Государственная власть – это способность государства с помощью законных средств подчинять своей воле как отдельных индивидов, так и больших групп людей. Особенность такого вида власти заключается в том, что она сосредотачивается в руках группы лиц. Символами государственной власти в России являются герб, гимн и флаг. Понятие государственной власти может трактоваться и иначе. Существуют социологическая, бихевиористическая, телеологическая, институцональная и другие концепции власти.
Государственная власть - это способ руководства (управления) обществом для которого характерна опора на специальный аппарат принуждения (авторитет силы).
Государственная власть:
- является властью публичной (официально управляет делами всего общества в целом) и политической, т.е. она регулирует отношения между большими и малыми социальными группами и, будучи относительно обособлена от общества (социально неоднородного в лице классов, этносов, наций, национальных меньшинств и т.п.), руководит им в интересах той его части, большей или меньшей, которая овладела этой властью (служит инструментом реализации воли политических сил, стоящих у власти);
- является суверенной властью, т.е. в сфере государственных дел обладает верховенством, самостоятельностью и независимостью по отношению к какой-либо иной власти как внутри государства, так и за его пределами;
- осуществляется на постоянной основе специальным аппаратом власти (государственным аппаратом);
- обладает монопольным правом применять принуждение на территории своего действия (территории государства);
Задавайте вопросы нашему консультанту, он ждет вас внизу экрана и всегда онлайн специально для Вас. Не стесняемся, мы работаем совершенно бесплатно!!!
Также оказываем консультации по телефону: 8 (800) 600-76-83, звонок по России бесплатный!
- обладает монопольным правом налогообложения определенных лиц, находящихся на территории государства (для формирования бюджета - казны государства);
- распространяется на всех лиц (физических, юридических), находящихся на территории государства (исключение: например, иностранные дипломаты);
- издает нормативно-правовые акты.
Государственную власть и государство нельзя отождествлять, это не одно и то же ( в литературе термин «публичная власть» иногда используется как синоним «государства»).
Государственная власть - это способ руководства (управления) обществом, а государство - способ (форма) организации общества.
Государственная власть - это атрибутивный признак государства, его необходимый элемент как системного образования, поскольку фундаментальные признаки государственно организованного общества (государства): государственная власть (управленческая основа государства), государственный народ (социальная основа государства), государственная территория (материальная основа государства). Государство - это организация общества как единого целого, управляемого специальным аппаратом власти, распространяющейся на все население страны и ее территорию.
Органы государственной власти
Государственная власть в России осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную (ст. 10 Конституции РФ). Соответственно выделяются органы государственной власти — законодательные, исполнительные, судебные, которые самостоятельны в своей повседневной деятельности.
Органы законодательной власти — это представительные и законодательные учреждения, образуемые путем выборов. Главная их задача — правотворчество, но помимо этого они выполняют и другие функции, например, контролируют деятельность исполнительной власти.
Органы исполнительной власти — это, как правило, назначаемые органы. Главная задача исполнительных органов власти выполнять положения Конституции, федеральных законов, иных нормативных актов. Органы исполнительной власти действуют на основе сочетания единоначалия с коллегиальностью.
Органы судебной власти осуществляют правосудие. Деятельность судов направлена на укрепление законности и правопорядка, предупреждение преступлений и иных правонарушений, имеет задачей охрану от всяких посягательств на закрепленные в Конституции основы конституционного строя, права и свободы человека и гражданина, другие демократические институты. Суды независимы и подчиняются только закону. Разбирательство дел в судах открытое, судопроизводство осуществляется на основе состязательности сторон, а в случаях, предусмотренных федеральным законом, с участием присяжных заседателей.
Каждый государственный орган, осуществляющий одну из трех функций государственной власти, взаимодействует с другими государственными органами. В этом взаимодействии они сдерживают друг друга. Такая система взаимоотношений часто называется системой сдержек и противовесов. Она представляет единственно возможную схему организации государственной власти в демократическом государстве.
Принцип разделения властей относится не только к организации государственной власти на федеральном уровне, но и к системе органов государственной власти субъектов Федерации.
Президент Российской Федерации — глава государства, то есть должностное лицо, занимающее высшее место в системе органов государственной власти. Президент РФ не относится ни к одной из трех ветвей государственной власти. Выполняя задачи, возложенные на него Конституцией, Президент обеспечивает необходимое согласование различных ветвей власти, позволяющее бесперебойно действовать всему государственному механизму.
Федеральной Собрание РФ — парламент Российской Федерации — является представительным и законодательным органом Российской Федерации. Таким образом оно соединяет в себе функции общенационального представительного и законодательного органа. Федеральное Собрание состоит из двух палат: Государственной Думы и Совета Федерации. Совет Федерации формируется из представителей законодательных и исполнительных ветвей государственной власти субъектов Федерации, что позволяет более точно учитывать интересы регионов. В Государственной Думе через депутатов представлены все граждане Российской Федерации, независимо от места их проживания.
Правительство Российской Федерации является высшим органом исполнительной власти. Это коллегиальный орган, имеющий общую компетенцию, который осуществляет руководство исполнительной и распорядительной деятельностью в стране. В состав Правительства РФ входят Председатель Правительства, заместитель Председателя Правительства, федеральные министры. Председатель Правительства назначается Президентом России с согласия Государственной Думы.
Судебная власть в Российской Федерации в соответствии с конституционным принципом разделения властей является самостоятельной и действует независимо от законодательной и исполнительной властей. В России в соответствии с федеральным конституционным законом «О судебной системе Российской Федерации» существует следующая система судов.
1. Конституционный Суд Российской Федерации, а также конституционные (в республиках в составе Российской Федерации) и уставные (в других субъектах Российской Федерации) суды составляют ветвь судебной власти, которая является органом конституционного контроля, самостоятельно и независимо осуществляющим судебную власть посредством конституционного судопроизводства.
2. Суды общей юрисдикции являются второй ветвью судебной власти. Они осуществляют уголовное, гражданское, административное и иные виды судопроизводства. Возглавляет их Верховный Суд РФ. Судами среднего звена являются суды субъектов Федерации. Районные суды в пределах своей компетенции рассматривают дела в качестве суда первой и второй инстанции и осуществляют иные полномочия, предусмотренные федеральным конституционным законом. Они являются непосредственно вышестоящей судебной инстанцией по отношению к мировым судьям, действующим на территории соответствующего судебного района.
3. Третьей ветвью судебной власти являются арбитражные суды, которые рассматривают экономические споры (о заключении и прекращении договоров, о признании права собственности, о банкротстве, о возврате из бюджета денежных средств, списанных в бесспорном (безакцептном) порядке, и т.п., а также споры о защите чести, достоинства и деловой репутации) между юридическими лицами. Сто-ронами в арбитражном процессе могут быть также граждане, имеющие статус предпринимателя.
Арбитражные суды субъектов РФ являются нижним звеном в трехзвенной системе федеральных арбитражных судов, куда помимо арбитражных судов субъектов Федерации входят федеральные арбитражные суды округов и Высший Арбитражный Суд РФ.
Государственная исполнительная власть
Государственная власть – исходящая от государства возможность и способность оказывать определенное воздействие на поведение людей с помощью определенных средств.
Разделяют следующие ветви (виды) государственной власти: законодательная; исполнительная и судебная.
Исполнительная власть – ветвь государственной власти, деятельность по управлению делами государства и общества, осуществляемая системой государственных органов, которые наделены исполнительно-распорядительными полномочиями и подконтрольны органам законодательной и судебной власти.
Признаки государственной исполнительной власти:
• является самостоятельной ветвью единой государственной власти;
• выступает в качестве подзаконной по отношению к представительной (законодательной) власти;
• осуществляется органами исполнительной власти, которые являются органами государственного управления;
• обладает предметно-функциональной самостоятельностью;
• обладает единством, т. е. осуществляется на всей территории Российской Федерации;
• организуется и осуществляется на началах федерализма при разграничении предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и субъектами Федерации;
• ее деятельность носит исполнительно-распорядительный характер;
• носит универсальный характер, т. е. осуществляется постоянно и непрерывно;
• имеет в своем распоряжении определенные средства (ресурсы) для осуществления принудительных функций.
Цели государственной исполнительной власти:
1) обеспечение безопасности личности, общества, государства;
2) создание условий, способствующих благополучию личности, общества, государства;
3) создание условий для реализации субъектами социальных отношений их прав, свобод, законных интересов;
4) защита человека от противоправных посягательств.
Функции исполнительной власти:
а) исполнительная (правоприменительная) – исполнение Конституции, федеральных законов и законов субъектов РФ;
б) правозащитная – функция соблюдения и защиты прав и свобод человека и гражданина;
в) социально-экономическая (обеспечительная) – создание условий для развития хозяйственного строительства, социально-культурного и административно-политического управления;
г) обеспечения законности и соблюдения конституционного порядка в стране;
д) регулирующая – осуществление руководства, контроля, координации, планирования, учета, прогнозирования и т. д.;
е) нормотворческая – осуществление в установленном порядке деятельности по принятию нормативных правовых актов;
ж) охранительная (юрисдикционная) – применение к юридическим и физическим лицам мер государственного (административного) принуждения в случае, если указанными лицами нарушаются нормы законодательства.
Существуют два уровня исполнительной власти: федеральная исполнительная власть и исполнительная власть субъектов РФ.
Система государственной власти
В научной литературе сложилось несколько точек зрения относительно состава и взаимосвязей элементов государственной власти. В одних случаях система государственной власти рассматривается как структурированное единство властеотношений, складывающихся в результате деятельности государства, государственных органов, а также лиц и объединений, реализующих или представляющих интересы государства в различных сферах общественной жизни.
При этом выделяются: субъектный состав (органы, лица, сообщества, объединения, государственные образования и государство в целом), предметы ведения, компетенция, полномочия, права и обязанности, ответственность, акты и действия, программы и меры и т.д.; организационные структуры, учреждения и институты (президент, парламент, правительство, суды, гражданство, государственная служба, воинская обязанность и т.д.). Все эти компоненты находят свое выражение во властеоотношениях, системно действуют только в структуре последних, поэтому властеоотношения следует рассматривать как основной интегративный элемент системы государственной власти.
Государственная власть определялась как базовое общественное отношение между людьми, их общностями и образованиями, обладающее свойствами верховенства, единства, всеобщности и универсальности, принудительности и обязательности.
При определении системы государственной власти важно преодолеть односторонность, присущую эмпирическому и рационалистическому подходам, а также статичному пониманию государственной власти. Необходимо учитывать постоянно изменяющийся состав элементов и их взаимоотношения, определять характер единства связей, отношений между элементами системы, тенденции ее развития. Между тем существующие определения системы государственной власти как раз не учитывают этого обстоятельства, не различают развитые и неразвитые, деформированные и нормальные (правовые) состояния государственной власти.
При новом подходе первоочередным предметом анализа должно стать развитое состояние государственной власти, которое характеризуется как дифференцированное по составу элементов (субъектов, их статусу, видам), отношениям, ценностям, целям, задачам, технологиям и т.п.
Признаками развитого состояния государственной власти являются:
— правовой характер ее формирования и осуществления (опора на постоянно развивающиеся традиции, обычное право, законодательство, выражающее право — основу преемственности и стабильности развития государственной власти);
— публичное признание и обеспечение прав и свобод человека, формирующихся обществом;
— закрепление структуры и системы государственной власти, ее меры, формы и процедуры осуществления и ответственности в законодательстве, выражающем право и детализирующем его в подзаконных актах;
— включенность государственной власти в систему правовой культуры общества.
Развитое состояние государственной власти как понятие может использоваться в качестве критерия для оценки других состояний государственной власти (в том числе и при решении вопроса о выходе из ее кризисных деформированных состояний) с учетом уровня развития правосознания и правовой культуры субъектов государственной власти.
Состояние государственной власти (сущность, формы осуществления и т.п.) — это одновременно выражение правосознания граждан государства и его служащих, чиновников, без влияния на которое невозможно изменять (реформировать) государственную власть. Поэтому важно при решении вопроса о системе государственной власти определить, прежде всего, субъектный состав, характер взаимоотношений элементов развитой государственной власти, правовые формы осуществления субъектами государственной власти своей деятельности.
С точки зрения современного понимания государственной власти можно выделить:
— первичные субъекты государственной власти: народ, общество, его составляющие и граждане, обладающие естественными, публичными правами, являющимися основой легитимности учреждаемой или изменяемой ими государственной власти. Следует особо подчеркнуть, что названные права имеют исключительный характер и не могут принадлежать иным субъектам. Присвоение их другими субъектами с точки зрения права является преступлением, не создает правовых оснований властвования, не создает государственной власти и должно рассматриваться как проявление насилия и произвола;
— вторичные субъекты государственной власти: органы государственной власти (парламент, глава государства, правительство, создаваемые первичными субъектами государственной власти, и производные от них органы — министерства, ведомства, комитеты и т.п.), через которые осуществляются конкретные государственно-властные полномочия, направленные на реализацию функций государства.
Важным условием, обеспечивающим системность государственной власти, является то, что каждый ее субъект осуществляет особую разновидность государственной власти. Это обстоятельство выступает основой для определенной субординации осуществляемых ими властей.
Первичные субъекты государственной власти осуществляют учредительную государственную власть, вторичные субъекты — соответственно законодательную, исполнительную, судебную и контрольную власть.
Кратко рассмотрим такой компонент системы государственной власти, как разновидности государственной власти.
К ним в первую очередь следует отнести учредительную государственную власть.
Учредительная власть — высшая, постоянно действующая, власть народа.
Ее основными функциями являются:
1) принятие и изменение конституции, обеспечение ее действия;
2) принятие решения о необходимости учреждения качественно новой власти;
3) организация учреждения новой власти;
4) периодическое переучреждение власти (организация выборов должностных лиц и контроль за правильным выражением воли народа);
5) высший контроль за развитием и обеспечением прав человека.
В соответствии с этими функциями народ непосредственно должен принимать акты: о конституции, о референдуме, о статусе депутатов и порядке их отзыва, о выборах должностных лиц, о форме государства, статусе и полномочиях представительных органов власти, о правах личности и общественных объединений людей, о собственности и формах хозяйствования.
Система учредительной власти, включающая ее внутренние разновидности, определяется различными факторами, прежде всего, социальным составом конкретного народа. Каждый элемент его социальной структуры обладает соответствующей учредительной властью по естественному праву, поэтому следует анализировать отдельные разновидности учредительной власти в обществе. На основе каждой ее отдельной разновидности может быть построена относительно самостоятельная система власти.
В условиях современной России учредительная государственная власть принадлежит народу, территориальным региональным сообществам, создающим системы органов власти субъектов Федерации. Учреждение же местной власти есть реализация учредительной власти местного общества. На основе этих разновидностей учредительной власти создается соответственно система государственной и система местной власти. Однако при этом весьма важно, чтобы все разновидности учредительной власти в обществе были согласованы между собой по содержанию и способам осуществления. Это необходимое условие стабильности общей системы власти в данном обществе. Такая постановка вопроса актуализирует проблему классификации учредительной власти, которая пока даже не поставлена.
Можно выделить две основные разновидности учредительной власти (по источнику и субъекту):
1. Учредительную власть социальных общностей. Она вытекает из естественного права социального субъекта на самоорганизацию.
2. Учредительную власть органов государственной власти и должностных лиц, вытекающая из целей, задач и функций, осуществляемых ими. Такая разновидность учредительной власти носит производный характер, устанавливается позитивным законом, является реализацией закрепленного за данным органом или должностным лицом специального правомочия.
Эти разновидности учредительной власти имеют собственное содержание, формы осуществления, отличаются друг от друга составом субъектов. Конечно, они не исчерпывают все многообразие учредительной власти. В основу ее классификации могут быть положены и другие критерии. Однако важно показать сложный характер учредительной власти, необходимо сбалансировать ее разновидности по содержанию, формам (способам) осуществления, учитывая при этом, что она одновременно есть один из элементов системы разделения государственной власти.
Система учредительной власти представляет собой внутреннее единство ее исторически развивавшихся разновидностей, сбалансированное по их целям, задачам, функциям, предметам ведения и полномочиям. Системность учредительной власти, опирающаяся на социальный состав общества, — важнейший показатель степени развитости властеотношений в обществе и государстве, уровня реальной осуществленности народовластия, представляющего собой, согласно действующей Конституции России, одну из основ ее конституционного строя.
Составными элементами системы государственной власти являются: законодательная власть, власть главы государства, исполнительная (правительственная), судебная и контрольная власти. В отличие от учредительной власти их субъекты (органы государственной власти) являются учреждаемыми, но осуществляемая ими власть относительно самостоятельна.
Как уже отмечалось, каждая из властей представляет собой весьма сложное образование и ее полноценное определение не может сводиться к основному результату ее осуществления. Так, субъект законодательной власти — парламент как орган государства, как правило, имеет весьма сложную структуру: состоит из палат, комитетов, комиссий, фракций и т.п., в процессе взаимодействия которых реализуются сложные технологии законотворческой работы. Кроме того, в этой работе участвует глава государства, обладающий правом вето и подписи законов, без которой они не могут вступить в действие, а также правительство и другие внепарламентские субъекты законодательной инициативы.
Таким образом, законодательная власть — это сложный комплекс субъектов и видов деятельности по созданию правового фундамента (законов, выражающих право) нормативного регулирования общественных отношений и фактически не ограничивается деятельностью только самого законодательного органа.
Основной субъект исполнительной власти — правительство и подчиненные ему органы — призваны исполнять законы, проводить их требования в реальную жизнь. Вместе с тем исполнительная власть сама активно занимается подзаконным нормотворчеством, довольно часто выступает субъектом делегированного законодательства, осуществляемого с согласия либо по прямому поручению органов государственной власти, является субъектом законодательной инициативы.
Исполнительная власть представляет собой сложное комплексное образование как по составу субъектов, их взаимоотношениям, так и по технологиям ее осуществления. В Российской Федерации систему исполнительной власти составляют федеральные органы и органы исполнительной власти субъектов РФ, между которыми складываются, наряду с конституционными отношениями, договорные отношения по поводу разграничения предметов ведения и полномочий между названными двумя уровнями организации и осуществления исполнительной власти.
Судебная власть представлена Конституционным Судом РФ, Верховным Судом РФ, Высшим Арбитражным Судом РФ, а также судами, действующими в субъектах Российской Федерации, специальными судами.
Государственная власть самоуправления
Надо отметить, что термин «государственное самоуправление» практически не употребляется, поскольку он не вполне корректен. Правильно говорить «государственное управление», представляющее, если речь идет о системе власти в РФ, механизм выстраивания административно-политического управления в субъектах РФ, а также в масштабах всей страны в целом.
Государственная власть в России, таким образом, делится на 2 уровня — федеральный и региональный. Соответствующие им органы избираются населением всей страны или жителями конкретного субъекта РФ.
Главная задача государственного управления — эффективное решение вопросов социально-экономического развития страны в целом с учетом особенностей отдельных регионов. Поэтому органы власти в субъектах РФ, в отличие от муниципальных, работают не самостоятельно — они выполняют функции государственного управления наряду с федеральными структурами.
В некоторых аспектах региональные власти сохраняют автономность от федеральных. Например, парламенты в субъектах РФ независимы от высшего законодательного органа в РФ — Госдумы. Регионы РФ также имеют собственные бюджеты, издают законы (которые не должны противоречить федеральным). Однако правительства и министерства субъектов РФ полностью подотчетны соответствующим исполнительным структурам на уровне российской федеральной власти.
Главное отличие местного самоуправления от государственного — в масштабах решаемых задач. В первом случае власти занимаются проблемами, характерными для конкретного муниципалитета. Органы государственной власти, в свою очередь, решают задачи общенационального уровня — с учетом интересов конкретных регионов.
Можно отметить, что оба вида административно-политического управления, учрежденных в России, довольно близки между собой по форме. Нередко муниципальные органы власти отождествляются населением города или района с государственными. Но следует понимать, что по Конституции РФ первые — независимы от вторых.
Организация государственной власти
Федеративный характер Российского государства предполагает, что государственную власть в нем осуществляют как федеральные органы, так и органы субъектов Федерации. Между этими уровнями государственной власти существует тесная связь и взаимодействие, обеспечивающие единство государственной власти в РФ. Вместе с тем, для того чтобы федерализм был реальным, а власть демократически децентрализована, необходимо предоставить субъектам Федерации возможность осуществлять государственную власть с помощью собственных органов, организация и деятельность которых отвечала бы региональным условиям и общим принципам разграничения властных полномочий между Федерацией и ее субъектами.
Создание механизма власти в субъектах РФ относится к числу вопросов, основы которых требуют закрепления на конституционном уровне — как в Конституции РФ, так и в конституциях (уставах) субъектов РФ. Естественно, что наиболее важные, об-щефедеральные принципы организации государственной власти в субъектах РФ закрепляются в Конституции РФ и федеральном законе, а соответствующие им конкретные системы органов власти — в конституциях (уставах) субъектов Федерации.
Конституция РФ (ч. 2 ст. 11) устанавливает, что государственную власть в субъектах РФ осуществляют образуемые ими органы государственной власти. Эта нормарасположена в главе «Основы конституционного строя», из чего вытекает ее основополагающий и незыблемый характер. Эту норму следует рассматривать в неразрывной связи с другими основами федеративного устройства страны, и особенно с теми, которые закреплены в ст. 5 Конституции РФ. Вполне логично, что если субъекты Федерации имеют свои конституции (уставы) и законодательство, то они должны иметь собственные органы государственной власти, которые бы эти конституции (уставы) и законы принимали, исполняли и применяли.
Как бы охраняя самостоятельность субъектов РФ, Конституция РФ не включает перечень конкретных органов власти в субъектах РФ, хотя предыдущая Конституция как раз закрепляла конкретную систему высших органов власти и управления. Такой подход, хотя и способствовал единообразию, по существу сам по себе отрицал самостоятельность субъектов РФ и означал жесткую централизацию власти, которая мало что относила к ведению и полномочиям субъектов Федерации.
Следует обратить внимание на то обстоятельство, что положение об органах государственной власти в субъектах РФ следует в Конституции РФ сразу же после перечисления (в ч. 1 ст. 11) федеральных органов государственной власти. Законодатель не указывает субъектам РФ, как должны именоваться образуемые в них органы, поскольку эти органы образуются в субъектах РФ самостоятельно. Но он дает им ясно понять, что схема основных органов и их взаимоотношений должна соответствовать федеральной, т. е. включать органы, аналогичные Президенту, Федеральному Собранию и Правительству на федеральном уровне (получаем мнимую свободу выбора).
Системный подход к положениям ч. 2 ст. 11 позволяет увидеть и другую ее важную связь, а именно со ст. 10 Конституции РФ, которая закрепляет принцип разделения властей для организации государственной власти «в РФ». Следовательно, государственная власть в субъектах РФ должна строиться на разделении законодательной, исполнительной и судебной власти, а также на основе самостоятельности их органов.
Чтобы система органов государственной власти субъектов РФ находилась в единстве с системой органов государственной власти всей Федерации, она должна отвечать и другим основам конституционного строя, а именно соответствовать республиканской форме правления, принципам демократического, правового, со-циального и светского государства. Следовательно, ни один субъект РФ не вправе создавать систему государственной власти на основе единоличной власти, каких-либо религиозных догматов, монархической власти и т. п.
На первый взгляд принцип единства государственной власти может показаться как установление прямого подчинения всех органов власти субъектов РФ соответствующим органам Федерации. Но это неверно. На каждом из указанных уровней органы государственной власти действуют в соответствии со своими полномочиями, водораздел между которыми позволяет установить ч. 3 ст. 11 Конституции РФ. Эта статья указывает, что разграничение предметов ведения и полномочий осуществляется двумя путями: Конституцией РФ и договорами об этом. Следовательно, объем собственных полномочий — это и есть мера самостоятельности органов государственной власти субъектов РФ, но в том, что не охватывается «мерой», а, вернее, находится за ее пределами, эти органы находятся в подчиненном положении по отношению к федеральным органам.
Как бы конкретизируя все требования, вытекающие из принципа единства государственной власти и других основ конституционного строя, Конституция РФ определяет в ч. 1 ст. 77, что система органов государственной власти субъектов РФ устанавливается ими самостоятельно, но в соответствии с основами конституционного строя РФ и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом. Здесь, как видим, содержится, по сути, прямое указание на Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», что привело к большому разнобою в правотворчестве субъектов РФ.
Федеральным законом установлено, что образование, формирование и деятельность законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ, их полномочия и ответственность, порядок взаимодействия между собой и с федеральными органами государственной власти ос-новываются на Конституции РФ и регулируются федеральными законами, конституциями, уставами, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов РФ.
Деятельность органов государственной власти субъекта РФ осуществляется в соответствии со следующими принципами:
1. государственная и территориальная целостность РФ;
2. распространение суверенитета РФ на всю ее территорию;
3. верховенство Конституции РФ и федеральных законов на всей территории РФ;
4. единство системы государственной власти;
5. разделение государственной власти на законодательную;
6. исполнительную и судебную в целях обеспечения сбалансированности полномочий и исключения сосредоточения всех полномочий или большей их части в ведении одного органа государственной власти либо должностного лица;
7. разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ;
8. самостоятельное осуществление органами государственной власти субъектов РФ принадлежащих им полномочий;
9. самостоятельное осуществление своих полномочий органами местного самоуправления.
Систему органов государственной власти субъекта РФ составляют:
• законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ;
• высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ;
• иные органы государственной власти субъекта РФ, образуемые в соответствии с конституцией (уставом) субъекта РФ.
Конституцией (уставом) субъекта РФ может быть установлена должность высшего должностного лица субъекта РФ и иные государственные должности.
Органы государственной власти субъектов РФ и должностные лица несут ответственность за нарушение требований Конституции РФ, федеральных законов, нормативных правовых актов Президента и Правительства РФ.
Конституция РФ уделяет особое внимание вопросам организации исполнительной власти в субъектах РФ, поскольку организация этой ветви власти наиболее важна для обеспечения конституционного принципа единства государственной власти в масштабе всей страны.
Этим вопросам посвящены ч. 2 ст. 77 и ст. 78 Конституции РФ, которые закрепляют следующие положения:
1. по определенным полномочиям (в пределах ведения РФ и полномочий РФ по предметам совместного ведения РФ и ее субъектов) федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов РФ образуют единую систему исполнительной власти в РФ;
2. федеральные органы исполнительной власти для осуществления своих полномочий могут создавать свои территориальные органы и назначать соответствующих должностных лиц;
3. федеральные органы исполнительной власти по соглашению с органами субъектов РФ могут передавать друг другу осуществление части своих полномочий, если это не противоречит Конституции РФ и федеральным законам;
4. Президент РФ и Правительство РФ обеспечивают в соответствии с Конституцией РФ осуществление полномочий федеральной государственной власти на всей территории РФ.
Этими конституционными нормами закрепляется тесная и в то же время гибкая связь между органами государственной власти Федерации и ее субъектов, особенно в сфере исполнительно-распорядительной деятельности. Отсюда, например, вытекает право Правительства РФ (ст. 115 Конституции РФ) издавать постановления и распоряжения, которые являются обязательными на всей территории страны, а, следовательно, и для органов исполнительной власти субъектов РФ. Правительство РФ, федеральные министерства и ведомства вправе руководить деятельностью со-ответствующих органов в субъектах РФ, направлять и проверять их работу и т. д.
Органы государственной власти субъектов РФ не могут воспрепятствовать осуществлению на своей территории полномочий федеральной государственной власти — в этом случае Президент РФ и Правительство РФ должны и вправе принять соответ-ствующие меры. Статья 85 Конституции РФ предусматривает право Президента РФ использовать согласительные процедуры для разрешения разногласий между органами государственной власти Федерации и ее субъектов, а также между органами госу-дарственной власти субъектов РФ.
В случае недостижения согласованного решения он может передать разрешение спора на рассмотрение соответствующего суда. Во второй части этой статьи закреплено и более сильное право Президента РФ: приостанавливать действие актов органов исполнительной власти субъектов РФ в случае противоречия этих актов Конституции РФ и федеральным законам, международным обязательствам РФ или нарушения прав и свобод человека и гражданина до решения этого вопроса соответствующим судом.
Полномочия государственной власти
Современное демократическое государство функционирует на основе принципа разделения властей. В своем классическом варианте этот принцип был сформулирован в XVIII в. французским ученым Шарлем Монтескье как разделение государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную. Сегодня к этим трем властям добавляют также власть главы государства.
Глава государства в современном мире представлен либо монархом, либо прези-дентом (в зависимости от формы государственного правления).
Его основные функции:
1. Глава государства представляет страну на внутренних и международных цере-мониях, вручает государственные награды, принимает верительные грамоты послов. Другими словами, он олицетворяет собой народ, страну, т.е. выполняет представительские функции.
2. Глава государства имеет право законодательной инициативы (т.е. внесения от своего имени на рассмотрение высшего законодательного органа власти проекта закона), имеет право промульгации (обнародования) закона, а в некоторых случаях – право вето на решения парламента.
3. Глава государства имеет право созыва внеочередных сессий высшего законодательного органа власти, а в ряде стран и право его роспуска.
4. Глава государства является верховным главнокомандующим.
5. Глава государства решает вопросы гражданства, предоставления политического убежища, имеет право помилования.
6. Глава государства имеет право единоличного введения чрезвычайного положения, объявления состояния войны в случае вооруженного нападения.
Законодательная власть представлена парламентом. В каждой стране он имеет свое название, в зависимости от исторических и культурных традиций страны (сейм в Польше, Великий народный хурал в Монголии, конгресс в США, Федеральное собрание в Российской Федерации и т.д.).
К основным полномочиям законодательной власти относятся следующие:
1. Принятие, изменение и отмена законов.
2. Утверждение бюджета.
3. Определение налоговой политики.
4. Формирование и упразднение государственных органов.
5. Контроль за деятельностью органов исполнительной власти.
Исполнительная власть представлена правительством. Правительство состоит из руководителей министерств, государственных комитетов и ведомств.
Она выполняет две основные функции:
1. Руководство деятельностью государственных органов в центре и на местах с целью реализации объявленной (законодательным органом или главой государства) внутренней и внешней политики.
2. Распорядительную. Это право исполнительной власти издавать приказы, поста-новления, инструкции и другие, так называемые подзаконные акты в целях реа-лизации принятых законов. Предоставление исполнительной власти такого права обусловлено тем, что закон, как правило, не имеет прямого действия, т.е. не может быть непосредственно применен на практике, т.к. не содержит внутри себя механизма своей реализации. Необходимо прописать, из каких источников закон будет финансироваться, определить исполнителей этого закона, условия его реализации. Все это делается специальными актами соответствующих министерств и ведомств, а иногда требует принятия дополнительных законодательных решений. Именно в силу важности данной функции исполнительную власть называют часто реальной властью.
Судебная власть осуществляет правосудие. Она выполняет две основные функции:
1. Определяет соответствие поведения людей действующим законам.
2. Принимает меры по пресечению незаконной деятельности.
В структуру судебной власти входят:
— Конституционный суд РФ;
— Верховный (федеральный) суд РФ;
— Высший арбитражный суд;
— суды краев, областей, республик в составе РФ;
— городские и районные суды.
Субъекты государственной власти РФ
В научной литературе сложилось несколько точек зрения относительно понятия системы государственной власти, ее субъекта и правового закрепления этих понятий.
Например, с учетом принципа разделения властей, который нашел свое воплощение в практике многих современных государств, в том числе и нашего, в структуре государственной власти можно выделить такие элементы (субъекты) как законодательную власть, исполнительную власть и судебную власть.
С учетом территориальной организации государственной власти можно выделить следующую группу субъектов государственной власти: центральную (верховную) власть, которая распространяет свое действие на всю территорию страны, и местную власть, действие которой ограничено территорией соответствующих административно-территориальных образований. В государствах с федеративным устройством кроме центральной (федеральной) и местной власти следует выделять также региональную власть, т.е. власть субъектов федерации.
Структуру государственной власти и ее субъектов можно охарактеризовать еще с одной стороны: с точки зрения ее внешнего оформления, внешней организации. Государственная власть как способность или возможность государства осуществлять политическое руководство обществом всегда организационно оформлена и так или иначе выражена вовне. В этой связи возникает вопрос о механизме государственной власти, так как свое организационное выражение государственная власть находит именно в определенном механизме.
Анализируя данные концепции с позиции системно-деятельностного подхода, можно выделить структуру государственной власти: субъекты власти, объекты власти, властеотношения, средства и методы осуществления власти.
Рассматривая данные компоненты, можно дать им следующую характеристику.
Субъект государственной власти – тот, кто принимает политическое решение, организует его исполнение. Субъектами государственной власти могут быть отдельные личности, социальные или национальные общности, классы или народ в целом, т.е. те, чью волю, чьи интересы выражает в данный момент государство. Вместе с тем иногда в качестве субъектов государственной власти рассматривают или государство в целом, или его органы.
Как правило, субъекты власти должны обладать такими качествами, как желание властвовать, воля к власти, готовность брать на себя ответственность, компетентность, профессионализм, умение использовать ресурсы, обладать авторитетом.
Объекты государственной власти – это подвластные, те, в отношении кого осуществляется государственная власть. К объектам власти обычно относят отдельных индивидов, их объединения (организации), социальные и национальные общности, классы, народ в целом.
Властеотношения – это отношения, которые возникают между субъектом и объектами власти в процессе ее осуществления, реализации. Такие отношения выражаются в том, что, с одной стороны, имеет место проявление воли субъекта власти вплоть до ее навязывания объектам власти, а с другой – подчинение объектов власти субъекту власти.
Средства осуществления государственной власти – это то, на что опирается государственная власть в процессе своего функционирования, то, с помощью чего она реализуется, претворяется в жизнь. Выше уже отмечалось, что специфическими средствами осуществления государственной власти являются государственные органы (государственный аппарат) и нормы позитивного права. Вместе с тем для осуществления своей власти государство может использовать и другие средства, например, различные негосударственные объединения, средства массовой информации, ту или иную идеологию, нормы морали и другие неюридические нормы, религию и т.д. То есть арсенал средств, на которые может опираться государственная власть, весьма разнообразен и зависит от конкретных условий ее осуществления.
Методы осуществления государственной власти – это те приемы, которые использует государственная власть в целях подчинения своей воле поведения и деятельности подвластных. Государственная власть использует два основных метода – метод убеждения и метод принуждения, как правило, сочетая их. Метод убеждения основан на использовании идейно-нравственных средств воздействия на поведение человека. Он предлагает целенаправленную культурно-воспитательную работу, связанную с разъяснением государственной политики, идеологическую обработку населения, другие приемы привлечения подвластных на свою сторону. Метод принуждения связан с психологическим, материальным или физическим воздействием государственных органов и должностных лиц на поведение людей с целью заставить их действовать по воле властвующих субъектов. В отличие от метода убеждения он носит более жесткий характер и выражается в применении организованной силы государства. Государственное принуждение всегда связано с ограничением свободы человека, с безусловным навязыванием ему государственной воли.
При использовании системно-деятельностного подхода к определению государственной власти первоочередным предметом анализа должно стать развитое состояние государственной власти, которое характеризуется как дифференцированное по составу элементов (субъектов, их статусу, видам, отношениям, ценностям, целям, задачам, технологиям и т.п.).
С этой точки зрения понимания государственной власти можно выделить следующую классификацию субъектов государственной власти:
– первичные субъекты государственной власти: социальные группы, народ, общество, его составные части и граждане, обладающие естественными, публичными правами, являющимися основой легитимности учреждаемой или изменяемой ими государственной власти. Следует особо подчеркнуть, что названные права имеют исключительный характер и не могут принадлежать иным субъектам. Присвоение их другими субъектами с точки зрения права является преступлением, не создает правовых оснований властвования, не создает легитимной государственной власти и должно рассматриваться как проявление насилия и произвола;
– вторичные субъекты государственной власти: органы государственной власти (глава государства, парламент, правительство, создаваемые первичными субъектами государственной власти, и производные от них органы – министерства, ведомства, подразделения и т.п.), через которые опосредствованно первичными субъектами осуществляются конкретные государственно-властные полномочия, направленные на реализацию функций государства.
Важным условием, обеспечивающим системность государственной власти, является то, что каждый ее субъект имеет особую разновидность государственной власти. Это обстоятельство выступает основой для определенной субординации. Первичные субъекты государственной власти осуществляют учредительную государственную власть, вторичные субъекты – соответственно законодательную, исполнительную, судебную и контрольную власть государства.
В теории изучения государственно властных отношений субъекты государственной власти имеют также следующие основания классификации:
– индивидуальный и коллективный субъект, который является основным участником политического процесса. Коллективным субъектом в политической жизни выступает социальное образование, члены которого обладают надындивидуальными особенностями сознания и поведения. Любая деятельность человека, если он не выступает как индивидуальность, является деятельностью коллективного субъекта;
– вторым, после разделения на индивидуальных и коллективных субъектов, основанием классификации, может являться отношение к политике. Здесь выделяют активно политические и пассивно политические субъекты. Первые активно участвуют в политической жизни, вторые – тем или иным образом реагируют на властные решения;
– по степени организованности (упорядоченности внутренней структуры) субъектов властных отношений подразделяют на следующие группы: неорганизованные (электорат, толпа, классы, конфессии и другие большие социальные группы, включая выделенные по демографическим параметрам); частично организованные (социальные движения, группы давления, другие малые группы, совокупность лиц, постоянно встречающихся и поддерживающих постоянные личные контакты, не обладающих ни четким принципом обособления, ни выкристаллизированной внутренней организацией, политические элиты и бюрократию, если их рассматривать, именно, как социальные группы); организованные (государственные структуры, политические партии, профсоюзы, экономические корпорации и другие организации);
– по характеру деятельности (институциональные и неинституциональные).
Особенностью государственной власти является то, что ее субъект и объект обычно не совпадают, властвующий и подвластные чаще всего отчетливо разделены. В демократическом обществе возникает тенденция сближения субъекта и объекта власти, ведущая к их постепенному совпадению. Каждый гражданин является не только подвластным, но и как член демократического общества он вправе быть индивидуальным первоносителем и источником власти. Он имеет право, да и должен активно участвовать в формировании выборных (представительных) органов власти.
Вместе с тем и в демократическом государственно-организованном обществе полного совпадения субъекта и объекта нет. Если демократическое развитие приведет к такому совпадению, то государственная власть утратит политический характер, превратится в непосредственно общественную, без органов государства и государственного управления.
Формы государственной власти
Форма государства — способ организации структуры государства, его органов; способ осуществления государственной власти, выражающийся в форме правления, форме государственного устройства и политическом режиме.
Понятие формы правления объясняет, из каких основных институтов складывается организация государственной власти, как они формируются и как они взаимодействуют друг с другом. По форме правления, прежде всего, различаются монархии и республики.
Монархия — такая форма правления, при которой верховная власть полностью или частично принадлежит одному лицу (королю, императору, царю, шаху, султану и т. п.). Монархия характеризуется тем, что верховная власть, как правило, является наследственной (в исключительных случаях — выборной), бессрочной (пожизненной) и безответственной перед населением (ответственной только перед Богом).
Но династический принцип наследования короны соблюдается не всегда:
– династии могут меняться в результате захвата силы,
– известны выборные монархии, в которых судьбу короны решала аристократия. Власть монарха (и сам институт монархии) легитимируется ее божественным происхождением. Даже в номинальной монархии монарх не подлежит юридической ответственности. Монарх, осуществляющий реальные властные полномочия, не несет законной политической ответственности за свою деятельность.
Монархии подразделяются на абсолютные (неограниченные) и конституционные (ограниченные). В настоящее время конституционная монархия существует в таких государствах, как Арабские Эмираты, Бельгия, Великобритания, Дания, Испания, Норвегия, Тайланд, Япония и др. В ограниченных монархиях верховную власть наряду с главой государства осуществляет какой-либо представительный орган. Конституционные монархии подразделяются на дуалистические и парламентарные. В парламентарных монархиях правительство формируется партией, получившей Вов время выборов большинство в парламенте, или блоком партий, которые располагают большинством в парламенте. Главой правительства становится лидер партии, обладающей наибольшим числом депутатов. Власть монарха ограничена. В дуалистической монархии правительство формируется монархом, вне зависимости от партийного состава парламента.
Республика — такая форма правления, при которой верховная власть избирается на определённый срок. Представительный орган (парламент) именуется по-разному (конгресс, Сейм, Национальное собрание и т.д.).
В республике высшие полномочия государственной власти осуществляются должностными лицами (президентом, депутатами парламента и т.д.). Признаки реальной республики – это выборность, коллегиальность одного или нескольких высших государственных органов, законность, краткосрочность легислатур и замещения высших должностей исполнительной власти.
Для современных развитых государств характерны три формы правления: президентская республика, парламентская форма правления, смешанная (полупрезидентская) республика.
Президентская республика — разновидность республиканской формы правления, характеризующаяся тем, что избираемый (как правило, всенародно) президент юридически и фактически является главой государства и исполнительной власти. В мире существует несколько моделей Президентских республик. По классической модели (США) президент с согласия верхней палаты парламента (сената) формирует администрацию, члены которой несут политическую ответственность только перед президентом. Он не может распустить парламент, парламент может сместить Президента только в порядке импичмента. Для латиноамериканских Президентских республик характерна полная свобода президента в назначении и смещении членов администрации, однако встречаются случаи парламентской ответственности членов его кабинета (Коста-Рика, Уругвай). Для Президентских республик восточного полушария (Замбия, Беларусь, Казахстан, Узбекистан, Кыргызстан) характерно существование обособленного коллегиального органа исполнительной власти — правительства, возглавляемого президентом, а также наличие в большинстве случаев поста "административного" премьера.
Республика смешанного типа (полупрезидентская республика) — разновидность республиканской формы правления, при которой элементы президентской республики сочетаются с элементами парламентарной республики. Президент (глава государства) избирается, как правило, на всеобщих выборах и наделен - юридически и реально - большими полномочиями. Однако правительство формируется парламентским путем и ответственно не только перед президентом, но и перед парламентом. Президент осуществляет общее руководство правительством, которое возглавляет премьер-министр, имеет право роспуска парламента (обычно при выражении вотума недоверия правительству). Для Республик смешанного типа характерен дуализм исполнительной власти. Классическим образцом Республики смешанного типа является Франция по Конституции. К Республике смешанного типа отечественная наука конституционного права также относит Португалию, Финляндию, Ирландию. Особенно широкое распространение республика смешанного типа получила в бывших социалистических странах (Польша, Румыния, Болгария, Украина, Литва, Молдова). По ряду формально-юридических признаков к ней можно отнести и РФ.
Формы государственного устройства
Являясь одни из аспектов формы государства, государственное устройства играет очень большую роль для стабильности и четкого взаимодействия между субъектами, определяя внутреннюю структуру государства. В рамках территориального устройства государства складывается определенная система территориальных единиц, на которые делится государство, система государственных связей между государством в целом и этими территориальными единицами. С точки зрения государственного устройства, государство можно подразделить на унитарные (единые государственные образования); федерации (союзы относительно самостоятельных в правовом отношении государственных образований: союзных республик, автономных республик, штатов, земель и т.п.); конфедерации (государственно-правовые объединения, союзы суверенных государств).
Унитарное считается государство, не имеющее в своей внутренней территориальной структуре других государств, отличается полным политическим единством. Оно неделимо. Отдельные административно-территориальные единицы или области, отличающиеся известным своеобразием, не имеют своего собственного законодательства, своего особого судоустройства (правда, есть унитарные государства, имеющие в своем составе автономии: Италия, Испания, Китай и в бывшем СССР унитарными государствами считались все союзные республики, кроме Российской Федерации, а также все автономные республики.
Федерация — это союзное государство, состоящее из государственных образований (республик, штатов и т.д.), обладающих определенной юридической и политической самостоятельностью. Это - сложное государство, представляющее собой союз ряда государств - членов федерации. При данной форме государственного устройства образуются общие для всей федерации высшие органы власти и органы управления, причем сохраняются высшие органы власти и органы управления у каждого из государств - членов федерации. Последние могут иметь, кроме того, собственное законодательство, судебную, налоговую системы.
На сегодняшний день довольно-таки много стран являются федерациями, сложившимися в силу различных исторических условий и социально-политических причин.
Конфедерации представляют собой государственно-правовые объединения, сохраняющие независимое существование, союз суверенных государств. В отличие от федерации, конфедерации создаются для достижения определенных, ограниченных целей в пределах известного исторического периода. Суверенные государства, образовавшие конфедерацию, остаются субъектами международно-правового общения, имеющими собственное гражданство, системы органов власти, управления, правосудия. Они осуществляют власть самостоятельно, устанавливают собственную конституцию.
Принципы государственной власти
Осуществление государственной власти реализуется на основе принципов государственной власти, которые предопределяют функционирование основных институтов и органов власти.
Основополагающие принципы государственной власти:
1. Принцип суверенитета, который закрепляет верховенство, единство и независимость государственной власти.
2. Принцип легитимности, который закрепляет связь между народом и властью на основе согласия. Низкий уровень легитимности неукоснительно ведет к усилению силового блока и принятию решений с позиции силы.
3. Принцип легальности, который определяет необходимость четкого и неукоснительного соблюдения норм права со стороны государственных органов.
4. Принцип законности, который закрепляет такой политико-правовой режим, при котором основой общественного бытия является строгое соблюдение предписаний нормативно-правовых актов со стороны всех участников общественных отношений.
5. Принцип иерархии, закрепляющий такую систему организации государственной власти, при которой властные институты находятся в позиции соподчинения.
6. Принцип разделения властей является одним из основных принципов осуществления государственной власти современных демократических государств, при котором ветви власти (законодательная, исполнительная и судебная) независимы друг от друга.
7. Принцип выборности и коллегиальности закрепляет базис, на основе которого наиболее важные государственные должности должны быть выборными, а значимые решения должны приниматься с учетом мнения общественной и на основе заключения экспертного сообщества.
8. Принцип профессионализма определяет позицию государственной власти к собственным кадрам, иными словами кадровый состав органов государственной власти должен обладать необходимыми знаниями и квалификацией, которая позволила бы решать им поставленные задачи.
Функции государственной власти
Невзирая на тип и характер государственной власти, она должна выполнять несколько фундаментальных задач. Первая из них касается концептуальной сферы. Как преобразовать определенную политическую программу в конкретные политические действия так, чтобы найти решение проблем, важных для данной страны? Здесь возникает проблема удовлетворения общественных ожиданий, которые определяют для нас характер правления.
Очевидно, что в авторитарных государствах она не так важна, как в плюралистических демократиях, где степень удовлетворенности подвластных регулирует доступ к власти. Однако, с другой стороны, даже так называемые, замкнутые системы должны принимать во внимание темп технических и общественных изменений. Знаменательно, что в особенности в неевропейских странах «модернизационный импульс» — приспосабливание общественных и экономических структур к условиям перемен — принимают на себя именно авторитарные режимы.
Если же говорить о концептуальной функции, определяемой уровнем представлений политических элит об условиях и требованиях, предъявляемых правлению, то следует различать два плана. Один из них касается реалистичной политики, т. е. ответа на вопрос: «Какие у нас имеются в распоряжении средства, и какие действия мы можем предпринять?».
Второй план, особенно важный в системах либеральной демократии, касается уровня приемлемости правительственной политики. То есть, политика переплетается с техникой управления. Как говорит французский социолог Жан Блондель (JeanBlonde): «подготовка не может отрываться от способа исполнения, а, следовательно, от нахождения методов, механизмов и людей, благодаря которым действия правительства становятся действительностью».
Итак, мы переходим ко второй функции — исполнению. Оно зависит от тех средств, которые имеет в своем распоряжении правительство, а также от контроля администрации, занимающейся претворением программы в жизнь. Исполнение зависит от способности руководить людьми и группами. В этот момент проверяется качества политического руководства в его отношениях с сотрудниками и советниками, а также в отношении к социальной поддержке.
Несомненно, что любое воплощение политических принципов порождает социальную напряженность, в результате чего может сократиться политическая база данной партии. Тем не менее, правление является определенным синтезом концепций и их исполнения.
Таким образом, появляется третья функция — координация. Важным элементом подготовки политики правительства является ликвидация противоречий между концепцией и исполнением. Это означает, что политика правительства состоит в выборе приоритетов, особенно, в финансовой сфере, однако, она также определяется через сферу ценностей.
Координация настолько же относится к работе внутри правительства, насколько и к согласованию политического расписания с кругами политической поддержки.
Осуществление государственной власти
В соответствии со ст. 10 Конституции РФ государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Принцип разделения властей является одной из основных характеристик правового государства и выступает в качестве гарантии реализации принципа приоритета человека, его прав и свобод как высшей ценности.
Характеристики принципа разделения властей:
1) разделение функций по осуществлению государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную.
В соответствии с принципом разделения властей в государстве действуют:
во-первых, законодательная власть, ее основной функцией является принятие законов;
во-вторых, исполнительная власть, ее назначение в исполнении принимаемых законодательной властью законов;
в-третьих, судебная власть, ее сфера - осуществление правосудия - деятельности по рассмотрению и разрешению конкретных дел с вынесением решений, которые не могут быть отменены органами законодательной или исполнительной власти.
Органы каждой из ветвей власти действуют в рамках установленной Конституцией РФ компетенции и не вправе осуществлять функции, присущие органам иной ветви власти;
2) самостоятельность органов каждой из ветвей власти означает, что в своей деятельности они независимы друг от друга, не подчинены друг другу;
3) система сдержек и противовесов. Этим термином обозначается система полномочий трех ветвей власти в сфере взаимоотношений друг с другом, установленная Конституцией РФ с целью не допустить нарушений принципа разделения властей, преимущественного положения одной ветви власти перед другой.
Такими полномочиями являются, например:
- право Государственной Думы давать согласие на назначение Председателя Правительства РФ, выражать недоверие Правительству РФ;
- право Президента РФ распускать Государственную Думу;
- право Конституционного Суда признавать неконституционными законы, принятые Федеральным Собранием, и др.;
4) единство государственной власти. Разделение властей не означает, что государственная власть делится на части. Между государственными органами распределяются функции по ее осуществлению.
Согласно ст. 11 Конституции РФ государственную власть в Российской Федерации осуществляют:
1) Президент РФ;
2) Федеральное Собрание (Совет Федерации и Государственная Дума);
3) Правительство РФ;
4) суды Российской Федерации.
В связи с федеративным строением России Конституция РФ закрепляет, что государственную власть в субъектах Российской Федерации осуществляют образуемые ими органы государственной власти. Обычно региональные органы государственной власти представлены законодательным (представительным) органом и исполнительным органом власти, в некоторых субъектах образуются конституционные (уставные) суды. Система судов общей юрисдикции и арбитражных судов является единой и федеральной, поэтому субъекты Федерации не вправе создавать по своему усмотрению судебные органы данных видов.
Отличительной особенностью разделения властей в российской системе государственной власти является его несбалансированность, нарушенность системы сдержек и противовесов.
Прежде всего это связано с неопределенным местом Президента РФ в системе разделения властей:
Во-первых, согласно ч. 1 ст. 80 Конституции РФ Президент РФ является главой государства, а ч. 2 этой статьи закрепляет, что Президент РФ обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти. Эти положения свидетельствуют о том, что Президент РФ занимает положение как бы «над» всеми тремя ветвями власти, координируя их деятельность и выступая в роли «всеобщего противовеса» в системе разделения властей.
Во-вторых, с другой стороны, Президент РФ фактически является главой исполнительной власти. Согласно ч.3 ст. 80 Конституции РФ он определяет основные направления внутренней и внешней политики государства в соответствии с Конституцией РФ и федеральными законами (подзаконный характер деятельности Президента РФ говорит об исполнительной природе осуществляемых им функций). Кроме того, Президент РФ обладает обширными полномочиями по отношению к Правительству РФ: он вправе назначать и освобождать от должности министров, отправлять правительство в отставку. В-третьих, Президент РФ имеет право издавать указы, содержащие нормы права. Статья 90 Конституции РФ требует, чтобы указы Президента РФ не противоречили Конституции РФ и федеральным законам. Однако федеральные законы приняты еще не по всем вопросам, требующим правового, регулирования. В этом случае указы Президента РФ являются единственным источником правовых норм и фактически выступают в роли закона.
Структура государственной власти
Структура государственной власти:
- Субъект власти.
- Объект власти.
- Содержание властеотношений.
- Режим осуществления государственной власти (политический режим).
- Ресурсы власти.
Вопрос о структуре государственной власти – это вопрос о ее внутреннем строении, о тех элементах, из которых она состоит. Как представляется, структуру государственной власти необходимо рассматривать с разных позиций, с разных точек зрения. Это позволит получить более глубокие представления о самой государственной власти и элементах, ее составляющих.
Прежде всего, рассмотрим структуру государственной власти с точки зрения структуры власти вообще. При этом мы отвлечемся оттого, что власть находится в постоянном движении, функционировании и будем рассматривать ее как бы в состоянии покоя, в статике. В научной литературе при таком подходе принято выделять два структурных элемента власти: волю и силу. Воля – определяющий элемент власти. Любая власть всегда есть проявление чьей-то воли: воли отдельного человека, коллектива людей, класса, народа и т.д. Властвовать – значит претворять свою волю в жизнь, кому-то ее навязывать, кого-то ей подчинять. Государственная власть – это тоже чья-то воля. В настоящее время считают, что это либо воля народа, либо воля тех или иных классов, либо воля каких-то социальных групп.
Второй структурный элемент власти – сила. Сила как бы подкрепляет волю, способствует ее претворению в жизнь. Без силы воля не способна утвердиться, не способна воздействовать на поведение других. Сила власти может быть выражена в ее авторитете, в идеологическом воздействии, в принуждении, в насилии. Сила государственной власти наиболее ярко проявляется в государственных органах, прежде всего в органах принуждения – армии, полиции и др. Когда авторитета государственной власти недостаточно для утверждения государственной воли, в действие, как правило, вступает механизм государственного принуждения в лице соответствующих органов.
Иначе будет выглядеть структура государственной власти, если государственную власть рассматривать в динамике, в действии. Здесь государственная власть предстает уже как определенное отношение, складывающееся между властвующими и подвластными, как претворение в жизнь воли властвующих и подчинение этой воле подвластных.
В структуре государственной власти, если рассматривать государственную власть в динамике, в действии, можно выделить, как представляется, следующие элементы: субъекты власти, объекты власти, властеотношения, средства и методы осуществления власти.
Субъекты власти – это носители государственной власти, те, кому может принадлежать государственная власть. Обычно в качестве субъектов государственной власти называют социальные или национальные общности, классы или народ в целом, т.е. тех, чью волю, чью интересы выражает в данный момент государство. Вместе с тем иногда в качестве субъектов государственной власти рассматривают или государство в целом, или его органы.
Объекты власти – это подвластные, те, в отношении кого осуществляется государственная власть. К объектам власти обычно относят отдельных индивидов, их объединения (организации), социальные и национальные общности, классы, народ в целом.
Властеотношения – это отношения, которые возникают между субъектом и объектами власти в процессе ее осуществления, реализации. Такие отношения выражаются в том, что, с одной стороны, имеет место проявление воли субъекта власти вплоть до ее навязывания объектам власти, а, с другой, подчинение объектов власти субъекту власти.
Средства осуществления власти – это то, на что опирается государственная власть в процессе своего функционирования, то, с помощью чего она реализуется, претворяется в жизнь. Выше уже отмечалось, что специфическими средствами осуществления государственной власти являются государственные органы (государственный аппарат) и нормы позитивного права. Вместе с тем для осуществления своей власти государство может использовать и другие средства, например, различные негосударственные объединения, средства массовой информации, ту или иную идеологию, нормы морали и другие неюридические нормы, религию и т.д. То есть арсенал средств, на которые может опираться государственная власть, весьма разнообразен и зависит от конкретных условий ее осуществления.
Наконец, методы осуществления власти – это те приемы, которые использует государственная власть в целях подчинения своей воле поведение и деятельность подвластных. Традиционно государственная власть использует два основных метода – метод убеждения и метод принуждения, как правило, сочетая их. Метод убеждения основан на использовании идейно-нравственных средств воздействия на поведение человека. Он предлагает целенаправленную культурно-воспитательную работу, связанную с разъяснением государственной политики, идеологическую обработку населения, другие приемы привлечения подвластных на свою сторону. Метод принуждения связан с психологическим, материальным или физическим воздействием государственных органов и должностных лиц на поведение людей с целью заставить их действовать по воле властвующих субъектов. В отличие от метода убеждения он носит более жесткий характер и выражается в применении организованной силы государства. Государственное принуждение всегда связано с ограничением свободы человека, с безусловным навязыванием ему государственной воли.
Структуру государственной власти можно рассматривать и с других позиций. Например, с учетом принципа разделения властей, который нашел свое воплощение в практике многих современных государств, в том числе и нашего, в структуре государственной власти можно выделить такие элементы (ветви), как законодательную власть, исполнительную власть и судебную власть. С учетом территориальной организации государственной власти можно выделить центральную (верховную) власть, которая распространяет свое действие на всю территорию страны, и местную власть, действие которой ограничено территорией соответствующих административно-территориальных образований. В государствах с федеративным устройством кроме центральной (федеральной) и местной власти следует выделять также региональную власть, т.е. власть субъектов федерации.
Решения государственных властей
К решениям относятся акты органов государственной власти, органов местного самоуправления, их должностных лиц, государственных, муниципальных служащих и приравненных к ним лиц, принятые единолично или коллегиально, содержащие властное волеизъявление, порождающее правовые последствия для конкретных граждан и организаций. При этом необходимо учитывать, что решения могут быть приняты как в письменной, так и в устной форме (например, объявление военнослужащему дисциплинарного взыскания). В свою очередь, письменное решение принимается как в установленной законодательством определенной форме (в частности, распоряжение высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации), так и в произвольной (например, письменное сообщение об отказе должностного лица в удовлетворении обращения гражданина).
К действиям органов государственной власти, органов местного самоуправления, их должностных лиц, государственных или муниципальных служащих по смыслу главы 25 ГПК РФ относится властное волеизъявление названных органов и лиц, которое не облечено в форму решения, но повлекло нарушение прав и свобод граждан и организаций или создало препятствия к их осуществлению. К действиям, в частности, относятся выраженные в устной форме требования должностных лиц органов, осуществляющих государственный надзор и контроль.
К бездействию относится неисполнение органом государственной власти, органом местного самоуправления, должностным лицом, государственным или муниципальным служащим обязанности, возложенной на них нормативными правовыми и иными актами, определяющими полномочия этих лиц (должностными инструкциями, положениями, регламентами, приказами). К бездействию, в частности, относится нерассмотрение обращения заявителя уполномоченным лицом.
По правилам, установленным главой 25 ГПК РФ, могут быть оспорены решения, действия (бездействие):
- федеральных органов государственной власти: представительного (законодательного) органа Российской Федерации, федеральных органов исполнительной власти, образуемых в соответствии с Конституцией Российской Федерации, Федеральным конституционным законом "О Правительстве Российской Федерации", указами Президента Российской Федерации о системе и структуре федеральных органов исполнительной власти, а также территориальных органов, созданных федеральными органами исполнительной власти для осуществления своих полномочий;
- органов государственной власти субъекта Российской Федерации: законодательного (представительного) органа, высшего исполнительного органа и иных органов государственной власти, образуемых в соответствии с конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации и на основании нормативного правового акта органа законодательной (представительной) власти субъекта Российской Федерации и (или) его высшего должностного лица;
- органов местного самоуправления: представительного органа муниципального образования, местной администрации и иных органов, предусмотренных уставом муниципального образования и обладающих собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.
К должностным лицам, решения, действия (бездействие) которых могут быть оспорены по правилам главы 25 ГПК РФ, следует относить лиц, постоянно, временно, в том числе по специальному полномочию, выступающих от имени федеральных органов государственной власти, иных федеральных государственных органов, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск и воинских формирований Российской Федерации, принявших оспариваемое решение, совершивших оспариваемое действие (бездействие), имеющие обязательный характер и затрагивающие права и свободы граждан и организаций, не находящихся в служебной зависимости от этих лиц. Заявление гражданина, находящегося в служебной зависимости от лиц, решение, действие (бездействие) которых им оспаривается, рассматривается судом по правилам главы 25 ГПК РФ лишь в случае, когда это прямо предусмотрено законом (например, частью 3 статьи 254 ГПК РФ).
К должностным лицам, в частности, относятся:
- лица, замещающие государственные должности Российской Федерации (должности, устанавливаемые Конституцией Российской Федерации, федеральными законами для непосредственного исполнения полномочий федеральных государственных органов), лица, замещающие государственные должности субъектов Российской Федерации (должности, устанавливаемые конституциями, уставами, законами субъектов Российской Федерации для непосредственного исполнения полномочий государственных органов субъектов Российской Федерации), лица, замещающие муниципальные должности (выборные должностные лица местного самоуправления, а также лица, замещающие эти должности по контракту);
- должностные лица службы судебных приставов, исполняющие судебные постановления или постановления иных органов, а также должностные лица службы судебных приставов, обеспечивающие установленный порядок деятельности судов;
- должностные лица органов прокуратуры, решения, действия (бездействие) которых не подлежат оспариванию в порядке уголовного судопроизводства, а также в порядке производства по делам об административных правонарушениях (например, в ходе проверок при осуществлении надзора за исполнением законов);
- должностные лица органов, осуществляющих государственный контроль (надзор) за соблюдением законодательства и иных нормативных правовых актов, в частности государственные инспекторы труда (статья 359 Трудового кодекса Российской Федерации, далее - ТК РФ), государственные инспекторы в области охраны окружающей среды субъектов Российской Федерации (статья 65 Федерального закона "Об охране окружающей среды").
В соответствии с положениями, закрепленными в статьях 1, 8, 9, 10, 12 Федерального закона "О системе государственной службы Российской Федерации", к федеральным государственным служащим относятся граждане, осуществляющие на основании контракта профессиональную служебную деятельность на должностях федеральной государственной службы (федеральной государственной гражданской службы, военной службы, правоохранительной службы), учрежденных федеральным законом или иным нормативным правовым актом Российской Федерации, входящих в Реестр должностей федеральной государственной службы, утвержденный Президентом Российской Федерации, и получающие вознаграждение за счет средств федерального бюджета. К государственным гражданским служащим субъекта Российской Федерации относятся граждане, осуществляющие на основании контракта профессиональную служебную деятельность на должностях государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации, учрежденных законом или иным нормативным правовым актом субъекта Российской Федерации, входящих в реестр должностей государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации, утвержденный законом или иным нормативным правовым актом субъекта Российской Федерации, и получающие вознаграждение за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (статьи 1, 8, 9, 10, 12 Федерального закона "О системе государственной службы Российской Федерации").
Согласно положениям статей 1, 2, 6, 7, 10 Федерального закона "О муниципальной службе в Российской Федерации" муниципальными служащими являются граждане, осуществляющие на постоянной основе на основании контракта профессиональную деятельность на должностях муниципальной службы, которые установлены муниципальными правовыми актами в соответствии с реестром должностей муниципальной службы в субъекте Российской Федерации, утверждаемым законом субъекта Российской Федерации, и получающие денежное содержание за счет средств местного бюджета.
При этом необходимо иметь в виду, что в федеральных органах государственной власти, иных федеральных государственных органах, органах государственной власти субъектов Российской Федерации, органах местного самоуправления могут быть предусмотрены должности, не являющиеся должностями соответственно государственной и муниципальной службы (пункт 6 статьи 8 Федерального закона "О системе государственной службы Российской Федерации", часть 2 статьи 10 Федерального закона "О муниципальной службе в Российской Федерации"). Решения, действия (бездействие) лиц, занимающих такие должности, не подлежат оспариванию по правилам главы 25 ГПК РФ.
В порядке, предусмотренном главой 25 ГПК РФ, рассматриваются и разрешаются также иные дела, возникающие из публичных правоотношений и отнесенные федеральными законами к компетенции судов общей юрисдикции, в частности об оспаривании решений, действий (бездействия) органов, которые не являются органами государственной власти и органами местного самоуправления, но наделены властными полномочиями в области государственного управления или распорядительными полномочиями в сфере местного самоуправления и принимают решения, носящие обязательный характер для лиц, в отношении которых они вынесены (например, дела об оспаривании решений квалификационных коллегий судей (статья 26 Федерального закона "Об органах судейского сообщества в Российской Федерации"), решений призывных комиссий (пункт 7 статьи 28 Федерального закона "О воинской обязанности и военной службе", статья 15 Федерального закона "Об альтернативной гражданской службе"); дела об оспаривании решений органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, связанных с согласованием и разрешением на размещение, проектирование, строительство, реконструкцию, ввод в эксплуатацию, эксплуатацию, консервацию и ликвидацию зданий, строений, сооружений и иных объектов, по мотиву нарушения прав и свобод заявителя, создания препятствия к их осуществлению; дела об оспаривании решений, действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, должностных лиц, нарушающих право граждан и организаций на доступ к информации (пункт 6 статьи 8 Федерального закона "Об информации, информационных технологиях и о защите информации").
По правилам, предусмотренным главой 25 ГПК РФ, рассматриваются также дела об оспаривании решений, действий (бездействия) юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, принятых, совершенных при осуществлении ими переданных в установленном порядке конкретных государственно-властных полномочий.
К таким лицам, в частности, относятся юридические лица и индивидуальные предприниматели, аккредитованные в установленном порядке для выполнения работ по сертификации, государственные учреждения, уполномоченные на проведение государственного контроля (надзора) за соблюдением требований технических регламентов (статьи 2, 21, 26, 32 Федерального закона "О техническом регулировании"), государственные учреждения, подведомственные федеральному органу исполнительной власти, осуществляющему кадастровый учет и ведение государственного кадастра недвижимости (статья 3 Федерального закона "О государственном кадастре недвижимости").
В соответствии с частью 3 статьи 22 ГПК РФ судам общей юрисдикции подведомственны дела об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих, за исключением дел, отнесенных федеральным конституционным законом или федеральным законом к ведению арбитражных судов.
Федеральным законом N 409-ФЗ статья 33 АПК РФ изложена в новой редакции, статья 27 дополнена частью 6. Положения о специальной подведомственности дел арбитражным судам, ранее предусмотренные статьей 33 прежней редакции, содержатся в части 6 статьи 27.
В судах общей юрисдикции независимо от состава участников правоотношений, из которых возникло требование, не могут рассматриваться дела об оспаривании отказа в государственной регистрации, уклонения от государственной регистрации юридических лиц, индивидуальных предпринимателей (пункт 3 части 1 и часть 2 статьи 33 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, далее - АПК РФ). Однако дела об оспаривании отказа в государственной регистрации некоммерческих организаций, в частности общественных объединений, религиозных организаций, политических партий, уклонения от такой регистрации подведомственны судам общей юрисдикции (пункт 5 статьи 23.1Федерального закона "О некоммерческих организациях", статьи 23, 42, 44 Федерального закона "Об общественных объединениях", статьи 12, 14Федерального закона "О свободе совести и религиозных объединениях", статья 20 Федерального закона "О политических партиях"). Вопрос о подведомственности дел об оспаривании отказа в государственной регистрации редакции средства массовой информации или уклонения от такой регистрации подлежит разрешению в зависимости от организационно-правовой формы юридического лица, в которой организуется редакция (статья 19 Закона Российской Федерации "О средствах массовой информации").
Согласно положениям части 2 статьи 27, пункта 2 статьи 29 и части 1 статьи 197 АПК РФ суды общей юрисдикции не вправе рассматривать и разрешать дела об оспаривании ненормативных правовых актов органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов и должностных лиц, в том числе судебных приставов, затрагивающих права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности. При применении указанных положений необходимо учитывать, что действующее законодательство не относит к индивидуальным предпринимателям нотариусов, занимающихся частной практикой, адвокатов (статьи 3 и 4 Основ законодательства Российской Федерации о нотариате, статьи 10, 12, 15 Федерального закона "Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации").
В порядке главы 25 ГПК РФ суды не вправе рассматривать дела об оспаривании следующих решений, действий (бездействия), связанных с применением норм уголовного и уголовно-процессуального права, а также норм Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ):
- решений, действий (бездействия), совершенных указанными в статье 123 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации (далее - УПК РФ) лицами и связанных с применением норм уголовного и уголовно-процессуального права при осуществлении производства по конкретному уголовному делу (включая досудебное производство). Вместе с тем в порядке, предусмотренном главой 25 ГПК РФ, могут быть оспорены действия должностных лиц, совершенные ими при осуществлении оперативно-розыскных мероприятий и не подлежащие обжалованию в порядке уголовного судопроизводства, а также действия должностных лиц оперативно-розыскных органов, отказавших лицу, виновность которого не доказана в установленном законом порядке, в предоставлении сведений о полученной о нем в ходе оперативно-розыскных мероприятий информации, или предоставивших такие сведения не в полном объеме (части 3 и 4 статьи 5 Федерального закона "Об оперативно-розыскной деятельности");
- решений, действий (бездействия), связанных с разрешением уполномоченными органами вопроса об освобождении от уголовной ответственности (в частности, об обжаловании лицом, отбывшим наказание, неприменения в отношении него акта об амнистии);
- прямо названных в УПК РФ решений и действий, которые не связаны с каким-либо возбужденным уголовным делом: постановления об отказе в возбуждении уголовного дела (часть 1 статьи 125 УПК РФ), отказа в приеме сообщения о преступлении (часть 5 статьи 144 УПК РФ), решения Генерального прокурора Российской Федерации или его заместителя о выдаче лица (статья 463 УПК РФ);
- решений, для которых главой 30 КоАП РФ установлен порядок их обжалования, в частности постановлений по делам об административных правонарушениях (в том числе их обжалования по мотиву неразрешения в постановлении указанного в части 3 статьи 29.10 КоАП РФ вопроса об изъятых вещах и документах, о вещах, на которые наложен арест), а также определений об отказе в возбуждении дела об административном правонарушении;
- решений, действий (бездействия), в отношении которых КоАП РФ не предусматривает порядка обжалования и которые, являясь неразрывно связанными с конкретным делом об административном правонарушении, не могут быть предметом самостоятельного обжалования (доказательства по делу, которыми являются и протоколы о применении мер обеспечения производства по делу об административном правонарушении). В этом случае доводы о недопустимости конкретного доказательства либо применения мер обеспечения производства по делу об административном правонарушении могут быть изложены как в ходе рассмотрения дела, так и в жалобе на постановление или решение по делу об административном правонарушении. Однако если производство по делу об административном правонарушении прекращено, то действия, совершенные при осуществлении производства по этому делу, повлекшие за собой нарушение прав и свобод гражданина или организации, создание препятствий к осуществлению ими прав и свобод, незаконное возложение какой-либо обязанности после прекращения производства по делу, могут быть оспорены по правилам главы 25 ГПК РФ. В таком же порядке могут быть оспорены действия должностных лиц в случае, когда дело об административном правонарушении не возбуждалось.
Вместе с тем дела по жалобам содержащихся под стражей подозреваемых и обвиняемых, а также лиц, осужденных к лишению свободы, на действия администрации следственных изоляторов или исправительных учреждений, связанные с ненадлежащими условиями содержания (например, необеспечение осужденных надлежащей медицинской помощью), а также на решения о применении администрацией следственных изоляторов или исправительных учреждений мер дисциплинарного взыскания рассматриваются по правилам главы 25 ГПК РФ.
Несоблюдение лицом, уполномоченным разрешать конкретные процессуальные вопросы, требований УПК РФ и КоАП РФ о необходимости вынесения по результатам их рассмотрения тех или иных процессуальных документов (например, направление письма вместо процессуального документа) само по себе не может повлиять на вид судопроизводства, в котором подлежит обжалованию (оспариванию) документ, вынесенный по результатам рассмотрения процессуального вопроса.
Основы государственной власти
История развития человечества может рассматриваться с различных позиций: история экономики, науки, развития средств производства, история политики или государственного строя. Указанные аспекты развития государства являются взаимозависимыми и взаимовлияющими друг на друга. По мнению В. Ф. Котока, власть является необходимым элементом для организации общественного производства, что подразумевает подчинение участников производства единой воле для достижения определенной цели.
Изначально власть представляет собой способность, подкрепленную определенными возможностями, реализовывать волю, воздействовать на поведение других людей, регулировать их деятельность независимо от их желания.
Власть основывается на различных методах ее реализации: демократические, авторитарные, насилие, месть, обман, провокация, стимулирование, обещания и т.д.
В качестве особой разновидности власти выступает политическая власть, представляющая собой способность определенной социальной группы осуществлять свою волю и оказывать воздействие на деятельность других социальных групп. Для этих целей создается специальный аппарат и специфические средства принуждения, образующие систему политической власти.
В качестве основного элемента данной системы выступает государство, осуществляющее государственную власть.
Государственная власть может быть отождествлена с верховной властью в государстве, поскольку им присущи следующие признаки:
- неограниченность. Государственная власть является высшей формой власти и находится на вершине пирамиды власти. В случае юридического подчинения носителя государственной власти какой-либо внешней силе, высшая власть переходит к носителю данной силы;
- неделимость государственной власти предполагает, что государственная власть всегда одна. Не допускается наличие аналогичной власти в отношении тех же лиц и на той же территории. Возможна делегация отдельных полномочий (законодательных, исполнительных, судебных) соответствующим органам государственной власти;
- полнота. Государственная власть является наиболее полной формой власти, подчиняющей себе все остальные виды власти на территории государства;
- профессионализм государственной власти означает, что делегирование ее отдельных полномочий возможно только специально обученным профессиональным кадрам.
В основе демократической формы государственной власти лежит принцип разделения властей с использованием системы сдержек и противовесов. Данный принцип был впервые введен с принятием поправки к ст. 1 Конституции РСФСР. С тех пор в Российской Федерации государственная власть осуществляется на основе принципа разделения на законодательную, исполнительную и судебную власти. Органы каждого вида власти самостоятельны, при этом они взаимодействуют друг с другом, а также осуществляют контроль и ограничение власти друг друга.
Необходимо отметить, что данный принцип знаком мировой юридической науке с XVII в. и являлся альтернативой сосредоточения в руках монарха неограниченной власти. Впервые принцип разделения властей был разработан англичанином Дж. Локком и французом Ш.-Л. Монтескье, и поэтому их имена закономерно связывают с выдвижением исходных идей. Идеи, высказанные Дж. Локком и Ш.-Л. Монтескье, являлись отражением событий, протекавших в XVII-XVIII вв., однако они актуальны и в современной истории: "Если власть законодательная и исполнительная будут соединены в одном лице или учреждении, то свободы не будет, так как можно опасаться, что монарх или сенат станет издавать тиранические законы для того, чтобы так же тиранически применять их. Не будет свободы и в том случае, если судебная власть не отделена от власти законодательной и исполнительной".
Отношение государственной власти
Изучение сложной темы о сущности государства представляется логически последовательным начать с рассмотрения неразрывно взаимосвязанного с ней вопроса о политической власти.
Чтобы разобраться в проблеме политической власти, необходимо уяснить, что такое власть вообще, т.е. рассмотреть, власть как общесоциологическую категорию.
Известно, что политическая или – что одно и то же – государственная власть не единственный вид общественной власти. Власть присуща любой организованной, более или менее устойчивой и целенаправленной общности людей. Она характерна как для классового, так и бесклассового общества, как для общества в целом, так и различных составных его образований. Соответственно принято различать виды власти: власть рода, племени, общины; политическую (государственную); экономическую; различных общественных объединений; родительскую; церковную.
Каждая из разновидностей общественной власти имеет известное своеобразие, отличается специфическими особенностями. Вместе с тем всем им присущи общие черты, синтез которых позволяет дать характеристику власти как общей социальной категории.
При всем многообразии взглядов на власть многим из представителей различных течений общественной мысли присуща ее характеристика как авторитета, обладающего возможностью заставить повиноваться, подчинить своей воле других людей.
В связи с этим значительный интерес представляет статья Ф. Энгельса «Об авторитете», которая и в современных условиях сохраняет свое научное значение. В этой статье, обращенной против анархистов, пользовавшихся для обозначения власти термином «авторитет», Ф. Энгельс писал: «Авторитет в том смысле, о котором здесь идет речь, означает навязывание нам чужой воли; с другой стороны, авторитет предполагает подчинение».
Ф. Энгельс рассматривал власть в качестве отношения, двуединое содержание которого, с одной стороны, означает навязывание воли властвующего подвластному, с другой – подчинение подвластного волевластвующего.
Важно иметь в виду, что, во-первых, неотъемлемым элементом содержания любой власти является принуждение. Общественная власть немыслима без принуждения, которое в соответствии с исторической обстановкой и характером власти приобретает различные содержание и форму.
Во-вторых, отношения по поводу власти, или властеотношения, носят волевой характер и с точки зрения своей структуры складываются из «господства-подчинения» и «руководства-подчинения». В зависимости от конкретно-исторических условий власть может либо выступать как сочетание отношений «господства-подчинения» и «руководства-подчинения», либо проявляться только в отношениях «руководства-подчинения».
Ф. Энгельс, показывая, что всякая организация общества, в котором происходит процесс производства и обращения продуктов, невозможна без авторитета, без власти, и, отмечая, что с развитием крупной промышленности и крупного землевладения материальные условия производства и обращения неизбежно усложняются и стремятся ко все большему расширению сферы этого авторитета, подчеркивал, что и в будущем власть не исчезнет, а только изменит содержание и форму. Власть вообще, будучи непосредственным порождением разносторонних устойчивых связей между людьми, их устремлений к удовлетворению своих интересов и смягчению при этом противоречий, а стало быть, к возможному компромиссу и определенному порядку сосуществования, представляет собой объективно необходимое условие для участия членов общества в производстве и воспроизводстве жизни, Власть есть средство функционирования любой социальной общности, проявляющееся как отношение подчинения входящих в это сообщество лиц единой руководящей в нем воле.
Изложенное позволяет сформулировать краткое определение понятия власти как общесоциологической категории. Власть – это соответствующее характеру и уровню общественной жизни средство функционирования всякой социальной общности, заключающееся в отношении подчинения воли отдельных лиц и их объединений руководящей в данном сообществе воле.
Такое определение, думается, характеризует любую общественную власть – классовую и неклассовую, государственную и негосударственную.
Политическая (государственная) власть представляет собой особую разновидность общественной власти. Термины «политическая власть» и «государственная власть», равно как и стоящие за ними понятия, – синонимы. Политическая власть в собственном смысле этого слова и есть власть государственная, т.е. такая, которая исходит от государства и реализуется не иначе как при его (прямом или косвенном) участии.
Как отмечал К. Маркс, политическая сущность всякого вопроса заключается в его отношении к власти государства. Государство и все его разнообразные институты, в частности избирательная система, по мысли Маркса, есть политическое бытие гражданского общества. При этом в статье «Морализирующая критика и критизирующая мораль» он прямо отождествляет понятия «политическая власть» и «власть государственная ».
В специальной юридической, философской и политологической литературе наряду с признанием одними авторами тождества понятий политической и государственной власти другие авторы (Ф.М. Бурлацкий, Н.М. Ксйзеров, Л.Т. Кривушип и др.) выступают за различение этих категорий. Сторонники последней точки зрения понятие «политическая власть» употребляют в более широком смысле, нежели «государственная власть», – это власть, осуществляемая не только государством, но и другими звеньями политической системы общества: партиями, массовыми общественными организациями (например, профсоюзами и иными общественными объединениями).
Однако употребление термина «политическая власть» в широком смысле с точки зрения строго научного подхода весьма условно, ибо сама политическая власть и степень участия в ней, в ее отправлении, в том числе роль различных партий в осуществлении политической власти, – не одно и то же.
Этого обстоятельства не учитывают авторы, которые исходят из посылки, что политическая власть – это одно, а государственная власть – нечто другое, и предлагают определения политической власти без указания на ее связь с государством и его роль в ее осуществлении. Особенно трудно согласиться с Ю.А. Дмитриевым, который в последнее время пришел, по сути, к противопоставлению государственной и политической власти, утверждая, что «полем действия» первой «является собственно государство и его органы», а «полем реализации» второй, «наоборот, выступает преимущественно гражданское общество».
Итак, еще раз подчеркнем, что политическая, или государственная, власть – это такая разновидность общественной власти, которая или осуществляется непосредственно самим государством, или делегирована или санкционирована им, т.е. проводится от его имени, по его уполномочию и при его поддержке.
Рассматривая такую власть в качестве важнейшего, определяющего признака государства в отличие от организации ее в родовом обществе, Ф.Энгельс обращал внимание на то, что это «особая публичная власть».
Характерные черты этой свойственной государству особой публичной или политической власти, отличающие ее от общественной власти доклассового общества, заключаются в следующем:
1. При родовом устройстве общественная власть выражала интересы всего бесклассового общества, всех его членов, объединенных в том или ином коллективе – общине, роде, фратрии, племени и т.д. Государственная власть носит классовый характер.
2. Родовая власть доклассового общества, осуществляемая старейшинами и другими выборными лицами, которые были первыми среди равных, не знала какого-либо особого аппарата или слоя лиц, специально предназначенных для того, чтобы управлять, и в этом смысле сливалась со всем населением. Иначе обстоит дело с политической публичной властью. Она в отличие от родовой не совпадает непосредственно с населением, осуществляется выделенным из человеческого общества аппаратом управления, состоящим из категории людей, которые только тем и заняты, чтобы управлять другими.
3. При родовом строе, выросшем из общества, не знавшего внутренних антагонизмов, не было никаких других способов принуждения к подчинению власти старейшин и соблюдению обычаев, кроме общественного мнения. Политическая же власть опирается на возможность государственного принуждения, для осуществления которого создаются вооруженные силы; специально приспособленный для этой цели аппарат, включающий в себя так называемые карательные или правоохранительные органы.
4. Для содержания разветвленного государственного аппарата, не принимающего непосредственного участия в производстве материальных благ, для содержания этой публичной власти необходимы взносы граждан – налоги, которые были неизвестны родовому устройству общества.
5. При родовой организации общества люди подразделялись по принципу кровного родства; учреждение политической власти, знаменующее возникновение государства, сообразуется с разделением населения по территориальному признаку.
6. Одна из тонких сторон соотношения между политической, государственной и общественной властью первобытно-общинного строя четко выражена в положении Ф. Энгельса: «...Самый жалкий полицейский служитель цивилизованного государства имеет больше «авторитета», чем все органы родового общества, вместе взятые; но самый могущественный монарх и крупнейший государственный деятель или полководец эпохи цивилизации мог бы позавидовать тому не из-под палки приобретенному и бесспорному уважению, которое оказывают самому незначительному родовому старейшине. Последний стоит внутри общества, тогда как первые вынуждены пытаться представлять собой нечто вне его и над ним».
Приведенное суждение помогает уяснению того факта, что с точки зрения соотношения публичной власти с обществом при первобытнообщинном строе имела место «власть авторитета», тогда как политическая, государственная власть есть «авторитет власти». От власти авторитета к авторитету власти – эволюция общественной власти в процессе перехода от первобытно-общинного строя к классово организованному обществу.
Таковы основные признаки политической власти, отличающие ее от общественной власти родового строя.
Для более полного и точного, современного понимания политической власти ее характеристику, кроме сказанного выше, необходимо дополнить указанием на сочетание в ней классового и общечеловеческого начал. Будучи экономически обусловленной властью определенного класса (или народа), она вместе с тем учитывает интересы всех слоев населения, их стремление не только к классовому, национальному, религиозному противоборству, но и к согласию, компромиссу; отражает реальную социально-политическую структуру общества, тенденции его развития.
Непосредственным воплощением, особой организацией политической власти и является государство.
Акты государственной власти
Правовой режим публично-правового акта связан с характером исполняемой функции. Если это разрешение (публично-правовая функция) – не так важно, кто её осуществляет, орган местного самоуправления, орган государственной власти, или передана для осуществления казенному учреждению. Важно, что на неё распространяется определенный правовой режим. Эту позицию разделяет Верховный Суд. Если акт является рез-том публичной функции, то он будет оспариваться по процессуальным актам, предусмотренным для актов публичной администрации.
Само понятие правового акта публичной администрации является предельно широким, в него включаются и индивидуальные, и нормативные акты. Акты издаются компетентным, уполномоченным субъектом, (т.к. это не обязательно орган, может быть и учреждение), в рамках исполнения публичной функции, с использованием властных полномочий.
Единого критерия, по которым можно отграничить акты публичной администрации от других актов – нет.
3 блока вопросов:
1. кем издан акт (кто его вправе издавать);
2. в каком порядке издан (должен быть издан);
3. в какой форме издан акт (должен быть издан).
Акты публичной администрации могут издаваться и судебными, и представительными органами. Определение будет иметь негативный характер, т.е. кто НЕ издает акты ПА.
1. акты публичной государственной администрации не являются актами законодательной власти. Исключение: акты о принятии на службу сотрудников аппаратов законодательных (представительных) органов. Издавая такой акт глава соответствующего органа выступает не как представитель законодательной власти, а как представитель нанимателя в служебных отношениях.
2. к актам публичной государственной администрации не относятся акты, изданные в порядке УПК, ГПК, АПК и частично КоАП, где речь идет об актах судопроизводства. Среди актов судов актами ПА также будут акты председателей судов о принятии на службу сотрудников аппаратов судебных органов. Председатель – представитель нанимателя в служебных отношениях.
3. акты Президента могут быть как актами ПА, так могут и не быть ими в зависимости от выполняемой функции. Утвердили систему и структуру органов исполнительной – акт публичной администрации, присвоили награду – акт публичной администрации. Если Президент утверждает концепцию национальной безопасности, или подписывает международно-правовой договор – не акт публичной администрации, это действия главы государства.
4. к актам публичной администрации относятся все акты органов исполнительной власти, если отвечают общим признакам АПА, т.е. изданы в пределах полномочий, в рамках компетенции и с использованием властных полномочий.
5. иные органы государственной власти. Прокуратура, избирательные комиссии. Протест - не акт публичной администрации. Принятие на должность – акт публичной администрации.
Порядок принятия акта публичной администрации, акта органа государственной власти
Акты публичной администрации издаются в т.н. административном порядке. Отсутствует коллегиальное принятие решений. Вне рамок состязательного процесса. Нехарактерно принятие решений на основании волеизъявления невластных субъектов. При этом внутри актов ПА нормативные и индивидуальные акты издаются в разном порядке.
Форма актов публичной администрации
Зависит от того, является ли акт нормативным или индивидуальным; от требования законодательства, регулирующего порядок принятия акта (для присвоения очередного классного чина – один порядок, для принятия административного регламента – другой). А также форма зависит от отраслевой принадлежности. Акт публичной администрации может быть административным, одновременно затрагивая отношения иной отраслевой принадлежности: земельной, градостроительной и т.д.
Административный акт – любой правительственный акт или простое административное действие влекшее правовые последствия, кроме материально – технических действий (действия пожарника, натягивание ограждений).
Порядок принятия:
Издаются в административном порядке. Это отличает их от законотворческой практики.
Для принятия нормативного акта нехарактерно коллегиальное обсуждение (исключение: постановления правительства, министерств).
При порядке принятия не так важен процесс, как для судебно-следственных актов.
Административные акты, как правило опираются на несколько обязательных реквизитов, в остальном же форма является более менее свободной (есть рекомендации Минюста, касающиеся принятия нормативных актов, но при этом несоблюдение этих инструкций не влечёт последствий.
Некоторые акты принимаются в разном порядке.
Акты государственной администрации начинают действовать. Т. е. приобретать юр силу с момента их издания или опубликования в установленном порядке и действую до момента их официально отмены.
Подготовка проекта:
1. определенный срок подготовки проекта правового акта;
2. ведётся разработка 1 из ОИВ (или несколькими ОИВ);
3. подготовка осуществляется тем органом, в компетенцию которого входит его издание;
4. инициаторами акта государственной администрации могут быть различные организации, структурные подразделения, должностные лица, государственные и муниципальные служащие, которые основываются на знании практики, пытаются совершенствовать ту или иную сферу своей управленческой деятельности.
Государственная регистрация:
1. документы для регистрации подаются в Министерство юстиции РФ;
2. срок регистрации – 7 дней;
3. Составляется заключение о законности акта государственной администрации, представленного на регистрацию;
4. Утверждается заключение, присваивается регистрационный номер.
Способы обеспечения законности актов государственной администрации:
1. отмена (также внесение изменений и дополнений);
2. приостановление действия или исполнения.
Акт государственной администрации утрачивает силу:
1. признан судом не соответствует Конституции РФ и иным Федеральным Законам или признан незаконным (недействительным);
2. отменён органом его издавшим или вышестоящим органом, уполномоченным совершать такие действия.
Основания для отмены АГА или для внесения в них изменений, дополнений:
1. Незаконность акта;
2. нецелесообразность;
3. Необходимость замены устаревшего акта государственной администрации или внесения в него множества изменений;
4. истечение срока действия акта государственной администрации.
Основания приостановления действия акта государственной администрации:
1. Президент РФ приостановил действие актов органов исполнительной власти субъектов РФ в случае их противоречит законодательству РФ и международным договорам – до решения этого вопроса соответствующим судом.
2. Президент приостанавливает действия актов высшего должностного лица субъекта РФ при вынесении ему предупреждения.
3. Правительство вносит предложение о приостановлении действия актов органов исполнительной власти субъектов РФ в случае противоречия законодательству РФ или нарушение прав и свобод человека и гражданина.
4. В случаях введения чрезвычайного положения указом Президента и несоответствия данному указу актов органов местного самоуправления, органов государственной власти субъектов РФ, действующих на территории, на которой введено чрезвычайное положение.
5. Суд общей юрисдикции приостанавливает действие оспариваемого решения.
6. Прокурор приносит протест на различные нормативные правовые акты.
Акт государственной администрации вступает в силу:
1. с момента принятия.
2. по истечении 7 дней после дня опубликования.
3. со дня подписания.
4. со дня получения адресатом.
5. с наступлением срока, указанного в самом акте.
Ветви государственной власти
В соответствии с Конституцией РФ политическая власть в России состоит из трех ветвей: исполнительной, законодательной и судебной, а также органов власти, не входящие ни в одну из трех основных ветвей (например, Счетная палата РФ, Центральный банк РФ, Российская академия сельскохозяйственных наук, Уполномоченный по правам человека в РФ и т.д.).
Кроме того, разделение власти на три ветви в государстве обуславливается необходимостью:
1) четкого определения функций, компетенции и ответственности различных государственных органов;
2) обеспечения возможности контролировать государственными органами друг друга на конституционной основе;
3) эффективной борьбы со злоупотреблениями властью.
Реализация принципа разделения властей всегда сопровождается свободой средств массовой информации, которые часто именуются как «четвертая власть».
Впервые свое юридическое оформление принцип разделения властей нашел в Конституции США, в конституционных актах Великой французской революции. Сегодня этот принцип конституционно закреплен в большинстве стран мира.
В Российской Федерации этот принцип также закреплен в Конституции, где говорится, что «государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны» (ст.10).
Конституция определяет построение системы высших органов государственной власти Российской Федерации. Законодательная власть на уровне Федерации возлагается на Федеральное Собрание. Исполнительную власть осуществляет Правительство Российской Федерации. Судебная власть осуществляется Конституционным, Верховным, Высшим Арбитражным и другими судами Российской Федерации.
Опыт многих стран, давно установивших разделение власти, свидетельствует о том, что его важным элементом является определенный баланс полномочий между главой государства и парламентом, контролирующим правительство.
Виды государственной власти
В теории государства и права принято считать, что государственная власть — это особый вид социальной власти, при наличии которой удерживается единство социально неоднородного общества путем деятельности особой структуры. Именно государство считается тем механизмом, который может обеспечить мирное сосуществование и динамичное развитие общества в определенных границах.
Виды государственной власти:
• законодательная;
• исполнительная;
• судебная.
В России, как и в любой другой цивилизованной стране, действует принцип деления власти. Все 3 вида государственной власти существенно отличаются друг от друга и имеют конкретные характеристики. Свойства органов власти отображаются в специфике их деятельности и функциях.
Органы государственной власти — это основанный государством коллектив людей, имеющий статус юридического лица и осуществляющий государственные функции в определенной отрасли или сфере общества.
Каждый из них входит по своему функционалу в структуру конкретной ветви власти в Российской Федерации. Функции и цели, а также методы работы всех государственных органов регулируются Конституцией и законами государства. В теории государства и права выделяют следующие виды органов государственной власти.
В зависимости от способа создания:
• Первичные — орган избирается всем населением страны или определенной территории непосредственно. К таким органам можно отнести законодательное собрание края, области, а также Государственную Думу.
• Вторичные — это институции, которые создаются первичными органами государственной власти. Вторичные учреждения не подконтрольны народу, так как он их не назначает и не выбирает.
По характеру образования:
• избираемые органы (парламент, местные советы);
• органы, состав которых определяет или назначает глава государства или вышестоящая организация (например, часть судей Конституционного Суда назначается Президентом);
• органы власти, передающиеся по наследству (в России и Украине таковых нет).
В зависимости от способа принятия решений:
• Коллегиальные — решение в этом учреждении может приниматься только большинством голосов. В основном, это органы законодательной власти или местные советы.
• Единоличные — решения принимаются непосредственно руководителем и оформляются в виде приказа.
По видам функций:
• парламент (в России это Государственная Дума, в Украине — Верховный Совет) — орган законодательной власти;
• Президент — это фигура, которая стоит над всеми органами власти, а также представляет интересы страны на внешней арене;
• суды — это органы, выполняющие важнейшую в демократическом государстве функцию правосудия;
• полиция и другие правоохранительные органы;
• спецслужбы, которые защищают особые интересы государства (ФСБ в России, СБУ в Украине, ФБР и ЦРУ в США).
Государственная власть президента
Президент Российской Федерации обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти.
Россия – демократическое федеративное правовое государство с республиканской формой правления. Государственную власть в Российской Федерации осуществляют Президент, Федеральное Собрание, Правительство, суды.
К основам конституционного строя относится принцип разделения властей. В соответствии с ним власть не должна быть сосредоточена в руках одного лица или одного органа, а должна быть рассредоточена между законодательной, исполнительной и судебной ветвями власти. Принцип разделения властей требует строгого разграничения их компетенции, наличия системы сдержек и противовесов, с помощью которых каждая ветвь власти может ограничивать другие.
Главенствующую роль в государственной системе играет Президент. Конституционно-правовой статус главы государства предопределяет объём его полномочий по обеспечению единства и устойчивости системы государственной власти, её эффективного функционирования в условиях разделения на три самостоятельные ветви: законодательную, исполнительную и судебную. Президент должен обеспечить положение, при котором все органы государственной власти выполняют свои конституционные обязанности в пределах своей компетенции.
Активная координирующая роль Президента находит воплощение как в системе сдержек и противовесов, обеспечивающих баланс полномочий органов государственной власти федерального уровня, так и в отношениях между федеральными органами власти и органами власти субъектов Федерации. Будучи юридически дистанцирован от всех ветвей власти, Президент участвует в нормотворчестве, управляет, разрешает споры, осуществляет функции конституционного контроля. Порядок и механизм реализации этих полномочий Президента конкретизированы в федеральных конституционных законах и федеральных законах.
Каждый из органов (институтов) государственной власти лишь частично обеспечивает действие Конституции. Только перед Президентом ставится задача охранять государственные устои в целом, суверенитет и государственную целостность. Только при этих условиях все иные органы власти и должностные лица могут осуществлять свои полномочия в нормальном конституционном режиме.
В порядке, предусмотренном Конституцией, Президент реализует своё право законодательной инициативы, а также право на подписание либо отклонение федеральных законов. Этим обеспечивается эффективность участия Президента в законотворческом процессе. Указы и распоряжения Президента обязательны для исполнения на всей территории страны. Президент обеспечивает единство системы исполнительной власти в пределах ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения. Если Правительство принимает постановления и распоряжения, противоречащие Конституции, то Президент вправе отменять эти решения Правительства.
Конституционные полномочия Президента по обеспечению согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти связаны с выдвижением кандидатур на замещение государственных должностей, назначение на которые производится парламентом. Президент представляет Совету Федерации кандидатуры на должности судей Конституционного, Верховного, Высшего Арбитражного судов, а также кандидатуру Генерального прокурора. Он также вносит в Совет Федерации предложение об освобождении Генерального прокурора от должности. Президент представляет Государственной Думе кандидатуру для назначения на должность Председателя Центрального Банка, а также ставит перед Государственной Думой вопрос об освобождении его от должности.
Являясь гарантом Конституции, всей системы конституционной законности, Президент обязан добиваться того, чтобы Конституция и нормативные акты субъектов федерации полностью соответствовали Конституции страны, федеральному законодательству.
Президент вправе приостанавливать действие актов органов исполнительной власти субъектов Федерации. Это происходит в первую очередь, если эти акты противоречат Конституции страны, федеральным законам, международным обязательствам Российской Федерации или в случае нарушения прав и свобод человека и гражданина до решения этого вопроса соответствующим судом.
Для разрешения разногласий между органами государственной власти федерального уровня и органами власти субъектов федерации, а также между органами государственной власти субъектов федерации Президент вправе использовать согласительные процедуры. Если согласованное решение не найдено, Президент может передать разрешение спора на рассмотрение соответствующего суда.
Уровни государственной власти
Государственная власть в Российской Федерации осуществляется Президентом РФ, а также на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. В соответствии с этим и система органов Российской Федерации состоит из органов нескольких видов. Конституция РФ (ст. 10, 11) предусматривает наличие органов президентской, законодательной, исполнительной и судебной власти. Каждый из этих видов органов представляет собой фактически подсистему единой системы государственных органов Российской Федерации, которая в свою очередь может быть по различным признакам разделена на ряд входящих в нее звеньев.
Государственная власть в Российской Федерации осуществляется на федеральном уровне и уровне субъектов федерации. И на том и на другом уровне реализуется принцип разделения властей.
Исполнительную власть на федеральном уровне осуществляет Правительство РФ. На уровне субъектов федерации также является свой исполнительный орган, например, в Челябинской области это Правительство Челябинской области.
Федеральные органы исполнительной власти имеют свою структуру, которая установлена Указом Президента № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти».
К органам исполнительной власти относятся, прежде всего, высший орган федеральной исполнительной власти - Правительство РФ; другие федеральные органы исполнительной власти - министерства, государственные комитеты и ведомства при Правительстве РФ; органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации - президенты и главы администраций субъектов Федерации, их правительства, министерства, государственные комитеты и другие ведомства. Они составляют единую систему органов исполнительной власти, возглавляемую Правительством РФ.
Для органов исполнительной власти характерно, что они либо образуются (назначаются) соответствующими руководителями исполнительной власти - президентами или главами администраций, либо избираются непосредственно населением. Так, Правительство РФ образуется Президентом РФ, который назначает с согласия Государственной Думы Председателя Правительства и по предложению Председателя Правительства - заместителей Председателя Правительства и федеральных министров.
Органы исполнительной власти осуществляют особый вид государственной деятельности, которая носит исполнительный и распорядительный характер. Они непосредственно исполняют акты представительных органов государственной власти, указы Президента Российской Федерации, организуют исполнение этих актов или своими распоряжениями обеспечивают их исполнение. Свои акты органы исполнительной власти издают на основании и во исполнение Конституции РФ, конституций и уставов ее субъектов, федеральных законов и законов представительных органов субъектов Федерации, нормативных указов Президента и нормативных актов руководителей глав администраций субъектов Федерации, постановлений и распоряжений вышестоящих органов исполнительной власти.
Органы исполнительной власти делятся по территории деятельности на федеральные и субъектов Федерации. Федеральные - это Правительство РФ, федеральные министерства, государственные комитеты и другие ведомства. Органы субъектов Федерации - президенты и главы администраций субъектов, их правительства, министерства, государственные комитеты и другие ведомства.
Органы законодательной власти - это Федеральное Собрание Российской Федерации; народные собрания, государственные собрания, верховные советы, законодательные собрания республик в составе РФ; думы, законодательные собрания, областные собрания и другие законодательные органы власти краев, областей, городов федерального значения, автономной области и автономных округов. Основная особенность этих органов состоит в том, что они избираются непосредственно народом и никаким другим путем формироваться не могут. В своей совокупности они составляют систему представительных органов государственной власти Российской Федерации.
Являясь законодательными органами, представительные органы государственной власти выражают государственную волю многонационального народа Российской Федерации и придают ей общеобязательный характер. Они принимают решения, воплощаемые в соответствующих актах, принимают меры к исполнению своих решений и осуществляют контроль за их реализацией. Решения законодательных органов обязательны к исполнению всеми другими органами соответствующего уровня, а также всеми нижестоящими органами государственной власти и органами местного самоуправления.
Органы законодательной власти делятся на федеральные и региональные (субъектов Федерации). Федеральным законодательным и представительным органом Российской Федерации является Федеральное Собрание РФ. Это общегосударственный, общероссийский орган государственной власти, действующий в масштабах всей Российской Федерации. Все другие законодательные органы, функционирующие на территории Российской Федерации, являются региональными, действующими в пределах соответствующего субъекта Федерации.
По характеру полномочий органы исполнительной власти подразделяются на органы общей компетенции, ведающие всеми или многими отраслями исполнительной деятельности, и органы специальной компетенции, ведающие отдельными отраслями или сферами исполнительной деятельности. К первым из них относятся, например, Правительство РФ и правительства субъектов Федерации, ко вторым - министерства, государственные комитеты и иные ведомства Федерации и ее субъектов.
Органы судебной власти - Конституционный Суд РФ, Верховный Суд РФ, Высший Арбитражный Суд РФ, другие федеральные суды, а также суды субъектов Российской Федерации.
Помимо органов государственной власти в систему государственных органов Российской Федерации входят также и другие государственные органы, осуществляющие, как правило, различные вспомогательные, совещательные и другие такого рода функции, которые определяются органами государственной власти, при которых обычно состоят эти государственные органы.
В число этих органов входят, например, Администрация Президента Российской Федерации, обеспечивающая деятельность Президента России; Совет Безопасности Российской Федерации, обеспечивающий условия для реализации Президентом Российской Федерации конституционных полномочий по защите прав и свобод человека и гражданина, охране суверенитета Российской Федерации, ее независимости и государственной целостности, а также ряд других государственных органов.
Контроль государственной власти
Исходя из установленного Конституцией РФ разделения государственной власти на самостоятельные ветви, а также разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами, различаются следующие виды государственного контроля:
1) президентский контроль;
2) контроль органов законодательной (представительной) власти;
3) контроль органов исполнительной власти;
4) судебный контроль.
Основные цели контроля - соблюдение органами исполнительной власти и их должностными лицами законодательства, обеспечение целесообразного и экономного расходования средств, поддержание стабильности государственного устройства, повышение эффективности государственного регулирования. Его основные принципы: законность, объективность, независимость, гласность, экономичность, сохранение государственной, коммерческой и иной охраняемой законом тайны.
Достижение целей и соблюдение принципов контроля не предполагает образование какого-то единого и всеобъемлющего контрольного органа, стоящего над всеми ветвями власти, что противоречило бы принципу разделения властей.
Поэтому контрольные полномочия за деятельностью органов исполнительной власти установлены законодательством отдельно по каждому виду государственного контроля:
Президентский контроль. Контрольные полномочия Президента РФ за деятельностью органов исполнительной власти наиболее полно выражаются в том, что согласно ч. 3 ст. 80 Конституции он определяет основные направления внутренней и внешней политики государства, претворение которой в жизнь возлагается на соответствующие органы исполнительной власти.
Он осуществляет контрольные полномочия при формировании Правительства и других федеральных органов исполнительной власти, а кроме того, при назначении должностных лиц, в частности Председателя Правительства, его заместителя и федеральных министров, при формировании Совета Безопасности и Администрации Президента, назначении высшего командования Вооруженных Сил.
Президент имеет возможность осуществлять повседневный контроль за деятельностью Правительства и других органов исполнительной власти, поскольку вправе председательствовать на заседаниях Правительства, руководить деятельностью федеральных органов исполнительной власти, ведающих вопросами обороны, безопасности, внутренних дел, юстиции, иностранных дел, предотвращения чрезвычайных ситуаций и ликвидации последствий стихийных бедствий, а также осуществлять иные полномочия как Верховный Главнокомандующий Вооруженными Силами и Председатель Совета Безопасности РФ.
Президент осуществляет постоянный контроль за законностью актов органов исполнительной власти. Им могут быть отменены постановления и распоряжения Правительства в случае их противоречия Конституции, федеральным законам и указам Президента. Президент в определенных законодательством случаях вправе приостанавливать действие актов высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа), органов исполнительной власти субъектов.
Федеральным законом "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (с изменениями и дополнениями) определены полномочия Президента по обеспечению законности в случаях, когда этими органами принимаются нормативные правовые акты, противоречащие Конституции РФ, федеральным конституционным законам и федеральным законам. Если эти нарушения законности своевременно не устраняются, Президент в зависимости от фактических обстоятельств и в порядке, установленном названным Законом, выносит предупреждение законодательному (представительному) органу или вносит в Государственную Думу проект федерального закона о его роспуске, выносит предупреждение высшему должностному лицу (руководителю высшего исполнительного органа) субъекта Федерации или отрешает его от должности. По представлению Президента РФ законодательными органами субъектов Федерации избираются высшие должностные лица (руководители высшего исполнительного органа) субъекта Федерации - президенты, губернаторы и др.
Контроль в сфере исполнительной власти Президент осуществляет лично и через соответствующие президентские структуры, прежде всего Администрацию Президента.
Контрольное управление как подразделение Администрации Президента:
- организует систематический контроль и проверку деятельности федеральных органов исполнительной власти, подразделений Администрации, органов исполнительной власти субъектов Федерации, организаций и их руководителей;
- при осуществлении проверки координирует деятельность органов контроля и надзора федеральных органов исполнительной власти и их подразделений в субъектах Федерации;
- по результатам проверок вносит Президенту предложения о совершенствовании деятельности федеральных органов исполнительной власти, а в необходимых случаях направляет в органы прокуратуры, внутренних дел, Федеральной службы безопасности и другие органы исполнительной власти материалы о выявленных нарушениях.
Контрольному управлению поручено регулярно проводить проверки хода исполнения поручений Президента органами исполнительной власти Федерации и ее субъектов, вносить представления о привлечении должностных лиц, виновных в несвоевременном или ненадлежащем исполнении либо неисполнении поручений главы государства, к дисциплинарной ответственности, вплоть до отрешения от должности.
Главные направления деятельности этого Управления - обеспечение президентского контроля за деятельностью федеральных министерств и иных федеральных органов исполнительной власти, в том числе внешнеэкономической деятельностью; ходом экономических реформ и выполнением государственных программ; использованием государственных средств, выделенных целевым назначением. Особое внимание оно уделяет исполнению нормативных актов Президента и Правительства, имеющих социальную направленность.
Важную роль в осуществлении президентского контроля играют полномочные представители Президента в федеральных округах. Полномочный представитель осуществляет свою деятельность по поручению Президента в целях обеспечения реализации главой государства своих конституционных полномочий. Он наделен необходимыми полномочиями для выполнения своих ответственных задач: вправе запрашивать и получать необходимые сведения, документы и материалы от федеральных и региональных органов власти, участвовать в работе органов исполнительной власти региона и др. Посредством института полномочного представительства обеспечивается дополнительное усиление исполнительной власти, контроль в регионах за выполнением федеральных законов, указов и распоряжений Президента. По результатам контроля полномочный представитель готовит и представляет Президенту аналитические и иные материалы об экономических, социальных и политических процессах в соответствующем регионе и вносит ему свои предложения. По предложению полномочного представителя Президент приостанавливает действие актов органов исполнительной власти субъектов Федерации, если они противоречат Конституции РФ, федеральным законам или нарушают права и свободы человека и гражданина. Полномочный представитель Президента также вносит в Контрольное управление Президента, соответствующие федеральные органы исполнительной власти, а также главам исполнительной власти субъектов Федерации представления в случае нарушения, неисполнения или ненадлежащего исполнения территориальными органами федеральных органов исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Федерации федеральных законов, указов и распоряжений Президента РФ, а также вступивших в законную силу решений суда.
Полномочный представитель является федеральным государственным служащим и входит в состав Администрации Президента, назначается на должность и освобождается от должности Президентом РФ.
Контроль органов законодательной (представительной) власти. Этот вид контроля регламентирован Конституцией РФ (ст. ст. 102, 103).
Существует механизм контроля со стороны Федерального Собрания за соответствием указов Президента Конституции и законам РФ. Так, Совет Федерации осуществляет контроль при утверждении указов Президента о введении военного положения, чрезвычайного положения, а также за решением Президентом вопроса о возможности использования Вооруженных Сил за пределами территории Российской Федерации (ст. 102 Конституции).
К числу контрольных полномочий Государственной Думы в сфере исполнительной власти, указанных в ст. 103 Конституции, относятся: дача согласия Президенту на назначение Председателя Правительства; решение вопроса о доверии Правительству; выдвижение обвинения против Президента для отрешения его от должности в случаях, предусмотренных в ст. 93. На основании ст. 103 Конституции Председатель Центрального банка России и Уполномоченный по правам человека назначаются и освобождаются от должности Государственной Думой.
Одной из наиболее важных форм контроля за исполнительной властью является рассмотрение и утверждение Парламентом РФ представляемого Правительством бюджета Российской Федерации - основного социально-экономического закона страны и отчета о его исполнении.
Контрольные полномочия Федерального Собрания выражаются и в том, что назначение и отзыв дипломатических представителей Российской Федерации в иностранных государствах и международных организациях осуществляется Президентом после консультаций с соответствующими комитетами или комиссиями палат Федерального Собрания (п. "м" ст. 83 Конституции).
Формой контроля за деятельностью органов исполнительной власти является также запрос депутата или группы депутатов Совета Федерации, Государственной Думы Правительству страны, руководителям федеральных органов исполнительной власти, исполнительной власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления по вопросам, входящим в компетенцию этих органов.
Для осуществления контроля за исполнением федерального бюджета Совет Федерации и Государственная Дума образуют Счетную палату, состав и порядок деятельности которой определен Федеральным законом.
Задачами Счетной палаты являются:
- организация и осуществление контроля за своевременным исполнением доходных и расходных статей федерального бюджета и бюджетов внебюджетных фондов по объемам, структуре и целевому назначению; определение эффективности и целесообразности расходов государственных средств и использования федеральной собственности;
- оценка обоснованности доходных и расходных статей проектов федерального бюджета и бюджетов внебюджетных фондов;
- финансовая экспертиза проектов федеральных законов и нормативных правовых актов федеральных органов государственной власти;
- анализ отклонений от показателей федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов и подготовка предложений по их устранению и совершенствованию бюджетного процесса в целом;
- контроль за законностью и своевременностью движения средств федерального бюджета и средств федеральных внебюджетных фондов в Центральном банке России и иных финансово-кредитных учреждениях;
- регулярное представление Президенту, Совету Федерации и Государственной Думе информации о ходе исполнения федерального бюджета.
Контрольные полномочия Счетной палаты распространяются не только на государственные органы (в том числе их аппараты) и учреждения, но и на органы местного самоуправления и вообще на все организации и объединения вне зависимости от видов организационной подчиненности и форм собственности, если они получают, перечисляют, используют средства из федерального бюджета или используют федеральную собственность либо управляют ею, а также имеют какие-либо официально предоставленные льготы и преимущества.
Счетная палата проводит ревизии, проверки и иные контрольные мероприятия. Проверяемые организации обязаны обеспечивать условия для этого и предоставлять все необходимые документы и информацию о расходовании бюджетных средств. В противном случае виновные могут привлекаться к тому или иному виду юридической ответственности. По результатам проверок Счетная палата направляет проверяемым организациям представления, которые должны быть рассмотрены в определенные сроки с уведомлением Счетной палаты о принятых мерах. В случае выявления признаков преступлений материалы проверки передаются в правоохранительные органы. Счетная палата уполномочена также давать предписания об устранении выявленных нарушений, предусмотрен механизм их обязательного исполнения и обжалования в судебном порядке.
Статьей 77 Конституции установлено, что субъекты Федерации сами образуют соответствующие органы государственной власти. Эти органы наделены и соответствующими контрольными полномочиями по отношению к органам исполнительной власти. Они значительны особенно в республиках, входящих в состав Федерации. Конституциями республик определено, что представительные органы являются не только высшими законодательными, но и контрольными органами.
Контроль органов исполнительной власти. Функции государственного контроля осуществляют Правительство, федеральные министерства и иные федеральные органы исполнительной власти, а также органы исполнительной власти субъектов РФ.
Правительство РФ как высший исполнительный орган государственной власти общей компетенции наделено широкими контрольными полномочиями в отношении федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Федерации. Согласно ст. 114 Конституции и Федеральному конституционному закону "О Правительстве Российской Федерации" оно осуществляет меры по обеспечению законности, прав и свобод граждан и иные полномочия, возложенные на него Конституцией, федеральными законами и указами Президента. Оно в пределах своей компетенции организует исполнение федеральных конституционных законов, федеральных законов, нормативных указов Президента, международных договоров Российской Федерации, осуществляет систематический контроль за исполнением их федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Федерации, принимает меры по устранению нарушений действующего законодательства.
Правительство вправе отменять акты федеральных органов исполнительной власти или приостанавливать действие этих актов. Оно направляет в законодательные (представительные) органы и органы исполнительной власти субъектов Федерации проекты своих решений по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. Предложения этих органов по таким проектам подлежат обязательному рассмотрению в Правительстве РФ.
Правительство РФ обеспечивает соблюдение федеральными органами исполнительной власти прав органов исполнительной власти субъектов Федерации и способствует их взаимодействию. Оно разрешает споры и устраняет разногласия между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Федерации. Для этих целей создаются согласительные комиссии из представителей заинтересованных сторон.
Правительство вносит предложения Президенту страны о приостановлении действия актов органов исполнительной власти субъектов Федерации в случае их противоречия Конституции РФ, федеральным конституционным законам, федеральным законам, международным обязательствам России или нарушения прав и свобод человека и гражданина.
Федеральные министерства и иные федеральные органы исполнительной власти могут осуществлять межотраслевой (надведомственный) и отраслевой (внутриведомственный) контроль. Среди этих органов имеются такие, основной деятельностью которых является именно специализированный контроль, например, Федеральная антимонопольная служба, Федеральная служба по тарифам, Федеральная таможенная служба. Большинство федеральных министерств и иных федеральных органов исполнительной власти осуществляет контроль по отраслям и сферам своей деятельности. Так, в финансово-экономической сфере контроль осуществляют министерства финансов, экономического развития и торговли, Центральный банк России. Осуществление жесткого контроля за целевым использованием бюджетных средств - одна из основных задач экономической политики. В связи с этим министерствам финансов, экономического развития и торговли и Центральному банку поручено ежеквартально докладывать Правительству о ходе выполнения федерального бюджета и сконцентрировать свои усилия на финансовой стабилизации и укреплении курса рубля.
В иных сферах деятельности контроль осуществляют, например, федеральные службы, подведомственные Министерству транспорта РФ.
Для осуществления межотраслевых контрольных функций создаются также специализированные инспекции (например, Государственная жилищная инспекция), специальные структурные подразделения внутри федеральных органов исполнительной власти (например, ГИБДД).
Особенностью межотраслевого контроля федеральных органов исполнительной власти является то, что он осуществляется за определенными сферами (вопросами) деятельности не подчиненных им органов и должностных лиц. Чаще всего такой контроль касается только определенной функции или отдельной стороны деятельности подконтрольных органов, независимо от ведомственной подчиненности и форм собственности объектов управления.
Сферы (вопросы) управления, на которые распространяется межотраслевой контроль, его пределы и юридические последствия определены конкретными положениями о соответствующих органах и иными нормативными актами. Например, Федеральным законом "Об охране окружающей среды" установлено, что государственный экологический контроль осуществляется федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Федерации в порядке, установленном Правительством РФ. Должностные лица этих органов наделены широкими контрольными полномочиями. В частности, они вправе посещать организации, объекты хозяйственной и иной деятельности независимо от форм собственности и подчинения, знакомиться с документами, иными материалами; проверять выполнение требований государственной экологической экспертизы и вносить предложения по ее проведению; привлекать в установленном порядке виновных лиц к административной ответственности; приостанавливать хозяйственную и иную деятельность юридических и физических лиц, допустивших нарушение законодательства в области охраны окружающей среды.
Отраслевой (внутриведомственный) контроль, в отличие от межотраслевого, проводится органами одной отрасли или сферы в отношении подчиненных им органов и должностных лиц по всем вопросам исполнительной и распорядительной деятельности. При этом все федеральные органы исполнительной власти и их территориальные структуры осуществляют контроль в отношении подчиненных (подведомственных), а руководители (администрация) конкретных организаций - внутренний контроль за деятельностью своих структурных подразделений и их должностных лиц. Еще раз отметим: отраслевой контроль - непременная часть управляющего воздействия руководителей на своих подчиненных. Непосредственный руководитель, осуществляющий контроль за подчиненными структурами и лицами по всем вопросам их деятельности, вправе отменять или изменять их решения, вмешиваться в оперативную деятельность, наказывать виновных, принимать меры для исправления выявленных недостатков и устранения их причин.
В субъектах Федерации контрольными полномочиями наделены их администрация, а также соответствующие министерства, управления и другие органы исполнительной власти. Объем их полномочий определен федеральным законодательством, конституциями, уставами, законами и другими нормативными правовыми актами субъектов Федерации.
Органы исполнительной власти, осуществляя контроль, используют разнообразные методы. Они проводят ревизии и проверки фактического состояния дел, заслушивают отчеты должностных лиц, проверяют сообщения печати и жалобы, акты управления.
4. Судебный контроль. Согласно ч. 2 ст. 118 Конституции РФ судебная власть осуществляется посредством конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства. Федеральный конституционный закон "О судебной системе Российской Федерации" определяет виды, порядок создания и упразднения судов, а также основные принципы их деятельности. Кроме ныне действующих судов, в субъектах Федерации могут учреждаться специализированные федеральные суды по рассмотрению гражданских и административных дел, конституционный (уставный) суд субъекта Федерации для рассмотрения вопросов соответствия законов субъекта РФ, нормативных правовых актов органов государственной власти субъекта, органов местного самоуправления конституции (уставу) субъекта Федерации, а также для толкования конституции (устава) субъекта. Мировые судьи рассматривают, кроме гражданских и административных дел, также уголовные дела, по которым наказание предусмотрено до двух лет лишения свободы. Институт мировых судей находится в стадии формирования, но во многих субъектах РФ они уже начали функционировать.
Вместе с тем судебную власть как одну из ветвей государственной власти нельзя сводить только к рассмотрению конкретных судебных дел. Судебная власть - неотъемлемый элемент правового государства. Будучи сильной и независимой, она является гарантом прав каждого и должна быть в состоянии защитить эти права, кто бы на них ни покушался. Но, что не менее значимо, судебная власть - это еще и гарантия нормальной деятельности исполнительной власти. Судебную власть характеризует не только правосудие, но и возможность оказать активное влияние на решения и действия исполнительной власти.
Наличие властных полномочий судебной власти дает возможность говорить о судебном контроле за исполнительной властью.
Судебный контроль за исполнительной властью в стране начал формироваться в конце 1970-х гг. В современный период возможность гражданам беспрепятственно обращаться в суд за защитой своих прав предоставлена принятым Законом РФ "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан" (с изменениями и дополнениями). Суду стали подконтрольны любые действия (решения) любых управленческих структур, должностных лиц, если возникает опасность ущемления ими законных интересов личности.
Контрольные полномочия Конституционного Суда РФ в сфере исполнительной власти и порядок их осуществления определены Конституцией и Федеральным конституционным законом "О Конституционном Суде Российской Федерации". Деятельность этого органа призвана служить укреплению основ конституционного строя России, защите основных прав и свобод человека и гражданина, утверждению начал законности в правотворчестве и правоприменении, обеспечению верховенства и прямого действия Конституции на всей территории страны.
Контрольные полномочия Конституционного Суда РФ в сфере исполнительной власти предусмотрены ст. 125 Конституции. Реализуя эти полномочия, суд разрешает дела о соответствии Конституции РФ нормативных актов Президента, Правительства и органов исполнительной власти субъектов Федерации, изданных по вопросам, относящимся к ведению органов государственной власти Российской Федерации и совместному ведению органов государственной власти Российской Федерации и ее субъектов, разрешает споры о компетенции, включая споры между органами исполнительной власти Российской Федерации и ее субъектов, жалобы граждан. Возможно разрешение и других дел, связанных с конституционным судебным контролем за актами органов исполнительной власти и ее должностных лиц. Акты или их отдельные положения (нормы, статьи), признанные неконституционными, утрачивают силу.
Конституционный Суд, выявив конкретные нарушения Конституции и законодательства, действующего на территории России, своим представлением может обратить на это внимание органа исполнительной власти и должностных лиц. Представление должно быть рассмотрено субъектом, которому оно адресовано, не позднее чем в месячный срок со дня его получения; Конституционный Суд незамедлительно уведомляется о результате рассмотрения представления и мерах по его реализации.
Решение Конституционного Суда по спору о компетенции между органами исполнительной власти является основанием для отмены или изменения нормативных актов, определяющих компетенцию этих органов.
Толкование Конституции РФ, данное Конституционным Судом, является официальным и обязательным для всех представительных, исполнительных и судебных органов государственной власти, органов местного самоуправления, организаций, должностных лиц, граждан и их объединений (ст. 106 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации").
Согласно Конституции РФ Конституционный Суд действует лишь по запросам и жалобам, он лишен права начинать дела по собственной инициативе.
Поводом к рассмотрению и разрешению дел в Конституционном Суде является обращение (запрос, ходатайство) к нему Президента, обеих палат Федерального Собрания, одной пятой членов Совета Федерации или депутатов Государственной Думы, Правительства, Верховного Суда, Высшего Арбитражного Суда РФ, органов законодательной и исполнительной власти субъектов Федерации. Жалобы граждан рассматриваются в случаях нарушения их конституционных прав и свобод вследствие применения или подлежащего применению закона в конкретном деле.
Формы контроля судов общей юрисдикции за деятельностью органов исполнительной власти имеют свои особенности. Основной задачей судов общей юрисдикции является рассмотрение уголовных, гражданских, административных и иных дел. Контрольная же функция осуществляется ими не отдельно, а в процессе рассмотрения этих дел.
При рассмотрении уголовных дел, особенно о должностных преступлениях, суд исследует не только действия подсудимого как должностного лица органа исполнительной власти, но и условия, способствовавшие возникновению дела. За совершенное преступление виновный привлекается к ответственности, о чем выносится приговор. Формой же реагирования суда на выявленные недостатки в работе органа исполнительной власти, которые способствовали тем или иным нарушениям и преступлению должностного лица, может быть частное определение. В нем обращается внимание соответствующего органа исполнительной власти, должностного лица на факты нарушения закона, причины и условия, способствовавшие совершению преступления и требующие предупредительных мер. Субъект, которому адресовано частное определение, обязан в месячный срок рассмотреть его и сообщить суду о принятых мерах.
При рассмотрении судами общей юрисдикции гражданских дел также осуществляется контроль за деятельностью органов исполнительной власти. Круг дел, рассматриваемых в порядке гражданского судопроизводства, весьма обширный. Сюда относятся дела искового производства, производство по делам, возникающим из административных правоотношений, и особое производство. Это, например, дела о восстановлении на работе, о нарушении авторских прав, о неправильной записи в книге актов гражданского состояния и др. При рассмотрении этих и других дел суд, кроме решения вопроса по существу, изучает с позиций закона правомерность действий соответствующих органов исполнительной власти и издаваемых ими правовых актов, тем самым осуществляет контроль за их деятельностью. По этим и другим делам судами могут выноситься решения, определения или постановления. При необходимости в них указывается, что суд, признавая акты управления незаконными, отменяет или изменяет их.
По административным делам (мелкое хулиганство, мелкое хищение, налоговые правонарушения и др.) суд проверяет законность действий органа исполнительной власти по привлечению лица к административной ответственности и применяет предусмотренные законом административные наказания. При необходимости суд дает оценку неправомерным действиям органа исполнительной власти и устраняет допущенные нарушения (например, прекращает производство по делу о мелком хулиганстве, поступившему из органа внутренних дел).
В условиях рыночной экономики особую роль играет система арбитражных судов. Этот вид правосудия позволяет установить жесткую дисциплину договорных отношений, пресечь экономический произвол чиновников, цивилизованно осуществлять процесс банкротства, защитить интересы предпринимателей, акционеров.
Контроль за деятельностью органов исполнительной власти арбитражные суды осуществляют в специфической форме на основе Федерального конституционного закона "Об арбитражных судах в Российской Федерации" и Арбитражного процессуального кодекса.
Арбитражный суд осуществляет судебную власть при разрешении возникающих в процессе предпринимательской деятельности споров, вытекающих из административных правоотношений.
Порядок рассмотрения этих дел определен Арбитражным процессуальным кодексом. Содержанием контроля, осуществляемого арбитражными судами, является проверка при разрешении перечисленных дел соответствия актов и действий органов исполнительной власти, их должностных лиц требованиям законности и принятие мер по устранению выявленных нарушений. Суд принимает решение на основании действующего законодательства после всестороннего изучения всех доказательств по делу. Если в результате разрешения спора будут выявлены нарушения закона и иных нормативных правовых актов со стороны органа исполнительной власти и их должностных лиц, арбитражный суд вправе вынести частное определение в адрес соответствующих органов, должностных лиц.
Судебные акты, вступившие в законную силу, исполняются всеми государственными органами, органами местного самоуправления и иными органами, организациями, должностными лицами и гражданами на всей территории страны. Принудительное исполнение решения, вступившего в законную силу, осуществляется на основании исполнительного листа, выдаваемого соответствующим арбитражным судом. Немедленному исполнению подлежат решения о незаконности актов государственных органов.
Таким образом, Конституционный Суд РФ, суды общей юрисдикции, арбитражные суды и мировые судьи, рассматривая ежегодно миллионы гражданских, уголовных и административных дел, в пределах своей компетенции решают задачи по обеспечению законности в сфере исполнительной власти.
Регулирование государственной власти
Правовое регулирование - деятельность государства (уполномоченных им органов) по изданию юридических норм (правил) поведение людей обязательных к исполнению, которое обеспечивается возможностями государственного аппарата и общественного мнения.
Правовое регулирование ГУ - это деятельность государства по организации государственных органов и установлении правил их функционирования (деятельности). Оно имеет особый предмет, т.к. связано главным образом с юридическим определением средств, способов и процедур реализации государственной власти в управленческих процессах. Его предназначением является упорядочивания целеполагания функций, организационных структур и управленческой деятельности государственных органов.
Предметом выступают:
1. отношения между государством (его органами) и обществом, гражданами, благодаря и посредством которого формируются государственно-управляющие воздействия со стороны государственного аппарата).
2. Отношения внутри государства, между его органами по поводу распределения предметов его ведения и полномочиями.
3. Волевые отношения между людьми, вовлеченными в государственное управление процессы путем профессионального несения государственной службы и обращения в государственные органы при решении каких-либо своих проблем.
ГУ - есть властное управляющее воздействие, опирающееся на государства - организованную силу общества. Поэтому любые проблемы в предмете его правового регулирования считают уровень управления, создают управление "шумы", ведут к злоупотреблениям и произволу. Важно еще понимать, что ГУ относится к явлениям долженствования, а не свободной воле участников управленческих отношений, т.е. управления государственного органа и лица занимающие государственные должности обязаны действовать в определенном направлении и определенным образом, т.к. они уполномочены государством на решение государственных, общественных и частных проблем жизнедеятельности людей. Суть ГУ в том и заключается, что его управленческое воздействие формируется и реализуется не тогда, когда этого кому-то хочется, а когда существует потребность ГУ у управляемых объектов. Поэтому в ГУ все должно быть прописано юридически, в том числе и суть свободной деятельности соответствующих органов и границ.
В центре правового регулирования ГУ находится правовой статус государственного органа.
Правовой статус государственного органа состоит из 3-х групп элементов имеющих юридический смысл:
1. Он включает в себя месторасположение и природу существующего или предполагаемого государственного органа в целостной системе государственных органов страны.
2. Он отражает компетенцию государственного органа - юридического выражения совокупности управленческих функций и полномочий государственного органа в отношении отдельных управляемых объектов.
3. Он предполагает юридическое закрепление его организационной структуры, а также форм, методов и процедур ее функционирования.
В целом составляющим предмета правового регулирования являются цели, функции, структуры, формы, методы, стадии, процедуры, операции, принципы и многие другие (неодушевленные) элементы ГУ. В правовом регулировании ГУ в соответствии с особенностями его предмета действует метод правового регулирования.
Метод правового регулирования - совокупность юридических приемов, средств, способов воздействия социально - управляющих систем, входящих в государственный аппарат на социально-правовую систему.
Метод правового регулирования характеризует 2 элемента:
1. Субъект (источник) правового регулирования, т.е. орган уполномоченный на издание соответствующих правовых норм.
2. Смысл и содержание самих правовых норм.
Правовое регулирование может иметь следующие формы:
1. централизованное императивное регулирование (метод субординации), при котором регулирование сверху до низу осуществляется органами государственной власти, государством в целом, либо его субъектом при федеративном устройстве в рамках их компетенции и объектов юрисдикции (ст. 71-73).
2. Децентрализованное диапозитивное регулирование (метод координации), при котором правовое регулирование осуществляется посредством согласования договоров принятия совместных актов поддержки инициативы снизу несколькими органами государственной власти.
Выделяют следующие способы правового регулирования (от способа зависит смысл и содержание правовых норм), свойство юридического воздействия правовой нормы на участников управленческого процесса):
1. Позитивное обязывание - возложение на лиц прямой обязанности совершать определенные положительные действия.
2. Запрещение - возложение на лиц обязанности, воздерживаться от совершения действий определенного рода.
3. Дозволение - представление лицам права на свои собственные активные действия.
Каждый из способов применяется (например, проявляется в правовом статусе государственных органов и их компетенции), лидирующим является позитивное обязывание.
Предметом правового регулирования ГУ является государственно-правовые институты (элементы) сознание, поведение и деятельность людей, которые связаны с формированием и реализацией государственно-управляющих воздействий. Исходя из этого используются те приемы, средства, способы, структуры, и смыслы норм, которые придают правовому статусу государственных органов (должностей) и процессами их функционирования, определенность, целенаправленность и последовательность. Поэтому очень многое зависит от правовых форм, в которые все эти явления юридически отражаются и закрепляются.
При этом важно, чтобы сами формы правового регулирования ГУ были согласованы как по своему характеру, так и по содержанию, создавая в совокупности систему правового регулирования ГУ.
Поэтому форма правового регулирования ГУ предъявляется ряд требований, которые способствуют лучшей упорядоченности государственно-управленческих явлений, процессов и отношений:
1. Своевременность принятия (издания) соответствующих правовых норм и их актуальность по смыслу.
2. Формы должны быть достаточно устойчивыми и стабильными.
3. Многое зависит от полноты и внутренней согласованности правовых норм.
Основополагающее значение в правовом регулировании ГУ принадлежит Конституции государства, как нормативно-правовому акту высшей юридической силы в стране. Важнейшей формой правовое регулирование ГУ являются законы, определяющие как статусные положения, так и юридический порядок ведения тех или иных общественных дел.
Закон - это принятый в особом порядке нормативно - правовой акт по основным вопросам жизни государства, непосредственно выражающий общую государственную волю и обладающий высшей юридической силой после Конституции.
Закон характеризуется материальными признаками (источник, содержание и знание закона) и специфически-правовые (юридические свойства закона и правотворческой процедуры). Правовое регулирование посредством закона пользуется в обществе должностным авторитетом. Правовое регулирование управленческих отношений затрагивает интересы всех, кто соприкасается с управлением и государственными органами. Отсюда, объективная необходимость того, чтобы основополагающие вопросы организации и функционирования различных подсистем ГУ оформлялись через законы, причем прямого действия, т.е. не требующих дополнительных разъяснений, уточнений, комментариев, методических рекомендаций, инструкций, приказов и наставлений, в которой от содержания законов зачастую указано что остается.
В КРФ дан значительный перечень управленческих вопросов, подлежащих законодательному регулированию (ст. 32, 46, 71, 72, 77, 78, ч.5 ст. 101, ч. 2 ст. 114, ст. 133 и др.), а также в Конституции и Уставах СРФ им уделено серьезное внимание.
По КРФ обширные полномочия по правовому регулированию многих государственно-управленческих элементов и их взаимосвязей принадлежит Президенту РФ как главе государства (ст. 83, 85, 87, 88). Его указы по предметам ведения имеют нормативный характер, хотя они и подзаконны, но часто в условиях отсутствия необходимых законов играют роль первичных (установительных) правовых нормативных актов. Весьма важны для ГУ указы и распоряжения Президента РФ по кадровым перемещениям, т.е. отнесенных к его ведению.
Важное значение среди форм правового регулирования ГУ имеют подзаконные правовые нормативные акты, представляющие собой нормативный юридический акт компетентного органа, основанный на законе и закону не противоречащий.
Различают:
1. Общие федеральные - это главным образом Постановления Правительства РФ по предметам своего ведения ст. 114, которые устанавливают правовые статусы, а также нормы (правила) ведения различных управленческих дел. Они обязательны к исполнению в РФ ст. 115.
2. Общие СРФ - это акты глав и Правительств (Администраций) СРФ, которые в соответствии с Конституциями и Уставами регулируют правовые статусы и др. вопросы ГУ на своей территории.
3. Ведомственные нормативные акты - издаются органами специальной компетенции и распространяются на ведение управленческих дел и поведения лиц, входящие в соответствующие подсистемы ГУ (министерства, комитет, служба, агентство).
4. Местные, в том числе органов местного самоуправления, т.е. - издаются местными органами власти в пределах своей компетенции по управленческим вопросам на своей территории (Уставы городов, районов и т.д.).
5. Локальные (внутриорганизационные) - акт издается государственными органами власти и органами местного самоуправления в целях упорядочения своей внутренней управленческой жизнедеятельности (регламенты, положения об органах).
Таким образом, общефедеральные и общие СРФ правовые акты могут издавать отдельные министерства и приравненные к ним органы исполнительной власти, если они на это управомочены.
В правовом регулировании ГУ используются практически все перечисленные формы, что придает ему сложную структуру.
Структура правового регулирования ГУ должна быть такой, чтобы каждому из элементов ГУ была придана та правовая форма, которая соответствует его сущности и предназначению, и обеспечивает его эффективную реализацию.
Исходя из этого структура включает:
1. Законодательное регулирование, которое определяет наиболее типичные элементы ГУ, причем на федеральном уровне - общее начало, основные принципы, подходы, методологические основы, конкретное же регулирование этих элементов перемещается на уровень субъектов Федерации.
2. Нормативное определение ряда элементов ГУ посредством органов районного, городского государственного Управления местного самоуправления.
3. Внутриподсистемное нормативное регулирование управленческих процессов осуществляемое органами исполнительной власти общей и специальной компетенции.
4. Самоуправленческое регулирование в рамках небольших территорий, где население может непосредственно выразить свою волю.
5. Правоохранительное регулирование осуществляется посредством контрольных и правоохранительных органов.
Важно отметить, что в правовом регулировании ГУ важная роль отводится (в равной мере) как материальным нормам, так и нормам процессуальным, а также правовым механизмам, обеспечивающим реальное полное эффективное проявление элементов в жизни (регламенты функционирования государственных органов и органов местного самоуправления, правила и стандарты управленческой деятельности, различные индивидуальные технологии управления и т.д.).
Процесс правового регулирования ГУ должен быть системно организован: по времени издания правовых актов, которые определяют правовой статус подсистем ГУ; по содержанию самих правовых норм регулирующих однотипные или близкие управленческие явления, процессы и отношения, которые составляют территориальные, отраслевые, функциональные и иные подсистемы ГУ; по юридической силе правовых актов относящихся к одному уровню организационной структуры ГУ.
Должностное лицо государственной власти
Прежде всего необходимо вспомнить исходные позиции, о которых уже шла речь.
Имеются в виду государственные служащие:
а) федеральных государственных органов;
б) государственных органов субъектов РФ.
Далее можно выделить государственных служащих, различающихся местом выполнения должностных обязанностей.
В этом смысле есть государственные служащие, работающие:
а) в аппарате представительных (законодательных) органов государственной власти (например, руководитель аппарата Совета Федерации, помощники членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы);
б) в аппарате органов судебной власти (например, референты, секретари и т.п.);
в) в органах прокуратуры;
г) в органах исполнительной власти, а в более широком смысле – в исполнительных органах.
Это основная масса государственных служащих.
В соответствии с тем, что для государственных служащих установлены квалификационные разряды, которые присваиваются им по результатам квалификационного экзамена или аттестации; можно выделить служащих, замещающих:
а) высшие должности с разрядом действительного государственного советника РФ 1, 2 и 3 класса (руководители федеральных органов исполнительной власти, руководящие работники аппарата Правительства РФ и т.д.);
б) главные должности с разрядом государственного советника РФ 1, 2 и 3 класса (например, референт Президента РФ);
в) ведущие должности с разрядом советника РФ 1, 2 и 3 класса (например, специалисты-эксперты);
г) старшие должности с разрядом советника государственной' службы 1, 2 и 3 класса;
д) младшие должности с разрядом референта государственной службы 1, 2 и 3 класса.
Квалификационные разряды действительного государственного советника и государственного советника присваиваются государственным служащим Президентом РФ, другие разряды – руководителями соответствующих государственных органов.
Для отдельных видов государственной службы могут вводиться другие виды квалификационных разрядов, воинские звания и дипломатические ранги, классные чины (например, классные чины работников органов прокуратуры, налоговой полиции). В ряде случаев это сопровождается введением форменной одежды.
Есть еще один интересный вопрос, прямо относящийся к видовой классификации государственных служащих. Дело в том, что весь действующий нормативно-правовой материал перенасыщен термином «должностное лицо». В Федеральном законе о такой категории даже нет упоминания. Между тем о них говорится даже в Конституции РФ (ст. 15, 24, 41, 46, 53, 78). АУК РФ (ст. 285) содержит специальное толкование должностного лица, поскольку без этого невозможно правильно очертить круг субъектов преступлений против интересов государственной службы. Должностные лица весьма часто фигурируют в качестве субъектов административных правонарушений. Да и наука административного права традиционно и последовательно проводит юридическую классификацию государственных служащих, основу которой составляют, прежде всего, различные категории должностных лиц.
Следовательно, есть определенные основания для того, чтобы классифицировать государственных служащих по самому важному юридическому критерию, а именно в зависимости от характера и масштаба полномочий, которыми они наделяются.
Фактически следует признать, что всякое лицо, занимающее должность (в государственной и негосударственной организации), является должностным лицом. Любые попытки ограничить такое естественное понимание должностного лица неизбежно приводят к ограничительному толкованию самой категории «служащий». А это и есть лицо, занимающее должность. Каждая должность сопровождается наделением лица, ее замещающего, определенным объемом служебных обязанностей, прав и полномочий. В Федеральном законе о государственной службе подробно говорится о правах и обязанностях государственных служащих, но нет ни слова о характере полномочий, вытекающих из факта замещения данным служащим данной государственной должности. Между тем это главный элемент юридической характеристики служащего, его правового статуса, а применительно к служащим аппарата исполнительной власти – их административно-правового статуса.
Очевидно, что полномочия действительного государственного советника РФ превышают по своему значению и объему полномочия советника РФ. Но это при характеристике квалификационных разрядов государственных служащих не фиксируется. Следовательно, для получения полного представления о полномочиях служащего необходимо изучить его должностную инструкцию. В результате выясняется, что именно по полномочиям можно провести различия между государственными служащими и должностными лицами.
А далее выясняется, что в одних случаях должностные лица имеют юридические полномочия, реализуемые только в рамках дисциплинарно-служебных отношений (отношения между руководителем и подчиненными), в других – их полномочия выходят за рамки отношений чисто аппаратного характера (т.е. внутри данного государственного органа) и распространяются на все нижестоящие звенья данной системы (например, федерального министерства), в третьих – адресатом их полномочий являются физические и юридические лица, не связанные с ними отношениями подчиненности. Наконец, обнаруживаются и такие должности, которые не оснащаются какими бы то ни было полномочиями юридически властного характера, но совершающими различного рода юриди-чески значимые действия, приводящие к определенным юридическим последствиям.
Соответственно все государственные служащие государственной службы могут характеризоваться в качестве должностных лиц. Тем самым будет обеспечен единый подход к характеристике государственных служащих с чисто юридических позиций.
Различия в правовом статусе должностных лиц дают основании говорить о следующих их видах:
А. Должностные лица, непосредственно реализующие внешние полномочия государственных органов. Это работники соответствующих органов, наделенные юридически властными полномочиями, без которых невозможно представлять государственную власть в ее любом проявлении (законодательную, исполнительную, судебную, прокурорскую). Это необходимое условие, предполагаемое закрепленным в законодательстве понятием го-сударственной должности. В таком понимании (а оно не вызывает сомнений) и Президент РФ, и судьи, и прокурор также являются должностными лицами. До принятия Конституции Пре-зидент РФ квалифицировался как высшее должностное лицо. Таковым он фактически является и сейчас. Кстати, в конституциях многих республик статус их президентов характеризуется именно так.
Должностные лица этой категории наделяются наиболее значимыми юридически властными полномочиями, что позволяет им представлять государственную власть в различного рода внешних отношениях. Имеется в виду представление ими данного государ-ственного органа в отношениях с другими органами государственной власти, с органами местного самоуправления, с негосударственными организациями и гражданами.
Юридически властные полномочия этих должностных лиц реализуются в отношении лиц, не находящихся в их служебном подчинении (или служебной зависимости), а также государственных и негосударственных организаций, ведомственно им не подчиненных. Например, такие должностные лица полномочны предъявлять названным лицам и организациям основанные на законе требования, давать обязательные к исполнению указания, применять предусмотренные законодательством меры внесудебного (административного) принуждения, включая меры административной ответственности.
Таких должностных лиц обычно характеризуют в качестве представителей публичной власти.
Справедливо следующее заключение: не всякое должностное лицо обладает полномочиями представителя власти, но всякий представитель власти (в распространенном понимании) есть должностное лицо.
Иногда таких должностных лиц называют представителями административной власти. Это неверно, так как сужает реальное понимание должностного лица как представителя именно публичной власти.
Ведь судья или прокурор также представляют власть, которая не носит характер административной. Поэтому, например, должностных лиц полиции, контрольно-надзорных органов, чаще всего обозначаемых в качестве представителей именно административной власти целесообразнее характеризовать как представителей или уполномоченных того или иного органа исполнительной власти, т.е. субъекта именно публичной власти.
Б. Должностные лица, непосредственно реализующие внутри-организационные (внутрисистемные) полномочия государственных органов. Это должностные лица, чьи юридически властные полномочия реализуются в отношении находящихся в служебной зависимости от них работников и нижестоящих органов, а также организаций, находящихся в ведомственном подчинении данному органу. В подобном понимании к таким должностным лицам можно отнести и руководителей государственных предприятий и учреждений, полномочия которых реализуются только в отношении подчиненных им работников. Например, правовые акты ректора вуза обязательны для всех работников данного вуза.
Их полномочия включают, например, право издавать юридически обязательные акты, действующие в системе данного министерства, данной подведомственной государственному органу сфере деятельности; приостанавливать или отменять неправомерные акты подведомственных им иных государственных органов и должностных лиц; распоряжаться вверенным данному государственному органу государственным имуществом; назначать и освобождать от должностей нижестоящих работников; поощрять их, а в необходимых случаях и наказывать и т.д.
В. Должностные лица, наделяемые полномочиями по обеспечению деятельности государственных органов. Каждый орган имеет свою организационную структуру и штаты (совокупность государственных должностей, составляющих аппарат данного органа).
Какова роль этих служащих, составляющих рабочий костяк каждого государственного органа? Они также являются должностными лицами с определяемым должностными инструкциями комплексом служебных обязанностей и прав и, конечно, компетенцией (включая и полномочия).
Но характер их полномочий своеобразен. Во-первых, они не всегда имеют четко выраженный юридически властный характер. Во-вторых, они всегда связаны с организацией работы внутри аппарата данного органа. В-третьих, они в той или иной степени, не обязательно связаны с созданием условий, необходимых для обеспечения эффективной работы по реализации полномочий двух первых видов должностных лиц.
Имеются в виду те государственные служащие, которые выполняют фактическую внутриорганизационную или внутри исполнительную работу данного государственного органа. Они являются функционерами государственного аппарата, его оперативным составом. Это профессионалы, участвующие в процессе реализации юридически властных полномочий, принадлежащих данному государственному органу, в определяемых их служебными обязанностями формах. Например, это работники департаментов правительств и федеральных органов исполнительной власти. Они совершают различного рода юридически значимые действия, которые, в конечном счете, приводят к определенным правовым последствиям. При этом они лишены права издавать юридические акты.
Но может ли быть издан тот или иной правовой акт (например, приказ министра, постановление главы администрации) без предварительной его юридической подготовки? Видимо, не может. Такую подготовку, в частности, и осуществляют должностные лица в процессе выполнения ими всего объема оперативных функций данного органа и его структурных подразделений. К их функциям и полномочиям отнесено выполнение многих работ, требующих специальных познаний. Поэтому их нередко называют специалистами. Так, Аппарат Правительства является его рабочим органом, обеспечивающим его деятельность. Отделы, секретариаты, сотрудники этого Аппарата прорабатывают и докладывают Пред-седателю Правительства РФ и его заместителям о поступающих в Правительство документах; готовят проекты поручений Правительства; готовят проекты постановлений и распоряжений Правительства; оформляют принятые на заседаниях Правительства решения; направляют органам исполнительной власти для рассмотрения и принятия необходимых мер письма и другие обращения граждан в адрес Правительства и т.п. Нетрудно заметить определенный уровень юридической значимости совершаемых в данном случае действий, а также юридические по своему характеру их последствия.
Такова возможная характеристика должностных лиц.
Что касается так называемого вспомогательного персонала, нередко выделяемого в качестве особой категории государственных служащих, то на них фактически распространяется правило, сформулированное в ст. 1 Федерального закона о государственной службе: в целях технического обеспечения деятельности государственных органов в их штатное расписание могут включаться должности, не относящиеся к государственным должностям. Это дает основание не рассматривать лиц такого рода в качестве государственных служащих.
Признаки государственной власти
Признаки государства, отличающие его от других организаций и учреждений общества:
1) наличие публичной власти;
2) осуществление представительства и управления всем обществом;
3) наличие сложного и организованного механизма управления в виде системы государственных органов, которые находятся в иерархической зависимости;
4) объединение на своей территории людей независимо от их расовой, национальной, религиозной и иной принадлежности;
5) ограничение своей территории государственными границами, которые обозначают пределы осуществления государственной власти;
6) наличие суверенитета, который выражается в верховенстве власти на всей его территории и независимости в международных отношениях;
7) наличие государственных символов – флага, гимна, герба;
8) осуществление правотворческой деятельности;
9) соблюдение закона и порядка с помощью специально созданных карательных и правоохранительных аппаратов – суда, прокуратуры, полиции и др.;
10) распоряжение национальными ресурсами;
11) наличие особой финансовой и налоговой системы;
12) наличие связи с правом, так как только государство обладает правом и одновременно обязанностью издавать в пределах своей территории законы и подзаконные нормативные акты;
13) наличие вооруженных сил и органов безопасности, обеспечивающих оборону, суверенитет и территориальную целостность. Понятие государства включает в себя и сущность, т. е. свойство, которое отражает главные, определяющие, устойчивые и закономерные признаки государства.
Согласно научным положениям марксизма государство по своей сущности – это организация политической власти общества в лице экономически господствующего класса. Положения марксизма обедняли и искажали представление о государстве, так как были односторонними и содержали понимание сущности государства и его социального назначения только с классовых позиций.
Марксистский подход к понятию государства отвергал все немарксистские учения о государстве, большинство из которых говорили о понятии государства как института социального компромисса и достижения общественного блага. Эти теории также являлись односторонними, так как признавали в государстве только общесоциальную, общечеловеческую сторону.
Общечеловеческое предназначение государства – находить социальный компромисс между различными слоями населения и обеспечивать общесоциальную направленность при выполнении государственных функций. Поэтому в сущности государства должны одновременно учитываться общечеловеческое и классовое начала.
Формирования государственной власти
Способы формирования государственных органов по российскому законодательству: избрание, назначение, образование, утверждение. Влияние способа формирования государственного органа на его правовой статус.
Основным значением органов законодательной власти (представительных органов) является законодательная деятельность. В демократических государствах эти органы занимают центральное место в структуре госаппарата. Представительные органы государственной власти подразделяются на высшие и местные.
К высшим органам государственной власти относятся парламенты. Одной из их важнейших функций является принятие законов.
Парламент Российской Федерации - Федеральное собрание - состоит из двух палат. Это Государственная Дума, депутаты которой избираются населением страны путем всеобщих, равных и прямых выборов (450 депутатов), и Совет Федерации, который выбирается путем косвенных выборов и включает представителей субъектов Федерации (по два от каждого субъекта).
Поскольку органом общенародного представительства является Государственная Дума, то именно на эту палату возложен контроль за деятельностью Правительства и ей принадлежит право выражения вотума недоверия.
В ст. 102 и 103 Конституции перечислены основные направления деятельности Федерального Собрания. В этих статьях проявляется принцип сдержек и противовесов Президенту и Правительству. Так, например, без согласия Федерального Собрания не могут быть назначены на свои должности судьи высшего звена, Председатель Правительства и т.д.
Федеральное Собрание рассматривает все вопросы, связанные с основной экономической деятельностью правительства: федеральный бюджет; федеральный сбор налогов и т.д.
Все эти полномочия Федерального Собрания направлены на недопущение чрезмерного усиления исполнительной власти и власти Президента.
Система законодательных (представительных) государственной власти субъектов Российской Федерации устанавливается ими самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и Федеральным законом «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»".
В преамбуле этого Федерального закона говорится: «образование, формирование и деятельность законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации регулируются Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а также конституцией республики, уставом края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации».
Названный Федеральный закон устанавливает в статье 5 основные полномочия законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ:
а) принимает конституцию субъекта Российской Федерации и поправки к ней, если иное не установлено конституцией субъекта Российской Федерации, принимает устав субъекта Российской Федерации и поправки к нему;
б) осуществляет законодательное регулирование по предметам ведения субъекта Российской Федерации и предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в пределах полномочий субъекта Российской Федерации;
в) осуществляет иные полномочия, установленные Конституцией Российской Федерации, Федеральным законом «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», другими федеральными законами, конституцией (уставом) и законами субъекта Российской Федерации. «Право законодательной инициативы в законодательном (представительном) органе государственной власти субъекта Российской Федерации принадлежит депутатам, высшему должностному лицу субъекта Российской Федерации (руководителю высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации), представительным органам местного самоуправления. Конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации право законодательной инициативы может быть предоставлено иным органам, общественным объединениям, а также гражданам, проживающим на территории данного субъекта Российской Федерации».
Представительный орган местного самоуправления - выборный орган местного самоуправления, обладающий правом представлять интересы населения и принимать от его имени решения, действующие на территории муниципального образования.
Полномочия представительных органов местного самоуправления определяются уставами муниципальных образований. В исключительном ведении представительных органов местного самоуправления находятся: принятие общеобязательных правил по предметам ведения муниципального образования, утверждение местного бюджета и отчета о его исполнении, принятие планов и программ развития, установление местных налогов и сборов, установление порядка управления и распоряжения муниципальной собственностью, а также контроль за деятельностью органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, если он предусмотрен уставом муниципального образования.
Система органов исполнительной власти осуществляет исполнительно-распорядительную деятельность.
Исполнительная деятельность органов государственного управления проявляется в том, что они выступают как непосредственные исполнители требований, содержащихся в актах органов государственной власти и вышестоящих органов государственного управления.
Распорядительная деятельность этих органов выражается в том, что они принимают меры и обеспечивают путем издания своих собственных актов (распоряжений) выполнение подчиненными им органами и организациями данных требований. Всю свою деятельность органы государственного управления должны осуществлять на основе законов и во исполнение законов.
В пределах своей компетенции органы государственного управления наделяются необходимой для их нормального функционирования оперативной самостоятельностью. На них возлагаются весьма ответственные задачи по правовому регулированию и руководству различными сферами жизнедеятельности общества и государства.
В подавляющем большинстве стран глава государства выступает носителем Высшей исполнительной власти.
Президент Российской Федерации, будучи главой государства, является верховным представителем Российской Федерации и внутри страны, и в международной жизни. На него возложены выполнения задач, связанных с гарантией осуществления Конституции, прав и свобод, охраной суверенитета, независимости и целостности государства. В этих условиях он наделен необходимыми полномочиями и прерогативами.
Президент РФ обладает довольно широкими полномочиями в сфере государственного управления. Он назначает Председателя Правительства и по его представлению заместителей председателя и федеральных министров, принимает решение об отставки правительства. Для ограничения Президентского влияния на Правительство введены ряд сдержек.
Но государственную работу вершит не один Президент. Ее осуществляют все ветви власти, каждая из которых действует в пределах своего ведения и свойственными ей методами. Президент должен обеспечить координацию и согласованность деятельности всех органов власти. Президент действует не как указующая инстанция, а совместно с другими ветвями власти, принимая в той или иной степени участие в каждой из них.
Ведущую роль в системе органов государственного управления выполняют правительства. Они являются Высшими исполнительными и распорядительными органами государств и возглавляют всю систему органов государственного управления. В соответствии с конституционными и иными актами, на правительство возлагаются задачи «по общему руководству экономикой и социально-культурным хозяйством страны, разработке и осуществлению государственных бюджетов, по защите интересов государства, охране собственности и общественного порядка, по обеспечению и защите прав и свобод граждан, обеспечению государственной безопасности, осуществлению общего руководства строительством вооруженных сил и др. ».
Единую систему исполнительной власти в Российской Федерации, в соответствии с Конституцией Российской Федерации, образуют федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
Система федеральных органов исполнительной власти Российской Федерации установлена Указом Президента Российской Федерации «О системе федеральных органов исполнительной власти» N 1176.
В соответствии с этим Указом в систему федеральных органов
исполнительной власти Российской Федерации входят министерства Российской Федерации (федеральные министерства) и иные федеральные органы исполнительной власти: государственные комитеты Российской Федерации, федеральные комиссии России, федеральные службы России, российские агентства, федеральные надзоры России, а также Управление делами Президента Российской Федерации.
Структура центральных органов федеральной исполнительной власти в последнее время систематически подвергалась реорганизации и перестройке. Последние изменения были произведены Указом Президента РФ «О структуре Федеральных органов исполнительной власти».
В результате многие ранее действовавшие органы государственной власти были упразднены, объединены, переименованы, либо была передана часть функций от одного органа другому. Это было осуществлено, «в целях формирования эффективной структуры федеральных органов исполнительной власти, в соответствии со статьей 112 Конституции Российской Федерации и Федеральным конституционным законом "О Правительстве Российской Федерации».
В настоящее время в соответствии с Указом Президента РФ в структуру федеральных органов исполнительной власти РФ входят: Правительство Российской Федерации; 20 федеральных министерств; 4 государственных комитета Российской Федерации; 2 федеральные комиссии России; 9 федеральных служб; 8 российских агентств; 2 федеральных надзора России; иные федеральные органы исполнительной власти.
Система исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации устанавливается ими самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и Федеральным законом N 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации».
В субъекте Российской Федерации устанавливается система органов исполнительной власти во главе с Высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, возглавляемым руководителем Высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации.
В соответствии с Конституцией РФ (гл. 15.1 и 16) в систему органов исполнительной власти республики в составе Российской Федерации входят:
- Глава исполнительной власти (Президент) республики в составе Российской Федерации;
- Совет Министров республики в составе Российской Федерации;
- Местные органы управления республики, система которых определяется Конституцией республики с учетом конкретных национальных особенностей, исторических и местных традиций.
Глава исполнительной власти республики в составе Российской Федерации является высшим должностным лицом республики и главной исполнительной власти в республике в составе Российской Федерации. Он входит в единую систему исполнительной власти Российской Федерации и выступает гарантом прав и свобод личности, соблюдения Конституции и законов Российской Федерации, Конституций и законов республики в составе Российской Федерации, защищает суверенитет, экономические и политические интересы Российской Федерации и республики в составе Российской Федерации (ст. 132.2 Конституции РФ).
Согласно Конституции РФ (ст. 136.3) исполнительным органом края, области, автономной области, автономного округа, города федерального значения является соответственно краевая, областная администрации, администрация автономной области, автономного округа, городов федерального значения, которая подотчетна соответствующему Совету народных депутатов и вышестоящим исполнительным органам.
Деятельностью краевой, областной администрации, администрации автономной области, автономного округа, города федерального значения руководит на основе принципа единоначалия глава администрации (ст. 136.5 часть 1 Конституции РФ).
Полномочия, порядок формирования, организации и деятельности краевой, областной администрации, администрации автономной области, автономного округа и города федерального значения устанавливаются законом Российской Федерации. Акты краевой, областной администрации, администраций автономной области, автономного округа, города федерального значения, противоречащие законодательству, могут быть отменены соответствующим Советом народных депутатов, Вышестоящим исполнительным органом или судом в соответствии с законодательством Российской Федерации.
Важное место в структуре государственного аппарата занимает система судебных органов, основной социальной функцией которых является осуществление правосудия.
Подобно тому, как представительные органы и органы управления являются носителями соответственно законодательной и исполнительной властей, система судебных органов выступает в качестве носителя судебной власти. Это положение закрепляется в конституциях и законах ряда современных государств.
В современных демократических государствах правосудие функционирует независимо от законодательной и исполнительной властей и имеет строго очерченную в конституции и особых законах компетенцию. Отправление правосудия как специфической государственной функции состоит в наиболее общем виде в том, чтобы обеспечивать надлежащее применение законов путем восстановления как нарушенного права, так и нарушенного равновесия в гражданских правоотношениях.
Законодательная и исполнительная власти находятся у истоков судебной власти: они ее формируют. Однако затем судебная власть одновременно и отделяется и возвышается, становясь властью особого рода. Исходя из этого, следует всегда иметь в виду, что судебная власть не аккумулирует властные функции: это лишило бы ее главного свойства - служить справедливому разрешению споров и конфликтов, в том числе и тех, которые порождаются самими властными структурами в силу неправомерного использования власти или законно признаваемых за ними полномочий.
В целом же миссия правосудия в обществе заключается в том, чтобы быть стражем порядка и оплотом справедливости.
Статья 118 Конституции РФ гласит: "Судебная система Российской Федерации устанавливается Конституцией Российской Федерации и федеральным конституционным законом". Именно эти законодательные акты служат правовой основой формирования системы правосудия как самостоятельной ветви власти, которая могла бы стать мощным механизмом применения законодательства и его неукоснительного исполнения всеми гражданами и должностными лицами.
Часть 2 ст. 4 Закона "О судебной системе Российской Федерации" гласит: "В Российской федерации действуют федеральные суды, конституционные (уставные) суды и мировые судьи субъектов Российской Федерации, составляющие судебную систему Российской Федерации".
К федеральным судам отнесены:
- Конституционный Суд Российской Федерации;
- Верховный Суд Российской Федерации, верховные суды республик, краевые и областные суды, суды городов федерального значения, суды автономной области и автономных округов, районные суды, военные и специализированные суды, составляющие систему федеральных судов общей юрисдикции;
- Высший Арбитражный Суд Российской Федерации, федеральные арбитражные суды округов, арбитражные суды субъектов Российской Федерации, составляющие систему федеральных арбитражных судов.
К судам субъектов Российской Федерации - конституционные (уставные)
суды субъектов Российской Федерации и мировые судьи, являющиеся судьями общей юрисдикции субъектов Российской Федерации.
Суды, входящие в единую судебную систему Российской Федерации, осуществляют свои полномочия посредством конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства. Верховный суд является высшим судебным органом по гражданским, уголовным, административным и иным делам (ст. 126). Высший Арбитражный Суд РФ является высшим судебным органом по разрешению экономических споров (ст. 127).
Конституционный Суд призван осуществлять контроль за всеми государственными органами в РФ о соответствии Конституции издаваемых нормативных актах, заключаемых международных договоров. Также Конституционный Суд решает споры между федеральными органами государственной власти России и органами государственной власти субъектов Российской Федерации (ст. 125). В связи с принятием России в Совет Европы теперь юрисдикция Европейского Суда распространяется и на территорию России. Это теперь высший судебный орган для России и ее граждан.
Развитие государственной власти
В научной литературе выделяется ряд таких наиболее характерных тенденций. В социально-политическом плане могут быть выделены тенденции к тоталитаризму и демократизации. С точки зрения содержания конкретных способов достижения единства можно выделить тенденции к концентрации и централизации государственной власти, а также к ее деконцентрации и децентрализации.
Перечисленные тенденции проявляются в самых разных сочетаниях и последовательности, сменяются под влиянием самых разнообразных причин.
Степень централизации и концентрации власти в том или ином обществе зависит от уровня развития экономики; политических, духовно-нравственных качеств людей; правосознания и правовой культуры данного народа; конкретного содержания задач, решаемых им в конкретный период своего развития. Поэтому в истории каждого народа можно найти как периоды высокой концентрации власти, так и периоды резкой ее деконцентрации вплоть до полной ее дезорганизации.
Весьма важно выяснить причины таких резких колебаний в состояниях власти, одинаково опасных для любого общества; конкретное содержание ее в такие периоды, с тем, чтобы создать необходимую базу данных для прогнозирования состояния власти и определения ее объективных моделей и параметров, адекватных данному состоянию общества и государства, с учетом многообразия разновидностей социальной власти и важности обеспечения их гармоничного взаимодействия.
Необходимость деконцентрации и децентрализации власти диктуется важностью приближения механизмов удовлетворения потребностей и интересов людей к тем условиям, в которых они формируются. Современный человек должен быть активным субъектом или участником производства и потребления всех видов развивающихся социальных услуг, направленных на удовлетворение растущих потребностей и интересов. Общий смысл деконцентрации и децентрализации власти, таким образом, может быть сведен к проблеме становления более адекватной развитому состоянию общества системы власти, для которой права и свободы человека во всех их разновидностях (права человека как индивида, права социальных общностей, в том числе народа, нации, местных сообществ и т.д.) их закрепление и осуществление определяют внутреннюю организацию, смысл и содержание ее деятельности с учетом набирающей силу тенденции к расширению состава прав и свобод человека, видовой дифференцированности, обогащению их содержания, адекватному росту человеческих потребностей и качественной дифференциации интересов людей, получающих признание и закрепление в виде особых прав человека.
Жестко централизованная власть в любом государстве, как правило, остается безответственной. Деконцентрация и децентрализация власти имеют смысл только тогда, когда власть в результате их проведения перестает быть безответственной, когда возникает возможность ответственного достижения ею конкретного позитивного, социально-полезного результата.
Права народа и его составных частей, в том числе и местных сообществ, вытекают из его суверенитета, выступают как юридическое выражение последнего. Необходимо четко осознать, что публичная закрепленность прав народа и его составных частей есть фактическое непризнание его суверенитета, фактическое противопоставление суверенитета государства суверенитету народа. На деле это означает отрицание государством суверенитета народа и его составных частей, выставление государства как символа отчуждения власти от народа.
Здесь следует вернуться к глубокой идее Гегеля о недопустимости противопоставления суверенитета народа и суверенитета государства. Гегель не был противником идеи суверенитета народа. Он доказывал, что противопоставление суверенитета народа суверенитету, воплощаемому в монархе (государстве), содержит пустое представление о народе. Народу принадлежит естественное право на создание собственного государства, но его часто «отлучают» от этого права. Народ же, не организованный как государство, перестает быть народом, превращаясь в толпу, которая уже не может обладать суверенитетом.
В унитарном или федеративном, тоталитарном или демократическом государстве процессы деконцентрации и децентрализации власти приобретают специфическое содержание. В Российской Федерации, в состав которой входят государства—республики, объявившие о своем государственном суверенитете, являющиеся формами государственно-правового бытия народов, деконцентрация государственной власти не только не может не учитывать формирующееся международное право народов, но неизбежно в качестве своей фундаментальной политико-правовой основы должно иметь права народов, а децентрализация власти — права местных сообществ и муниципальные права граждан, если, конечно, эти процессы идут в русле формирования правового государства и правового общества.
Идея деконцентрации и особенно децентрализации власти заключается в возвращении власти (учредительной, нормативной, контрольной) народу и его составляющим, в том числе местным сообществам. Особенность же современных процессов деконцентрации и децентрализации власти заключается в передаче властных полномочий территориальным государственным органам и органам местного самоуправления, но не народу и его составным частям.
В связи с этим можно сказать, что не совпадающая с обществом власть через деконцентрацию и децентралиазцию делает очередной весьма существенный шаг к тому, чтобы стать ближе к объекту своего воздействия, но остается достаточно далеко от него, чтобы избежать опасности с ним слиться.
Иные органы государственной власти
Иные органы государственной власти, образуемые в соответствии с конституцией (уставом) субъекта РФ (в частности, может быть установлена должность высшего должностного лица субъекта РФ).
Полномочия высшего должностного лица субъекта РФ в определенных случаях прекращаются досрочно, в том числе в связи с выражением недоверия ему законодательного органа государственной власти субъекта РФ, признания судом недееспособным, утраты гражданства России и др. Законодательный орган государственной власти субъекта РФ вправе выразить недоверие высшему должностному лицу в случаях издания им актов, противоречащих законодательству России и субъекта РФ, если противоречия установлены судом и не устранены в течение месяца со дня вступления в силу судебного решения, иного грубого нарушения законов, указов Президента РФ, постановлений Правительства РФ, если это повлекло массовое нарушение прав и свобод граждан.
Решение законодательного органа о недоверии влечет немедленную отставку высшего должностного лица и возглавляемого им высшего исполнительного органа государственной власти. Президент РФ может применить к высшему должностному лицу субъекта РФ меры воздействия: предупреждение, отрешение от должности. В случае отрешения от должности, а также временного отстранения Президент РФ назначает временно исполняющего обязанности высшего должностного лица субъекта РФ.
Высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ обеспечивает исполнение нормативно-правовых актов России и субъекта РФ. Наименование, структура, порядок формирования высшего исполнительного органа устанавливается конституцией (уставом) и законами субъекта РФ.
Высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ разрабатывает и осуществляет меры по комплексному социально-экономическому развитию субъекта РФ, участвует в проведении единой государственной политики в области финансов, науки, образования, здравоохранения, социального обеспечения и экологии. Он разрабатывает проекты бюджета, программы развития субъекта РФ, обеспечивает исполнение бюджета и программ социально-экономического развития; управляет и распоряжается собственностью субъекта РФ, заключает договоры с федеральными органами исполнительной власти о разграничении предметов ведения и полномочий; формирует иные органы исполнительной власти субъектов РФ.
Действие государственной власти
Власть государства распространяется на гражданское общество лишь в части установления реализации политической власти, полем действия власти политической, наоборот, выступает преимущественно гражданское общество. В-третьих, различие между рассматриваемыми видами власти состоит в методах, используемых ими для достижения поставленных целей. Оба вида власти используют достаточно широкий комплекс методов властного воздействия. Различие состоит лишь в том, что субъекты политической власти не могут непосредственно использовать метод государственно-властного воздействия (принуждения), присущий исключительно субъектам государственной власти. И, наконец, различаются они объемом своих полномочий. Только субъекты государственной власти имеют право на издание нормативных актов, имеющих общеобязательный характер. Аналогичные полномочия органов местного самоуправления (субъектов политической власти) ограничены конкретной территорией, подвластной данному органу.
Государственная власть характеризуется особыми свойствами: суверенностью, верховенством, независимостью и самостоятельностью. С государственной властью тесно связано понятие «суверенитет государства». «...Суверенитет — не сама государственная власть, но лишь определенное свойство ее, в силу которого она является высшей и независимой правовой властью, — отмечал известный государствовед Н. И. Палиенко. — Сфера государственной власти определяется территорией государства, т. е. пространственным пределом его властвования, населением, живущим в пределах этой территории... и всей внешней стороной жизни населения, доступной правовому государству...».
«Если мы называем такое-то государство суверенным, — продолжает далее автор, — то этим мы выражаем, что оно обладает в пределах своей территории высшей и независимой властью. В этих пределах суверенная государственная власть не имеет ни равной себе, ни высшей над собой правовой власти, но сама господствует над всем и над всякой другой правовой властью. Суверенитет государства не исключает поэтому суверенитета других государств, так как каждое суверенное государство — суверенно лишь в своих территориальных пределах. Поэтому суверенитет часто и называют высшей, независимой территориальной властью».
Это значит, что на одной и той же территории может существовать лишь один суверенитет и что одно и то же лицо может быть подчинено только одному суверенитету. Суверенитет неделим. Принцип неделимости суверенитета был провозглашен Ж. Ж. Руссо в Общественном договоре на том основании, что суверенитет является не чем иным, как волею коллективного лица: всякая воля нераздельна, как и само лицо, служащее ее основой. Он писал также о том, что суверенитет неотчуждаем и непогашаем».
Государственные деятели практически всех времен, вплоть до середины XX в., не желали видеть того, что суверенитет является лишь свойством государства, а не основанием его властных полномочий.
На самом деле государственная власть возникает лишь в результате суверенных прав народа и обладает полномочиями лишь в пределах, определенных народом в соответствии с демократической процедурой.
Власть и олицетворяющие ее органы не обладают суверенитетом, поскольку последний является свойством государства. Применительно к органам государства можно говорить лишь об объеме властных полномочий. Объем полномочий каждого органа государства зависит от того, как определены границы этих полномочий.
Государственная власть может быть названа суверенной лишь условно, лишь постольку, поскольку она олицетворяет суверенность государства во всех случаях, кроме прямого народного волеизъявления. Суверенная власть связана правовыми нормами, составляющими принципы цивилизованного общества, причем это не только нормы внутригосударственного права, но и нормы международного права. Исходя из этого, даже высшая власть не может освободить себя от права, т. е. выйти за пределы, установленные в правовых нормах. Устанавливая или даже только признавая правовые нормы, государство связывает себя этими нормами в том смысле, что они становятся обязательными не только для тех, на кого прямо рассчитано их воздействие, но и для самого государства в лице его должностных лиц.
Суверенность государства означает такое его свойство, в силу которого государство самостоятельно и независимо от всякой другой власти в осуществлении своих функций как внутри страны, так и во взаимоотношениях с другими государствами.
Институты государственной власти
1. Глава государства в системе органов государственной власти. Институт президентства.
2. Законодательная власть. Понятие парламента, его структура и полномочия.
3. Исполнительная власть в политической системе общества. Понятие, полномочия и функции правительства.
4. Место судебной власти в системе органов государственной власти.
5. Органы местного управления и самоуправления.
1. Институт главы государства встречается почти во всех политически организованных странах. Государственное право наделяет его многими функциями и полномочиями, прерогативами и привилегиями. Конкретный их набор зависит от статуса главы государства, формы правления.
Главой государства могут быть:
– монарх, т. е. суверенное лицо, законно властвующее по собственному праву и не связанное политической ответственностью;
– президент, т. е. выборное должностное лицо, законно властвующее в силу прямого или опосредованного народного доверия и ответственное перед народом;
– коллегиальный орган со статусом президента. Например, в Швейцарии функции главы государства выполняет Федеральный совет, состоящий из семи равноправных членов, которые по очереди избирают сроком на один год председателя (президента), и тот совершает отдельные акты главы государства. Государство Судан возглавляет Верховный совет. Коллегиальный орган (хунта) может стать во главе государства не только на законных основаниях, но и в силу узурпации;
– несколько равноправных выборных должностных лиц, в совокупности возглавляющих государство. Так, в Сан-Марино учрежден сдвоенный институт главы государства – два равноправных капитан-регента.
Выполняя представительскую функцию во внутригосударственных отношениях, глава государства использует право обращения к нации, подписывает от имени государства соглашения с субъектами федерации и другие соглашения (например, по социально-политическим вопросам с профсоюзами и партиями), решения о помиловании, награждениях и др. Монархи и президенты, представляя свое государство, в некоторых странах назначают часть депутатского корпуса. Кроме того, главы государств возбуждают судебное производство в конституционных и других судебных инстанциях. Главы государств (их представители) ведут правовые споры в интересах государства.
Главы государств участвуют в формировании правительства, а также иных государственных органов, например судов. Монархи, президенты причастны к военной политике, к руководству вооруженными силами.
Кроме того, глава государства участвует в законодательном процессе (законодательная инициатива, назначение части депутатов, промульгация, т. е. подписание, введение в действие и опубликование решений парламента). С главой государства связана координация деятельности законодательных и административных органов – право созыва и роспуска парламента, проведения консультаций с руководителями палат и парламентских фракций, право обращения с посланиями к парламенту.
Главе государства обычно приписывают роль символа единства нации и государства, его воспринимают как арбитра между различными политическими силами, партиями. Его считают гарантом устойчивости, территориальной целостности, безопасности государства, гражданской свободы.
2. Органы законодательной власти занимают центральное место в структуре государственного аппарата. Основным назначением этих органов является законотворческая деятельность.
Главенствующее положение законодательных органов в механизме государства обуславливает высшую юридическую силу принимаемых ими законов, придает общеобязательный характер нормам права, выраженным в них. Однако верховенство законодательной власти не носит абсолютного характера. Пределы ее действия ограничены принципами права, естественными правами человека, идеями свободы и справедливости. Она находится под контролем народа и специальных конституционных органов, с помощью которых обеспечивается соответствие законов действующей конституции.
Основным институтом государственной власти, реализующим законодательную власть, является парламент. Парламент (от фр. рarler – говорить) – высший представительный коллегиальный орган государства. Парламент возник в Англии в XIII в. и в настоящее время существует в большинстве государств мира.
Парламенты могут быть однопалатными и двухпалатными.
В структуру парламента входят его руководящие органы, парламентские комитеты и комиссии, партийные депутатские фракции. К руководящим органам парламента, прежде всего, относятся председатели (спикеры) парламентов или палат. Председатель руководит работой парламента, поэтому его беспристрастность является одним из важных обстоятельств, способствующих снижению накала парламентской борьбы. К руководству парламента можно отнести и некоторые коллегиальные органы, такие как организационный комитет в Парламенте Чешской Республики или бюро палат в Национальном собрании Франции. Эти органы наделены процедурными, координационными и административными правами.
В парламенте создаются постоянно действующие органы, обычно именуемые комиссиями, комитетами. В них принимают участие депутаты от различных партийных фракций, а также специалисты в соответствующей сфере. Как правило, комиссии, комитеты не имеют решающих полномочий. В целом их задача состоит в подготовке законопроектов решений, принимаемых парламентом.
Частью парламента являются и партийные фракции. Их возглавляют партийные лидеры. Роль фракций в парламенте может быть весьма значительной. Именно крупнейшая фракция или группа фракций, образующие парламентское большинство, предварительно определяют кандидатуры правительства в парламентских республиках. За ними может быть закреплено и право законодательной инициативы. Только законотворчеством деятельность парламента не ограничивается. В предмет его деятельности входят также утверждение бюджетов, принятие учредительных решений (о конституции, династии), представительство нации, государства (например, принятие присяги главы государства, выражение доверия правительству), участие во внешней политике (ратификация и денонсация международных договоров), решение вопроса о войне и мире.
3. Органы исполнительной власти (органы государственного управления) – это исполнительно-распорядительные органы, ведущие повседневную оперативную работу по государственному управлению общественными процессами в интересах общества.
Органы исполнительной власти предназначены в первую очередь для исполнения законов, издаваемых органами законодательной власти. Во исполнение законов ей предоставлено право активных действий, а также право принятия подзаконных нормативных актов. В пределах своей компетенции органы исполнительной власти наделяются необходимой для их нормального функционирования оперативной самостоятельностью. На них возлагаются все ответственные задачи по правовому регулированию и руководству различными сферами жизнедеятельности общества и государства. Эти задачи, равно как место и роль органов управления в государственном аппарате, закрепляются в конституционных и обычных правовых актах.
Исполнительная власть реализуется государством через правительство и его органы на местах. Правительство осуществляет верховное политическое руководство и общее управление делами общества. Правительство призвано обеспечивать охрану существующего публичного порядка, защиту внешних интересов государства, осуществление экономических, социальных и иных функций в сфере государственного управления. Наиболее значимые решения, порождающие юридические последствия и ответственность за их исполнение, правительство издает в форме регламентарных актов (постановлений).
Существует два основных способа формирования правительства – парламентский и непарламентский. В первом случае правительство формируется на парламентской основе и его главой является, как правило, лидер партии, победившей на выборах в парламент. Такой способ характерен для парламентских республик и конституционных монархий. Парламент здесь обладает правом выражения вотума недоверия правительству. Во втором случае все члены правительства назначаются главой государства, который также обладает правом в любой момент отправить правительство в отставку.
Таким образом, правительство – это коллегиальный орган исполнительной власти государства, осуществляющий всю полноту этой власти на соответствующей территории.
4. Судебная власть является третьей ветвью государственной власти, которая играет особую роль в механизме разделения властей. Эта власть призвана сдерживать законодательную и исполнительную, что является одним из условий обеспечения равновесия властей в государстве.
Только судебная власть осуществляет правосудие. Важно, что суд не только реализует принцип справедливости в правоприменительной практике, но и выступает как своеобразный арбитр в процессе законотворчества. Тем самым суд выступает в качестве «сдержки и противовеса» по отношению к двум другим ветвям власти. Причем у суда есть определенные преимущества по сравнению с законодателем в оперативности приведения правопорядка в соответствие с требованиями жизни. Суд, обращаясь к толкованию конституции и права, может использовать аналогию закона и аналогию права, т. е. принимать решения, руководствуясь не только буквой, но и духом закона, аксиомами и принципами права. Речь идет, прежде всего, об экстремальных, исключительных ситуациях, особенно в процессах, обеспечивающих такое распределение и баланс двух других ветвей власти, которые, в конечном счете, гарантировали бы господство права и справедливости в обществе.
Основными принципами судопроизводства являются:
– независимость суда;
– профессионализм судей;
– коллегиальность при рассмотрении большинства дел;
– равноправие сторон в процессе;
– гласность при рассмотрении большинства дел;
– право на обжалование судебного решения.
Основной функцией судебной власти является правоохранительная, а важнейшим способом ее реализации – правосудие, осуществляемое специально созданными государственными органами в строго определенной процессуальной форме.
Второй важнейшей функцией судебной власти является арбитраж – т. е. разрешение споров и конфликтов между государством и гражданами, между государственными структурами, а также между отдельными гражданами.
Решения органов судебной власти общеобязательны, они имеют силу закона и обеспечены принудительным исполнением.
5. Местное управление – это разновидность административной деятельности, предметом которой являются отношения локального характера, интересы местных сообществ (коммун, общин, территориальных коллективов), обеспечивающие некоторое сочетание местных интересов с государственными. Местное управление регулирует не только муниципальное и административное, но и государственное право. Оно определяет общие условия местного управления.
Для разграничения типов местного управления следует назвать следующие критерии:
а) правовое положение территориальных сообществ граждан;
б) состав интересов, осуществление которых возлагается на систему органов местного управления;
в) средства контроля, которыми располагает государство в отношении территорий;
г) условия формирования местных органов управления.
С учетом этих критериев выделяются четыре разновидности местного управления: федерализм, самоуправление, децентрализация и централизация. Следует отметить, что в одном государстве иногда существует несколько типов местного управления.
Местное управление – это форма организации и деятельности местных исполнительных и распорядительных органов для решения вопросов местного значения, исходя из общегосударственных интересов населения, проживающего на соответствующей территории. Единая система органов местного управления на территории состоит из областных, районных, городских, поселковых и сельских исполнительных комитетов и местных администраций.
Система местного самоуправления включает, кроме местных Советов депутатов, также и органы территориального самоуправления (советы и комитеты микрорайонов, жилищных комплексов, домовые, уличные, квартальные, поселковые, сельские комитеты и другие органы, в том числе единоличные). Местное самоуправление реализуется и через проведение местных референдумов, собраний граждан и иные формы прямого участия граждан в государственных и общественных делах. Особо значимое место занимают местные выборные представительские сельские, поселковые, городские, районные, областные Советы депутатов, которые составляют систему Советов. Единство данной системы обеспечивается общностью правовых норм, принципов образования и деятельности, а также задач, которые они решают в интересах населения, социального и экономического развития соответствующей территории. По Конституции (ст. 118), местные Советы депутатов избираются гражданами в административно-территориальных единицах сроком на 4 года.
Установлены 3 территориальных уровня Советов:
– первичный (сельские, поселковые, городские (городские районного подчинения) Советы);
– базовый (городские (городов областного подчинения) и районные Советы);
– областной (областные Советы, городской Совет).
В соответствии со ст. 12 Закона «О местном управлении и самоуправлении в» Советы депутатов являются основным звеном местного самоуправления и представительными государственными органами на территории соответствующих административно-территориальных единиц. Они обеспечивают на своей территории согласованную деятельность органов территориального общественного самоуправления.
В советские времена у телефонисток на коммутаторе висел лозунг, из которого следовало, что они все ратуют за свободные сексуальные отношения. Что это был за лозунг?
Статью подготовила доцент кафедры социально-гуманитарных дисциплин Волгушева Алла Александровна. 
