, осуществляющих в соответствии с федеральными законами отдельные публичные полномочия, а также в целях общественной проверки, анализа и общественной оценки издаваемых ими актов и принимаемых решений.
С одной стороны, представляется, что данное нормативное закрепление представляет собой большое достижение в развитии института общественного контроля, поскольку отражает желание законодателя придать исследуемому институту полноценную правовую форму, с другой стороны, приведенное нормативное определение все же не охватывает всей специфики исследуемого понятия и, как следствие, нуждается в существенной доработке.
Во-первых, из законодательного определения следует, что общественный контроль может осуществляться исключительно субъектами общественного контроля, поименованными в Федеральном законе № 212-ФЗ.
Во-вторых, приведенное нормативное определение представляется не совсем корректным и юридически точным с точки зрения закрепления в нем объекта общественного контроля. Из буквального толкования определения следует, что объектами общественного контроля являются деятельность органов государственной власти, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных организаций, иных органов и организаций, осуществляющих в соответствии с федеральными законами отдельные публичные полномочия, а также издаваемые ими акты и принимаемые решения. В свою очередь, достаточно расплывчатым представляется используемый законодателем термин "деятельность". Наиболее рациональным в данном случае явилось бы применение терминологических конструкций, использованных законодателем при закреплении правового механизма обжалования нормативных правовых актов органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица, а также обжалования решения, действия (бездействия) органа государственной власти, органа местного самоуправления, должностного лица, государственного или муниципального служащего. Такой подход позволил бы достаточно точно и полно определить объект общественного контроля.
Вместе с тем законодатель, нормативно закрепляя понятие "общественный контроль", достаточно подробно и точно приводит перечень органов, чья деятельность может подпадать под осуществление общественного контроля. В этой связи следует отметить, что законодатель не ограничивается только органами государственной власти, органами местного самоуправления, государственными и муниципальными организациями, распространяя действие общественного контроля на иные органы и организации, осуществляющие в соответствии с федеральными законами отдельные публичные полномочия. В данном случае речь идет о таких органах и организациях, которые наделены правом на осуществление отдельных государственных полномочий. Так, институт делегирования, или наделения отдельными государственными полномочиями, существует не только во взаимоотношениях органов государственной власти и местного самоуправления, но и во взаимоотношениях государства и институтов гражданского общества, а также некоммерческих организаций в сфере бизнеса.
В научной литературе приводятся различные основания классификации видов контроля. По отношению к контролируемому объекту контроль подразделяется на внешний и внутренний. Применительно к органам публичной власти общественный контроль в большинстве своем является внешним, хотя вполне возможным представляется осуществление внутреннего общественного контроля в лице профсоюзных организаций, а также различных профессиональных ассоциаций и сообществ.
По объему содержания общественный контроль может быть общим (линейным) и отраслевым (функциональным). Общий контроль, как правило, осуществляется общественными советами при федеральных органах исполнительной власти за различными направлениями деятельности государственных органов, отраслевой, например, за деятельностью государственных органов по соблюдению прав и свобод осужденных, — общественными наблюдательными комиссиями.
В зависимости от времени осуществления различают предварительный, текущий, последующий контроль. По периодичности проведения контрольных мероприятий контроль подразделяют на: систематический, периодический и эпизодический.
В зависимости от возможных сфер осуществления общественного контроля выделяют:
- общественный контроль в сфере здравоохранения;
- общественный контроль в сфере образования;
- общественный контроль в сфере ЖКХ;
- общественный контроль в избирательной сфере;
- общественный контроль в сфере судопроизводства;
- общественный контроль в правоохранительной сфере;
- общественный контроль в экологической сфере;
- общественный контроль в сфере земельных правоотношений;
- общественный контроль в бюджетной сфере;
- общественный контроль в потребительской сфере;
- общественный контроль в сфере трудовых правоотношений;
- общественный контроль по вопросам формирования и инвестирования средств пенсионных накоплений;
- общественный финансовый контроль;
- общественный контроль в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд.
Заслуживающие внимания классификации предлагает В.В. Старчикова. Так, исходя из критериев функциональности государства, по сферам его деятельности общественный контроль ею подразделяется на социально-правовой, политический, экономический, экологический, духовно-нравственный и др. С учетом направленности общественного контроля она выделят социально-управленческий, социальный надзор, консолидированный или институциональный контроль. По степени участия субъектов общественного контроля выделяет массовый, групповой, индивидуальный. Исходя из того, на каком уровне реализуется общественный контроль, В.В. Старчикова выделяет контроль общенациональный, институционально-нормативный, неформальный. По сферам реализации государственной власти она выделяет общественный контроль за правосудием, за деятельностью госаппарата, за избирательным процессом, за обеспечением прав человека, за соблюдением прав потребителей, за экологической безопасностью и т.п.
В целом, подводя итоги, считаем, что такой институт, как общественный контроль, безусловно, заслуживает пристального внимания со стороны государства и должен активно внедряться во все сферы его жизнедеятельности, в него должны быть вовлечены не только и не столько опосредованные государством субъекты, сколько граждане и их объединения, ведь нельзя не согласиться с мнением А.С. Панарина, который полагает, что нет ничего опаснее бесконтрольной власти, опирающейся не на закон, а на угрозу применения насилия, и поэтому необходим надежный демократический контроль.
Статью подготовила доцент кафедры социально-гуманитарных дисциплин Волгушева Алла Александровна. 
