Следует отметить, что в конституциях зарубежных стран, как правило, не дается определение парламентского контроля, да и само это понятие встречается довольно редко, а если и встречается, то только, пожалуй, в новейших конституциях. Так, в основных законах Болгарии, Греции, Молдовы, Украины говорится, что парламенты осуществляют наряду с другими полномочиями и парламентский контроль (ст. 62 Конституции Республики Болгарии; ст. 70, ч. 6 Конституции Греции; ст. 66, п. f Конституции Республики Молдова; ст. 85, п. 33 Конституции Украины). При этом в Конституции Украины отдельно выделяется и контроль за деятельностью Кабинета Министров (ст. 85, п. 13).
В ряде государств, например Великобритании, Румынии, понятие парламентского контроля встречается в связи с необходимостью осуществления парламентом какой-либо иной функции: участия в принятии решения о введении чрезвычайного положения или же получения информации от высшего органа исполнительной власти. Например, о парламентском контроле за приказом, объявленным Государственным секретарем по совету Ее Величества при чрезвычайных обстоятельствах, упоминается в Дополнительном положении к Акту Соединенного Королевства Великобритании и Северной Ирландии. В ч. 1 ст. 111 Конституции Румынии о контроле высшего органа законодательной власти в связи с необходимостью получения информации Парламентом от Правительства. При этом отмечается, что в случае, когда законодательная инициатива предполагает изменение положений государственного бюджета или бюджета государственного социального страхования, требование информации является обязательным. Деятельность публичных радио и телевизионных служб, несмотря на их автономность, в этой стране также подпадает под парламентский контроль (ст. 31, ч. 5 Конституции).
Наиболее часто в конституциях речь идет о контроле за деятельностью правительства, кроме того, в них могут упоминаться и отдельные формы парламентского контроля. Так, в ст. 26 Конституции Латвийской Республики говорится лишь о создании парламентских следственных комиссий по требованию не менее одной трети членов Сейма.
В свою очередь в конституционных актах Австрии, Бразилии, Венесуэлы, Румынии, Турции различные формы парламентского контроля перечислены достаточно полно. Так, согласно ст. 222 Конституции Боливарианской Республики Венесуэлы. Национальная ассамблея может осуществлять свою контрольную функцию с помощью парламентских запросов, расследований, вопросов, «разрешений и одобрений», причем приведенный перечень является открытым, так как те или иные формы парламентского контроля могут устанавливаться не только в законодательстве, но и в Регламенте парламента. Кроме того, депутаты вправе выносить решение о политической ответственности должностных лиц и обращаться к органам системы защиты прав человека с просьбой о принятии мер для осуществления такой ответственности. В ст. 98 Конституции Турецкой Республики не только приводится подробный перечень форм парламентского контроля, но и раскрывается содержание самого депутатского вопроса, парламентского запроса, общей дискуссии. Достаточно подробно регламентируются процедуры проведения интерпелляции и парламентского расследования, что, в общем-то, характерно для регламентов палат, но не для основных законов.
Помимо Австрии, Бразилии, Венесуэлы, Румынии, Турции к странам, в конституционных актах которых закрепляется контроль за деятельностью правительства, а также упоминаются отдельные формы парламентского контроля, необходимо отнести: Алжир, Андорру, Бельгию, Венгрию, Германию, Грузию, Испанию, Италию, Йемен, Казахстан, Литву, Лихтенштейн, Португалию, Словению, Таджикистан, Узбекистан, Францию, Хорватию, Швецию и др.
В науке конституционного права также нет единого мнения в отношении понятия парламентского контроля. В настоящее время современные российские исследователи, достаточно подробно рассматривающие указанную проблематику в своих работах, как правило, не дают определение парламентского контроля, а перечисляют его формы (вопросы к высшим органам государства и высшим должностным лицам, интерпелляция, постановка вопроса о вотуме недоверия или внесение резолюции порицания правительству, отказ правительству в доверии, доклады и отчеты правительства и министров о своей деятельности, парламентские слушания, парламентские расследования, деятельность парламентских омбудсманов и других органов при парламенте, импичмент, участие в формировании исполнительных органов государственной власти, контроль за исполнением государственного бюджета, ратификация и денонсация международных договоров и др.) и раскрывают их содержание.
Пожалуй, только М.М. Утяшев и А.А. Корнилаева в своей работе дают определение данному институту. По их мнению, парламентский контроль — это осуществляемый высшим законодательным (представительным) органом государственной власти комплекс различных мер по постоянному наблюдению и проверке деятельности системы, а также по устранению выявленных в результате такой проверки нарушений и предупреждению возможных несоответствий.
В современной зарубежной литературе используется несколько определений понятия «парламентский контроль».
Парламентский контроль, по мнению французских исследователей, — это комплекс мер, позволяющий палатам составить мнение о деятельности Правительства и свергнуть его в случае глубокого несогласия с проводимой политикой.
Однако наиболее полным, хотя поэтому и излишне громоздким, является определение, данное немецким автором В. Стеффани: парламентский контроль означает парламентский процесс проверки и определения (или оказания влияния) формы поведения других, в частности правительства и органов управления, при непосредственной (парламентское большинство) или 81 косвенной (оппозиция) возможности применения санкций или обязательного в правовом отношении принятия решения, а также выражения политической позиции в результате получения информации, ее переработки и оценки, включающей одобрение и критику. Коротко: парламентский контроль над правительством (исполнительной властью) при непосредственной или косвенной возможности применения санкций («проверка с возможным применением санкций»).
Представляется, что парламентский контроль может быть определен как система норм, регулирующая установленный порядок проведения наблюдения и проверки в основном деятельности органов исполнительной власти и направленная на оценку этой деятельности с возможным применением санкций (вотума недоверия, резолюции порицания, импичмента и т.п.).
Из приведенной формулировки следует, что субъектами правоотношений в области осуществления парламентского контроля являются: во-первых, парламент и правительство, например, в парламентарной Германии (во Франции и США помимо правительств еще и президенты в случае привлечения их к уголовной ответственности или к импичменту соответственно); во-вторых, правительственное большинство в парламенте и оппозиция (например, в ФРГ), оппозиционное президенту либо поддерживающее его парламентское большинство и оппозиционные к нему парламентарии (например, в США); в-третьих, оппозиционное президенту парламентское большинство и оппозиция этого большинства в парламенте либо оппозиционное президенту и правительству (если при его формировании не были учтены политические предпочтения большинства депутатов) парламентское большинство и оппозиция этого большинства (например, во Франции). Нельзя не упомянуть и о деятельности вспомогательных органов, участие в формировании которых принимает парламент (так называемый косвенный парламентский контроль). Сюда относятся: различные вспомогательные службы Конгресса США (Исследовательская служба, Управление оценки технологий до его упразднения, Бюджетное управление и Главное ревизионное управление), шведский омбудсман, контролеры Сейма Литовской Республики, Уполномоченный Верховной Рады Украины по правам человека, Уполномоченный Бундестага по обороне, Счетные палаты (Суды) и т. д.
Задавайте вопросы нашему консультанту, он ждет вас внизу экрана и всегда онлайн специально для Вас. Не стесняемся, мы работаем совершенно бесплатно!!!
Также оказываем консультации по телефону: 8 (800) 600-76-83, звонок по России бесплатный!
Необходимо отметить, что в осуществлении парламентского контроля, как правило, заинтересовано оппозиционное правительству (президенту) парламентское большинство, если же парламент, правительство (президент) принадлежат к одной партии, то эффективность данного контроля, как правило, снижается.
Объект парламентского контроля — это в основном деятельность органов исполнительной власти и ее должностных лиц с целью выявления ее неправомерности или неэффективности. Однако в некоторых странах, как, например, в Австрии, контрольные права Национального и Федерального советов распространяются не только на Федеральное правительство и его членов, но и на предприятия, в которых Федерации принадлежит не менее 50% основного и собственного капитала. При этом сами предприятия должны подлежать контролю со стороны Счетной палаты (ст. 52, ч. 2 Федерального конституционного закона Австрийской Республики).
Тем не менее, как правило, парламентский контроль проводится в связи с незаконным финансированием партий либо предвыборных кампаний. Примером может послужить так называемое дело Г. Коля, когда он признал, что получил для ХДС анонимные пожертвования в размере 2 млн. марок наличными и направил их в «черную кассу» своей партии. Кроме того, стало известно о комиссионных, полученных ХДС от Саудовской Аравии за продажу ей немецких танков, и от Франции — за «уступку» нефтеперерабатывающего завода французской нефтяной компании «ЭльфАкитэн» («Elf Aquitaine»). Так, согласно докладу следственного комитета Бундестага «ЭльфАкитэн» и правительство ФРГ заключили сделку, в результате чего французская фирма купила нефтеперерабатывающий завод в городе Лейна и сеть заправочных станций Minol, расположенных на территории бывшей ГДР. Эксперты Бундестага пришли к заключению, что реальная цена завода составляла 2,8 млрд. марок, в то время как компания «ЭльфАкитэн» заплатила за него в пять раз меньше — 550 млн. марок. Сеть бензоколонок приобрели за 301 млн. марок вместо положенных 900 млн. марок. В немецкой прессе появилась информация, что за столь выгодную сделку компания перевела на счета партии Г. Коля ХДС 16 млн. долларов. Эти деньги пошли на поддержку предвыборной кампании Федерального канцлера. Более того, вся операция проводилась при участии Ф. Миттерана, который хотел помочь переизбранию «друга Гельмута». Боннская прокуратура официально начала расследование по делу Гельмута Коля. Никогда еще Бундестаг не расследовал деятельность лица, занимавшего столь высокий пост в государстве. Однако интересная деталь — Г. Коль тогда был главой ХДС, в то время как большинство в парламенте принадлежало Социал-демократической партии Германии (СДПГ), сформировавшей коалиционное правительство с «зелеными».
Расследование Главным ревизионным управлением (ГРУ) США законности предоставления щедрых пожертвований энергетическим концерном Enron в фонд республиканцев также получило огласку не только в самих Соединенных Штатах, но и за пределами страны. Более того, Руководитель Главного ревизионного управления Дэвид Уокер в открытом письме уведомил Президента, Вице-президента и лидеров обеих палат Конгресса о своем намерении подать в суд на Вице-президента Дика Чейни и его коллег по рабочей группе, занимавшейся вопросами энергетики США, за то, что ему отказали в предоставлении материалов неофициальных встреч. С первых дней скандала вокруг Enron ГРУ заинтересовалось, не являлись ли щедрые пожертвования компании в фонд республиканцев платой за предоставление ей режима наибольшего благоприятствования. Джордж Буш в ответ объявил, что действия его администрации не нуждаются в оправдании.
Недавний пример осуществления парламентского контроля с применением санкций в отношении высшего должностного лица — импичмент Президенту Литвы Роланду Паксасу, обвиненному, в частности, в финансировании его предвыборной кампании якобы российскими спецслужбами. Причем в ряде случаев парламент расследует поведение должностных лиц, когда они уже оставили высокие посты в государственных органах, т.е. контроль носит ретроспективный характер.
Кроме того, комиссии по расследованию могут создаваться и как реакция парламента на то или иное событие за рубежом. Например, самоубийство членов Ордена Храма Солнца в Канаде и газовая атака в токийском метро, организованная «Аум Синрике», послужили основанием для проведения расследования Национальным собранием Франции вопроса об опасности религиозных сект в этой стране. Большая часть информации, содержащейся в итоговом докладе, была получена в ходе марафонской сессии, длившейся 21 час и состоявшей из 20 секретных интервью. В них участвовали бывшие члены религиозных групп, врачи, юристы, священнослужители, а также представители ассоциаций помощи бывшим членам религиозных групп. Интервью, проведенные таким образом, позволили получить правдивые свидетельские показания. Согласно докладу в секты на тот момент были вовлечены 260 000 человек, из них — 100 000 сочувствующих. Доклад состоял из трех частей. В первой приводилось определение «секты», во второй — преступные деяния указанных групп, в третьей — рекомендации по предотвращению их создания (проведение разъяснительной работы в школах и СМИ, а также создание межведомственного агентства, целью которого должен стать сбор информации о религиозных группах). В результате был создан межведомственный наблюдательный совет для борьбы с опасными религиозными группами. В его функции входят сбор информации об указанных группах и анализ феномена сект, информирование властей об их росте и предложение мер по борьбе с опасностью, которую они представляют комиссия по расследованию была создана вновь. На этот раз в ее функции входило расследование соблюдения финансового, гражданского и налогового законодательства сектами, их экономическая деятельность и отношения с финансово-промышленными кругами.
Классификация форм парламентского контроля
Формы парламентского контроля можно классифицировать по-разному. Так, А. А. Корнилаева выделяет: парламентский контроль, осуществляемый самим парламентом, входящими и не входящими в его структуру органами и должностными лицами; упреждающий, сопутствующий и последующий парламентский контроль; парламентский контроль, осуществляемый в определенных сферах (соблюдения прав и свобод человека, в финансовой сфере, в сфере обороны и безопасности и т. д.).
I. В зависимости от органов, осуществляющих парламентский контроль (перечень органов, по-видимому, дается только применительно к России, поэтому он несколько дополнен):
1. Парламентский контроль, осуществляемый самим парламентом (например, парламентский запрос Государственной Думы).
2. Парламентский контроль, осуществляемый входящими в структуру парламента органами и должностными лицами (палатами парламента, комитетами, комиссиями, в том числе расследовательскими, отдельными депутатами и т.п., например, парламентскими делегациями, выполняющими по сути функции постоянных комитетов во Франции).
3. Парламентский контроль, осуществляемый не входящими в структуру парламента органами и должностными лицами (Счетной палатой, Комиссией по правам человека при парламенте, Уполномоченным по правам человека и т.п.). Представляется, что также необходимо упомянуть и об органах, выполняющих подобные функции за рубежом, например, научно-информационные службы Конгресса США, Уполномоченный Бундестага по обороне, Федеральная счетная палата в Германии.
II. По времени осуществления парламентского контроля:
1. Упреждающий парламентский контроль, направленный на недопущение незаконной (и неэффективной) деятельности исполнительной власти (осуществляется как самим парламентом, так и его вспомогательными органами: научно-исследовательскими службами, счетными палатами, уполномоченными является контроль представительного органа за выполнением того или иного закона в ходе его реализации (наиболее часто применяется в финансовой области).
2. Последующий парламентский контроль, направленный на проверку правильности не только исполнения законов исполнительной властью, как считает А.А. Корнилаева, но и действия (бездействия) ее представителей, т. е. неправильное решение в той или иной ситуации. Подтверждение тому — расследование в Сенате Конгресса США бездействия должностных лиц, включая Президента, не принявших соответствующих мер по предотвращению событий 11 сентября 2001 г., несмотря на то? что возможность осуществления террористического акта на территории Соединенных Штатов была известна спецслужбам данной страны.
Указанные виды эффективны, если вслед за вскрывшимися правонарушениями следует своевременное реагирование правоохранительных органов. В некоторых странах это закреплено даже на конституционном уровне. Так, согласно ст. 58, § 3 Конституции Федеративной Республики Бразилия выводы следственных парламентских комиссий, если дело того заслуживает, направляются в прокуратуру для возбуждения уголовного преследования или предъявления гражданского иска.
III. По содержанию (перечень открытый): парламентский контроль в сфере соблюдения прав человека, в финансовой сфере, в сфере обороны и безопасности государства. Сюда же можно добавить контроль за делегированным законодательством и средствами массовой информации.
1. Парламентский контроль в сфере соблюдения прав человека. Так, шведский риксдаг избирает одного или нескольких омбудсманов для контроля за применением законов и иных законодательных актов в публичной деятельности. Омбудсман может присутствовать на заседаниях суда или органа управления и имеет доступ к протоколам и документам этих органов. Суд и орган управления, а также государственный или коммунальный служащий должны предоставлять омбудсману сведения
и заключения, которые он затребует. Такая обязанность лежит и на ином лице, если оно находится под контролем омбудсмана. Кроме того, прокурор обязан помогать омбудсману по его просьбе (§ б Формы Правления Королевства Швеции). Немецкий Бундестаг вправе контролировать использование технических средств акустического наблюдения за жилыми помещениями, в которых предположительно находится обвиняемый (ст. 13, ч. 6 Основного закона Федеративной Республики Германии). Кроме того, для охраны основных прав, а также в качестве вспомогательного органа парламента в стране действует Уполномоченный Бундестага по обороне (ст. 45 Основного закона). В Литве контролеры Сейма вправе принимать жалобы граждан относительно не только злоупотреблений, но и бюрократизма со стороны государственных должностных лиц (ст. 73 Конституции Литовской Республики). В Украине также действует Уполномоченный Верховной Рады Украины по правам человека, осуществляющий парламентский контроль за соблюдением конституционных прав и свобод человека и гражданина (ст. 101 Конституции Украины).
2. В финансовой сфере (финансовый парламентский контроль) предусматривается, например, в ст. 70 упомянутой Конституции Бразилии.
3. В сфере обороны и безопасности государства. В соответствии со ст. 65 (ч. 1, и. h) Конституции Румынии. Парламент осуществляет контроль за деятельностью разведывательных служб. Хорватский Сабор осуществляет гражданский контроль за Вооруженными Силами и службами безопасности Республики Хорватии (ст. 80 Конституции Республики Хорватии). Согласно ч. 2 ст. 55 испанской Конституции определенные личные права могут быть приостановлены в связи с проведением расследования деятельности вооруженных банд или террористических элементов, что требует не только судебного вмешательства, но и парламентского контроля. В соответствии с ч. 1 ст. 52а Федерального конституционного закона Австрийской Республики с последующими изменениями в целях проверки принимаемых мер по защите конституционных учреждений и их дееспособности, а также мер разведывательных органов по обеспечению военной обороны страны компетентные комитеты Национального собрания выбирают по одному постоянному подкомитету.
Кроме того, необходимо назвать, опираясь на мировой опыт, и другие классификации. Прежде всего, исходя из задач парламента, можно сделать вывод, что формы парламентского контроля носят информативный (консультативный), санкционирующий (резолютивный или решающий) и бюджетно-финансовый характер (хотя основания деления здесь разные, что делает спорной данную классификацию). Представляется, что отсюда вытекают и все остальные формы, так как данная классификация дает наиболее полное представление об институте парламентского контроля и его возможных последствиях.
К информативному (консультативному) контролю относятся:
— получение петиций (Франция, ФРГ) и другой информации от отдельных граждан, групп по определенным интересам, массовых организаций и их представителей;
— общие (большие) и частные (малые) запросы, а также вопросы депутатов («час вопросов» и «час актуальных вопросов»), информирование парламента Федеральным правительством об участии в делах Европейского союза — ФРГ; устные и письменные вопросы, сообщения правительства, слушания членов правительства — Франция; представление министрами соответствующего профиля постоянным специализированным комитетам Конгресса отчетов о своей деятельности — США;
Схожую классификацию форм парламентского контроля можно встретить как у зарубежных, так и российских исследователей. Например, Г. Кляйн и В. Цее считают, что средства, которыми Бундестаг обладает при осуществлении контрольной деятельности, носят санкционирующий и информационный характер.
В.В. Маклаков подразделяет все формы контроля во Франции на две большие группы:
1) не содержащие прямых санкций в отношении правительства, кроме публичной огласки;
2) содержащие такую санкцию, ведущую к политической ответственности правительства.
Первая группа осуществляется в обеих палатах парламента. Вторая — только Национальным собранием.
— открытые и закрытые заседания постоянных комитетов в 89 ФРГ; во Франции — постоянных и специальных комиссий, а также парламентских делегаций; в США — комитетов, связанных с осуществлением контроля парламентов указанных стран над правительствами;
— расследования, проводимые следственными комитетами (ФРГ), специальными расследовательскими комиссиями (Франция), а также комитетами и подкомитетами Конгресса США.
— парламентские вспомогательные службы и органы;
— проведение совещаний на открытых или закрытых заседаниях комитетов и комиссий;
— обсуждения полученной информации на заседаниях парламента (палаты), например, в Германии доклад постоянного комитета по поводу актов исполнительной власти, изданных по поручению парламента и имеющих силу закона (контроль за делегированным законодательством).
Санкционирующий (резолютивный) или решающий контроль; выработка парламентом определенной позиции по тому или иному вопросу или принятие на основе полученной информации решения, например в области внешней политики:
— одобрение Конгрессом решений Президента относительно вопросов войны и мира, заключения международных договоров (США);
— решение вопросов войны и мира, ратификация международных договоров, принятие резолюций по предложениям, исходящим от институтов Европейского союза (Франция);
— ратификация международных договоров, принятие решения об объявлении состояния обороны (ФРГ), предоставление заключения Бундестагом до участия Федерального правительства в принятии нормативных актов Европейского союза;
Включая возможность непосредственного применения санкций вплоть до:
— выражения вотума недоверия правительству (в парламентарной республике, например в ФРГ, где парламент выражает конструктивный вотум недоверия);
— принятия резолюции порицания в отношении правительства, а также резолюции о предании Высокой палате правосудия и Суду Республики соответственно президента и членов правительства (в полупрезидентской республике, например во Франции);
— привлечения к ответственности должностных лиц в порядке импичмента (в президентской республике, например в США).
Следует, однако, отметить, что утверждение парламентом бюджета и контроль над его исполнением не носят ни информативный (консультативный), ни санкционирующий (резолютивный или решающий) характер, а представляют собой отдельную форму парламентского контроля, а именно бюджетно-финансовый контроль. О важности этой формы контроля свидетельствует то, что из 30 конституций произвольно выбранных стран в 18 есть нормы, прямо предусматривающие наличие бюджетного контроля (Австрия, Алжир, Бельгия, Бразилия, Венгрия, Италия, Йемен, Казахстан, Литва, Лихтенштейн, Молдова, Португалия, Румыния, Словения, Таджикистан, Узбекистан, Украина, Франция).
В зависимости от формы правления, существующей в той или иной стране: парламентский контроль в президентской, полупрезидентской (президентско-парламентарной и парламентарно-президентской) и парламентарной республиках, а также в конституционной монархии (представляется, что в абсолютной монархии парламентского контроля по определению нет и быть не может, так как вся полнота государственной власти сосредоточена в руках монарха, примером могут служить Саудовская Аравия, Оман).
В зависимости от возможности парламента на практике осуществлять контроль над исполнительной властью, т. е. в зависимости от политического и государственного режима: реальный и спящий. Разумеется, в странах с недемократическим режимом, если даже в законодательстве и предусмотрен парламентский контроль, данный институт не будет эффективен, осуществление его затруднено. Демократический режим — условие осуществления парламентского контроля. Реализация указанного контроля также зависит и от государственного режима, а именно — от реального баланса власти высших государственных органов. Так, во Франции в период так называемого сожительства «правого» президента Ж. Ширака, с одной стороны, и «левого» премьер-министра Л. Жоспена и парламентского большинства — с другой, имевшего место, большинство в правительстве и Национальном собрании (в последнем большинство абсолютное) принадлежало одному блоку партий (Французской социалистической партии и Французской коммунистической партии). Тем самым власть президента уменьшилась. Однако парламентский контроль осуществлялся эффективно, так как у пропрезидентского меньшинства сохранялась возможность контролировать левое правительство путем учреждения комиссий по расследованию и постановки вопросов. В то же время в ходе июньских парламентских выборов сложившийся вокруг президента Ж. Ширака Союз президентского большинства получил в Национальном собрании абсолютное большинство. В результате было сформировано лояльное президенту правительство. Таким образом, власть президента усилена, период «сожительства» закончился, поэтому парламентский контроль будет задействован слабее.
Парламентский контроль, осуществляемый парламентским большинством, и парламентский контроль оппозиции (меньшинства). Как правило, парламентский контроль, носящий санкционирующий (резолютивный или решающий) характер, а также утверждение бюджета во всех рассматриваемых странах осуществляет парламентское большинство. Так, оппозиция во Франции и Германии не имеет за собой того болыпинства, которое смогло бы привлечь правительство к ответственности. В Германии она может только требовать от высшего органа исполнительной власти публичного представления отчетов, а также излагать свою позицию, мобилизуя тем самым общественную точку зрения. В некоторых странах, например в Грузии, предусматривается определенное ограничение представительства парламентского большинства во временных комиссиях (к ним относятся и следственные). Так, такое представительство не должно превышать половины общего числа членов комиссии (ст. 56, ч. 2 Конституции Грузии). Однако факт остается фактом — инициатива проведения санкционирующего контроля, как правило, может исходить только от парламентского большинства.
В узком и широком смысле (специальный и общий парламентский контроль). Парламентский контроль зачастую понимается широко, включая, например, право парламента участвовать в назначении высших должностных лиц (общий парламентский контроль).
По процедуре: гласный и негласный (например, когда само расследование парламентской комиссии или комитета осуществляется за закрытыми дверями).
По основаниям: юридический (основание — правонарушение должностного лица) и политический (основание — политика, проводимая исполнительной властью, например, расследование парламентом ФРГ деятельности Социалистической единой партии Германии (СЕПГ), правящей партии бывшей ГДР).
По поводу контрольных действий: конкретный (когда осуществление парламентского контроля связано с тем или иным уже произошедшим событием, — например, террористический акт 11 сентября 2001 г. послужил основанием для начала расследования сенатской комиссией адекватности действий администрации США) и абстрактный (например, упреждающий контроль Конгресса США за исполнением бюджета). Четкую грань между двумя этими формами провести довольно сложно. Данная классификация тесно связана с предыдущей.
Факторы действенности парламентского контроля
Далеко не всегда о сути парламентского контроля можно судить только исходя из конституционных норм, регулирующих данный институт. Ниже в качестве примера будут рассмотрены три страны с различными формами правления: США, Франция и ФРГ. Так, в парламентарной Германии с ее многопартийной системой он неэффективен благодаря существующему режиму. Правительство формирует парламентское большинство Бундестага, принадлежащее той же партии (блоку партий), а меньшинство имеет ограниченные возможности контроля. Как известно, согласно Основному закону ФРГ и теоретическим разработкам немецких исследователей в этой стране парламент однопалатный (это Бундестаг), Бундесрат же фактически является высшим органом земельной бюрократии. Тем не менее, исходя из порядка формирования палат, сроков и объема их полномочий, некоторые исследователи предполагают, что все-таки немецкий парламент состоит из двух палат — Бундестага и Бундесрата, другие же считают, что это не «вторая палата», а скорее «второе правительство» или, точнее, «вторая оппозиция». Члены Бундесрата назначаются и отзываются правительствами земель (это члены правительств земель). Они имеют императивный мандат, т. е. должны голосовать в соответствии с указаниями правительств земель. Каждая земля располагает в этом органе числом мест, приблизительно пропорциональным количеству проживающего в ней населения. Голоса земли должны подаваться только согласованно. Срок полномочий Бундесрата в Основном законе не установлен. В то время как депутаты Бундестага голосуют в соответствии с политикой партий, члены Бундесрата связаны не только партийными интересами, но и интересами своих земель. Представляется, что они вступят в противоречие, когда парламентское большинство Бундестага и Бундесрата будет принадлежать разным партиям, т. е. возникает так называемый дуализм между большинством Бундестага и формируемым им Федеральным правительством, с одной стороны, и парламентской оппозицией Бундестага и большинством Бундесрата — с другой. В этом случае осуществление контроля членами Бундесрата, возможно, более эффективно, чем депутатами Бундестага, хотя не следует забывать, что задачей Бундесрата согласно Основному закону ФРГ является поддержание исполнительной ветви власти.
Пожалуй, действенность парламентского контроля в ФРГ даже меньше, чем в Соединенных Штатах, являющихся по форме правления президентской республикой с дуалистическим государственным режимом. Президент назначает членов своего кабинета, а у власти чередуются две партии. Только в том случае, когда президент (и соответственно его кабинет) принадлежит к одной партии, а большинство той или иной палаты — другой, парламентский контроль может быть наиболее эффективным. При совпадении партийной принадлежности парламентского большинства (например, Палаты представителей) и президента возникшему блоку может противостоять Сенат, состоящий из представителей оппозиционной партии. Хотя и в данном случае необходимо оговориться. Регламент предоставляет достаточно большую власть парламентскому меньшинству Сената (по сравнению с Палатой представителей), которое может использовать президент, даже если большинство Сената ему оппозиционно. Нечто подобное было во время 104-й легислатуры Конгресса. Однако и парламентское большинство верхней палаты не так уж безоружно. В качестве примера можно привести инициирование Сенатом парламентского расследования адекватности действий администрации США после полученного предупреждения о подготовке террористического акта Усамой бен Ладеном.
Возможна и другая ситуация, когда большинство в Палате представителей и/или Сенате находится в оппозиции исполнительной власти. Как правило, это связано с несовпадением даты выборов и срока мандатов. В результате возникает смещение выборов: президент переизбирается каждые четыре года, а Палата представителей обновляется наполовину каждые два года, поэтому 95 большинство может смениться в ходе промежуточных выборов в середине президентского срока. Тогда вероятность осуществления парламентского контроля возрастет. В то же время и здесь необходимо оговориться: в Конгрессе США достаточно слабая фракционная дисциплина, как правило, его члены голосуют исходя из своих личных, а не партийных интересов. Кроме того, большое влияние на исход принятия решения по тому или иному вопросу оказывают кокасы, вносящие определенные коррективы в фракционную расстановку сил в американском парламенте. Помимо этого, при разрешении спорных вопросов, касающихся разделения властей, Верховный суд, как правило, занимает сторону главы государства, расширительно толкуя его полномочия, несмотря на то, что в Конституции Соединенных Штатов для осуществления парламентского контроля заложен булыпий потенциал, чем в Основном законе Федеративной Республики Германии.
В полупрезидентской Франции с преимущественно дуалистическим государственным режимом и многопартийной блоковой системой реализация механизма парламентского контроля может складываться двояко. Когда президент, парламентское большинство и соответственно Правительство принадлежат к одному блоку партий, контроль неэффективен. И, наоборот, в период так называемого сожительства (сосуществования) его эффективность наиболее высока (выше, чем в Соединенных Штатах, являющихся по форме правления президентской республикой, и парламентарной Германии). В настоящее время Сенат практически не использует полномочия, которые даны ему для осуществления парламентского контроля прежде всего из-за влияния, оказываемого на него муниципальной властью, которая в основном его и формирует. Немаловажную роль также сыграло противостояние Ш. де Голля и верхней палаты.
Изложенное выше показывает, какую огромную роль на современном этапе играют партии, порой искажающие разделение властей (например, исходя из этой теории предполагалось, что парламентский контроль наиболее эффективен в странах с парламентарной формой правления, а в президентской республике, наоборот, его практически нет; тем не менее практика показывает обратное). Основоположники названной теории (Дж. Локк, Ш. Монтескье и другие) не могли учесть такой важный фактор, как политические партии, которые не обладали в то время огромным влиянием. В результате конституционные нормы, регулирующие взаимоотношения властей, превращаются в фикцию, так как происходит нивелирование всех механизмов, направленных на достижение возможного баланса между законодательной и исполнительной властями. Несомненно, это опасный процесс, могущий свести все демократические достижения на нет. Это может привести к искажению разделения властей, предусмотренного в конституции, а значит, и возможности осуществления парламентского контроля.
В таких условиях особое значение приобретают элементы конституционного устройства, которые обеспечивают права политического меньшинства, тем самым создавая препятствие для полного подчинения парламента одной партии. Роль такого противовеса может сыграть избранная в другое время и по другим избирательным принципам вторая палата, в федерациях — вес субъектов федерации, а также сохраняющий прежнее политическое соотношение сил (ранее назначенный) Конституционный или Верховный суды.
Складывающаяся партийная система, в свою очередь, напрямую зависит от избирательной системы: мажоритарная система относительного большинства в один тур благоприятствует двухпартийной системе с образованием парламентского большинства в палатах (США); мажоритарная система в два тура (Франция) и пропорциональная (Германия) — многопартийности.
Немаловажную роль играет и наличие в стране демократического политического режима. Это — важное условие осуществления парламентского контроля. В качестве доказательства можно привести усиление исполнительной власти во время возникновения кризисной (социально-экономической, политической, военной) ситуации. Нельзя сказать, что в данном случае демократический режим меняет свою сущность на противоположную, но и демократическим в полном смысле этого слова его назвать нельзя.
Таким образом, к числу факторов, ограничивающих парламентский контроль, следует отнести установленные в конституциях механизмы взаимоотношения законодательной и исполнительной властей, которые определяются формой правления, политическим и государственным режимами. Немаловажное значение имеет и существующая избирательная система, которая определяет число партий, борющихся за власть, а значит, и степень их влияния на политическую систему. Названные факторы не позволяют парламенту захватить не принадлежащую ему власть, превратить правительство в неэффективный орган, не могущий оперативно осуществлять свои полномочия (в этом и заключается негативный момент слишком действенного парламентского контроля). В то же время отсутствие контроля со стороны парламента может привести к коррумпированности исполнительной власти, неэффективному управлению государством.
Осуществление парламентского контроля в Российской Федерации
По мнению многих отечественных и зарубежных исследователей, Государственная Дума Российской Федерации обладает ограниченными контрольными полномочиями и возможностями оказывать влияние на Правительство, с чем нельзя не согласиться. Прежде всего это обусловлено историческими особенностями нашей страны и, как следствие, сложившимися формой правления, политическим и государственным режимами, избирательной и партийной системами, а также социально-экономической и социально-политической обстановкой.
По форме правления Россия — полупрезидентская или полупарламентарная республика с доминирующим положением президента в структуре государственной власти, поэтому действующий государственный режим можно назвать дуалистическим, т. е. характеризующимся практическим равновесием законодательной и исполнительной ветвей власти, весьма условно. Президент является главой государства, гарантом Конституции, прав и свобод человека и гражданина, принимает меры по охране суверенитета Российской Федерации, ее независимости и государственной целостности, обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти, определяет основные направления внутренней и внешней политики государства, а также представляет Россию внутри страны и в международных отношениях (ст. 80 Конституции РФ). Избирается гражданами на основе равного всеобщего и прямого избирательного права при тайном голосовании (ст. 81, ч. 1 Конституции РФ), как в полупрезидентской республике (например, во Франции). Однако в отличие от Французской Республики в России согласно ст. 32 Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации» президент руководит не 99 правительством в целом, а так называемыми силовыми министерствами (федеральными органами исполнительной власти, ведающими вопросами обороны, безопасности, внутренних и иностранных дел, предотвращением чрезвычайных ситуаций и ликвидацией последствий стихийных бедствий) как Верховный Главнокомандующий Вооруженными Силами (так же как и в президентской республике, например в США, в которых Президент назначает министров, правда, это требует утверждения Сената). Президент назначает Председателя Правительства с согласия Государственной Думы (согласно ч. 4 ст. 111 Конституции РФ после трехкратного отклонения кандидатур председателя Правительства Президент назначает председателя Правительства, распускает Государственную Думу и назначает новые выборы); по предложению председателя Правительства назначает на должность и освобождает от должности заместителей председателя Правительства, а также федеральных министров (п. «а», «д» ст. 83). Таким образом, система исполнительной власти в России имеет общие черты с французской системой. Это дало повод многим исследователям предположить, что по своему правовому положению Президент Российской Федерации может рассматриваться наряду с председателем Правительства как глава исполнительной власти, причем «президентская голова» значительно «выше» «премьерской», делая вывод о наличии особой ветви власти — президентской. По мнению некоторых авторов, именно это послужило, в конечном счете, причиной ослабления роли парламента, отсутствия реально действующих массовых общественных объединений и других институтов гражданского общества. Но следует оговориться, заметив, что взаимоотношения Президента и Правительства все же могут быть различными. Например, подобие президентской республики существовало в период премьерства С. В. Кириенко, «бицефальная» система смешанной республики и даже так называемое сожительство (когда из-за сложившейся политико-экономической ситуации Президент назначил премьер-министром Е.М. Примакова, пользовавшегося тогда поддержкой оппозиционного большинства Государственной Думы).
Так же как и в Конституции Франции, в российском Основном законе не предусмотрена обязательность формирования Правительства из представителей партии (блока партий), обладающих в нижней палате парламента большинством. Однако нельзя забывать, что на практике при назначении членов Правительства Президент Французской Республики, как правило, учитывает расстановку сил в парламенте, так как Правительство должно пользоваться доверием нижней палаты парламента — Национального собрания, когда об этом будет поставлен вопрос, в ином случае оно должно уйти в отставку. О существовании подобной ситуации в России с полной однозначностью говорить нельзя (пример тому — состав правительств, формируемых в период президентства Б.Н. Ельцина). В качестве исключения можно привести недолгий период когда премьер-министром был назначен Е.М. Примаков. После прошедших выборов в Государственную Думу вновь встал вопрос о формировании Правительства из представителей парламентского большинства (партии «Единая Россия»), правда, на этот раз лояльного Президенту3. Все же хотелось бы верить, что в будущем порядок формирования Правительства, учитывающий расстановку сил в нижней палате, будет урегулирован либо на законодательном уровне, либо все же станет конституционным обычаем. Это позволит избежать возникновения деструктивного противоборства между законодательной и исполнительной властями.
В Российской Федерации существует многопартийная система (ч. 3, ст. 13 Конституции РФ), однако «ни одна из возникающих партий не может четко определить свою идеологию и социальную базу: на какие слои она опирается, чьи интересы выражает». Вследствие этого партийные фракции в Государственной Думе, представляющие ту или иную политическую партию, тоже достаточно слабы для осуществления эффективного парламентского контроля. В то же время, когда фракция Коммунистической партии Российской Федерации обладала большинством, происходила открытая конфронтация между исполнительной и законодательной властью, прежде всего потому, что Президент Б.Н. Ельцин не желал учитывать расстановку сил в нижней палате парламента при формировании Правительства и единолично проводил политику, не считаясь с парламентом. В итоге «...оппозиция всегда стремилась не ввести президентские полномочия в рамки, приемлемые с точки зрения разделения властей, а полностью уничтожить своего политического противника посредством его отставки по состоянию здоровья, отрешения от должности или изменения формы правления». Несомненно, подобная ситуация не способствовала укреплению власти в целом, препятствуя проведению действенной государственной политики в масштабах всей страны.
Сюда, например, помимо решения вопроса о доверии Правительству и отрешения Президента от должности, ратификации и денонсации международных договоров, утверждения указа о введении военного и чрезвычайного положений относятся: вопросы Правительству (письменные и устные), запросы (парламентские и депутатские), отчеты Правительства но исполнению бюджета, соответствующая деятельность комитетов и комиссий палат Федерального Собрания, парламентские слушания. Согласно п. 2 ст. 32 Федерального конституционного закона «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» предусматривается возможность создания парламентских комиссий по расследованию фактов нарушения прав и свобод граждан по предложению Уполномоченного. Кроме того, российский парламент осуществляет контроль также через свои вспомогательные органы, которые он формирует (Уполномоченный по правам человека, Счетная палата).
Вопросы Правительству (письменные и устные). Члены Совета Федерации и депутаты Государственной Думы вправе задавать членам Правительства вопросы на заседании соответствующей палаты (ч. 1, п. «ж» ст. 7 Федерального закона «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации»), а последние обязаны на них отвечать. При этом вопросы направляются не менее чем за пять дней до проведения заседания (ч. 1 — 2, ст. 38 Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации»), Депутату, предварительно задавшему письменный вопрос, после ответа приглашенного должностного лица предоставляется возможность задать еще один уточняющий устный вопрос и в конце рассмотрения данного пункта повестки дня заседания выступить в течение не более пяти минут по существу представленного им письменного вопроса. После получения ответа на уточняющий устный вопрос депутаты вправе в пределах отведенного на обсуждаемый вопрос времени задать приглашенному должностному лицу интересующие их вопросы. Представляется целесообразным, так же как и во Франции, ввести практику публикации письменных вопросов в официальном издании Государственной Думы с тем, чтобы депутаты могли использовать это право, когда палата не заседает.
Ответ должен быть опубликован в том же издании в течение месяца. Министры должны письменно уведомить парламентария о том, что государственные интересы не позволяют ответить им на этот вопрос либо в виде исключения потребовать продления срока (но не свыше одного месяца) для сбора необходимой информации.
Прения по ответам на устные вопросы не проводятся. После получения ответа приглашенного должностного лица депутат, адресовавший ему вопрос и не удовлетворенный его ответом, вправе дополнительно задать ему один уточняющий устный вопрос.
Парламентский запрос и запрос члена Совета Федерации, депутата Государственной Думы (ст. 39 Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации» отсылает к ст. 13, 14 Федерального закона «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации»). Согласно Закону парламентский запрос принимается большинством голосов от общего числа членов или депутатов соответствующей палаты (в Германии общий запрос Правительству может быть направлен по желанию фракции или 5% депутатов Бундестага), а запрос члена Совета Федерации или депутата Государственной Думы направляется должностному лицу соответственно членом Совета Федерации или депутатом Государственной Думы. Это разные виды запросов. Перечень должностных лиц, к которым можно обращаться с подобными запросами, так же как и в случае с вопросами, закрытый (ст. 13, 14 Федерального закона).
Должностное лицо, которому направлен парламентский запрос, должно дать на него ответ в устной (на заседании соответствующей палаты) или письменной форме не позднее чем через 15 дней со дня получения запроса или в иной установленный палатой срок. Письменный ответ оглашается председательствующим на заседании. Кроме того, копии письменного ответа направляются всем членам палаты Федерального Собрания, от имени которой был направлен парламентский запрос. Запрос члена Совета Федерации, депутата Государственной Думы направляется ими самостоятельно и не требует оглашения на заседании палаты. Должностное лицо, которому направлен такой запрос, должно дать на него ответ не позднее чем через 30 дней со дня его получения или в иной, согласованный с инициатором срок. Как показывает практика, диапазон проблем, затрагивающихся в запросах, весьма разнообразен: проверка сообщений СМИ о приостановлении специальных операций силовых структур в Чеченской Республике, причины сокращения золотовалютных резервов, экологическая ситуация в том или ином регионе, невыплата пенсий гражданам, развитие и поддержка промышленности и т.д.
Депутаты довольно часто обращаются к этой форме парламентского контроля. Например, Государственной Думой было направлено 597 запросов, за первые два месяца — 226 запросов. Из общего числа этих запросов 50% поступили в Правительство и около 20% — в Генеральную прокуратуру. Однако сроки рассмотрения запросов хронически нарушаются. Наиболее часто в 1996 г. рассмотрение запросов из Государственной Думы задерживали Министерство финансов, Министерство обороны и Министерство транспорта. Зачастую формален и сам подход к рассмотрению запросов. Нередко ответы на запросы неполны и неконкретны. Иногда они написаны 105 лицами, чьи действия или бездействие предполагалось сделать объектом анализа в ходе рассмотрения запроса.
Отчеты Правительства (ч. 10, ст. 36 Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации»; ст. 62 Регламента Государственной Думы) по исполнению бюджета. Отчет об исполнении федерального бюджета за прошедший финансовый год представляется Государственной Думе Правительством одновременно с проектом федерального бюджета на следующий финансовый год (контроль над исполнением — последующий, так же как и во Франции и ФРГ). Парламент осуществляет контроль и за социально-экономической ситуацией в целом, не ограничиваясь только бюджетной сферой.
Так, среди документов и материалов, передаваемых Правительством в Думу одновременно с проектом бюджета, должен быть доклад об итогах социально-экономического развития страны за истекший год.
Впервые была организована работа по проверке 10 отчетов Правительства Российской Федерации об исполнении отдельных доходных и расходных показателей по источникам финансирования и предоставленным Правительством гарантиям и бюджетным ссудам. Анализ документов и материалов, представленных одновременно с проектом Федерального закона «Об исполнении федерального бюджета», результаты проверки отчета об исполнении федерального бюджета показали, что при исполнении бюджета были нарушены 29 статей Бюджетного кодекса Российской Федерации. При исполнении федерального бюджета Правительством Российской Федерации также нарушен ряд статей Федерального закона «О федеральном бюджете на 2000 год». Так, из 163 текстовых статей указанного Федерального закона исполнены только 59, исполнены частично 60, исполнены с нарушением сроков 12, не исполнены 32. Показатели по доходам, расходам и источникам финансирования дефицита федерального бюджета в проекте федерального закона «Об исполнении федерального бюджета» не подтверждены данными проверок Счетной палаты. Таким образом, при исполнении федерального бюджета сохраняется практика нарушения законодательства, что вызвано в том числе недостаточным привлечением к ответственности за правонарушения в бюджетной сфере.
Деятельность комитетов и комиссий палат Федерального Собрания. Парламентские слушания. Согласно ч. 3 ст. 101 Конституции Совет Федерации и Государственная Дума образуют комитеты и комиссии, а также проводят парламентские слушания по вопросам своего ведения. Прежде всего согласно ст. 19 Регламента Государственной Думы к числу контрольных полномочий комитетов по вопросам их ведения, необходимо отнести: подготовку запросов в Конституционный Суд в соответствии с решением палаты, организацию проводимых Государственной Думой парламентских слушаний, представление заключений и предложений по соответствующим разделам проекта федерального бюджета. Они образуются на срок, не превышающий срок полномочий нижней палаты (ч. 3, ст. 20 Регламента).
Комиссии Государственной Думы формируются (в том числе) для проверки определенных данных о событиях и должностных лицах (некое подобие расследовательских комиссий, создаваемых за рубежом), дачи заключения на решение нижней палаты о выдвижении обвинения Президента в государственной измене в соответствии с ч. 2 ст. 93 Конституции РФ (в этом случае Государственная Дума формирует специальную комиссию). Их деятельность также ограничивается определенным сроком или конкретной задачей (ч. 3, ст. 19 Регламента).
Комитеты и комиссии образуются, как правило, на основе принципа пропорционального представительства депутатских объединений (ст. 21 Регламента). Видимо, подобная формулировка предполагает возможность их формирования на иной основе, однако случаи отступления от общего правила не детализируются. Состав утверждается Думой большинством голосов от общего числа депутатов. Он не может быть менее 12 и более 35 депутатов палаты. Решение комитета и комиссии, как правило, принимается большинством голосов от общего числа их членов, присутствующих на заседании (ч. 4, ст. 22; ч. 8, ст. 24 Регламента).
В соответствии с ч. 3 ст. 26 Регламента на заседание комитета 107 или комиссии могут быть приглашены эксперты, а также представители заинтересованных государственных органов и общественных объединений, средств массовой информации (деятельность комитета, комиссии основана на принципах свободы обсуждения и гласности — ст. 28 Регламента). Кроме того, к участию в работе комитетов и комиссий привлекаются эксперты как Правового управления аппарата Государственной Думы, так и другие эксперты. Возможно проведение и независимой экспертизы (ст. 27, ч. 2 Регламента).
Следует отметить недостаточную проработанность деятельности комитетов и комиссий. Так, в ст. 29 Регламента говорится лишь об их праве запрашивать документы и материалы у руководителей государственных органов и иных организаций. Однако об обязанности последних предоставлять эти документы и материалы не сказано в Федеральном конституционном законе «О Правительстве Российской Федерации», что, на наш взгляд, является серьезным упущением. В ч. 2 ст. 17 Федерального закона «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» говорится только о безотлагательном (а при необходимости получения дополнительных материалов не позднее 30 дней со дня получения обращения) ответе должностных лиц органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и организаций и предоставлении ими запрашиваемых документов и сведений на обращение члена Совета Федерации, а также депутата Государственной Думы. Представляется, что в Федеральный конституционный закон «О Правительстве Российской Федерации», Федеральный закон «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации», регламенты палат необходимо внести соответствующую норму об обязанности должностных лиц не только предоставлять необходимые сведения и документы (так, как это сформулировано в ст. 13 Федерального закона «О Счетной палате Российской Федерации» и в ст. 34 Федерального конституционного закона «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации») с соответствующей ответственностью за ее неисполнение, но и самим этим лицам явиться на заседания комитетов и комиссий в случае, если это сочтет необходимым соответствующий комитет или комиссия.
Ранее право высшего представительного органа на создание подобных комиссий только с более широкой компетенцией предусматривалось на конституционном уровне. В Конституции РСФСР в ч. 2 ст. 119 содержалось положение о том, что Верховный Совет РСФСР создает, когда сочтет необходимым, следственные, ревизионные и иные комиссии по любому вопросу. Однако он собирался на сессии всего несколько дней в году, поэтому самостоятельной роли в системе государственных органов не играл. После принятия Конституции. Государственная Дума все же формирует временные комиссии с целью проверки тех или иных фактов (например, Комиссия по проверке фактов нарушения прав человека в отношении подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений, содержащихся в следственных изоляторах и изоляторах временного содержания системы МВД РФ, Комиссия по анализу итогов приватизации и ответственности лиц за ее негативные результаты, Комиссия по проверке фактов нарушения избирательного законодательства при подготовке и проведении выборов на должность главы администрации (губернатора) Ростовской области и др.). Однако зачастую их создание декларируется, а к работе по разным причинам они так и не приступали.
В связи с этим представляется необходимым внесение изменений в действующее законодательство (Федеральный конституционный закон «О Правительстве Российской Федерации», Федеральный закон «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации», регламенты палат) с целью учреждения парламентских комиссий по расследованию за деятельностью исполнительной власти (а не только фактов нарушения прав и свобод граждан) с компетенцией, присущей подобным комиссиям в развитых демократических странах. Это нововведение также послужит осуществлению более эффективного контроля. Указанный институт применим, когда ответы Правительства на вопросы и запросы депутатов, парламентские слушания и т.п. не привели к получению необходимой информации. Представляется, что комиссии по расследованию должны создаваться в обеих палатах Федерального Собрания.
Парламентские слушания (ч. 1, и. «г», ст. 7 Федерального закона «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации»; ст. 61 — 71 Регламента Государственной Думы). Проводятся по инициативе Совета Государственной Думы, комитетов и комиссий, а также депутатских объединений, т. е. фракций и депутатских групп. На парламентских слушаниях депутатами обсуждаются международные договоры, представленные на ратификацию, проект федерального бюджета и отчет о его исполнении, другие важнейшие вопросы внутренней и внешней политики. Могут быть как открытыми для средств массовой информации, так и закрытыми (об этом принимает решение Совет Государственной Думы, основания такого решения в Регламенте не приводятся). После выступлений приглашенных лиц следуют вопросы депутатов и других присутствующих и ответы на них. Вопросы могут быть заданы как в устной, так и в письменной форме. Результатом проведенного слушания может стать принятие рекомендации по общему вопросу (для этого необходимо одобрение большинства принявших участие в парламентских слушаниях депутатов), которые могут быть опубликованы в печати. Очевидно, что рекомендации не носят обязательный характер для адресата. Их цель — привлечение внимание к той или иной проблеме общественности через средства массовой информации. Примером могут служить Рекомендации «О проблеме соответствия конституций республик, уставов, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов Конституции Российской Федерации», принятые Государственной Думой.
Несмотря на то, что количество проведенных парламентских слушаний далеко перевалило за полтысячи, не более 1/5 из них были нацелены на осуществление контроля. В ходе парламентских слушаний контроль над Правительством реализуется, как правило, в таких сферах, как исполнение бюджета, проведение приватизации, осуществление внешней политики, применение ранее принятых законов и т. п. Однако слабой стороной слушаний является то, что по сложившейся практике их посещает весьма небольшое число парламентариев.
Деятельность Уполномоченного по правам человека и Счетной палаты. К ведению Государственной Думы относится назначение на должность и освобождение от должности Уполномоченного по правам человека (ч. 1, п. «д», ст. 103 Конституции). Его деятельность регулируется Федеральным конституционным законом «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации». Он призван обеспечивать гарантии государственной защиты прав и свобод граждан, их соблюдение и уважение государственными органами, органами местного самоуправления и должностными лицами. Способствует восстановлению нарушенных прав, совершенствованию законодательства Российской Федерации о правах человека и гражданина и приведению его в соответствие с общепризнанными принципами и нормами международного права, развитию международного сотрудничества в области прав человека, правовому просвещению по вопросам прав и свобод человека, форм и методов их защиты. Призван дополнять существующие средства защиты прав и свобод. Важной гарантией его независимости является норма ст. 2 (ч. 1) Федерального конституционного закона, в соответствии с которой Уполномоченный по правам человека независим и неподотчетен каким-либо государственным органам и должностным лицам. Кроме того, согласно ч. 2 ст. 10 истечение срока полномочий Государственной Думы, а также ее роспуск не влекут прекращения его полномочий.
Довольно сложной является процедура его назначения. Каждая кандидатура, которую вправе выдвигать Президент, Совет Федерации, депутаты Государственной Думы, депутатские объединения, включается в список для тайного голосования двумя третями голосов от общего числа депутатов. Уполномоченный назначается на должность (как и освобождается от должности) Государственной Думой большинством голосов от общего числа депутатов сроком на пять лет. Одно и то же лицо не может быть назначено на должность более чем два раза (ст. 7 — 10 Федерального конституционного закона). Так, назначение имело место трижды (в 1994, 1998 и 2004 г.), досрочное смещение — один раз (в 1995 г.).
Уполномоченный по правам человека рассматривает жалобы граждан Российской Федерации и находящихся на территории России иностранных граждан и лиц без гражданства (заявителей) на решения или действия (бездействие) государственных . I органов, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных служащих в случае, если ранее эти решения или действия (бездействие) были обжалованы в судебном или административном порядке, но указанные граждане или лица не согласны с решениями, принятыми по их жалобе. Жалоба должна быть подана не позднее истечения года со дня нарушения прав и свобод заявителя или с того дня, когда заявителю стало известно об их нарушении. Она не может быть анонимной, так как должна содержать фамилию, имя, отчество и адрес заявителя, изложение существа решений или действий (бездействия), нарушивших или нарушающих, по мнению заявителя, его права и свободы, а также сопровождаться копиями решения, принятого по его жалобе, рассмотренной в судебном или административном порядке (ст. 15 — 17 Федерального конституционного закона).
В соответствии со ст. 29 Закона Уполномоченный по результатам рассмотрения жалобы вправе:
1) обратиться в суд с заявлением в защиту прав и свобод, нарушенных решениями или действиями (бездействием), а также лично либо через своего представителя участвовать в процессе;
2) обратиться в компетентные государственные органы с ходатайством о возбуждении дисциплинарного или административного производства либо уголовного дела в отношении должностного лица, в решениях или действиях (бездействии) которого усматриваются нарушения прав и свобод человека и гражданина;
3) обратиться в суд или прокуратуру с ходатайством о проверке вступившего в законную силу решения, приговора суда, определения или постановления суда либо постановления судьи;
4) изложить свои доводы должностному лицу, которое вправе вносить протесты, а также присутствовать при судебном рассмотрении дела в порядке надзора;
5) обращаться в Конституционный Суд с жалобой на нарушение конституционных прав и свобод граждан законом, примененным или подлежащим применению в конкретном деле.
Уполномоченный также обязан направить государственному органу, органу местного самоуправления или должностному лицу, в решениях или действиях (бездействии) которых он усматривает нарушение прав и свобод граждан, свое заключение, содержащее рекомендации относительно возможных и необходимых мер восстановления указанных прав и свобод (ст. 27 Закона).
В докладе о деятельности Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации отмечается, что тематика дел, принятых Уполномоченным к производству, по сравнению с предыдущим годом существенно не изменилась. Как и прежде, наибольшее число жалоб (50,1%) связано с уголовной проблематикой. 23,3% — обеспечение гражданских прав и соблюдение жилищного законодательства, 7,6% обращений связаны с трудовыми отношениями, 6% — с проблемами пенсионного обеспечения и социальной защиты, 3,7% касаются нарушений в области конституционных процедур и административного права. Обращения, в которых содержится информация о нарушениях прав военнослужащих, а также членов их семей, составляют 5,5%, беженцев и вынужденных переселенцев — 1,7%. 1,3% обращений посвящены вопросам международного права. Примерно по 1/5 от принятых к производству жалоб нарушенные права граждан удалось восстановить немедленно. По остальным ведется работа (к сожалению, более подробной статистики в докладе не приводится). Констатируется, что проблемы защиты экономических и социальных прав граждан России были ключевыми темами ежегодных докладов о деятельности Уполномоченного по правам человека. Многие вопросы обеспечения этих прав до сих пор не решены и продолжают оставаться актуальными.
Согласно докладу Уполномоченного по правам человека количество жалоб, поступивших от военнослужащих, граждан, уволенных с военной службы, и членов их семей увеличилось более чем на 30% по сравнению с предыдущим годом. Выделенные денежные средства зачастую используются нецелевым образом.
Как уже отмечалось в предыдущих главах, к числу важнейших задач любого государства относится контроль над исполнением бюджета и государственными финансами. Согласно ч. 5 ст. 101 Конституции РФ для осуществления контроля над исполнением федерального бюджета Совет Федерации и Государственная Дума образуют Счетную палату, состав и порядок деятельности которой определяются федеральным законом (в настоящее время это Федеральный закон «О Счетной палате Российской Федерации»).
Она обладает реальным механизмом контроля. Так, в соответствии со статьей 2 Закона Палата осуществляет контроль над своевременным исполнением доходных и расходных статей федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов по объемам, структуре и целевому назначению; определяет эффективность и целесообразность расходов государственных средств и использования федеральной собственности; оценивает обоснованность доходных и расходных статей проектов федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов; проводит финансовую экспертизу проектов федеральных законов, а также нормативных правовых актов федеральных органов государственной власти, предусматривающих расходы, покрываемые за счет средств федерального бюджета, или влияющих на формирование и исполнение федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов; анализирует выявленные отклонения от установленных показателей федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов и подготавливает предложения, направленные на их устранение, а также на совершенствование бюджетного процесса в целом; контролирует законность и своевременность движения средств федерального бюджета и средств федеральных внебюджетных фондов в Центральном банке, уполномоченных банках и иных финансово-кредитных учреждениях России; регулярно представляет Совету Федерации и Государственной Думе информацию о ходе исполнения федерального бюджета и результатах проводимых контрольных мероприятий. В назначении и освобождении от должности ее членов в настоящее время участвуют не только депутаты Государственной Думы и члены Совета Федерации, но и Президент, по представлению которого назначаются аудиторы. Представляется, что все же, несмотря на множество положительных моментов этого нововведения, парламентский контроль в этой сфере сейчас значительно ослаблен.
Результатами проведенных Счетной палатой контрольных мероприятий может стать: направление органам государственной власти, руководителям проверяемых предприятий, учреждений и организаций представления для принятия мер по устранению выявленных нарушений, возмещению причиненного государству ущерба и привлечению к ответственности должностных лиц, виновных в нарушении законодательства и бесхозяйственности; дача администрации проверяемых предприятий, учреждений и организаций обязательных для исполнения предписаний при выявлении на проверяемых объектах нарушений, наносящих государству прямой непосредственный ущерб и требующих в связи с этим безотлагательного пресечения, а также в случаях умышленного или систематического несоблюдения порядка и сроков рассмотрения представлений Счетной палаты, создания препятствий для проведения контрольных мероприятий; принятие решения по согласованию с Государственной Думой о приостановлении всех видов финансовых платежных и расчетных операций по счетам проверяемых предприятий, учреждений и организаций при неоднократном неисполнении или ненадлежащем исполнении предписаний Счетной палаты (ст. 23, 24 Федерального закона).
В Отчете о работе Счетной палаты Российской Федерации отмечается, что в прошлом году за указанный период Палатой проведено 409 контрольных мероприятий, в том числе 34 — по поручениям палат Федерального Собрания Российской Федерации, обращениям членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы, запросам органов государственной власти. Охвачено 1545 предприятий и организаций, расположенных на территориях 55 субъектов Федерации. Выявлен ущерб государству в сумме более 241 млрд. рублей, нецелевое использование государственных средств составило более 14 млрд. рублей. Возврат средств в федеральный бюджет составил около 3 млрд. рублей. Объем выявленного нецелевого использования государственных средств снизился более чем на 9 млрд. рублей.
По результатам контрольных мероприятий органам государственной власти, предприятиям и организациям было направлено 451 представление и два предписания. По выявленным фактам нарушения законодательства 38 материалов были переданы в Генеральную прокуратуру Российской Федерации.
Из представлений Счетной палаты, срок ответа по которым истек, выполнено полностью 261 (63%), выполнено частично 114 (28%), не выполнено 38 (9%). По материалам Счетной палаты было возбуждено 49 уголовных дел (с учетом возобновленных). По предложениям Счетной палаты принят ряд принципиальных мер по устранению выявленных недостатков и предотвращению нарушений в дальнейшем. В отчетном году Счетной палатой подготовлены и направлены в Государственную Думу заключения и предложения более чем по 20 законопроектам. Аудиторы Счетной палаты и специалисты ее аппарата привлекались комитетами палат Федерального Собрания к рассмотрению отдельных вопросов, принимали участие в дискуссиях на заседаниях ряда комитетов, а также в парламентских слушаниях. Кроме того, в названном отчете предлагаются и конкретные шаги, направленные на ликвидацию тех или иных нарушений законодательства.
Ответственность Правительства перед Государственной Думой РФ. Как уже было сказано, в ст. 117 Конституции РФ предусмотрена ответственность Правительства перед Государственной Думой (нижней палатой), однако выражение недоверия высшему органу исполнительной власти крайне затруднено. Прежде всего мотивированное предложение о выражении недоверия Правительству может вносить группа численностью не менее 1/5 от общего числа депутатов Государственной Думы (90 депутатов). Это требование о недоверии является более высоким, чем требование к резолюции порицания во Франции (10%). Дума рассматривает данный вопрос в недельный срок после его внесения. Если в ходе обсуждения депутаты — инициаторы выражения недоверия отзывают подписи и при этом их численность становится менее 1/5, то вопрос о выражении недоверия Правительству исключается из порядка работы палаты без дополнительного голосования (ч. 2, ч. 4 ст. 149; ч. 6, ст. 150 Регламента Государственной Думы). Нижняя палата принимает постановление о недоверии Правительству большинством голосов от общего числа депутатов Думы (т. е. от конституционного состава), после чего Президент вправе объявить об отставке Правительства либо не согласиться с решением парламента. В случае, если Дума в течение трех месяцев повторно выразит недоверие Правительству, Президент также объявляет об отставке Правительства либо распускает Государственную Думу (т. е. по существу разрешение этого вопроса как в первом, так и во втором случае передается на усмотрение главы государства, от которого зависит, будет ли распущена нижняя палата или нет). «Надо признать, что Конституция РФ поставила Государственную Думу как контролера в сложное и зависимое от органов исполнительной власти (в отношении которых и осуществляется контроль) положение».
Несмотря на угрозу роспуска, Государственная Дума несколько раз рассматривала вопрос о доверии Правительству. Дума впервые по инициативе депутатов решала данный вопрос, однако не смогла набрать необходимого числа голосов. Вновь по инициативе депутатов нижняя палата рассматривала вопрос о доверии Правительству. Необходимое большинство высказалось за выражение недоверия. Однако Президент заявил о своем доверии и поддержке Правительству. Поэтому Правительство не только не вышло в отставку, но его Председатель В.С. Черномырдин поставил вопрос о доверии. Голосование подтвердило то, что большинство депутатов оказывают поддержку высшему органу исполнительной власти. Инициатива вотума недоверия выдвигалась еще несколько раз, но до обсуждения и голосования на пленарном заседании дело не доходило. Кроме того, Государственная Дума несколько раз пыталась выразить недоверие и отдельным членам Правительства. Однако российское законодательство не предусматривает такую ответственность, поэтому она не имеет юридических последствий, а носит скорее морально-политический характер. В настоящее время выражение недоверия членам Правительства — редкость.
В заключение следует отметить, что автор настоящей работы не является новатором в предложении рекомендаций по формированию институтов парламентского контроля в России. Попытки реформировать Конституцию предпринимались неоднократно. Так, Государственная Дума одобрила три проекта законов о поправках к ст. 83 и 103; 101, 102 и 103; 103 и 117 Конституции Российской Федерации. Первый проект Закона (поправки к ст. 83 и 103) увеличивал количество членов Правительства России, для назначения которых Президенту необходимо получить одобрение Государственной Думы. Прежде всего это касалось Председателя Правительства, его заместителей, министров иностранных дел, обороны, внутренних дел, руководителей Службы внешней разведки и Федеральной службы безопасности. В развитие данных поправок был одобрен проект Закона о поправках к ст. 103 и 117 Конституции, которым предусматривалось право выражать недоверие отдельным членам Правительства квалифицированным большинством голосов. Указанная процедура не предоставляла возможность Президенту распустить нижнюю палату, что противоречило закрепленным в ст. 117 (ч. 3, 4) Конституции полномочиям Президента. Третий проект (поправки к ст. 101, 102 и 103) предполагал создание обеими палатами Федерального Собрания комиссий для проведения парламентских расследований, а также осуществление парламентского контроля за деятельностью федеральных органов исполнительной власти и должностных лиц. Однако Совет Федерации отклонил эти законопроекты. В Государственной Думе вновь состоялось обсуждение проекта Закона о внесении изменений в ст. 101, 102 и 103 Конституции Российской Федерации. Согласно законопроекту тоже предусматривалось создание комиссий для проведения парламентских расследований в Государственной Думе и Совете Федерации, при этом предполагалась обязательная явка в комиссии. Их деятельность должна была определяться законом. За поправку высказалось 283 депутата вместо 300 (квалифицированное большинство). В итоге законопроект не прошел.
Однако необходимость в реформировании институтов государственной власти в России назрела уже давно. В связи с кардинальным изменением ситуации как внутри страны, так и вовне система исполнительной власти потребовала ее приведения в соответствие с такими конституционными характеристиками власти, как система разделения властей, наличие конституционных и законодательных ограничений для государственных органов и т.п. Как представляется автору, одним из возможных направлений подобных изменений может служить развитие определенных элементов парламентского контроля с учетом отечественной специфики. Однако и переоценивать парламентский контроль нельзя, учитывая опыт рассмотренных зарубежных стран, в которых он в настоящее время неэффективен в силу приведенных факторов, а именно — партийной системы, формы правления, соотношения политических сил, внутриполитической ситуации и международной обстановке в мире. Прежде всего, это предполагает разработку своей собственной модели осуществления контроля за деятельностью исполнительной власти, принимая во внимание мировую практику.
При этом нельзя забывать, что усиление парламентского контроля в России может ослабить Правительство, расширив и без того огромную власть главы государства и неподконтрольного Федеральному Собранию аппарата Президента, который во время президентства Б.Н. Ельцина практически являлся вторым Правительством (хотя это и не следовало из Указа Президента Российской Федерации «Об утверждении положения об Администрации Президента Российской Федерации»). Кроме того, не должно быть расхождений между практикой и действующим законодательством (когда министры не желают отвечать на вопросы депутатов, а исполнительная власть не предоставляет необходимые для работы парламента документы и т.п.).
Статью подготовила доцент кафедры социально-гуманитарных дисциплин Волгушева Алла Александровна. 
