Основополагающий принцип, согласно которому политическая власть должна быть поделена между несколькими структурами для предотвращения тирании. Разделение властей, противостоявшее абсолютизму королевской власти, парламенту и другим органам, представляло собой ведущую идею средневековой Европы, известную как "два меча". Большинство мыслителей соглашалось с разделением власти между государством и Церковью. Однако убедительных аргументов в пользу превосходства одной из ветвей власти над другой не выдвигалось. Сторонники превосходства государства были вынуждены считаться с тем, что королям даровалась божественная власть, а Церковь претендовала на право отлучать королей от Церкви (что и произошло с английским королем Иоанном). Тем же, кто ставил Церковь выше государства, приходилось разъяснять заповедь Иисуса: "Воздай Кесарю Кесарево, а Божье Богу".
Таким образом, в средневековой Европе произошло разделение властей . Идея разделения властей возродилась в XVII в. как реакция на возобновившиеся притязания монархов на Божественное право и абсолютный суверенитет. Локк отличал исполнительную, законодательную и федеративную (ведавшую внешней политикой) власти, хотя и не считал, что каждая существует в отдельности. Он ориентировался на английскую систему, при которой исполнительная власть пополнялась (по крайней мере частично) за счет перехода в нее членов законодательной власти и была (во всяком случае, в финансовом отношении) подотчетна ей. Монтескье (Montesqueu) развил эти представления в полновесную теорию разделения законодательной, исполнительной и судебной власти (основанную, как об этом часто говорят, на непонимании английской политической жизни). От него принцип разделения властей попал в Конституцию США, его обоснования содержались в "Федералисте".
Система сдержек и противовесов американской управленческой машины включает в себя разделение как по вертикали – между исполнительной (президент), законодательной (Конгресс из двух палат, каждая из которых играет роль сдерживающих механизмов и противовесов по отношению к другой) и судебной (федеральные суды) властями, так и по горизонтали – между правительствами страны и штатов.
Задавайте вопросы нашему консультанту, он ждет вас внизу экрана и всегда онлайн специально для Вас. Не стесняемся, мы работаем совершенно бесплатно!!!
Также оказываем консультации по телефону: 8 (800) 600-76-83, звонок по России бесплатный!
Сторонники разделения властей утверждают, что это необходимо для борьбы с тиранией, в т. ч. и тиранией большинства . Противники доказывают, что суверенитет кому-то должен принадлежать и что лучше, и видимо демократичнее, гарантировать его постоянную принадлежность одной структуре (например, парламенту).
Разделение властей (принцип) основополагающее исходное начало качественного строения и функционирования государственной власти. Родоначальником теории разделения властей является английский мыслитель Д. Локк. Из теории общественного договора он выводит происхождение отдельных видов власти и все другие вопросы политико-государственного устройства общества, механизмы их функционирования. Он различал законодательную, исполнительную и федеративную власти, последняя рассматривалась им в единстве с исполнительной, так как они находятся в одних руках.
Француз Ш.Монтескье впервые выделил судебную власть как самостоятельную. Он выдвинул идею независимых властей, сдерживающих друг друга, старался разработать механизмы их взаимодействия.
Данный принцип нашел юридическое закрепление впервые в Конституции США, конституционных актах Великой Французской революции. В Конституции России 1993 года в качестве одной из основ конституционного строя выступает принцип разделения властей. Статья 10 фиксирует:» государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны».
Разделение государственной власти на три ее ветви необходимо:
- Во-первых, для исключения абсолютизации. Концентрации власти в руках одного человека или государственного органа, что неизбежно приводит к злоупотреблениям, установлению диктатуры и т. п.
- Во-вторых, четкое разграничение функций между ветвями государственной власти позволяет эффективно выполнять важные государственные полномочия каждой из них.
- В-третьих, осуществляется взаимный контроль, создается система сдержек и противовесов. Разделение властей представляет собой функциональный разрез единой государственной власти и не означает многовластия. Власть является единой, так как ее единственным источником является народ. Поэтому речь идет только о разграничении полномочий между ветвями неделимой государственной власти.
Разделение властей.
1) важнейший принцип организации политической власти в правовом государстве, исключающий возможность соединения законодательной, исполнительной и судебной власти в руках одного человека или господствующей группы (органа власти);
2) важнейший механизм функционирования демократической государственной власти, в соответствии с которыми единая политическая власть в государстве включает три особые самостоятельные ветви - законодательную, исполнительную и судебную. Первая представлена обычно парламентом, вторая - правительством; третья - судами различных уровней.
Суть разделения властей состоит в том, что: все три ветви власти должны быть представлены различными органами и людьми; каждая из них независима, автономна и равноправна; никакая ветвь власти не должна вмешиваться в права и полномочия другой; в то же время все они взаимодействуют, осуществляют взаимный контроль, уравновешивают и сдерживают друг друга; судебная власть независима от политики и подчиняется только закону.
Принцип разделения властей положен в основу конституционного устройства большинства демократических государств мира. Он нашел своеобразное отражение и в Конституции РФ 1993 г. Иногда он рассматривается и в ином ракурсе (напр., как разделение прав и полномочий между федерацией и ее субъектами, между центром и местами и т.д.). Теория разделения властей впервые выдвинута Дж. Локком, развита Ш. Монтескье. Сыграла значительную роль в борьбе против абсолютизма. По принципу разделения властей впервые была построена конституция США.
Сущность исполнительной власти постигается в изучении теории государственной власти и теории разделения властей. Исполнительная власть, государственная власть и теория разделения властей, будучи тесно взаимосвязаны, обеспечивают на практике процесс демократического государственного управления.
Государственная власть — это система особых общественных отношений и деятельность государственных органов, осуществляемая посредством установленных законом форм и методов и направленная на создание демократического режима в обществе, защиту прав и свобод человека и гражданина и обеспечение эффективного государственного управления и контроля. Это власть государства, имеющего конкретные цели, функции и правовые средства воздействия на общественные отношения. Разнообразные и многочисленные функции государства обусловливает наличие как специальных органов государства, так и применяемых ими специальных форм и методов воздействия на общество, на само государство, на граждан, благополучие и безопасность которых составляют основную цель государственной деятельности.
Эффективность и демократизм государственной деятельности достигается посредством разделения государственной власти на три ветви: законодательную, исполнительную и судебную. Едва ли стоит задаваться вопросом: какая из этих ветвей является главной. Все они выполняют предписанные им функции, и отсутствие одной из них повлечет за собой нарушение принципов демократии. Однако исполнительной власти традиционно отводится более значимая роль.
Принцип разделения властей является сегодня одним из основных конституционных принципов всех демократических государств. Однако это не означает, что он имеет конституционно-правовое установление, т.е. он может не упоминаться в тексте конституции того или иного государства. Главное, чтобы он находил реальное отражение в практике построения механизма осуществления государственной власти.
Классически теория разделения властей предполагает создание независимых государственных органов, осуществляющих государственную законодательную, исполнительную и судебную власть в целях выполнения задач и функций государства, обеспечения демократического развития общества, соблюдения прав и свобод граждан; все ветви власти при этом уравновешивают и взаимно контролируют друг друга.
Для этой теории характерны следующие общие признаки:
1. распределение власти между различными органами;
2. рассредоточение практических функций государственной власти по различным государственным служащим;
3. обеспечение взаимного равновесия органов власти;
4. установленное законом равенство органов власти;
5. самостоятельность органов законодательной, исполнительной и судебной власти в осуществлении специальных государственных функций и специальной компетенции.
Взаимное сдерживание ветвей власти обеспечивается различными способами:
1. функционально, т.е. при использовании таких инструментов, как право вето, право контроля, право участия в общей государственной деятельности (например, участие президента и правительства в подготовке проекта конкретного законодательного акта; одобрение парламентом межгосударственных договоров; не подписание президентом принятого парламентом закона; судебный контроль за действиями и решениями органов управления и должностных лиц);
2. государственно-служебная деятельность высших должностных лиц государства как фактор сдерживания дает возможность руководителю одной ветви власти участвовать как в формировании, так и в ликвидации органов других ветвей власти (например, избрание парламентом некоторых стран президента и назначение на должность председателя правительства, роспуск президентом парламента, назначение судей президентом);
3. посредством собственно разделения властей, т.е. в тех случаях, когда государственная деятельность осуществляется не одним, а несколькими не подчиненными друг другу и в определенном смысле независимыми органами, а решаемые ими государственные задачи считаются общими для всех органов государства. Таким образом и возникают элементы сдерживания и сбалансирования всех ветвей государственной власти.
Принцип разделения властей нацелен на то, чтобы предотвратить возвышение одной из ветвей государственной власти, утверждение авторитаризма и диктаторского режима в обществе. Он обеспечивает систему «сдержек и противовесов», призванную свести к минимуму возможные ошибки в управлении, преодолеть односторонний подход к решаемым вопросам.
В Конституции РФ устанавливается, что государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны. Государственную власть в Российской Федерации осуществляют Президент РФ, Федеральное Собрание (Совет Федерации и Государственная Дума), Правительство РФ и суды РФ.
Законодательный орган — Федеральное Собрание — принимает законы, определяет нормативную базу деятельности органов государственной власти, участвует в формировании Правительства РФ, влияет парламентскими способами на деятельность исполнительной власти (например, имеет право постановки вопроса о доверии Правительству РФ), участвует в создании судебных органов Российской Федерации. Контрольные функции законодательной власти на федеральном уровне исчерпываются контролем за исполнением бюджета и правом Государственной Думы решать вопрос о доверии Правительству. Основное средство воздействия законодательной власти на функционирование власти исполнительной — принятие законов и других правовых актов, которые обязательны для указанных органов.
Правительство РФ осуществляет исполнительную власть, возглавляет и обеспечивает согласованную деятельность системы органов исполнительной власти, состоящей из федеральных министерств и иных федеральных органов исполнительной власти (ведомств), многие из которых образуют в субъектах РФ свои территориальные органы. Правительство РФ организует исполнение законов, различными способами влияет на законодательный процесс (имеет право законодательной инициативы; представляет свои заключения на законопроекты, требующие привлечения дополнительных федеральных средств).
Возможность выражения недоверия Правительству РФ уравновешена правом Президента РФ на роспуск Государственной Думы. Исполнительная власть должна быть авторитетной, активной и продуктивной, иметь широкое поле деятельности для самостоятельности и инициативы, иначе управляемость общества снизится и государство окажется не в состоянии быстро и эффективно реагировать на изменения в общественной жизни.
Правосудие в Российской Федерации осуществляют суды; сама судебная власть реализуется посредством конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства.
Федеральный конституционный закон «О Правительстве Российской Федерации», а также нормативные правовые акты о федеральных министерствах, государственных комитетах, федеральных службах органах исполнительной власти субъектов РФ позволяют оптимально разграничить их полномочия и функции от полномочий и функций Администрации Президента РФ. Необходимость такого разграничения становится еще более очевидной, если учесть, что Президент РФ не только является политическим арбитром и обладает значительными полномочиями в законотворческой деятельности, но и наделен верховной исполнительной властью.
Государственную власть в субъектах РФ осуществляют образуемые ими органы исполнительной власти. Конституции республик — субъектов РФ устанавливают принцип разделения законодательной, исполнительной и судебной власти. Что касается состава высших законодательных и исполнительных органов и определения их правового статуса, то здесь наблюдается значительное многообразие.
Реализация принципа разделения властей не только на уровне федеральной государственной власти, но и в субъектах РФ обеспечена ст. 11 Конституции РФ, которая устанавливает принцип разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами — республиками, краями, областями, городами федерального значения, автономной областью, автономными округами и местным самоуправлением. Разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ осуществляется Конституцией РФ, Федеративным и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий.
Теория разделения властей
Разделение властей - это одна из основных черт современного правового государства. Предполагается, что для правильного функционирования государства в нем должны существовать независимые друг от друга власти: законодательная, исполнительная, судебная. В настоящее время по принципу разделения властей построены конституции многих государств. Институт разделения властей, как и институт самого права, стал урождаться с древнейших времен.
Первой научной работой, в которой говорилось о разделение властей можно считать работу Дж. Локка (1632-1704). Однако, выражая симпатии монархии, Дж. Локк считает, что она все же должна быть ограничена народным представительством и четко определена законом, обязательным для всех, в том числе и для монарха. Главная угроза свободы, считает Дж. Локк, состоит в неразделенности власти, в ее сосредоточение в руках абсолютного монарха, который сам устанавливает законы и принуждает к их исполнению. Он пишет также о том, что власть по принятию законов и власть по их исполнению должны быть разделены. На первое место Дж. Локк выдвигает законодательную власть. Именно она и образует «первую ветвь власти».
Развил до современного понимания теорию разделения властей французский мыслитель Ш.-Л. Монтескье (1689-1755). Он отмечал, что в каждом государстве есть три рода власти: власть законодательная, власть исполнительная, ведающая вопросами международного права, и власть исполнительная, ведающая вопросами права гражданского (судебная). Первая - создает и исправляет законы, вторая - объявляет войну и заключает мир, посылает и принимает послов, обеспечивает безопасность, предотвращает нашествия, третья власть - судебная - карает преступления и разрешает столкновения частных лиц. Словом, подразделением властей один из основоположников понимал не установление жестких барьеров, а наличие у различных ветвей власти возможностей сдерживать действия друг друга, чтобы не допустить концентрации всех полномочий у одной из них.
Возможность сдерживать действия одной ветви власти может иметь место в случае, если любая из них обладает частью полномочий другой. Именно такой трактовки принципа разделения придерживались отцы американской Конституции. Так, Дж. Мэдисон сформулировал, что там, где все полномочия одного ведомства власти осуществляются тем же органом, который располагает всеми полномочиями другого ведомства власти, там подрываются основные принципы свободного политического устройства. Мэдисон развил идею Монтескье о сдерживании властей друг другом, дополнив ее системой «сдержек и противовесов». Эта система до сих пор действует в политической жизни США.
В течение веков концепция разделения властей подвергалась некоторым корректировкам, изменялась и дополнялась, исходя из политико- правовой реальности и обстановки в конкретных государствах. В целом концепция разделения властей оказалась удивительно стабильной.
В настоящее время появляются некоторые перспективы развития (или толкования) этой концепции на основе принципа субсидиарности, которые были провозглашены в Маастрихтском договоре (1992 г.) и в Протоколе о применении принципов субсидиарности и пропорциональности 1997 г. к Амстердамскому договору в качестве критерия для разграничения полномочий европейским Союзом и государствами-членами (по вертикали), но корни этого принципа также уходят в средневековье. Однако пока принцип субсидиарности не фигурирует ни в одной из конституций стран мира.
Теория разделения властей на законодательную, исполнительную и судебную признана во всех более или менее демократических странах. Согласно современной теории права разделение властей осуществляется на трех уровнях: институциональном, функциональном и персональном. На деле принцип разделения властей строго соблюдается только в условиях классической президентской республики (США). В парламентарных государствах и в смешанной республике разделение властей как общий принцип признается, но здесь парламентская ответственность правительства уравновешена (хотя и в разной степени) полномочиями президента (или иного главы государства) на поле деятельности законодательной власти( регламентарные акты).
Поскольку классических президентских республик со строгим разделением властей не так много, то идеальное разделение властей - явление редкое. В других же формах правления этот принцип имеет, скорее, ориентирующее значение. Поэтому не вполне адекватным представляется объяснение типа: «идеальное разделение властей - это жесткий тип, а декларируемое разделение властей с реальными нарушениями на функциональном, персональном и даже институциональном уровнях - это мягкий тип». Из этого следует, что необходимо более четко сформулировать понятие (и цели) разделения властей либо отказаться от него в пользу более широкого понятия, которое описывало бы существо всех явлений, а не его разные типы.
Система разделения властей
В соответствии с Конституцией РФ в Российской Федерации признается разделение властей, ст. 10 Конституции РФ: Государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную, и судебную. Органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны.
Разделение властей - это политико-правовая доктрина и конституционный принцип, лежащий в основе организации власти демократического государства.
Идея разделения властей, выдвинутая еще античными мыслителями (Аристотель), была развита в эпоху буржуазных революций (в частности, французским правителем Монтескье) в противовес абсолютизму и феодальному произволу. Зачатки доктрины разделения властей усматриваются уже в трудах выдающихся мыслителей Древней Эллады и Древнего Рима. Среди них можно выделить Аристотеля (384-322 г.г. до н.э), Эникура (ок 341-ок 270 г.г. до. н.э), Полибия (ок 201-ок 120 г.г. до н.э). Однако авторство принадлежит, бесспорно, двум мыслителям, ставшим в определенной степени провозвестниками революционных перемен в своих странах: англичанину Джону Локку (1632-1704) и французу Шарлю Монтескье (1689-1755).
Аристотель был, конечно, еще весьма далек от принципа разделения властей в том виде, как мы его знаем сегодня. Только в XVIII веке Шарль Монтескье придал этой концепции вполне завершенный и стройный вид. И, что не менее важно, в его интерпретации концепция разделения властей получила свое отражение и закрепление в конституционных актах, многие из которых сохраняют свое действие и по сегодняшний день.
«Абсолютная деспотическая власть или управление без установленных постоянных законов не могут ни в коей мере соответствовать целям общества и правительства»,- констатирует Дж. Локк. Отсюда и следует главный вывод, составивший сердцевину концепции разделения властей: власть по принятию законов и власть по их исполнению должны быть разделены.
Автор концепции не выступал против власти вообще. Он считал ее необходимым условием сохранения общества и порядка и был сторонником монархии. Но эта последняя должна была ограничиться лишь осуществлением исполнительной власти. В условиях ограниченной монархии на первое место выдвигается законодательная власть именно она, по Локку, и образует «первую ветвь власти». В соответствии с этим видением вопроса полномочия принимать законы (законодательная власть) возлагаются на парламент, а полномочия осуществлять их (исполнительная власть) — на монарха и правительство (кабинет министров). Все виды публично-властной деятельности и реализующие их государственные органы располагаются в иерархическом порядке. Верховной властью объявляется законодательная власть. Все иные ветви власти подчиняются ей, но вместе с тем оказывают на нее активное воздействие.
Отстаивая данный способ организации власти и распределения ее между различными государственными органами, Дж. Локк активно выступал против концепции абсолютизации и неограниченности власти. Абсолютная монархия, писал в связи с этим автор, которую некоторые считают «единственной формой правления в мире», на самом деле «несовместима с гражданским обществом и, следовательно, не может быть формой гражданского правления».
Дело в том, пояснял ученый, что поскольку она сама не подчиняется закону, то, следовательно, она не может обеспечить подчинение ему и других властей и лиц. Такая власть не способна также гарантировать и естественную свободу человека.
Наиболее полно и последовательно концепция разделения властей изложена в трудах Ш. Монтескье и особенно в его двадцатилетнем труде «О духе законов» (1748) , принесшим наибольшую славу автору. Анализируя различные способы правления и принципы, на которых оно основано, Монтескье подходит к проблеме политической свободы и ее трактовке. А отталкиваясь от нее решает вопрос об устройстве власти. Политическая свобода существует лишь в странах, как правило, умеренных, в которых не злоупотребляют властью. Между тем, вековой опыт подтверждает, что всякий человек обладающий властью, склонен к злоупотреблением ею.
«Чтобы не было возможности злоупотреблять властью, необходим такой порядок вещей, при котором различные власти могли взаимно сдерживать друг друга. Возможен такой государственный строй, при котором никого не будут понуждать делать то, к чему его не обязывает закон, и не делать того, что закон ему дозволяет.
Идея, формулируемая Монтескье, интересна во многих отношениях. Прежде всего определением взаимосвязи, устанавливаемой между правомерным правлением и разделением властей. Это разделение вступает как их взаимное сдерживание. Такое взаимное сдерживание - гарантия от злоупотребления. Препятствие злоупотреблению властью есть гарантия обеспечения свободы. Наконец, сама свобода имеет место тогда, когда никого нельзя принуждать делать то, к чему его не обязывает закон. Или же, когда, напротив, человеку не дозволяют совершить то, что ему запрещено законом. Таким образом, разделение властей не самоцель а, средство осуществления правомерного, легитимного правления, а следовательно, обеспечение свободы
Каковы же те власти, которые должны быть взаимно сбалансированы? . В каждом государстве, писал он, «есть три рода власти: власть законодательная, власть исполнительная, ведающая вопросами международного права, и власть исполнительная, ведающая вопросами права гражданского.
В силу первой части государь или учреждение создает законы, временные или постоянные, и исправляет или отменяет существующие законы. В силу второй он объявляет войну или заключает мир, посылает и принимает послов, обеспечивает безопасность, предотвращает нашествия. В силу третьей власти он карает преступления и разрешает столкновения частных лиц. Последнюю власть можно назвать судебной, а вторую - просто исполнительной властью государства».
Приведенная формулировка несколько отличается от той, которая имеет хождение в наши дни. Впрочем, и создатель доктрины разделения властей в приведенной выше цитате дает сам необходимые пояснения не оставляющие места для кривотолков. Иными словами, первая власть, объясняет он, призвана создавать законы. Вторая ведает внешними сношениями и обеспечивает безопасность. В силу третьей власти караются преступники и разрешаются споры между частными лицами. Эту власть можно иначе именовать - судебной. На первый взгляд, может показаться несколько странным, что наряду с законодательной фигурируют две исполнительные власти. Но объясняется это довольно просто. Вторая и третья власти (по перечислению, но не по значимости), в отличии от первой, сами законы не принимают, а обеспечивают их осуществление. В одном случае при посредстве правительственной деятельности, в другом- посредством судебной деятельности.
В этом смысле можно говорить о том, что и та и другая обеспечивают исполнение закона. Но смешивать их не допустимо. Указания на то, что соединение различных властей в руках одного лица или органа неизбежно ведет к удушению политической свободы, составляет сердцевину самой доктрины разделения властей. Если, однако, соединение двух первых властей - это еще лишь потенциальная угроза тирании, то соединение их с судебной неизбежно ведет к гибельным последствиям.
«Не будет свободы..., если судебная власть не отделена от власти законодательной и исполнительной. Если она соединена с законодательной властью, то жизнь и свобода граждан окажутся во власти произвола, ибо судья будет законодателем. Если судебная власть соединена с исполнительной, то судья получает возможность стать угнетателем.
Наконец, что произойдет, если соединены все три власти?
Ответ достаточно прост. В этом случае неизбежны установление самого жесточайшего деспотизма и полная гибель свободы.
Доктрина, созданная Ш. Монтескье, не ограничивается вычленением трех ветвей власти и показом опасности их соединения в руках одного лица или органа. Не менее важна и другая сторона этой доктрины - рассуждение о том, не приведут ли расчленение властей и их взаимная сбалансированность к параличу власти, к безвластию, при которых также неизбежны разрушение государства и гибель свободы. Предотвратить подобное развитие событий могут; согласованность и взаимодействие властей.
По общему правилу вытекающему из разделения властей, законодательная и исполнительная власти и судебная не должны подменять друг друга и не должны вторгаться в осуществление функций, зарезервированных за каждой из них. Но очень многое зависит от конкретной ситуации, существующей в стране, и от сложившихся обыкновений.
Во многих парламентарных странах сложился и сравнительно широко практикуется институт делегированного законодательства. Парламент передает (делегирует) какую-то часть своих полномочий правительству, которое тем самым как бы наделяется на определенных условиях законодательными полномочиями.
Преобладающая в ряде стран тенденция к укреплению исполнительной власти в значительной мере связана с двумя факторами. Во-первых, усложнение и ускорение общественной жизни требует быстрых и оперативных решений по жизненно важным вопросам. Более приспособлена для принятия таких решений исполнительная власть. Во-вторых, слабость исполнительной власти, чрезмерное вторжение парламента в сферу правительственной деятельности неизбежно влечет за собой правительственную нестабильность и чехарду, что может привести к серьезным политическим осложнениям и даже крушению режима, а это не очень желательно. Именно так произошло, например, с Четвертой республикой во Франции (1946-1958гг). Усиленный парламентаризм и правительственная нестабильность породили кризис, который привел к замене парламентского правления.
В настоящее время многие государства мира приходят к принципу разделения властей, то есть большинство стран мира поняли, что настоящее правовое государство может быть только при разделении властей, а если нет этого принципа то это государство в большинстве случаев не правовое. В большинстве таких государств нарушаются права и свободы граждан. Разделение властей так же, как и само их функционирование основывается на Конституции.
Разделение властей существует и в большей или меньшей степени реально претворяется в жизнь в странах с самыми разными формами правления.
У доктрины разделения властей оказалась непростая судьба. Причем если, например, в Америке ( и, естественно, в Англии и Франции) она с самого начала пользовалась большим успехом и местными учеными и политическими деятелями бралась на вооружение, то в Германии среди значительной части интеллектуальной элиты ряд ее положений подвергался сомнению. Так, в фундаментальной работе «Общее учение о государстве» Г. Еллинек высказывает свое явно скептическое отношение по поводу возможности в реальной жизни добиться такого положения, когда законодательная власть в лице парламента сможет фактически сдерживать исполнительную власть, находящуюся в руках монарха; когда между ними может быть достигнуто равновесие.
Также, такое состояние является, по мнению Венгерова, «политически наименее вероятным, так как соотношение социальных сил, составляющих основу политического могущества, крайне редко и уж во всяком случае только временно складывается так, чтобы было возможно полное равновесие двух постоянных политических факторов». Но именно на «такую невероятную комбинацию рассчитана теория равновесия» Монтескье и других ее сторонников, и уже поэтому реальность применения этой теории и ее действенность подлежит сомнению.
Несмотря на это, теория разделения властей получила широкое признание и поддержку со стороны самых прогрессивных сил, стала одним из главных постулатов демократической конституционно-правовой теории и нашла свое прямое отражение и закрепление в основных законах передовых государств, а сегодня стала ведущим конституционным принципом практически всех государств мира.
Так, в Конституции США, в преамбуле устанавливается фактическое ее распределение между различными ветвями власти. Статья 1 (разд. I) Конституции закрепляет, например, что все установленные в Конституции «полномочия законодательной власти принадлежат Конгрессу Соединенных Штатов, который состоит из Сената и Палаты представителей». Статья 3 (разд. I) провозглашает, что «исполнительная власть осуществляется Президентом Соединенных Штатов Америки. Он состоит в своей должности в продолжение четырехлетнего срока». И статья 3 (разд. I) устанавливает, что «судебная власть Соединенных Штатов осуществляется Верховным Судом и теми низшими судами, которые будут время от времени учреждаться Конгрессом».
Теперь, систему разделения властей хотелось бы рассмотреть на основании российского конституционного строительства.
“Государственная власть в Российской федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны”.
Разделение государственной власти
В демократических обществах функционирования государственной власти происходит на основе ее разделения.
Разделение властей - это система организации и функционирования государственной власти, в которой функции законодательной, исполнительной и судебной власти осуществляются различными государственными органами.
Идея разделения властей выдвигалась еще античными (Аристотель) и средневековыми (Марсилий Падуанский) философами. Как самостоятельное учение она была обоснована в середине XVIII ст. Ш. -Л. Монтескье. Он доказывал, что политическая свобода возможна лишь там, где исключена возможность злоупотребления властью, для чего в государстве необходимо осуществить разделение властей на законодательную, исполнительную и судебную. Основная цель разделения ЕЕ заключается в том, чтобы избежать сосредоточение власти в одних руках и злоупотребления ею. Необходимо, чтобы различные ветви власти могли взаимно сдерживать друг одну.
Принцип разделения властей впервые и наиболее последовательно был воплощен в Конституции США 1787 г., где три ветви власти не только разделены, но и контролируют друг друга через так называемую систему сдержек и противовесов. По этой системы законодательная, исполнительная и судебная ветви власти разделены не только организационно, но и формально и полностью независимы друг от друга. В то же время каждая из ветвей наделена полномочиями, которые дают ей возможность контролировать и ограничивать другие ветви. Эти полномочия и составляют систему сдержек и противовесов. Ни одна из ветвей власти не имеет ни формального, ни фактического превосходства над другими.
Законодательная власть в США сосредоточена в конгрессе - парламенте, который состоит из двух палат: Палаты Представителей и Сената. Исполнительная власть передана президенту страны как главе государства и одновременно главе правительства, а судебная власть - верховному суду, а также судам, созданным конгрессом. Конгресс принимает законы, на которые президент может наложить вето. Президент назначает министров, других высших должностных лиц, судей верховного суда, послов, но «по совету и согласия» Сената. Он наделен правом заключать международные договоры, которые подлежат одобрению Сенатом. Конгресс имеет право объявить импичмент президенту в случае совершения им антиконституционных действий. Верховный суд наделен функцией конституционного контроля и может объявить неконституционными акты конгресса и президента.
Разделение властей, который характеризуется формальной изолированностью каждой из ее ветвей и отсутствием между ними тесных функциональных отношений, определяется как «жесткий». Наиболее полно он проявляется в президентской республике. Иной характер имеет разделение властей по парламентарних форм правления, где разница между законодательной и исполнительной властью не имеет существенного значения, поскольку той и другой владеет партия парламентского большинства, лидер которой одновременно руководит правительством и контролирует эту большинство. Реальное разделение государственной власти здесь происходит внутри парламента между сформированным партией или коалицией партий парламентского большинства правительством и оппозицией.
Уединенность судебной ветви в системе разделения государственной власти проявляется прежде всего в принципах независимости судов и подчинения их только конституции и законам, бессрочно (вечности) избрания или назначения судей и их неприкосновенности. Формирование судейского корпуса происходит с участием высших органов законодательной и исполнительной власти.
Разделение государственной власти является необходимым условием демократического политического режима. Авторитарные, особенно тоталитарные политические режимы отрицают разделение властей. Коммунистическая идеология отвергает его даже теоретически, обосновывая принцип единства власти, в соответствии с которой мандат на осуществление какой-либо государственной функции является производным от представительной власти. Считается, что административные и судебные действия государства выполняются по поручению представительных органов государственной власти и как таковые не властью, а лишь функцией, осуществляемой от ее имени. Практическая реализация в социалистических странах принципа единства власти привела к сосредоточение всей полноты государственной власти даже не в формально представительном органе, а в руках аппарата коммунистической партии и невиданных злоупотреблений властью.
Разделение властей - это лишь один из многих элементов демократического механизма осуществления государственной власти и сам по себе не является гарантией демократии. Более того, за несбалансированной системы сдержек и противовесов жесткий разделение властей может вызвать противостояние ветвей власти. Особую остроту противостояния законодательной и возглавляемой главой государства исполнительной ветвей власти приобретает по президентской и смешанной форм республиканского правления в периоды так называемого разделенного правления, когда президент и парламентское большинство представляют разные партийно-политические силы. Иногда это противостояние доходит до открытой вооруженной конфронтации, как это произошло, например, в 1993 г. в России.
Эффективность государственной власти зависит не только от ее разделения, но и от многих других элементов механизма осуществления власти, которые в своей совокупности характеризуются понятием «форма государства».
Идея разделения властей
Чтобы исключить деспотизм, говорит И. Кант, необходимо строгое разделение власти. В каждом разумно устроенном государстве действуют три ветви власти: законодательная, издающая законы; исполнительная, осуществляющая управление на основании изданных законов; судебная, контролирующая соблюдение законов и осуществляющая правосудие. Деспотизм появляется там, где не обеспечена достаточная независимость одной ветви власти от других. Законодатель не может быть правителем, ибо первый издает законы, а второй подчиняется им. Ни законодатель, ни правитель не могут творить суд: они лишь назначают судей.
В истории политических учений разработано множество идей о разделении властей; классической теорией по этому вопросу считается теория Ш. Монтескье.
Разумеется, наиболее предпочтительна полная гармония между всеми тремя ветвями власти, но гармония предполагает и противоречие, и борьбу. Если же власть законодательная и исполнительная соединены в одном лице или учреждении, то свободы не будет. “Не будет свободы и в том случае, если судебная власть не отделена от власти законодательной и исполнительной. Если она соединена с законодательной властью, то жизнь и свобода граждан окажутся во власти произвола, ибо судья будет законодателем. Если судебная власть соединена с исполнительной, то судья получает возможность стать угнетателем”.
Главная цель деятельности законодателей заключается в том, чтобы обеспечить своему народу нормальную, спокойную, в меру возможности социально справедливую жизнь. При этом “все, что зависит от законодательной власти, часто лучше устраивается многими, чем одним”. “Представительное собрание следует также избирать не для того, чтобы оно выносило какие-нибудь активные решения, — задача, которую оно не в состоянии хорошо выполнить, —но для того, чтобы создавать законы или наблюдать за тем, хорошо ли соблюдаются те законы, которые им уже созданы, — дело, которое оно — и даже только оно — может очень хорошо выполнить”. Иными словами, если законодательная власть является выражением общей воли государства, то исполнительная — механизмом реализации этой воли.
В свободном государстве законодательная власть имеет право и должна рассматривать, каким образом приводятся в исполнение созданные ею законы. В этом состоит преимущество такого правления над тем, которое имело место у разных народов, когда исполнительная власть не отчитывается в своем управлении перед законодательной властью. Исполнительная власть, по мнению Ш. Монтескье, должна быть в руках одного лица или немногих, так как эта сторона правления, почти всегда требует действия быстрого и лучше исполняется одним или немногими, чем многими: парламент не может осуществлять и исполнительную власть. “Если исполнительная власть не будет иметь права останавливать действия законодательного собрания, то последнее станет деспотическим, так как, имея возможность предоставить себе любую власть, какую она только пожелает, оно уничтожит все прочие власти”.
Судебная власть, столь страшная для людей, не должна быть связана ни с известным положением, ни с какой-либо партией: она должна быть, так сказать, невидимой для народа. “Люди не имеют постоянно перед глазами судей и страшатся уже не судьи, а суда”. По словам Цицерона, судья — это говорящий закон, а закон — это немой судья.
В идеале между этими тремя ветвями власти мыслится установление такой гармонии, что правопорядок явил бы собой свое высшее совершенство. Но исторический опыт подсказывает, как трудно последовательно реализовать принцип разделения властей так, чтобы соблюдались их равенство, полная независимость и баланс между ними. На практике происходит постоянное колебание, когда чаша весов одной ветви власти перевешивает другую и возникают противоречия, нередко доходящие до конфликта. Это особенно характерно для переходных периодов, например при переходе от тоталитарных форм правления к демократическим, когда происходит становление демократических институтов и демократия выступает как нечто “рыхлое” и хаотичное, в ее рядах наблюдается разброд — и идейный, и организационный. В период стабильного развития гармоническое сотрудничество всех ветвей власти — залог единства государства.
Разделение властей в Pоссии
Любое государство действует через множество органов, между которыми распределяются государственные функции и властные полномочия. Это распределение труда по управлению делами государства выражается в создании и деятельности системы государственных органов. Связанная с этим проблема предполагает необходимость решения вопроса о том, как распределяются функции власти в государстве.
Многие античные и средневековые учения отмечали, что деятельность государства неоднородна и включает в себя несколько ее видов: законодательную деятельность, исполнение законов или управление, а часто и правосудие. Отмечалось также, что различные органы государства специализируются на выполнении того или иного вида деятельности.
В XVII веке к этому вопросу обратился Джон Локк (английский философ-материалист; 1632-1704 гг.). Цель государства, по Локку, сохранение свободы и собственности, приобретенной посредством труда. Для их защиты государственная власть не может быть произвольной. Она должна делиться на законодательную, исполнительную и союзную. Разработанное Дж. Локком учение о государстве было опытом приспособления теории к политической форме управления, которая установилась в Англии в результате революции 1688 г. Теория Дж. Локка получила наименование "гибкой модели"разделения властей, основанная на сотрудничестве и взаимодействии властей при верховенстве одной из них. Дж. Локк предпочтение отдавал законодательной власти, но не абсолютизировал ее; остальные власти должны подчиняться ей. В настоящее время эта система характерна для стран с парламентской формой правления.
Французский философ и историк Ш.-Л. Монтескье (1680-1755 гг.) созданную им теорию "разделения властей" увязал с теорией естественного права. По его мнению, в правильно устроенном государстве нет единой власти, а должны существовать три независящие друг от друга власти: законодательная, исполнительная и судебная. Какое-либо объединение их в руках одного органа или лица неизбежно ведет к злоупотреблениям и несовместимы с политической свободой личности. Эту модель принято считать "жесткой" формой разделения властей. Для их современного развития характерны некоторые общие черты. Одна из них состоит в усилении правительственной власти; что касается другой, то она проявляется в усилении средств воздействия различных органов власти друг на друга. Эта модель характерна для стран с президентской формой правления.
В последующие года принцип разделения властей был провозглашен одним из принципов буржуазного конституционализма, что было впервые реализовано в Конституции США 1787 г., а затем воспроизведено в французской Декларации прав человека и гражданина 1789 г. В Декларации было сказано: "свободное общество, в котором не обеспечена гарантия прав и не установлено разделение властей, не имеет конституции".
В России сторонниками разделения властей были М. М. Сперанский, А. П. Куницин (проф. СПб университета в 1817-1819 гг.), декабрист П.И. Пестель. Однако идеи Монтескье о власти и формах правления рассматривались и воспринимались ими с учетом тогдашней действительности в Российской империи.
Так, в плане М.М. Сперанского все три власти рассматривались как проявление единой "державной власти". Он говорил, целесообразен тот образ правления, в котором сочетаются "правильное разделение дел" с единством управления и надлежащим подбором администраторов. При этом, М.М. Сперанский сторонник сохранения сильной царской власти: император, по его мнению, есть "верховный законодатель, без коего никакой закон совершиться не может", "верховный отправитель правосудия", "верховное начало силы исполнительной".
В свою очередь, А.П. Куницин различает власти "законодательную, исполнительную и блюстительную", но ничего не говорит об их независимости друг от друга.
Что касается русских государствоведов конца XIX и начала XX вв., то некоторые из них стали обращать внимание на уязвимые места в теории разделения властей Монтескье. Так, русский юрист А. А. Жилин отмечал, Мы все время говорим о разделении властей на законодательную, исполнительную и судебную, т. е. трехзвенную систему. Науке, однако, известна также -теория четырех властей: законодательная, исполнительная, судебная и власть короля, как власть уравновешивающая. Эта теория выдвигалась Бенжамином Констаном (Констан де Ребек Бенжамен Анри - 1767-1830 гг.) - французским писателем и политическим деятелем. Его идеи были целиком воплощены в португальской конституции 1826 г.
что реализация теории разделения властей на практике не может обеспечить единство властей, их согласованную деятельность. К тому же, говорил А. А. Жилин, распределение отдельных функций между различными государственными органами вовсе не означает деление самой государственной власти на обособленные ветви. Другой русский юрист проф. П.И. Коркунов предложил заменить учение о разделении властей учением о совместном властвовании, о распределении функций между самостоятельными органами, отправление одних и тех же функций несколькими органами и выполнение одним органом различных функций.
Таким образом, сказанное дает основания для вывода: суть принципа разделения властей заключается в том, что отдельные власти должны формироваться независимо друг от друга и по возможности не быть подчиненными одна другой. В этом принципиальное различие от простого разделения компетенции между отдельными органами.
Характерным признаком принципа разделения властей является также то, что здесь в отношении между отдельными властями создается система "взаимных тормозов", которые должны помешать злоупотреблению власти. В действительности этот принцип способствовал усилению исполнительной власти и ее фактической безответственности.
Хотя разделение властей было воспринято многими странами, конкретные формы его реализации оказались весьма разнообразными. Как в теории, так и на практике не было и нет единообразного понимания сути принципа разделения властей.
Интересным является высказывание по вопросу о разделении властей русского правоведа Н. Ворошилова. Он писал: "Государство представляет собой единство всей жизни народа; дробление этого единства ведет к уничтожению самого государства. Поэтому и государственная власть как выражение этого единства должна быть одна, несколько властей, одинаково самостоятельных и равных друг другу, ведут к постоянным столкновениям, борьбе между ними и, следовательно, к уничтожению государства". /Ворошилов Н. Критический обзор учения о разделении властей.
Показательным в этом отношении могут быть французские конституции. Так, демократическая конституция 1793 г. на первый план ставила народное представительство; термидорианская конституция 1794 г., наоборот, предпочтение отдавала сильной исполнительной власти, независимой от парламента; конституция III года (1795 г.) усилила влияние законодательной власти; по конституции УШ года /1799 г./ -народное представительство все больше оттирается на задний план; империя Наполеона I окончательно придала исполнительной власти характер неограниченной диктатуры. Все это с теми или иными отклонениями характерно и для дальнейших режимов во Франции.
Теория и практика государственного строительства в СССР и Советской России отвергала теорию разделения властей. Поэтому первые конституционные акты Советской России провозгласили единство государственной власти и принадлежность ее представительным органам. С тех пор и в течение последующих десятилетий Советы, как представительные органы государственной власти, признавались органами, возглавляющими всю систему государственных органов. Вместе с тем, в систему государственных органов входили также органы государственного управления, органы суда и прокуратуры с различной компетенцией, что при проведении в жизнь принципа единства государственной власти свидетельствовало об особом разделении труда между государственными органами. Представительные органы были законодательными, правительство и органы, входившие в его систему, исполнительными органами. Такая система закреплялась Конституциями СССР 1936 и 1977 гг., а также Конституциями РСФСР 1937 и 1978 гг.
Конституция Российской Федерации 1993 года фактически признала, что в современных условиях развития государственности более оправданным является такое решение вопроса, когда в основу организации управления делами государства положен принцип разделения властей.
В статье 10 Конституции Российской Федерации сказано: "Государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения ее на законодательную, исполнительную и судебную. Органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны". А в части 1 ст. 11 Конституции Российской Федерации установлено, что государственную власть в Российской Федерации осуществляют: Президент Российской Федерации, Федеральное Собрание (Совет Федерации и Государственная Дума), Правительство Российской Федерации, суды Российской Федерации.
В чем же конкретно проявляется содержание принципа разделения властей в Российской Федерации, какие "сдержки и противовесы" закреплены в Конституции Российской Федерации?
Можно выделить следующие особенности содержания принципа разделения властей в Российской Федерации:
- во-первых, Конституцией Российской Федерации предусмотрено четкое распределение функций и компетенции между государственными, органами в соответствии с требованиями разделения труда по управлению делами государства;
- во-вторых, Конституция закрепляет определенную самостоятельность каждого государственного органа при осуществлении принадлежащих ему полномочий;
- в-третьих, в соответствии со статьей 15 Конституции Российской Федерации федеральные законы должны обладать высшей юридической силой и приниматься только законодательным (представительным) органом государственной власти Федерации. При этом никакой другой государственный орган Федерации не вправе осуществлять первичное нормативное правовое регулирования по вопросам, отнесенным к ведению Федерации в соответствии со статьей 71 Конституции, и по вопросам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов (статья 72 Конституции) в той части, которые отнесены к предметам исключительного ведения Российской Федерации;
- в-четвертых, исполнительная власть в Российской Федерации должна заниматься исполнением законов и только ограниченным нормотворчеством по вопросам своей распорядительной деятельности, быть подотчетной либо главе государства, либо федеральному законодательному (представительному) органу государственной власти;
- в-пятых, Конституция Российской Федерации обеспечивает такой баланс полномочий каждой ветви государственной власти, который исключает возможность перенесения властных полномочий, а тем более всей полноты власти, на одного из них;
- в-шестых, судебные органы в Российской Федерации независимы и пределах своих полномочий действуют самостоятельно;
в-седьмых, ни одна из трех ветвей власти не должна вмешиваться в прерогативы другой власти, а тем более сливаться с другой властью;
в-восьмых, споры о компетенции в Российской Федерации решаются только в порядке конституционного судопроизводства, т.е. Конституционным Судом Российской Федерации;
- в-девятых, конституционная система Российской Федерации предусматривает правовые способы сдерживания каждой власти другими властями, т. е. содержит взаимные "противовесы" для других властей. К таким "противовесам" следует отнести:
срочность полномочий выборных должностных лиц или государственных органов различных уровней;
Несовместимость депутатского мандата с занятием должности в аппарате управления;
право конструктивного вето на законопроекты (ч. 3 ст.107 и ч. 2 статьи 108 Конституции РФ);
право постановки вопроса о конструктивном роспуске Государственной Думы (ч. ч. 3 и 4 статьи 117 Конституции РФ);
контроль за законодательным (представительным) органом государственной власти, осуществляемый избирателями в ходе выборов;
конструктивный вотум недоверия Правительству Российской Федерации со стороны Государственной Думы (ч.ч. 3 и 4 статьи 117 Конституции Российской Федерации);
независимость судейского корпуса (статья 120 Конституции Российской Федерации).
Названные "сдержки и противовесы" характерны только для системы разделения властей в Российской Федерации. При этом, при изучении соответствующих разделов курса государственного (конституционного) права Российской Федерации студенты смогут самостоятельно назвать и некоторые другие рычаги воздействия одной власти на другую.
Разделение властей законодательная исполнительная судебная
При характеристике правового государства недостаточно указания на многообразие его органов, их перечисление.
Государственная власть, основанная на праве, тогда эффективно действует, в том числе в обеспечении прав и законных интересов личности, когда в ней есть разделение труда: институты (органы) государства «выстраиваются» по-особому. Имеется в виду то, что формируются самостоятельные ветви власти, каждая из которых осуществляет «свою» особую деятельность.
Таких ветвей власти, свидетельствующих о высокой развитости государства, три: законодательная, исполнительная, судебная. Соответственно различаются три вида государственных органов: законодательные, исполнительные, судебные.
Принцип разделения властей проведен во всех современных развитых демократических странах. В США, например, в соответствии с Конституцией 1789 г., законодательную власть представляет двухпалатный Конгресс, исполнительную — Президент, судебную — Верховный Суд.
Вместе с тем, есть следующее существенное обстоятельство. Власть в государстве должна быть одновременно и целостной, единой, и, наряду с этим, разделенной. Именно поэтому наряду с названными тремя ветвями власти как бы обособляется в качестве особого самостоятельного института главы государства. В республиках — президент, в конституционных монархиях — монарх (король, император и т.д.). Вот почему в конституциях многих стран наряду с Президентом (главой государства) значительные политико-правовые, государственные задачи решает Премьер- министр (или Председатель Правительства) — глава исполнительной власти.
Принцип разделения властей способствует «рассредоточенности» государственной власти между различными властными звеньями, структурами. Это предупреждает ее концентрацию в какой-либо одной структуре, не позволяет превратить ее в авторитарную и тоталитарную власть.
Конституция Российской Федерации предусматривает: государственная власть в нашей стране «осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную» (ст. 10). Законодательную власть осуществляет Федеральное Собрание (Государственная Дума, Совет Федерации), исполнительную — Правительство, судебную — органы правосудия, суды. Президент по Конституции «обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти» (ч. 2 ст. 80).
Итак, принцип разделения властей позволяет отметить, что все три ветви власти одинаковы, равновелики по силе, призваны служить противовесами по отношению друг к другу. Они должны оказывать взаимное сдерживание, не допускать усиления, доминирования одной из властей, предотвращать возможные злоупотребления.
Разделение ветвей власти
Единство государственной власти и разделение ее ветвей. Уже из сказанного выше о государственном суверенитете непосредственно вытекает вывод, что государственная власть в своей основе едина. Ее единство определяется прежде всего тем, что в демократическом обществе и государстве единым и единственным источником такой власти является народ, а сама эта власть как форма народовластия представляет собой ее способность организовать и регулировать общественную жизнь в соответствии с волей и интересами суверенного народа. Как отмечалось выше, единство государственной власти находит свое выражение непосредственно в единстве системы высших государственных органов и общих принципов построения и деятельности их на всех уровнях.
Иными словами, единство государственной власти неразрывно связано с единством и нераздельностью государственного суверенитета, исключающему по самому своему существу наличие в одном и том же государстве разных по своей природе, характеру и направленности деятельности самостоятельных властей. Встречающиеся в истории редкие и обычно кратковременные периоды двоевластия в той или иной стране отражают, по сути дела, сосуществование, взаимодействие и/или противоборство различных по своей сущности не государственных, а политических властей, из которых лишь одна может принимать форму государственной власти.
Но единая сущность государственной власти не только не исключает, но и предполагает в демократическом обществе многообразие форм ее выражения. В сущности, когда говорят о разделении властей, имеют в виду не раздробление, разъединение самой государственной власти, а разделение, разграничение полномочий различных государственных органов в рамках обеспечения конституционного единства государственной власти. Совершенно ясно, что при таком понимании принцип разделения властей не противостоит абсолютно принципу единства государственной власти и не исключает его. В условиях былого господства абсолютизма, в том числе и абсолютистского самодержавия в России, речь, понятно, не могла идти о каком-либо разделении власти на различные ее ветви, уравновешивающие друг друга и тем самым об ограничении всевластия монарха. Такое разграничение оказалось неприемлемым и для системы советской власти, поскольку в ней объявлялась принадлежность всей власти в руках единых и единственных органов государственной власти — номинально полновластных Советов.
В демократических же странах в основу организации, функционирования и деятельности государственной власти был положен еще два столетия назад принцип разделения государственной власти на различные ее ветви (направления) — законодательную, исполнительную и судебную.
Теория разделения властей, как уже отмечалось, получила впервые глубокую и широкую разработку у английского мыслителя Дж. Локка и особенно у французского исследователя Ш. Монтескье в тесной связи с антиабсолютистскими революциями XVII—XVIII вв. в этих странах как составная часть их учения о демократическом госу-дарстве. Она была направлена против концентрации всей власти в руках абсолютного монарха, злоупотреблений этим и призвана гарантировать народовластие путем обеспечения равновесия и взаимодействия указанных трех ветвей государственной власти. Этот принцип был положен в основу первых конституций (США 1787 г. и Франции 1793 г.). В Конституции США, например, говорилось, что полномочия законодательной власти принадлежат парламенту — Конгрессу США (ст. 1); полномочия исполнительной власти — Президенту США (ст. 2); а полномочия судебной власти — Верховным судам США и нижестоящим судам (ст. 3). Французская Декларация прав человека и гражданина 1789 г. провозгласила, что общество, в котором не проведено разделение власти, не имеет Конституции (ст. 16). С тех пор этот принцип все шире и полнее утверждался в демократических странах мира, превратившись в XX в. в общепризнанную норму демократии.
Было время, когда единство государственной власти абсолютно противопоставлялось разделению ее на различные ветви. Считалось, что такое единство в принципе несовместимо с многообразием форм и направлений выражений этой власти. Но по мере утверждения, усложнения и совершенствования демократических политических, в том числе и государственных, систем все более крепло и укоренялось понимание того, что эти противоположности (единство и разделение) достаточно относительны и вполне совместимы; что единство социальной природы государственной власти, общность принципиальных основ организации, целей и направленности деятельности ее органов не исключают многообразия форм проявления этой власти; что оптимальным для обеспечения принципов демократии и гуманизма является единство государственной власти в ее многообразии.
Демократическое единство государственной власти требует ее разделения на различные ветви, а демократическое разделение этой власти на законодательную, исполнительную и судебную должно опираться на единство их источника и общего направления их деятельности. Единство государственной власти уберегает общество от принципиальной рассогласованности действий различных ее ветвей, от их удаления друг от друга и тем более противопоставления друг другу, от крайних форм напряженности и противоборства в отношениях между ними, от развала власти и наступления анархии. Разделение ветвей государственной власти позволяет предотвращать узурпацию, при-своение всей полноты власти, ее чрезмерную концентрацию в руках одного лица, одного государственного органа или одной ветви власти, ограничивать возможности каждой из ветвей власти и уравновешивать ее с другими, создавать тем самым серьезные преграды на пути развития антидемократических тенденций авторитаризма и тоталитаризма. В конечном же счете и то, и другое направлены на гарантирование свободы, господства права и демократии.
Подлинный демократизм современного общества и государства несовместим с отказом от признания как единства государственной власти, так и ее разделения на различные ветви. Как отмечается в Конституции Казахстана (ч. 3 ст. 4), государственная власть в республике едина, осуществляется на основе Конституции и законов в соответст-вии с принципом ее разделения на законодательную, исполнительную и судебную и взаимодействия их между собой с использованием системы сдержек и противовесов.
Принцип разделения ветвей государственной власти четко закрепляется в конституциях многих стран, помимо тех, о которых уже говорилось выше. Вместе с тем этот принцип по-разному реализуется в различных странах в зависимости прежде всего от существующих в них форм правления, о которых речь пойдет ниже (см. гл. 6). В Конституции Польши (ст. 10), например, указывается, что ее устройство «основывается на разделении и равновесии законодательной власти, исполнительной власти и судебной власти»; законодательную власть осуществляют Сейм и Сенат, исполнительную — Президент и Совет Министров, а судебную — судьи и трибуналы. Статья 26 выражает указанный принцип в следующей форме: законодательные функции осуществляются Парламентом и Президентом; исполнительные — Президентом и Правительством; судебные — судами. Конституция Дании (ст. 3) устанавливает, что законодательная власть осуществляется совместно Королем и Фолькетингом (парламентом); исполнительная — Королем; судебная — органами правосудия. Конституция Португалии (ст. 114) говорит о «разделении власти и взаимозависимости органов государственной власти». По Конституции Финляндии законодательная власть осуществляется парламентом (Эдускунтой) вместе с Президентом; высшая исполнительная власть — Президентом, при котором образуется Государственный совет (правительство), а правосудие — независимыми судами. В Конституции Мексики содержится такая категоричная установка: «Никогда не могут быть объединены две или три власти в руках одного лица или одной корпорации, а законодательная власть не может предоставляться одному лицу... кроме установленных Конституцией случаев». Особое внимание принципу разделения ветвей власти уделяется в конституциях постсоветских стран, переживших долгий период его грубого отрицания тоталитарными режимами прошлого (см. ст. 6 конституций Украины, Белоруссии, Молдовы, ст. 11 Конституции Узбекистана, ст. 5 Конституции Туркменистана и др.).
Профессор М.В. Баглай следующим образом характеризует конкретное содержание принципа разделения властей:
а) законы должны обладать высшей юридической силой и приниматься только законодательным (представительным) органом;
б) исполнительная власть должна заниматься в основном исполнением законов и только ограниченным нормотворчеством, быть подотчетной главе государства и лишь в некотором отношении парламенту;
в) между законодательным и исполнительным органами должен быть обеспечен баланс полномочий, исключающий перенесение центра властных решений, а тем более всей полноты власти на одного из них;
г) судебные органы независимы и в пределах своей компетенции действуют самостоятельно;
д) ни одна из трех ветвей власти не должна вмешиваться в прерогативы другой, а тем более сливаться с ней;
е) споры о компетенции должны решаться только конституционным путем и через правовую процедуру, т.е. Конституционным Судом;
ж) конституционная система должна предусматривать правовые способы сдерживания каждой ветви власти двумя другими, т.е. содержать взаимные противовесы для всех ветвей власти.
Хотелось бы особо подчеркнуть, что принцип разделения властей не может и не должен сводиться к простому разведению, разъединению, обособлению и независимости различных ветвей власти. Он включает в себе и их определенное соотношение, взаимосвязь и взаимодействие, основанные на взаимном ограничении, сдерживании и равновесии. Именно поэтому такое большое значение в осуществлении данного принципа придается скоординированности действий различных ветвей власти, их балансу и использованию системы сдержек и противовесов. Все это позволяет при последовательном и реальном демократическом осуществлении этого принципа избегать глубоких, широких, острых и частых конституционных кризисов власти, хотя, конечно, не может и не должно уберечь ее от обычного и естественного рутинного противоборства прежде всего представительной и исполнительной властей.
Конкретные пути и механизмы реализации принципа разделения властей будут рассмотрены в последующих главах, посвященных различным конституционным формам государств и системам организации, функционирования и деятельности государственных органов. Необходимо лишь заметить, что разделение властей обычно рассматривается лишь в горизонтальном плане, т.е. как разделение полномочий различных (законодательных, исполнительных и судебных) государственных органов одного и того же уровня. Но такое разделение можно наблюдать и в вертикальном плане, когда речь идет о разграничении полномочий между государственными органами различного уровня. Вертикальное разделение власти имеет особое значение для федеративных государств, поскольку одним из стержневых вопросов их жизнедеятельности всегда является проблема соотношения и взаимодействия федеральной власти и власти субъектов федерации.
Разделение политической власти
В Российской Федерации принцип разделения властей впервые закреплён в Декларации о государственном суверенитете РСФСР. Конституция Российской Федерации 1993 г. фиксирует этот принцип как одну из основ конституционного строя. В статье 10 говориться: “Государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны”.
Все эти высшие государственные органы власти в равной степени выражают целостную концепцию народного суверенитета. Разделение властей есть разделение полномочий государственных органов при сохранении конституционного принципа единства государственной власти.
По Конституции РФ 1993 г. “Президент РФ является главой государства” (п. 1, ст. 80, Конституции РФ). “Президент не вправе вмешиваться в полномочия Федерального Собрания или судебных органов - Конституция строго разделяет их полномочия. Разногласия между властями он может регулировать только с помощью согласительных процедур или путём передачи спора в суд. В то же время многие статьи Конституции указывают на то, что фактически Президент признаётся главой исполнительной власти (право назначать Правительство, право председательствовать на заседаниях Правительства и т.д.)”. Полномочия Президента, вытекающие из различия конституционных функций главы государства и парламента, в основном и главном не конкурируют с полномочиями представительного органа.
Конституция проводит чёткое различие их полномочий, исходя из принципа разделения властей. В то же время полномочия Президента в сфере взаимоотношений с парламентом позволяют рассматривать главу государства как непременного участника законодательного процесса. Президенту принадлежит право назначать выборы Государственной Думы, в то время как выборы Президента назначаются Советом Федерации. Таким образом, назначение выборов этих органов государственной власти происходит не на взаимной основе, чтобы избежать взаимозависимости.
После выборов Государственная Дума собирается на тридцатый день самостоятельно, но Президент может созвать заседание Думы ранее этого срока. Президент имеет право законодательной инициативы, то есть, внесение законопроектов в Государственную Думу, он обладает правом вето на законопроекты, принятые Федеральным Собранием. Это вето, именуемое в теории как относительное, может быть преодолено при повторном принятии законопроекта двумя палатами Федерального Собрания при раздельном обсуждении большинством в две трети каждой палаты - в этом случае Президент обязан подписать закон в течение семи дней. Законопроект становится законом и вводится в действие только после его подписания и обнародования Президентом. На рассмотрение отводится 14 дней, после чего закон должен быть или отклонён, или входит в силу. Президент обращается к Федеральному Собранию с ежегодными посланиями о положении в стране, об основных направлениях внутренней и внешней политики государства.
Президент назначает референдум в порядке, установленном федеральным конституционным законом. Президент вправе распустить Государственную Думу, но не предусмотрено его право распустить Совет Федерации. Роспуск Думы возможен в случае трёхкратного отклонения ею представленных кандидатур Председателя Правительства (ч.4, ст.111, Конституции РФ), при двукратном вынесении недоверия Правительству в течение 3-х месяцев (ч.3, ст.117) и при отказе Думы в доверии Правительству (ч.4, ст.117). В случае роспуска Государственной Думы Президент назначает новые выборы с тем, чтобы новая Дума собралась не позднее чем через 4 месяца после роспуска.
Государственная Дума не может быть распущена Президентом:
1) в течении года после её избрания;
2) с момента выдвижения ею обвинения против Президента до принятия соответствующего решения Советом Федерации;
3) в период действия на всей территории РФ военного или чрезвычайного положения;
4) в течение 6-ти месяцев до окончания срока полномочий Президента РФ.
В соответствии с принципом разделения властей и независимости судов Президент не вправе вмешиваться в деятельность судебных органов. Однако он участвует в формировании органов судебной власти. Так, только Президенту предоставлено право выдвижения кандидатур для назначения Советом Федерации на должности судей Конституционного Суда, Верховного Суда, Высшего Арбитражного Суда. Президент также назначает судей других федеральных судов. Он же вносит предложение об освобождении от должности Генерального Прокурора РФ.
При характеристике Российского парламента в свете принципа разделения властей можно выделить три момента:
1) применение к нему термина “парламент” означает официальное принятие категории парламентаризма с учётом Российских условий и особенностей, а также мирового цивилизованного опыта;
2) специфическим свойством является определение его как общенационального представительного органа;
3) Федеральное Собрание - законодательный орган Российской Федерации.
Однако Конституция 1993 г. не исходит из принципа верховенства парламента над исполнительной властью. Вопрос о недоверии Правительству, выраженном Государственной Думой, окончательно решается Президентом РФ.
Конституция Российской Федерации выделяет и третью самостоятельную ветвь власти -- Судебную. Судебная власть и органы её осуществляющие, обладают значительной спецификой, это отражено в ч.2 ст. 118 Конституции РФ, где сказано, что судебная власть осуществляется посредством конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства. Конституция Российской Федерации чётко определяет, что правосудие в России осуществляется только судами РФ. При этом подчеркивается независимость судов.
Конституцией Российской Федерации предусмотрены:
1. Конституционный Суд РФ;
2. Верховный Суд РФ;
3. Высший Арбитражный суд РФ.
Согласно Конституции РФ действуют другие федеральные суды.
Из всего сказанного можно сделать следующий вывод: Разделения властей существует не только в теории государства и права, он реально осуществляется на практике в различных государствах мира, причём имеет место в различных формах, вариантах, не теряя при этом своего содержания.
Концепция разделения властей
Теория разделения властей зародилась во Франции в середине 18 века и была связана, прежде всего, с борьбой крепнувшей буржуазии против феодального абсолютизма, борьбой с системой, тормозившей развитие общества и государства. Появление новой концепции было связано с именем Ш.-Л. Монтескье, человека, известного не только в качестве прогрессивного теоретика, но и как опытного практика государственно-правовой деятельности, понимающего проблемы неэффективного функционирования государственных органов (Монтескье занимал видное положение президента Бордоского парламента - судебного учреждения). В своей фундаментальной работе "О духе законов"(1748г.) Монтескье изложил результаты длительного исследования политико-правовых установлений нескольких государств, придя к выводу, что свобода возможна при любой форме правления, если в государстве господствует право, гарантированное от нарушений законности посредством разделения властей на законодательную, исполнительную и судебную, которые взаимно сдерживают друг друга". Как видно, цель теории - создание безопасности граждан от произвола и злоупотреблений властей, обеспечение политических свобод.
Конечно же, теория разделения властей возникла не на пустом месте, она явилась логическим продолжением развития политико-правовых идей, возникших в 17 веке в Англии, теория разделения властей стала частью начинавшей формироваться теории правового государства. Вообще, принцип разделения властей имеет очень важное значение для правового государства, так как "реализация этого принципа выступает одним из конституционно-организованных проявлений политического плюрализма в государственной сфере, способного обеспечить столь необходимое для цивилизованного гражданского общества правление правового закона и непредвзятое правосудие". Разберем поподробнее основные положения теории разделения властей (по Монтескье).
Которые должны быть распределены между разными государственными органами. Если же в руках одного органа сконцентрируется власть, различная по своему содержанию, то появится возможность для злоупотребления этой властью, а, следовательно, свободы граждан будут нарушаться. Каждая ветвь власти предназначена для осуществления определенных функций государства. Основное назначение законодательной власти - "выявить право и сформулировать его в виде положительных законов, обязательных для всех граждан...". "Исполнительная власть в свободном государстве предназначена для исполнения законов, устанавливаемых законодательной властью. Задача судей в том, чтобы решения и приговоры" всегда были лишь точным применением закона. Судебная власть карает преступления и разрешает столкновения частных лиц. Однако, хотя органы власти действуют самостоятельно, речь идет не об абсолютном обособлении, а лишь об относительной их самостоятельности и одновременном тесном взаимодействии друг с другом, осуществляемом в пределах их полномочий".
Во-вторых, должна действовать система сдержек и противовесов, дабы власти контролировали действия друг друга. "Взаимовлияние законодательной и исполнительной властей гарантирует реальность права, которое в конечном счете отражает компромисс сталкивающихся воль и интересов различных социальных слоев и сил... За нарушение законов министры могут быть привлечены законодательным собранием к ответственности. В свою очередь, исполнительная власть в лице государя сдерживает от произвола законодательную власть, будучи наделена правом налагать вето на решения законодательного собрания, устанавливает регламент его работы и распускает собрание... ". Безусловно, сейчас предусмотрен намного более разнообразный и эффективный механизм "сдержек и противовесов", чем тот, который мы видим в трудах Ш. Монтескье, однако уже в его работах были заложены основные принципы и институты, посредством которых взаимодействуют органы государственной власти (что видно из приведенных цитат). В наше время, как правило, "законодательная власть ограничивается референдумом, президентским правом вето, Конституционным Судом, а внутренним ее ограничением является двухпалатное построение Парламента". "Исполнительная власть ограничена ответственностью перед Парламентом и подзаконным характером издаваемых ею нормативных актов; должна сохраняться также внутренняя разделенность между Президентом и Правительством, федеральной и региональной властью. Судебная власть подчинена Конституции и закону, а ее внутреннее разделение воплощается в том, что Конституционный Суд выделяется из всей судебной системы, меняется круг полномочий прокуратуры, вводятся системы специальных судов, мировых судей".
Однако в конституционном проекте Монтескье недостаточно четко проводится идея равновесия властей. Законодательная власть явно играет доминирующую роль, исполнительную власть Монтескье называет ограниченной по своей природе, а судебную - вообще полувластью. Думается, все это было не столь актуально во времена Монтескье, сколь актуально было следующее положение теории разделения властей: определенная ветвь власти должна представлять интересы определенной социальной группы. Судебная власть представляет интересы народа, исполнительная - монарха, верхняя палата законодательного собрания (предусмотренная конституционным проектом Монтескье) - аристократии, нижняя палата собрания - интересы народа. Таким образом, мы видим стремление достигнуть компромисса в борьбе буржуазии (слившейся тогда с народом) и приверженцев абсолютизма.
Механизм разделения властей
Механизм государства - это система государственных органов, учреждений, организаций, осуществляющих практическую работу по реализации охранительной и регулятивной функции государства.
Механизм государства не только главное, но и определяющее звено политической системы. Он обеспечивает функционирование всех сфер общественной жизни. Механизм государства может оказывать как положительное, так и отрицательное воздействие на процессы, происходящие в обществе.
Современное государство — скорее механизм согласования неизбежно различных потребностей и интересов граждан и их организаций в целях обеспечения общего блага, чем «аппарат насилия одного класса над другим».
Структура механизма государства многообразна и изменчива, в нее входят государственные органы управления, обладающие властными полномочиями, государственные учреждения, не обладающие властными полномочиями, организационные и финансовые средства и принудительная сила (полиция, войска, исправительно-трудовые учреждения).
Элементом (ячейкой) механизма государственной власти является человек (личность) — субъект (носитель) государственной власти. Элементы механизма различным образом объединяются, формируя институты (органы, формы непосредственной демократии и т. д.). Это государственные институты, и поэтому - в них не включаются институты гражданского общества, в том числе политические партии, «группы давления», средства массовой информации оказывают влияние (реально существующее) на процесс формирования и осуществления государственной власти. Но чтобы стать государственной, политическая власть должна стать публичной, т. е. политической волей, отражающей господствующие в обществе социально-групповые интересы. Ей должен быть придан общеобязательный, юридически закрепленный характер. Политическая воля должна быть проведена через нормы права, установленные государством. Механизм современного государства отличается высокой степенью сложности, многообразием органов и учреждений.
Обобщая подходы к изучению механизма государства, можно выделить три наиболее значительные концепции относительно понятия «механизм государства».
Первая из них — это концепция широкого и узкого толкования механизма государства, определяющая его в узком смысле как аппарат государственной власти, а в широком — как политическую систему общества.
Вторая концепция — традиционная, рассматривающая механизм государства только как аппарат государственной власти.
Третья концепция — расширительная, характеризующая механизм государства как систему всех государственных органов, организаций, предприятий и учреждений.
Механизм государства обладает следующими признаками (свойствами):
- Чиновничий аппарат – как специфическая часть общества. Он состоит из особой группы людей, которая выделилась из общества, не совпадает с ним и для которой управление - основное занятие. Они наделены властными полномочиями, обладают специальной подготовкой и подчиняются специальным нормам, установленным государством.
- Единство и Соподчиненность структурных элементов. Составляющие его органы, несмотря на различную компетенцию, структуру, являются частями одного целого, взаимосвязаны, образуют систему. Иерархичность подразумевает построение государственного механизма в виде пирамиды, где вышестоящие органы имеют больше полномочий, чем нижестоящие, и способны оказывать влияние на их деятельность, а нижестоящие органы, обязаны выполнять решения вышестоящих. Взаимоотношения между государственными органами могут строиться как на началах координации (между Федеральным Собранием - парламентом РФ и законодательными органами субъектов РФ), так и на началах субординации (органы прокуратуры).
- Обособление отдельных звеньев механизма и превращение их в доминирующую силу сами по себе являются показателем кризиса политической власти, который периодически испытывают государства.
- Особые властные полномочия. Каждый орган обладает властными, обязательными для всех полномочиями. Выступая от собственного имени, государственный орган действует как орган государственного властвования.
- Наличие аппарата принуждения. Обязательно наличие организационных и материальных орудий принуждения. Аппарат принуждения - "силовые структуры": армия"; органы внутренних дел; Федеральная служба безопасности; разведка, контрразведка; пограничная служба; аппарат судебных исполнителей; система исполнения наказаний; иные органы, исполняющие функции принуждения.
- Единство целей и задач для всех составных частей механизма государства. Он создается для осуществления функций государства, и эта связь наиболее ощутимо сказывается в конкретной структуре государственного аппарата. Государственный механизм можно назвать «государственной властью» или «публичной властью».
Теория разделения властей
Механизм (аппарат) современного правового государства строится и функционирует по принципу разделения государственной власти на три самостоятельные ветви власти - на законодательную, исполнительную и судебную власти.
Долгое время теория разделения властей рассматривалась советской наукой исключительно как буржуазная (реакционная), как «нелепость вроде квадратуры круга» и по этой причине отрицалась.
Принцип разделения властей - это рациональная организация государственной власти в демократическом государстве, при которой осуществляются гибкий взаимоконтроль и взаимодействие высших органов государства, как частей единой власти, через систему сдержек и противовесов.
Наиболее полное и последовательное отражение данный принцип нашел сначала в конституциях штатов (Вирджинии — в 1776 г., Массачусетса — в 1780 г. и др.), а затем и в федеральной Конституции США в 1787 г.
Основоположниками классического варианта теории разделения властей называют Дж. Локка и Ш. Монтескье.
Джон Локк (1632 - 1704 гг.) - английский философ. Он в своих произведениях, в частности «О государстве», разделил государственную власть на законодательную, исполнительную и союзную. Законодательная власть принадлежит парламенту, издающему законы, исполнительная - королю, который обеспечивает исполнение законов, а также осуществляет союзную (федеративную) власть, т. е. решает вопросы «войны и мира», международные отношения. Джон Локк не выделяет отдельно судебную власть. Дж. Локк писал: «Когда законодательные и исполнительные силы объединены в одном и том же человеке или в одном и том же органе магистратуры, то свобода невозможна, так как могут возникнуть опасения, что тот же самый монарх или сенат сможет ввести тиранические законы, использовать их тираническим образом.»
Шарль Монтескье (1689 - 1775 гг.) - французский мыслитель, который в своих трудах («О разделении властей») обосновал идею, что для обеспечения политической свободы необходимо разделение властей на законодательную, исполнительную и судебную. Он выделяет судебную власть, как одну из ветвей государственной власти. Все три власти имеют противовесы и сдерживают друг друга.
Таким образом, главное требование принципа разделения властей, сформулированное Д. Локком и Ш. Монтескье, заключается в том, что для утверждения политической свободы, обеспечения законности и устранения злоупотребления властью со стороны какой либо социальной группы или отдельного лица, необходимо разделить государственную власть на законодательную - избранную народом, призванную вырабатывать стратегию развития общества и регулировать общественные отношения, исполнительную - назначаемую законодательным органом и занимающуюся реализацией принятых законов, судебную - выступающую гарантом восстановления нарушенных прав.
Причем каждая из этих властей, являясь самостоятельной и взаимосдерживающей друг друга, должна осуществлять свои функции посредством особой системы органов.
Среди высших государственных органов, осуществляющих свою деятельность на основе указанного принципа, должен быть орган, занимающий лидирующее положение. Это необходимо прежде всего для того, чтобы ликвидировать возможность борьбы между ними за лидерство, поскольку борьба и раздоры могут ослабить государственную власть. Основоположники теории разделения властей отдавали «пальму первенства» законодательным (представительным) органам.
Исполнительную власть осуществляют глава государства (президент, конституционный монарх, шах, эмир и т. д.), правительство, различные министерства и другие центральные учреждения (комитеты, комиссии, ведомства, инспекции, службы, бюро и т. д.), местные государственные органы исполнительной власти. Основная функция исполнительной власти - организация исполнения законов, принимаемых законодательной властью. Президент и правительство руководят системой подчиненных им органов государственного управления и других органов исполнительной власти, обеспечивают исполнение Конституции и законов, а также выполняют другие функции, возложенные на них Конституцией и законом.
В отличие от законодательной власти, носящей первичный, верховенствующий характер, исполнительная (административная) власть имеет по своей сути вторичный, производный характер. Это, кстати, вытекает из этимологии понятия «администрация». Корень «минус» свидетельствует, что администрация всегда находится в подчиненном положении, над ней есть некто, кому принадлежит власть. Задачи администрации остаются неизменными по своей природе и состоят в исполнении поручений, данных ей носителями власти, и в разрешении сообразно с этим частных вопросов.
Существенные признаки исполнительной власти — это ее универсальный и предметный характер. Первый признак отражает тот факт, что исполнительная власть, ее органы действуют непрерывно и везде, на всей территории государства. Этим они отличаются и от законодательных, и от судебных органов. Другой признак означает, что исполнительная власть, также в отличие от законодательной и судебной, имеет другое содержание, поскольку опирается на людские, материальные, финансовые и иные ресурсы, использует инструмент служебных продвижений и систему поощрений. В руках исполнительной власти находится весьма грозная сила, ведь существование государственной власти находит свое выражение именно в ее чиновниках, армии, администрации, судьях. Среди этой силы особая роль принадлежит вооруженным формированиям: армии, органам безопасности, милиции (полиции).
Судебная власть - это система независимых государственных органов - судов, призванных от имени государства осуществлять правосудие, разрешать в судебных заседаниях все возникающие споры и конфликты. В систему органов судебной власти входят суды общей юрисдикции, конституционные и арбитражные суды. Судьи независимы и подчиняются только конституции и закону. Законодательство в правовом государстве, как правило, предусматривает несменяемость и неприкосновенность судей.
В системе органов государственной власти суд занимает особое место. Это особое место определяется самими задачами суда, его назначением, а также принципами организации и осуществления судебной деятельности. Существенная особенность судебной власти, которая и определяет ее справедливость, состоит в особой процедуре (методах) осуществления. Она сводится к тому, чтобы, как писал видный русский государствовед Б. Н. Чичерин, держать весы, равные для обеих сторон, разобрать права и требования каждой и окончательно постановить свой приговор.
Суд выполняет специфическую (принадлежащую только ему) государственную функцию - осуществление правосудия. Он рассматривает в установленном законом порядке уголовные и гражданские дела, решает вопрос о виновности привлеченных к ответственности лиц. Как правило, результатом судебной деятельности является применение мер государственного принуждения к правонарушителям. Таким образом, суд обеспечивает исполнение норм права, причем присущими только ему специфическими средствами и методами.
Исключительность судебной власти проявляется в том, что только суд (и никто другой) осуществляет правосудие.
Судебная власть - независимая ветвь государственной власти, осуществляемая путем гласного, состязательного рассмотрения и разрешения в судебных заседаниях споров о праве. Роль судебной власти в механизме разделения властей состоит в сдерживании двух других властей в рамках конституционной законности, прежде всего, путем осуществления конституционного надзора и судебного контроля.
Государственные органы всех трех ветвей власти в пределах своих полномочий самостоятельны, они взаимодействуют между собой, сдерживают и уравновешивают друг друга.
Государственные органы законодательной, исполнительной и судебной ветвей власти обеспечивают выполнение функций государства, что требует четкого их взаимодействия, поскольку у каждой из властей главной и конечной целью деятельности являются интересы человека, гражданина. Без четкой взаимосвязи добиться этой цели невозможно.
Для судебной власти правоограничивающие средства определяются в Конституции, процессуальном законодательстве, его гарантиях и принципах (презумпция невиновности, право на защиту, равенство граждан перед законом и судом и др.)
Применительно к законодательной власти используется довольно жесткая юридическая процедура законодательного процесса, регламентирующая ее деятельность от законодательной инициативы до подписания и вступления в силу того или иного законодательного акта. В системе сдерживающих факторов важную роль может играть президент, подписывающий законы и имеющий право применения отлагательного вето при поспешных решениях законодательной власти. Деятельность Конституционного Суда также можно рассматривать в качестве сдерживающей, так как он обязан отменять все неконституционные акты. Исполнительная власть (правительство) ограничивается пределами ведомственного нормотворчества, запретами на принятие актов, затрагивающих такие отношения, которые должны быть урегулированы только законом.
Принцип разделения властей не абсолютен, государственно-правовые формы его реализации зависят от национальных традиций в широком смысле, от конкретной социально-экономической и политической ситуации.
Подводя итог рассмотрению механизма государства, построенного на основе принципа разделения властей, можно сформулировать следующие организационно-правовые черты:
- единая суверенная власть принадлежит народу;
- отсутствует орган, в котором концентрировалась бы вся полнота государственной власти — законодательной, исполни тельной и судебной;
- независимость трех ветвей государственной власти и реализующих ее государственных органов относительна;
- система «сдержек и противовесов» ограничивает власть каждого органа государства и препятствует сосредоточению власти в рамках какой-либо ветви власти в ущерб двум другим ветвям.
Единство и разделение властей
Государственная власть — это публично-политические отношения между государственным аппаратом и подвластными ему индивидами (их объединениями, социальными общностями). Государственная власть является разновидностью политической власти.
Обладая всеми ее признаками, государственная власть имеет только ей присущие черты:
1) единство — нормой для государства является одна государственная власть: в противном случае неизбежна гражданская война или, как минимум, беспорядки. Все иные власти, даже политические, отмечены плюрализмом. Их может быть несколько, например, власть правящей партии и власть оппозиционной партии;
2) всеобщность — государственная власть распространяет свое действие на всю территорию государства и всех проживающих и пребывающих на ней индивидов без различия гражданства и подданства;
3) универсальная репрезентативность — государственная власть представляет все общество, выступает от его имени во внутренних и внешних общих делах. Качеством репрезентативности обладают и иные виды власти, но они представляют интересы отдельных социальных общностей, а не всего общества;
4) суверенность — государственная власть является самостоятельной и независимой от любой иной власти внутри страны и вне ее.
При этом необходимо учитывать, что суверенитет современного государства ограничивается общепризнанными стандартами прав человека, международными обязательствами, находится под контролем гражданского общества и мирового сообщества; 5) организационное оформление —государственная власть отделена от общества, стоит над ним, и материально воплощена в государственном аппарате — системе взаимосвязанных органов, состоящих из профессиональных управленцев.; 6) монополия (исключительное право) на издание общеобязательных правил поведения и обеспечение их исполнения с помощью принудительной силы государства; 7) монополия на взимание налогов, пошлин, сборов, привлечение населения к исполнению неналоговых повинностей. Важнейшими характеристиками (свойствами) современной государственной власти являются легитимность, легальность и законность. Легитимность означает признание власти населением, принятие ее в качестве справедливого и политически оправданного явления. Чем выше уровень легитимности, тем больше поддержка власти народом при принятии каких-либо политических решений. Легальность характеризует правомерность существования власти с формально-юридической стороны.
Легальная власть устанавливается и действует на основе конституции и иных нормативно-правовых актов. Законность власти синтезирует понятия легитимности и легальности власти. Законная власть устанавливается и передается в соответствии с процедурами конституции и при непосредственном участии народа. В современном мире разделение властей — это принцип конституционализма, согласно которому единая государственная власть подразделяется на относительно независимые и различные по функциям ветви власти.
Основные положения теории разделения властей:
1)разделение властей закрепляется конституцией;
2) законодательная, исполнительная и судебная власти предоставляются различным людям и органам;
3) все власти равны, и автономны, ни одна из них не может быть устранена любой другой властью;
4) никакая власть не может пользоваться правами, предоставленными конституцией другой власти;
5) судебная власть действует независимо от политического влияния, судьи пользуются правом длительного пребывания в должности. Судебная власть может объявить закон недействительным, если он противоречит конституции.
Теория разделения властей в государстве призвана обосновать такой строй государства, который исключал бы возможность узурпации власти любым должностным лицом или органом государства. Первоначально она была направлена на ограничение власти короля, а затем стала использоваться как теоретическая и идеологическая база борьбы против всяких форм диктатуры, опасность установления которой — постоянная общественная реальность. Принцип разделения властей воспринят теорией и практикой всех демократических государств. Современное государствоведение и конституционная практика наряду с классической триадой законодательной, исполнительной и судебной власти признают существование учредительной, избирательной, муниципальной, контрольной властей, а также самостоятельного института власти главы-государства.
Сущность разделения властей
Принцип разделения властей отнесен к числу основных конституционных принципов всех современных демократических государств. Это вовсе не означает, что он обязательно упоминается в тексте основного закона. Этот принцип находит свое отражение в построении механизма осуществления власти. А реальность существования разделения властей подтверждается (или опровергается) практикой формирования и функционирования последнего.
Составными частями механизма власти повсеместно признаётся законодательная, исполнительная и судебная власти, каждая из которых, воплощая единство власти, принадлежащей народу, остается самостоятельной.
Во всех странах демократии существуют органы законодательной, исполнительной и судебной власти. Однако способы их разделения и взаимодействия далеко не одинаковы. Иначе говоря, принцип один, а способы его реализации различны. В каждой стране государственный механизм отличается несомненной спецификой и многочисленными особенностями.
Конкретное претворение в жизнь принципа разделения властей зависит от воздействия многочисленных факторов. Среди них можно отметить такие, как исторические особенности становления и эволюции государства, уровень социально-экономического развития, естественно-географические условия существования, этнонациональный состав населения и многие другие.
Можно выделить этнонациональный состав, так как от этнонационального фактора зависит претворение в жизнь принципа разделения властей. Так же можно выделить социально-экономический уровень развития общества. Еще одно важное значение имеет расстановка политических сил в стране. Практика показывает, что очень часто те или иные положения, зафиксированные в конституции, могут по-разному трактоваться и применяться в зависимости от того, что собой представляет партийная система страны, и какие именно политические партии находятся у власти.
Конституция принцип разделения властей
Проблему рационального устройства государственной власти и ее органов пытаются решить с момента возникновения государства как формы организации общества. Территория России изначально формировалась из отдельных регионов, весьма разнообразных по своим природно-географическим характеристикам, образу жизни и трудовой деятельности населения, уровню экономического и культурного развития. На протяжении столетий она представляла собой сильное централизованное государство, что позволило ей пройти через многие тяжелые испытания, выжить и сохранить все народы, проживавшие на огромной евроазиатской территории.
Однако, люди, размышляя над проблемой рационального устройства государственной власти и ее органов, уже давно заметили, что концентрация в чьих-то одних руках всех рычагов влияния на процессы, происходящие в обществе и государстве, неизбежно ведет к отрицательным последствиям. «Чем больше такая концентрация, тем выше вероятность произвола и злоупотреблений. В связи с этим наиболее широкое признание получила и продолжает сохранять вплоть до настоящего времени идея, в соответствии с которой основные направления государственной власти должны разделяться и вверяться в «разные руки», поскольку это будет мешать узурпаторским намерениям, а вместе с этим - злоупотреблению властью и произволу».
Вообще, современная теория разделения властей берет начало в трудах Д. Локка и Ш. Монтескье. Разделение властей - сложная, многогранная и далеко не однозначно толкуемая доктрина. На всем протяжении ее развития не было единого подхода и к практике ее применения. В разные периоды истории в разных странах можно выявить различное соотношение функций и прерогатив трех ветвей власти, обнаружить перераспределение, делегирование их полномочий друг другу. Под влиянием различных факторов происходит то расширение полномочий исполнительной власти, то усиление контроля законодательной власти за исполнительной, возможно и расширение функций судебной власти. Вместе с тем в разных странах складываются некоторые общие тенденции и закономерности в реализации идеи разделения властей, что обусловлено схожестью условий социально-политического развития. Однако, любая модель политического устройства, основанная на данном принципе, представляет собой развивающийся механизм, изменения в котором отражают изменения в соотношении социально-политических сил в обществе. Отсюда - многообразие вариантов воплощения рассматриваемого принципа.
Идея разделения властей сформулирована Конституцией Российской Федерации как принцип конституционного строя. (В России принцип разделения властей был впервые закреплен в качестве одной из основополагающих конституционных идей при внесении в 1992г. изменений в Конституцию РСФСР 1978 г.) Отсюда ее верховенство, своего рода святость, неприкосновенность. Другое дело насколько рамки конституционного принципа позволяют варьировать содержание названной идеи. Такая "подвижность" идеи разделения властей позволяет строить различные варианты, закрепляемые в конституциях и уставах субъектов, получающие развитие в законодательстве и реальное воплощение в практике государственного строительства субъектов Российской Федерации. Но есть предел, выход за него недопустим. Он является сутью рассматриваемой идеи.
Построение системы высших органов государственной власти субъектов Российской Федерации, способ их формирования и взаимодействия с населением, в правовом плане должны быть четко сориентированы на принципы и основы конституционного строя, сформулированные в Конституции Российской Федерации и в Федеральном законе «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» №184-ФЗ (далее - Федеральный закон).
Положения ст. 2 Федерального закона, принятого в соответствии со ст. 77 Конституции Российской Федерации, предписывают субъекту Российской Федерации учредить следующую систему органов государственной власти: законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации; высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации; иные органы государственной власти субъекта Российской Федерации, образуемые в соответствии с конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации.
В этой же статье говорится, что конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации может быть установлена должность высшего должностного лица субъекта Российской Федерации, которое, по-видимому, относится к иным органам государственной власти субъекта Российской Федерации, образуемым в соответствии с конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации.
Однако варианты построения системы органов государственной власти в субъектах Российской Федерации могут быть самыми различным, а их оценка на соответствие указанным принципам - дело органов конституционного контроля. Тем не менее, попробуем проанализировать различные варианты форм правления в субъектах Российской Федерации, с точки зрения их общих черт, особенностей и установления пределов возможного отклонения от упомянутых конституционных принципов.
В контексте предпринятого нами исследования, нельзя не упомянуть и интересного резюме Н.А. Богдановой, которое заслуживает идентичного воспроизведения, а именно:
«Принципы, получившие закрепление в конституционном праве и играющие роль правовых ориентиров, допускают варианты правового регулирования и реализации правовых предписаний, а также различные модели устройства государственных институтов. Например, принцип разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти ее субъектов (ч. 3 ст. 5) предполагает возможность такого разграничения по Конституции (ст. 71, 72, 73), по договору (ч. 3 ст. 11) и в порядке заключения соглашения (ч. 2 ст. 78). Принцип, предписывающий осуществление государственной власти в Российской Федерации на основе ее разделения на законодательную, исполнительную и судебную (ст. 10), позволяет субъектам Федерации самостоятельно устанавливать систему своих органов государственной власти (ч. 1 ст. 77)».
Последнее утверждение не совсем точно, так как современная правовая наука, следуя конституционным установлениям, относит принцип разделения властей к основам конституционного строя. Это значит, что он имеет основополагающее значение при решении конкретных вопросов построения государственного механизма. Конституционные положения, устанавливающие основы организации и деятельности высших органов государственной власти, и определяющие порядок их формирования, полномочия и сферу ведения, взаимоотношения между ними, должны соответствовать упомянутому конституционному принципу. Кроме того, предполагается, что к основам конституционного строя, которым должна соответствовать система органов государственной власти субъекта Российской Федерации, следует также отнести положения о том, что Российская Федерация – демократическое, правового, социального и светского государство, и о том, что в России установлена республиканская форма правления (ст. 1 Конституции РФ).
Системный подход к положениям ч.2 ст.11 Конституции РФ, которые устанавливают, что государственную власть в субъекте РФ осуществляют образуемые им органы государственной власти, позволяет видеть, что законодатель не указывает субъекту РФ, как должны именоваться образуемые ими органы государственной власти, так как они образуются субъектом РФ самостоятельно, но поскольку положение об органах государственной власти в субъекте РФ следует в Конституции РФ сразу же после перечисления (в ч.1 ст.11) федеральных органов государственной власти, то это означает, что схема основных органов субъекта Федерации и их взаимоотношений должна соответствовать федеральной, то есть включать органы, аналогичные Президенту, Федеральному Собранию и Правительству на федеральном уровне.
Следовательно, ни один субъект РФ не вправе создавать систему государственной власти на основе каких-либо религиозных догматов, монархической власти и т.п. Конституции и уставы субъектов закрепляют в качестве основ конституционного строя систему органов государственной власти, в число которых входят президент республики (глава государства, глава республики) или губернатор (глава администрации) других субъектов РФ (в некоторых республиках единоличного главы государства небыло), законодательный (представительный) орган (с разными названиями), правительство (кабинет, администрация) и судебные органы.
Органы законодательной (представительной) власти. Законодательные (представительные) органы в субъекте РФ олицетворяют народное представительство и осуществляют, главным образом, законодательные функции, принимая конституции (уставы), законы и другие правовые акты, утверждая бюджет.
Наиболее распространенными общеупотребительными наименованиями представительных органов республик являются: Государственный Совет, Государственное Собрание, Народное Собрание, Законодательное Собрание, Парламент. Некоторые республики именуют свои представительные органы с учетом национальной терминологии (Народный Хурал в Бурятии и Калмыкии, Верховный Хурал – Парламент в Тыве, Народное Собрание - Халкьа Гулам – Парламент в Ингушетии и др.). Конституции закрепляют их как высшие законодательные и представительные органы государственной власти, а решения этих органов иногда наделялись
высшей юридической силой на территории республики (Калмыкия и др.) несмотря на то, что основы конституционного строя провозглашают верховенство Конституции РФ на всей территории страны.
Порядок избрания в законодательный орган иногда отклоняется от положений, установленных федеральными законами, что не раз становилось предметом рассмотрения в Конституционном Суде (о проверке конституционности Закона Чувашской Республики «О выборах депутатов Государственного Совета», о проверке положений Закона Республики Башкортостан «О выборах депутатов Государственного Собрания»).
Представительные органы республик являются преимущественно однопалатными. Двухпалатные парламенты существуют в Башкортостане (Палата Представителей и Законодательная Палата), в Карелии (Палата Республики и Палата Представителей), в Кабардино-Балкарии (Совет Республики и Совет Представителей), в Республике Саха (Якутия) (Палата Республики и Палата Представителей), причем, как правило, верхняя палата работает на непостоянной основе, а вторая – на постоянной.
Структура некоторых парламентов отличается необычностью. Так, в Татарстане в структуре Верховного Совета существует постоянно действующее Законодательное Собрание, имеющее законодательные и контрольные функции. В Республике Тыва представительная система состоит из Верховного Хурала и Великого Хурала, причем первый выполняет обычные парламентские функции, а второй обладает исключительным правом вносить изменения и дополнения в Конституцию Республики.
Органы исполнительной власти. Конституционный принцип равноправия субъектов Федерации не исключает разнообразия форм организации государственной власти. Это особенно характерно для органов исполнительной власти, организационные формы которой различаются в каждом регионе.
Поскольку Конституция РФ рассматривает республики как государства, конституции республик утверждают пост главы государства, именуемого главой республики или главой государства. Пост президента учрежден в Адыгее, Башкортостане, Бурятии, Калмыкии, Кабардино-Балкарии, Ингушетии, Марий Эл, Саха (Якутия), Северной Осетии – Алании, Татарстане, Тыве, Чувашии. В Коми функции главы государства выполняет лицо, именуемое Главой Республики, а в Карелии и Хакасии – избираемый населением Председатель Правительства.
В Удмуртии форма правления больше напоминает парламентскую республику: Председатель Государственного Совета – законодательного и представительного органа – высшее должностное лицо республики. Сходное положение в Дагестане, где Народное Собрание (Парламент) созывает Конституционное Собрание, которое формирует Государственный Совет, а Председатель Государственного Совета является главой государства. Конституционный статус главы государства (президента, главы республики) устанавливается по-разному. В некоторых республиках глава государства, подобно Президенту РФ, выводится за пределы трех властей или рассматривается как участник осуществления каждой из них.
Третья ветвь власти в системе разделения властей - судебная. Однако на уровне субъектов Российской Федерации она присутствует в весьма "усеченном" виде. С принятием федерального конституционного закона «О судебной системе Российской Федерации» федеральные суды, конституционные (уставные) суды и мировые судьи субъектов РФ составляют единую судебную систему Российской. Принципиально новым для судебной системы республик является создание конституционных судов.
Такие суды созданы в Башкортостане, Бурятии, Дагестане, Кабардино-Балкарии, Карелии, Коми, Саха, Тыве и т.д.. В Татарстане и Северной Осетии-Алании действуют Комитеты конституционного надзора, в Адыгее – Конституционная палата. Конституционные суды в республиках создаются в качестве высшего органа судебной власти по защите конституционного строя республик. Они проверяют конституционность законов и нормативно-правовых актов республик, решают вопросы о конституционности политических партий, дают заключения о действиях главы государства, разрешают споры о компетенции, дают толкования республиканских конституций, рассматривают жалобы граждан на нарушение конституционных прав и др. Хотя в различных республиках объем полномочий конституционных судов неодинаков, в целом их компетенция весьма схожа с компетенцией Конституционного Суда РФ.
В отличие от судов Комитеты конституционного надзора не выносят окончательных решений о не конституционности законов, считая, что это позволяет парламенту самому решить соответствующий вопрос. Состав конституционных судов и комитетов колеблется от 3 (Бурятия) до 7 человек (Кабардино-Балкария). Их назначают или избирают законодательные органы республик.
Поэтому включение судебных органов в механизм взаимодействия с законодательными и исполнительными органами государственной власти происходит в основном в связи с осуществлением конституционного правосудия и реализации конституционной ответственности.
Таким образом, мы смогли убедиться, что способы разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти субъектов не одинаковы. В пределах соблюдения принципа разделения властей в субъектах Российской Федерации возможны различные варианты организации государственной власти. Несовпадения возможны в разделении полномочий между органами законодательной и исполнительной власти, формах их взаимодействия, что обусловлено формой правления субъекта и федеративной формой государственного устройства в целом.
Таким образом, принцип один, а формы его реализации различны, но есть определенный предел и выход за него недопустим.
Так, например, согласно Конституции Российской Федерации, законодательная и исполнительная ветви власти функционально являются самостоятельными, недопустимо, закреплять в законодательных актах субъектов Федерации нормы, ставящие исполнительную власть в подчиненное по отношению к представительному органу положение. Это противоречило бы ч. 2 ст. 77 Конституции Российской Федерации, так как создавало бы препятствия для реализации ее положения о том, что по определенным полномочиям федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации образуют единую систему исполнительной власти. К такому выводу пришел Конституционный Суд Российской Федерации, рассматривая дело о проверке конституционности ряда положений Устава (Основного Закона) Алтайского края. Ущемление полномочий законодательной власти также следует рассматривать как отступление от сути принципа разделения властей.
Требование возглавлять высший орган исполнительной власти республики, содержащееся в указанном Федеральном законе, на первый взгляд, предписывает республикам в составе РФ установить президентскую форму правления.
Федеральным законом установлены следующие положения:
1) президент республики в составе Российской Федерации формирует высший исполнительный орган государственной власти республики в соответствии с законодательством республики и возглавляет его;
2) в установленных законом случаях законодательный (представительный) орган государственной власти республики вправе объявить президенту республики недоверие, которое влечет немедленную отставку его и возглавляемого им высшего исполнительного органа государственной власти республики ;
3) президент республики в составе Российской Федерации вправе принять решение о досрочном прекращении полномочий законодательного (представительного) органа республики;
4) законодательный (представительный) орган республики в составе России может принимать участие в формировании высшего исполнительного органа государственной власти республики, в утверждении или согласовании назначения на должность отдельных должностных лиц высшего исполнительного органа государственной власти республики, а также в согласовании назначения на должность руководителей территориальных органов федеральных органов исполнительной власти в случаях, предусмотренных федеральным законом;
5) законодательный (представительный) орган государственной власти республики в составе РФ вправе выразить недоверие руководителям органов исполнительной власти республики, в назначении которых на должность он принимал участие, если иное не предусмотрено конституцией республики. Принятие решения о недоверии указанным руководителям влечет немедленное освобождение их от должности или иные последствия, установленные конституцией и (или) законом республики.
Анализ положений, установленных нормами Федерального закона, не позволяет дать однозначный ответ на поставленный вопрос. Хотя, согласно указанным нормам, президент имеет право роспуска парламента, а парламент имеет право отправить президента, а вместе с ним и возглавляемое им правительство в отставку, для реализации этих прав требуется наличие установленных в законе оснований, а не чисто политические мотивы. Парламент может объявить недоверие президенту в случае издания президентом республики акта, противоречащего Конституции РФ, федеральным законам, конституции, законам субъекта РФ, если такие противоречия установлены соответствующим судом, а президент республики не устранит указанные противоречия в течение месяца со дня вступления в силу судебного решения. Либо в случае иного грубого нарушения Конституции РФ, федеральных законов, указов Президента РФ, постановлений Правительства РФ, конституции и законов субъекта РФ, если это повлекло за собой массовое нарушение прав и свобод граждан.
Казалось бы, присутствует основной признак президентской республики - отсутствие ответственности исполнительной власти перед парламентом за проводимую политику.
Однако нет никаких гарантий, что, не имея возможности выражения недоверия по политическим мотивам, недовольный проводимой политикой парламент не сможет выразить президенту республики недоверие на том основании, что он грубо нарушил Конституцию РФ, федеральные законы, указы Президента РФ, постановления Правительства РФ, конституцию и законы субъекта РФ и это повлекло за собой массовое нарушение прав и свобод граждан, тем более, что никаких четких определений грубого нарушения законодательства или массового нарушения прав и свобод граждан в Законе не дано. В этом случае уже нельзя говорить о президентской республике.
Президент вправе принять решение о досрочном прекращении полномочий парламента только в случае принятия данным органом конституции и закона субъекта Российской Федерации, иного нормативного правового акта, противоречащих Конституции РФ, федеральным законам, конституции субъекта РФ, если такие противоречия установлены соответствующим судом, а законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ не устранил их в течение шести месяцев со дня вступления в силу судебного решения. Кроме того, право республиканского парламента влиять на формирование правительства, не свойственное президентской республике, также предусмотрено Федеральным законом и широко используется.
Правовая организация верховной власти в субъектах РФ закрепляется в их конституциях. В ней содержатся указания, какие из органов государства относятся к высшим, порядок их формирования, закрепляется их правовое положение и характер взаимоотношений между собой. Поэтому для характеристики формы правления необходимо, в первую очередь, опираться на конституционную модель организации верховной власти, которая выступает как желаемый нормативный образец, идеальная схема, изображение адекватной организации и деятельности верховной государственной власти.
Таким образом, проанализировав изложенные положения, можно сделать вывод, что при наличии признаков как президентской, так и парламентарной республики, форма правления, предписываемая республикам в составе Российской Федерации, ни одной из них в чистом виде не является. По-видимому, по имеющейся в теории конституционного права классификации установленная требованиями норм Федерального закона форма правления будет относиться к смешанной республике.
Трудно переоценить значение перемен, происходящих сегодня в сфере развития российской государственности. Любые перемены «вдохновляются» тем новым, что признается важным, решающим для подобного развития. Новые идеи и представления формируют модель, реализуемую в ходе социально-политического прогресса. Важно при этом, что любая модель указанного развития с неизбежностью накладывается на объективную реальность, характерную для государства и общества.
Однако убеждены, что существующая вертикаль государственной власти, на уровне субъектов Российской Федерации, нуждается в изменениях: необходимо переосмыслить роль Президента, повысить авторитет парламента (явно заниженный в сопоставлении с остальными ветвями власти) и Правительства, для чего ввести соответствующие изменения в Конституции республик. «Законодательная власть должна не только принимать законы, но и избирать правительство, контролировать его деятельность и деятельность других органов исполнительной власти. Только тогда, когда законодательная власть имеет реальные рычаги воздействия на исполнительную власть, конституционно установлена ответственность и подотчетность исполнительной власти перед законодательной, можно говорить о существовании парламентаризма в государстве».
Кроме того, важно преодолеть отрицательное отношение общественности к праву, способствовать зарождению демократических традиций и социально-правовых институтов, избавившись от гнетущих установок тоталитарного прошлого. Только при таком подходе появляется возможность реанимировать все положительные начала, включенные в модель республиканского правления.
Ведь, многонациональность населения России предопределяет тщательный учет этого обстоятельства при решении всего спектра проблем, связанных с поиском оптимальной формы правления не только для государства в целом, но и для его субъектов. Не менее важно при этом учитывать и те факторы, которые ранее исключались из сферы научного рассмотрения: особенности менталитета, исторические традиции, социальную структуру общества, национальная психологию, религиозность и т.д.
Проблема разделения властей
Российскому государству на протяжении всей его истории принцип «разделения властей» был чужд. Он отвергался самодержавной природой власти монарха. Этот принцип не был воспринят в эпоху советской власти, поскольку она мыслилась и строилась как носительница формального «полновластия» Советов. К признанию идеи «разделения властей» привел поиск путей преодоления политического режима в СССР лишь во второй половине 80-х годов. Однако только введение института президента в СССР и РСФСР, а также провозглашение суверенитета РФ повлекло за собой конституционное закрепление этого принципа организации государственной власти в России. Наконец, Конституция Российской Федерации 1993 г. установила, что «государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны» (ст. 10).
Сама по себе государственная власть не делится между государственными органами. Осуществление государственной власти связано с разделением определенных функций между органами законодательной, исполнительной и судебной власти, и они самостоятельны лишь в осуществлении этих функций, закрепленных за ними Конституцией и законами.
Современное российское государство представляет собой сложную социальную систему, и среди ее элементов важнейшее место занимает публичная власть со своими институтами. Государственные органы призваны обеспечивать эволюционное развитие общества в условиях политических, экономических и социальных преобразований.
Принятие Конституции РФ дало мощный импульс для становления российской государственности. Конституция стала своеобразным очередным этапом реформирования государственных органов, провозгласив действие фундаментального принципа осуществления публичной власти - принципа разделения властей (ст. 10). Суть его в том, что различные виды деятельности по осуществлению государственной власти должны выполняться различными органами, взаимодействующими между собой. Соединение разнородных функций в одном органе неизбежно создает предпосылки для установления диктатуры. Вместе с тем принцип разделения властей не устраняет единства власти, так как речь идет о функциональном ее разграничении.
По своей направленности на разграничение сфер деятельности всех ветвей власти Конституция РФ близка к конституциям развитых демократических стран. Однако мировой опыт показывает, что только функционального разделения государственной власти между самостоятельными государственными органами недостаточно. В Основном законе должны быть заложены как приоритеты ветвей власти, так и взаимные ограничители. Такая схема получила название системы сдержек и противовесов.
За годы, прошедшие с момента принятия Конституции РФ, была выработана своеобразная практика действия отечественного механизма сдержек и противовесов. Для выяснения их достоинств и недостатков рассмотрим систему государственных органов Российской Федерации.
Ст. 11 Конституции РФ поручает осуществление государственной власти на федеральном уровне исчерпывающему перечню субъектов: Президенту, двухпалатному Федеральному Собранию, правительству и федеральным судам. Каждый из этих органов является элементом единой системы государственных органов Конституция Российской Федерации 1993г.
Следуя структуре Основного закона, в этой системе необходимо выделить особое положение Президента РФ. Президент наделен полномочиями, позволяющими ему обеспечивать согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти (ст. 80 Конституции РФ). При этом Президент, являющийся гарантом Конституции, прав и свобод человека, выступает как самостоятельная ветвь государственной власти. Отделение президентской власти от исполнительной в Конституции Пятой республики во Франции, а затем и в Конституции РФ обозначило необходимость осовременить «классическую» теорию разделения властей, подразумевающую наличие трех ветвей власти.
Верховенство Президента РФ в системе государственных органов подтверждается целым рядом конституционных формулировок. Так, ст. 80 подчеркивает его право определять основные направления внутренней и внешней политики государства в соответствии с Конституцией и федеральными законами. Данное положение весьма абстрактно, а отсутствие специального закона о Президенте дает основание для широкого истолкования этой нормы.
Президент обладает мощными рычагами воздействия на законодательную и исполнительную ветви государственной власти. На законотворческую работу парламента он вправе влиять, пользуясь правом отлагательного вето, причем Конституция не требует юридически обосновывать это действие. Кроме того, целый ряд законопроектов был возвращен в Государственную Думу без рассмотрения. Подобное затягивание процесса законотворчества, связанное с отклонением законопроектов лишь по мотивам нецелесообразности их принятия, не способствует конструктивному взаимодействию. Президента и Федерального Собрания.
Другим средством воздействия на парламентариев является право роспуска Государственной Думы. Конституция предусматривает возможность роспуска Думы как следствие выражения недоверия депутатов правительству (ст. 111, 117). В случае трехкратного отклонения Думой кандидатуры на пост Председателя правительства Президент может распустить Думу, не дожидаясь истечения года с момента ее избрания. Такая формулировка означает, что Государственная Дума практически в любой удобный для Президента момент может быть распущена. В связи с этим ст. 109 Конституции, содержащая перечень ограничений по срокам, когда роспуск нижней палаты парламента недопустим, представляет собой легко преодолимое препятствие. Положение Государственной Думы усугубляется также тем, что Конституция РФ, по мнению Конституционного Суда РФ, допускает троекратное представление одной и той же кандидатуры на пост главы правительства.
Председатель правительства вправе поставить перед нижней палатой вопрос о доверии правительству. В случае отказа в доверии появляется еще одна возможность для роспуска Думы. Учитывая такое обилие вариантов роспуска Думы, закономерным противовесом стало бы появление в Конституции права депутатов на вынесение конструктивного вотума недоверия правительству. Не являясь формально главой исполнительной власти, Президент оказывает решающее воздействие на работу правительства. Многие полномочия Президента либо имеют непосредственно исполнительный характер, либо приближенны к исполнительной власти. При этом необходимо отметить сложность переплетения сфер деятельности и полномочий Президента и правительства. Это вызвано тем, что Конституция закрепила ряд функций государственного управления одновременно за Президентом и правительством, не обеспечив четкого разделения между ними.
Не способствует разделению властей и правотворческая деятельность главы государства.
Во-первых, ст. 90 Конституции РФ предполагает подзаконный характер указов Президента, но в ней не говорится об их следовании федеральным законам. Отсутствует и перечень вопросов, подлежащих регулированию исключительно законом.
Во-вторых, Президент неоднократно издавал указы по вопросам, отнесенным к ведению правительства (например, о социальных выплатах). Учитывая подобную практику, способствующую возникновению правовых коллизий, а также частое несоответствие одних нормативных актов другим, представляется необходимым законодательно решить проблему разграничения компетенции этих государственных органов.
Наибольшей критики заслуживает, на наш взгляд, порядок отрешения Президента от занимаемой должности (ст. 93 Конституции РФ). Он включает несколько этапов. Сначала Государственная Дума должна выдвинуть обвинения против Президента в совершении государственной измены или иного тяжкого преступления (ст. 93 Конституции РФ). При этом не выделяются в отдельную категорию нарушения норм Основного закона. После выдвижения обвинения Верховый Суд РФ дает заключение о наличии в действиях Президента признаков преступления, а Конституционный Суд РФ - о соблюдении установленного порядка выдвижения обвинения. Наконец, вопрос об отрешении Президента от должности поступает на рассмотрение в Совет Федерации, который должен принять решение в трехмесячный срок после выдвижения обвинения Государственной Думой. Если в установленный срок решение не будет принято, обвинение против Президента считается отклоненным даже при наличии заключений двух высших судов Российской Федерации. Таким образом, реализация сдержек и противовесов по отношению к Президенту чрезвычайно затруднена. В настоящее время представляется возможным внести изменения в Конституцию и разработать закон о досрочном отзыве Президента по инициативе избирателей (при условии истечения определенного срока его полномочий).
Существует мнение о том, что отрешение Президента от должности на основании предъявленного обвинения не означает привлечения его к уголовной ответственности. В этом утверждении юридическая ответственность подменяется политической. Кроме того, такой подход не вполне согласуется с принципом всеобщего равенства перед законом и судом. Недостатки содержит и ст. 92 Конституции РФ, не дающая ответа на вопрос о том, кто констатирует стойкую неспособность Президента по состоянию здоровья осуществлять принадлежащие ему полномочия. Конституционным Судом РФ были подтверждены полномочия Председателя правительства временно исполнять обязанности Президента во всех случаях, когда последний не в состоянии выполнять их сам.
Особое положение Президента объясняет тот факт, что изложение его полномочий в Конституции предшествует главе о Федеральном Собрании - законодательном органе общероссийского масштаба.
В Государственной Думе представлены интересы всех граждан России независимо от места их проживания. Совет Федерации, фактически являющийся верхней палатой, комплектуется из представителей органов власти субъектов Федерации (ст. 95 Конституции РФ). Процедура формирования Совета Федерации, конкретизированная в Законе «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации», на наш взгляд, нарушает принцип разделения властей. Дело в том, что члены Совета Федерации выполняют законодательные функции на федеральном уровне, одновременно выступая в качестве руководителей представительных или исполнительных органов субъектов РФ.
Таким образом, Конституция РФ позволяет одним и тем же лицам одобрять законопроекты, а затем воплощать собственные решения в жизнь. Одним из вариантов изменения ситуации может стать формирование верхней палаты парламента из представителей органов законодательной власти субъектов Федерации, причем представители не должны возглавлять представляемые ими органы.
Предусмотренное Конституцией участие Совета Федерации в законотворчестве делает порядок принятия законопроектов достаточно сложным. Совет Федерации, используя возможность отклонить представленный Думой законопроект еще до его рассмотрения главой государства, выполняет роль предварительного фильтра. Многомесячные рассмотрения законопроектов поочередно Государственной Думой, Советом Федерации и Президентом не повышают ни качество нормативных актов, ни их количество. В этой связи было бы целесообразным сохранить за членами Совета Федерации лишь полномочия, закрепленные в ст. 102 и 106 Конституции РФ.
Одним из главных недостатков Основного закона следует считать ограниченный набор контрольных полномочий парламента. Специфической формой контроля может считаться возможность отрешения Президента от должности. Особого внимания требуют контрольные полномочия парламента в отношении органов исполнительной власти. Конституция по существу сводит их к контролю за исполнением федерального бюджета, решению вопроса о доверии правительству в целом и ратификации международных договоров.
В практике многих стран выработаны разнообразные формы контроля парламента: вопросы к правительству и непосредственно к премьер-министру, дебаты по общей политике правительства и отдельным вопросам, интерпелляция, постановка вопроса о недоверии или вынесение резолюции порицания, парламентские слушания, парламентские расследования, контроль за делегированием законодательства и др. Федеральный конституционный закон «О Правительстве Российской Федерации» предусматривает такие формы парламентского контроля за деятельностью правительства, как решение вопроса о доверии, вотум недоверия, депутатские вопросы и запросы, письменные обращения комитетов и комиссий палат Федерального Собрания к членам правительства и руководителям федеральных органов исполнительной власти, предоставление Правительством информации о ходе исполнения федерального бюджета (ст. 37-41 Закона). Этих полномочий явно недостаточно. Функционирование эффективного парламентского контроля, основанного на регулярном и необходимом взаимодействии с исполнительной властью, не представляется возможным без соответствующей правовой базы.
Правительство РФ, согласно ст. 1 Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации» является высшим органом исполнительной власти. Однако исполнительная власть осуществляется на современном этапе, как уже было сказано выше, под значительным влиянием Президента. Во многом от него зависит состав правительства, именно Президент может принять решение об отставке правительства. Конституция РФ допускает существование лояльного Президенту правительства при любом раскладе политических сил в Государственной Думе. Детальный анализ соответствующих конституционных положений приводит к предположению о том, что авторы Основного закона стремились лишь к формальному обозначению разделения президентской и исполнительной ветвей власти. Практика последних лет наглядно продемонстрировала практически полную зависимость правительства от сиюминутных настроений Президента.
Закрепление целой группы функций государственного управления одновременно за Президентом и правительством вызвало появление правовых коллизий. Справедливо ставится вопрос о том, несколько способствует реализации правомочий правительства подчинение отдельных министерств и ведомств непосредственно Президенту. Отсутствие последовательного разграничения сфер управления правительства и Президента привело к дуализму в руководстве единой системы исполнительной власти. Широкий диапазон направлений деятельности Президента в области внутренней и внешней политики пересекается с функциями правительства. В настоящее время при возникновении разногласий между Президентом и правительство последнее слово останется за Президентом. Решение проблемы с позиций верховенства правительства в сфере исполнительной власти потребует в будущем корректировки соответствующих полномочий Президента.
Глава 7 Конституции РФ устанавливает место судебных органов в системе государственного механизма. Принцип разделения властей предполагает невмешательство президентской власти, законодательных и исполнительных органов в прерогативы судов. Закрепление в ней понятия «судебная власть» означало законодательное признание равноправного положения деятельности по осуществлению правосудия наряду с другими видами власти. Назначение судей не обходится без обязательного участия в этой процедуре как Президента, так и законодательных органов разных уровней, но непосредственно руководить судебной деятельностью названные органы власти не могут. Судебная власть в значительной мере обособлена и от исполнительной, более того, она наделяется полномочиями по контролю за соответствием Конституции и федеральным законам решений и действий органов исполнительной власти и должностных лиц. Однако финансирование судов в настоящее время тесно связано с исполнительной властью (особенно на региональном уровне).
В рамках единой судебной власти можно выделить самостоятельные подсистемы: суды обшей юрисдикции; арбитражные суды; Конституционный Суд РФ; конституционные (уставные) суды субъектов РФ; мировые суды. Суды каждой из групп работают в автономном друг от друга режиме и не обладают правом пересмотра решений судов других групп. Поэтому несмотря на положение Федерального конституционного закона «О судебной систем» о единстве системы, фактически единство отсутствует. Существует мнение, что данное обстоятельство ослабляет судебную власть и снижает эффективность ее функционирования. Выход видится в объединении различных судебных функций в компетенции некоего единого судебного органа или создании механизма совместного решения представителями всех ветвей судебной власти кардинальных вопросов. Так, в Германии высшие суды в целях обеспечения единообразия судебной практики создают совместный сенат.
Судебная власть предоставляет возможность правоохранительного воздействия со стороны государства, осуществляемого посредством деятельности судебной власти в установленных законом формах. Для разделения властей чрезвычайно важна такая форма судебной деятельности, как конституционное судопроизводство в качестве «особой формы правосудия». Специфика конституционного судопроизводства, статуса и структуры Конституционного Суда РФ обусловливает особое место этого органа в судебной системе. Конституционный Суд РФ, являясь специализированным органом конституционного контроля, обладает исключительным правом давать правовую оценку нормативным актам с точки зрения их соответствия Конституции разрешает споры о компетенции между органами государственной власти, дает толкование Конституции Количество поступивших в Конституционный Суд РФ запросов, касающихся статуса и полномочий государственных органов, а также возможность неоднозначного толкования некоторых конституционных формулировок высвечивают пробелы Основного закона, требующие его изменения либо урегулирования соответствующих вопросов в текущем законодательстве.
Наконец, важной проблемой практического осуществления принципа разделения властей в Российской Федерации является вопрос о месте в системе видов государственной власти контрольно-надзорных органов. В настоящее время в качестве таких органов могут быть названы: прокуратура, Счетная палата, Уполномоченный по правам человека. Критерий объединения перечисленных и, на первый взгляд, разнородных органов - наличие у них контрольно-надзорных функций, которые для данных органов власти являются основными. С одной стороны, говорить о контрольной ветви власти сложно, так как разнородность рассматриваемой группы органов не позволяет обнаружить их единства и иерархии; налицо лишь определенная функциональная направленность. С другой стороны, неприемлем исчерпывающий перечень субъектов власти в ч. 1 ст. 11 Конституции РФ, не учитывающий контрольно-надзорные и иные органы государственной власти (Центральная избирательная комиссия, Центральный банк), не вписывающиеся ни в одну из общепризнанных ветвей власти.
Монтескье теория разделения властей
Основные положения теории разделения властей
В обоснование классового компромисса между враждующими социальными группами с учетом реального соотношения их сил и влияния во Франции в середине 18 века состояло существо доктрины разделения властей, разработанной Ш. Л. Монтескье.
Политическая свобода, говорит автор «Духа законов», имеет место лишь
при умеренных правлениях, ее нет ни в аристократии, где вся власть
принадлежит одной знати, ни в демократии, где господствует народ. Чтобы не
было возможности злоупотреблять властью, необходим такой порядок вещей, при котором законодательная, исполнительная и судебная власти были бы разделены и могли взаимно сдерживать друг друга. Все погибло бы, подчеркивал Монтескье, если бы в одном и том же лице или учреждении, составленном из сановников, из дворян или простых людей, были бы соединены эти три власти.
Исходя из этого, Монтескье предлагает каждому сословию (классу)
предоставить часть верховной власти. Так, законодательную власть, по его
мнению, необходимо поделить между буржуазией и феодалами, образовав
двухпалатный парламент, состоящий из собрания представителей народа и из
аристократической знати Исполнительную власть можно сохранить у дворянства оставив ее королевскому правительству, которое, однако, должно стать ответственным перед народным представительством, т. е. буржуазией. Судебная власть, которую Монтескье, в отличие от Локка, специально выделил в триаде властей, может быть доверена не какому либо постоянному органу, а выборным лицам из народа привлекаемым к отправлению правосудия на определенное время. Нужно, чтобы судьи были одного общественного положения с подсудимым, равными ему, чтобы ему не показалось, что он попал в руки людей, склонных притеснять его. В случае важных обвинений подсудимому предоставляется право отвода судей. Задача суда состоит в том, чтобы решения и приговоры всегда были лишь точным применением закона. «Таким образом, — считает Монтескье, — судебная власть, столь страшная для людей, не будет связана ни с известным
положением, ни с известной профессией; она станет, так сказать, невидимой и
как бы не существующей».
Благодаря такой ее организации судебная власть становится социально и
политически нейтральной и не сможет превратиться в деспотическую. Поэтому, делает вывод Монтескье, «из трех властей... судебная в известном смысле вовсе не является властью» и, следовательно, нет необходимости как в ее ограничении другими властями, так и во вмешательстве суда в
законодательство и управление. Исходя из этого, в дальнейшем Монтескье
рассуждает, в основном, о разделении политических сил и полномочий между законодательной и исполнительной властями.
Подобно многим своим предшественникам Монтескье считает, что для
обеспечения эффективности управления необходимо рациональное разделение труда в сфере государственной жизни. Он отмечает, что каждая из трех ветвей власти в соответствии со спецификой ее функций должна осуществляться особым самостоятельным органом. Однако Монтескье идет гораздо дальше в исследовании системы государственных органов, характера взаимоотношений между ними, механизма их взаимодействия и противодействия в целях предотвращения произвола и обеспечения свободы личности. Монтескье неоднократно подчеркивает важность независимости властей и органов, их осуществляющих, в отношении условии их формирования, сроков деятельности, а также их взаимной несменяемости. Он считает недопустимым, чтобы одни и те
же лица принимали участие в осуществлении функций более чем одного из трех органов правления, например, чтобы министр или судья заседали в парламенте, а депутат проводил в жизнь законы и отправлял правосудие.
Особое значение Монтескье придавал своей идее равновесия властей и
системе «сдержек и противовесов». Он считает необходимым установить такие взаимоотношения между выделенными им властями, чтобы они, самостоятельно решая государственные задачи, каждый своими правовыми средствами, могли в то же время уравновешивать друг друга, предотвращая возможность узурпации полномочий верховной власти каким-либо одним учреждением. Так, исполнительная власть, будучи, по мнению Монтескье, подзаконной, должна, однако, ограничивать действие законодательного собрания, которое иначе сосредоточит в себе деспотическую власть. Поэтому монарх, личность которого священна, наделяется правом вето при утверждении законопроектов, обладает законодательной инициативой, по его указу созывается и распускается парламент. Вместе с тем законодательная власть, хотя и не вправе, по терминологии Монтескье, «останавливать» требующую быстрых решений деятельность исполнительных органов, однако она полномочна контролировать,
каким образом приводятся в исполнение созданные ею законы, и правительство обязано давать отчет парламенту о своем управлении.
В отличие от Локка, который разделение властей трактовал как их
сотрудничество и тесное взаимодействие на основе преобладания
законодательной власти над исполнительной, Монтескье подчеркивал
необходимость полного равновесия, независимости и даже обособления властей.
Это, однако, не означало их неограниченности. Наоборот, согласно Монтескье, ни одна власть не должна вторгаться в компетенцию другой, но каждая из них, защищая себя от возможного вторжения, вправе контролировать и сдерживать другую власть, предотвращая превышение полномочий, злоупотребления и
деспотизм.
Разработанная Монтескье сложная система «сдержек и противовесов», т. е.
взаимного уравновешивания и даже противопоставления властей, не
обеспечивала эффективного сотрудничества между ними в решении
государственных дел и не предусматривала создания действенного механизма для решения возможных коллизий. Монтескье сознавал, что скомбинированные им таким образом власти могут оказаться в состоянии неподвижности и бездействия, но надеялся устранить это затруднение тем соображением, что, «так как необходимое течение вещей заставит их действовать, то они будут действовать согласованно».
При обосновании теории разделения властей Монтескье пытался применить на французской почве некоторые существенные черты современных ему европейских государств и особенно английской конституционной монархии, в которой он видел образец умеренной формы правления, являющейся, по его мнению, наилучшей.
В частности, сложное построение законодательной власти в лице нижней
палаты как выборного органа народных представителей и верхней палаты как наследственного собрания аристократической знати, «обладающего правом отменять решения народа», точно так же, как и «народ может отменять его решения», — было основано у Монтескье на структуре английского парламента.
Однако Монтескье, идеализируя английскую систему правления и следуя в
этом отношении Локку, обратил внимание лишь на внешнюю сторону английской конституционной системы. В действительности в Англии не существовало
разделения властей в том смысле, в каком его понимал Монтескье. По
свидетельству крупного английского государствоведа В. Беджгота,
английская конституция построена по принципу единой верховной власти,
причем эта решающая власть находится в руках одних и тех же людей. В
Англии не было и строгого обособления трех отраслей власти между
различными государственными органами. Английский король как носитель
исполнительной власти мог также принимать участие и в законодательстве,
действуя совместно с обеими палатами («король в парламенте»), и в
судопроизводстве, назначая, помимо избираемого населением суда присяжных
также несменяемых, пожизненных «коронных судей» с широкой компетенцией.
Английский парламент также не ограничивался одной только законодательной
деятельностью и мог принимать участие в управлении. Так, он был вправе
подвергать ответственности министров королевского кабинета, решать
важнейшие финансовые вопросы, определять порядок организации армии. Также
и в области судопроизводства парламент мог рассматривать (в верхней
палате) дела по обвинению в государственных преступлениях лиц знатного
сословия. В тот период, характеризовавшийся, как уже отмечалось,
компромиссом буржуазии с либеральным дворянством, все сферы
государственной власти несли на себе отпечаток политического господства
этих двух классов, одинаково заинтересованных в предотвращении
«неконтролируемого» влияния широких народных масс на решение
государственных дел.
Доктрина разделения властей по своей политической направленности в
интерпретации Локка и особенно Монтескье носила умеренный, компромиссный
характер и представляла собой идеологическое обоснование классового блока буржуазии и дворянства в ходе буржуазных революций XVII—XVIII вв. В это теории наиболее ярко и зримо отразились противоречия перехода от феодального общества и государства к буржуазному со всеми его позитивными и негативными проявлениями. Следовательно, при оценке теории разделения властей важно учитывать ее историческую прогрессивность неизбежную
ограниченность.
Учение о разделении властей в условиях абсолютизма того времени служило
главным образом предотвращению беззакония и произвола со стороны
королевской администрации, обеспечению основных прав и свобод человека. Это само по себе имело, несомненно, важное прогрессивное значение. Концепция разделения властей способствовала укреплению новых, буржуазных общественных отношений и созданию соответствующей им организации государственной власти. В общем русле на зревших политических реформ шло требование того, что бы управление страной осуществлялось в соответствии с законами, установленными выборными представительными органами. Серьезным шагом вперед в развитии
политической мысли и конституционной практики была разработка принципов и организационных начал деятельности государственных органов, исследование основных направлений их взаимодействия, способов форм их соучастия в осуществлении государственных дел.
Однако классовая сущность этой доктрины, выразившей притязания
буржуазии на политическую власть и готовой в целях обеспечения «умеренного правления» поделить ее с либеральным дворянством, сводилась к отказу от народного суверенитета. Опасаясь «деспотизма большинства», Монтескье считал, что народ, будучи некомпетентным в государственных делах, не вправе принимать активные решения, связанные с исполнительной деятельностью, — все его участие в управлении должно быть ограничено избранием представителей.
Такая направленность лозунга разделения властей и обусловила большой
успех теории Монтескье. Она позволяла буржуазии, обосновать свои приход к политической власти, с наименьшим ограничением сословных привилегий и интересов правящих классов провозгласить основные политические права и свободы, обеспечить прочность рождающегося буржуазного строя и в то же время не допустить проведения достаточно глубоких демократических преобразований в общественной жизни. Благодаря этому концепция разделения властей стала влиятельной буржуазной политической доктриной именно в той форме, какую ей дал Монтескье, а самого автора «Духа законов» стали даже называть родоначальником этого принципа.
Последователи Монтескье утверждали, что теория разделения властей «была им очищена от шлака и засверкала новыми гранями». По мнению французского государствоведа А. Эсмена, Монтескье настолько преобразовал элементы, выработанные его предшественниками, что «сделал из них как бы новое творение; из зародыша он вывел живое существо, достигшее своего полного развития».
Не отрицая решающей роли Монтескье в обосновании классического варианта этого учения, необходимо, однако, отметить (и этот вывод полностью вытекает из приведенного выше анализа истоков рассматриваемой теории), что идеи, выдвинутые Монтескье, не были «раскрытием ранее неведомой тайны». Они не явились автору «Духа законов» как «наитие свыше». Связанные с современной ему действительностью, они были основаны на всем предшествовавшем развитии политической мысли.
Теория разделения властей в трактовке Монтескье получила широкую поддержку среди умеренной буржуазии и либерального дворянства. Некоторые мыслители, принимая основные положения этой доктрины, возражали против ее «крайностей», вскрывали некоторые ее противоречия.
Однако, в конституционном проекте Монтескье недостаточно четко
проводится идея равновесия властей. Законодательная власть явно играет
доминирующую роль, исполнительную власть Монтескье называет ограниченной по своей природе, а судебную - вообще полу властью.
Думается, все это было не столь актуально во времена Монтескье, сколь актуально было следующее положение теории разделения властей: определенная ветвь власти должна представлять интересы определенной социальной группы. Судебная власть представляет интересы народа, исполнительная - монарха, верхняя палата законодательного собрания (предусмотренная конституционным проектом Монтескье) - аристократии, нижняя палата собрания - интересы народа.
Модели разделения властей
Принцип разделения властей имеет целью предупредить возможность возникновения монопольной власти, её абсолютизацию. Но мало признать этот принцип, необходима конкретная концептуально-политическая модель его реализации, адекватно выраженная и закрепленная в системе правовых норм, регулирующих государственные властеотношения в данной стране (структура органов государства, их полномочия, взаимоотношения и т.д.).
Несмотря на то, что принцип разделения властей целостен, как в своих теоретических истоках, так и в содержательной стороне, его применение при построении разных государственных систем имеет ряд важных особенностей. Заключающиеся в теории разделения властей общие требования организации власти находят разнообразное толкование и конституционное воплощение при сохранении демократического политического режима.
Исторически сложились две типичные формы правления, в основе которых лежит принцип разделения властей: президентская и парламентская. Основным критерием, позволяющим их различать, является степень структурного и функционального обособления законодательной и исполнительной властей.
Среди классических принципов, отличающих страны с парламентарными формами правления, обычно выделяют: верховенство парламента; формирование исполнительной власти на базе парламентского большинства; политическая ответственность правительства перед парламентом; институт досрочного роспуска парламента как своеобразный противовес в руках исполнительной власти против "вотума недоверия".
Принцип верховенства парламента определяет его положение в качестве верховного законодательного органа. Но большинство законопроектов, проходящих через парламент, принадлежит исполнительной власти, которая активно пользуется правом законодательной инициативы. Правительство может обращаться в органы конституционного надзора, может "посоветовать" главе государства вернуть вотированный парламентом законопроект для повторного обсуждения. Безусловно, что необходимый эффект данные меры могут дать лишь в том случае, когда правительство опирается на парламентское большинство.
Формирование правительства в парламентских государствах, как правило, прерогатива главы государства. Однако согласно конституционным соглашениям глава государства при назначении членов кабинета должен остановить свой выбор на членах партии, располагающей парламентским большинством. Таким образом, состав правительства в большей мере зависит от правил и обыкновений принятых в партии, чем от конституционных норм. В тоже время следует принять во внимание, что правительство, даже образованное из партийных деятелей, не связано юридически партийными решениями. Более того, кабинет министров реально выполняет функции руководящего органа парламентской фракции правящей партии.
Премьер-министром обычно становится лидер партии большинства. Премьер-министр фактически определяет состав правительства из числа депутатов парламента - членов партии. Тем самым достигается единство взглядов членов кабинета, правительство действует как одно целое. В данном случае вполне логичен и институт солидарного принятия тех или иных правительственных решений и коллективной ответственности за них. Утрата депутатского мандата влечет за собой зачастую и утрату поста в правительстве. Данные положения служат поддержанию тесных связей между парламентом и правительством, укреплению взаимодействия двух ветвей власти.
Поскольку правительство формируется из числа депутатов парламента, оно несет коллективную ответственность за проводимый политический курс перед парламентом. К числу наиболее распространенных и известных форм парламентского контроля за деятельностью исполнительной власти относятся: устные и письменные вопросы депутатов, интерпеляция, контрольные и следственные комиссии, институт вотума недоверия правительству, контроль за расходом бюджетных средств.
В случае вотума недоверия, вынесенного даже одному министру, правительство должно уйти в отставку. Традиционно вотумом недоверия считалось отклонение парламентом важного правительственного законопроекта или иного важного предложения. Правда, правительство может не согласиться с решением парламента и санкционировать досрочный роспуск законодательного органа. Фактически в данном случае имеет место своеобразная система взаимного сдерживания.
Кабинет министров соединяет воедино законодательную и исполнительную власти, играет роль центра принятия важнейших политических решений по вопросам внутренней и внешней политики государства. Поэтому собственно исполнительной властью, действительно осуществляющей весь комплекс управленческой деятельности публичных служб, является государственный аппарат. Бюрократия обладает значительной автономией в реализации государственной политики. Парламент через свои комитеты постоянно контролирует деятельность чиновников, но не вмешивается в политический курс ведомств.
Государственный аппарат ведет основную законопроектную работу и реализует решения парламента. Кабинет министров проводит политическую экспертизу предложений ведомств, координирует их деятельность. Парламент принимает окончательное решение и контролирует их реализацию. Таким образом, при парламентской форме правления разграничительная черта между "властями" проходит не столько между парламентом и правительством, сколько между парламентом и аппаратом исполнительной власти. Здесь исключительно четкое разделение властных полномочий и сфер деятельности. Та и другая сторона в своей области абсолютно автономны.
В парламентских странах глава государства, как правило, непосредственного участия в управлении делами государства не принимает. Глава государства не является главой правительства и вообще не входит в состав правительства. Институт контрассигнатуры фактически лишает главу государства возможности действовать по своему усмотрению. Монарх или президент выполняют в основном протокольные и церемониальные обязанности. Все акты, формально исходящие от главы государства, подготавливаются и осуществляются правительством. В то же время глава государства наделен значительными полномочиями, позволяющими ему обеспечить согласованное функционирование государственных органов, выступать гарантом конституции, национальной независимости и территориальной целостности.
Таким образом, "при парламентарных формах правления имеются правовые механизмы скоординированного функционирования законодательной и исполнительной властей, обеспечения необходимого единства их действий, а также конституционные механизмы разрешения противоречий между ними, восстановления, поддержания их согласованной деятельности, равновесия" Однако при отсутствии развитой партийной системы, устойчивого политического режима остро встает вопрос о социальной базе правительства. Прямая зависимость от изменчивого общественного мнения в этом случае, оборачивается перманентным правительственным кризисом.
Президентской форме правления свойственны большая обособленность властей, самостоятельность по отношению друг к другу, их формальное равенство. В целях обеспечения взаимодействия всех ветвей власти формируется специальный механизм сдержек и противовесов.
Юридическое равенство ветвей власти находит свое проявление в "жестком" разделении функций и полномочий между носителями власти. Каждый из государственно-властных органов ответственен перед различными категориями избирателей.
Законодательная власть инициирует и принимает законы. Исполнительная власть правом законодательной инициативы не располагает. Ее представители не имеют права не только участвовать в обсуждении законопроекта на заседаниях парламента, но даже и права доступа в палаты парламента. Исполнительная власть участвует в законотворческом процессе лишь посредством отлагательного вето, то есть президент вправе вернуть в парламент нормативный акт для повторного обсуждения. Преодоление президентского вето требует квалифицированного большинства голосов, собрать которое парламентариям не всегда просто.
Одновременно закрепляется юридическая независимость исполнительной власти. Во-первых, органы исполнительной власти формируются независимо от парламента. Глава государства, как единоличный носитель исполнительной власти, как правило, избирается всенародно. Руководители правительственных ведомств фактически лишь советники и помощники президента. Кабинет министров - совещательный и координационный орган при президенте, не обладающий специальной компетенцией. Решение по любому вопросу, отнесенному конституцией к ведению исполнительной власти, принимает только президент. Руководители правительственных ведомств назначаются президентом, следовательно, несут перед ним ответственность и могут быть в любой момент освобождены им от занимаемой должности. Глава государства в президентской республике играет ведущую роль в управлении делами государства. Он глава вооруженных сил и высший руководитель административного аппарата.
Во-вторых, в президентской республике отсутствует институт парламентской ответственности правительства. Парламент не может выразить недоверие правительству и тем самым заставить его подать в отставку. Правда, необходимо отметить, что структура исполнительных ведомств определяется решением парпимента, а назначение на высшие военные и гражданские должности производится президентом "с совета и согласия" представительной власти. К тому же исполнительная власть лишена права досрочного роспуска парламента и назначения внеочередных парламентских выборов.
Неответственность исполнительной власти не равнозначна безответственности. Парламентские комитеты и комиссии проводят многочисленные слушания и расследования деятельности администрации. Парламентские комитеты вправе вызвать любого правительственного чиновника и потребовать от него предоставить информацию по интересующему вопросу. В случае нарушения тем или иным высокопоставленным должностным лицом в своей деятельности норм Конституции или законов, превышения служебных полномочий парламентарии вправе привлечь его к ответственности в порядке импичмента. Целям предотвращения чрезмерного усиления власти президента служит и ограничение возможности переизбрания одного и того же лица на пост главы государства.
Говоря о самостоятельности и независимости властей в президентской республике, следует особо подчеркнуть несовместимость мандата парламентария с занятием какой-либо платной должности на службе у государства, то есть строгое запрещение человеку работать в органах двух ветвей власти. Несовместимость является полной и безоговорочной.
Для президентской формы правления характерно острое противостояние законодательной и исполнительной власти. Конфликтность, по сути дела, инкорпорирована в систему государственной власти. Но поскольку "власть кошелька" находится исключительно в руках парламента, исполнительная власть обречена на поиск путей сотрудничества и согласия с законодательной властью.
В условиях правового нигилизма, формирующейся демократии возможны драматические последствия из-за противоборства властей. Нормальный политический процесс, основанный на состязательности, перерастает в конфронтацию, когда стороны стремятся разрешить кризис насильственными средствами. Это неизбежно дестабилизирует политическую ситуацию в стране. Одно из преимуществ президентской формы правления - организационная и правовая устойчивость исполнительной власти - обретает негативное значение. Президент, опираясь на вооруженные силы, фактически лишает законодателей реального влияния на государственную политику. Гипертрофия функций и полномочий президента неизбежно влечет трансформацию данной формы правления в суперпрезидентскую республику (особое сочетание президентства с полудиктаторским правлением). Власть президента в этом случае слабо контролируется другими государственными органами. Значительное влияние на функционирование государственного механизма оказывает армия.
Таким образом, в условиях президентской формы правления особую остроту обретает проблема взаимодействия властей, координации, согласования их деятельности, разрешения конфликтов, успешное решение которой возможно лишь при тщательной сбалансированности функций и полномочий властей, закреплении юридических форм взаимодействия. Особо важно создание гарантий от перерождения президентской формы правления в авторитарный режим.
В любой стране, придерживающейся принципа разделения властей, прокламируется и обеспечивается независимость и самостоятельность судебной власти. Главная задача правосудия в механизме разделения властей состоит в своеобразном посредничестве и арбитраже между законодательной и исполнительной властями. Суд выступает своего рода гарантом сложившегося их взаимодействия. Суд, разрешая конфликты и противоречия между законодательной и исполнительной властями, фактически приспосабливает конституционное требование разделения властей к новым социально-политическим условиям.
Судебная власть осуществляет юридический контроль за соответствием конституции нормотворческой деятельности органов законодательной и исполнительной власти. В современном мире сложились три основные модели конституционного контроля: предварительный, последующий и смешанный. В первом случае вопрос о конституционности закона может быть поставлен перед компетентным органом после его принятия представительным собранием, но до его промульгации. Во втором случае решение о соответствии нормативного акта конституции может быть принято лишь после его вступления в законную силу. Наконец, органы конституционного контроля могут, обладая широкими возможностями последующего контроля, осуществлять и предварительный контроль за конституционностью законодательных актов. Акты конституционного суда могут либо аннулировать уже действующий закон, либо помешать вступлению закона в силу, либо создать норму, которая свяжет законодателя в его возможных будущих действиях. Парламент, в свою очередь, может "преодолеть" решение конституционного правосудия, приняв поправку к конституции или внеся изменения в соответствующий законодательный акт.
В современных условиях "чистые" президентские и парламентские формы правления встречаются сравнительно редко. Сложившись в социально-политических условиях XIX века, они уже не отвечают изменившимся взглядам на государство и его функции. В новых условиях организация государственного управления должна не только гарантировать социально-политические свободы граждан, но и обеспечить эффективное, рациональное управление делами общества. Если еще в XIX веке, в условиях цензового избирательного права, основной функцией государства являлось обеспечение и обслуживание интересов экономически доминирующего класса, то сегодня на первом плане - обще социальная деятельность государства: обеспечение народовластия; социальная защита человека; борьба с преступностью и обеспечение законности; стимулирование развития экономики; разрешение и профилактика социальных конфликтов; экологический контроль.
С изменением сущности государства, содержания его деятельности объективно связано и модернизация форм правления. Происходит взаимное восприятие, переплетение сложившихся в XIX веке форм правления, изменяется характер взаимоотношений "разделенных" властей. Как отмечает В.Е.Чиркин, "практика последних десятилетий показывает, что для управляемости государством важно не только и, может быть, не столько разделение властей и система взаимных сдержек и противовесов, сколько установление необходимых взаимосвязей, взаимодействия, взаимосогласованной в работе высших органов государства" .' Функции государства могут быть реализованы в полной мере лишь при условии единства и целостности механизма выработки и организации политических решений. Отсутствие данного механизма неизбежно ведет к кризису политической системы.
Недостатки "чистых" форм правления преодолеваются путем "рационализации" (преодоление политико-правовых проблем юридическими средствами) или созданием гибридных форм.
Для парламентской формы правления, безусловно, наиболее важным является рационализация институтов политической ответственности исполнительной власти и процедуры формирования правительства. Дабы предотвратить правительственную нестабильность в условиях отсутствия стабильного большинства, в конституции предусматривается определенное число процедур (правил), обеспечивающих кабинету министров некоторую независимость от соотношения сил в парламенте.
В частности, презюмируется, что правительство находится у власти, обладает доверием парламента и сохраняет свои полномочия до тех пор, пока не будет юридически засвидетельствовано обратное, то есть правительство не обязано подавать в отставку при всяком неблагоприятном для него голосовании в парламенте. Недоверие депутатов данному составу Кабинета министров должно быть зафиксировано в специально принятой резолюции порицания. В Германии презумпция доверия преобразована в презумпцию "позитивного большинства". Это значит, что для удаления правительства в отставку необходима не фиксация недоверия депутатов действующему кабинету, а констатация того, что в парламенте сложилось новое большинство.
Традиционно в парламентарной системе правления депутаты не принимают прямого участия в формировании правительства, ибо правительство не нуждается в особом доверии, дабы приступить к исполнению обязанностей. Рационализированная форма предполагает прямое и непосредственное участие представительного органа в процессе образования правительства (голосование о доверии вновь сформированному правительству и его программе, многообразные консультации и т.д.).
Однако при этом коллегиальность правительства уступает место единоличной власти премьер-министра. Он единолично определяет основные положения политики, решает вопросы по структуре и составу правительства, устанавливает повестку и персональный состав очередного заседания кабинета. Мнение главы кабинета оказывается решающим при принятии любого решения. В случае расхождения во взглядах премьер-министр может потребовать отставки любого министра.
Итак, рационализация парламентарной системы означает, с одной стороны, ограничение парламента, с другой стороны, формальное расширение его полномочий. Парламент теряет возможность диктовать свою волю правительству, однако сохраняет право конструктивной критики его деятельности, контроля, корректирования и санкционирования политики и мероприятий правительства. Правительство, выступая инициатором большинства законопроектов, с вниманием относится к замечаниям парламентариев и принимает соответствующие поправки в политическом курсе. Возникающие конфликты, если их не удается урегулировать путем компромиссов, снимаются путем отставки кабинета или роспуска парламента и проведения досрочных выборов.
Рационализация президентской формы правления направлена на создание действенного механизма взаимодействия ветвей власти, координации, согласования их деятельности, разрешения конфликтов. Это достигается прежде всего сознательным переплетением полномочий законодательной и исполнительной властей. Представители исполнительной власти начинают активно заниматься 'Конструктивный вотум недоверия закреплен в ст.68 Конституции ФРГ законотворческой деятельностью. Для этого используется право президента рекомендовать представителям народа принятие тех или иных необходимых мер в соответствии с положением в стране. От исполнительной власти теперь завися, в первую очередь, разработка государственного бюджета, инициация и разработка крупных реформ, решение внешнеполитических задач.' Помимо прочего, глава государства наделяется значительной регламентарной властью, то есть правом издавать нормативные акты в целях управления и применения конституции и законов.
Не имея права досрочно распустить парламент, глава президентской республики может наделяться правом прямого обращения к народу за одобрением законопроекта или конституционных решений. Право назначать референдум дает президенту возможность легальным путем разрешить противоречия в ситуации противостояния с законодательным собранием.
Для контроля за нормоустанавливающей деятельностью президентской власти парламент стал использовать "законодательное вето ",- Чтобы не допустить чрезмерного влияния исполнительной власти на законотворческий процесс, в парламенте создается разветвленная система постоянных комитетов и многочисленный вспомогательный аппарат из квалифицированных специалистов. Это кардинально изменило характер законотворческого процесса. Митинговая сумятица уступила место всеобъемлющему и глубокому обсуждению соответствующих проблем. Парламентские комитеты и подкомитеты выступают в качестве мощных фильтров, стоящих на пути законодательных предложений президентской власти.
Постоянные комитеты, специализируясь в конкретных сферах государственного управления, в состоянии оказывать большое влияние на деятельность исполнительных ведомств. В то время как президент потерял возможность
прямого контроля над значительной частью бюрократии, пользующейся определенной автономией, парламентские комитеты стали внимательно следить за деятельностью департаментов исполнительной власти. Они поддерживают контакт с соответствующими органами правительства; проводят слушания по ключевым проблемам государственного управления; издают рекомендации программного характера; утверждают бюджет того или иного ведомства; проводят финансовые ревизии деятельности бюрократического аппарата; контролируют применение администрацией принятых законов; наконец, вправе привлечь к по- питической ответственности отдельных министров.
Изменение взаимоотношений законодательной и исполнительной властей находит свое отражение в создании механизма, способствующего взаимному информированию и сдерживанию, поиску приемлемых вариантов еще в ходе подготовки к обсуждению правительственных и законодательных мер.' Для организации поддержки в законодательном собрании правительственных программ, координации усилий различных ведомств исполнительной власти, выработки компромиссных вариантов, во всех звеньях правительственного аппарата создаются специальные отделы по связям. Парламентские комитеты создают аналогичные структуры. При парламентской форме правления, где министры являются депутатами парламента и, следовательно, обе власти имеют возможность для непосредственных контактов в стенах парламента во время "часа вопросов", необходимость в посредниках отпадает.
Наряду с этим внутри каждой ветви власти формируется свой собственный механизм самоконтроля, позволяющий ей всесторонне рассмотреть определенную проблему еще до того , как она попадет в поле зрения другой ветви власти. Согласно парламентской процедуре, законопроект, подготовленный в одном из комитетов, должен быть согласован с другими заинтересованными комитетами. Министерство, инициирующее принятие того или иного решения, должно добиться поддержки своего проекта в других исполнительных ведомствах. Таким
образом, функционирование системы сдержек и противовесов строится на удовлетворении интересов заинтересованных сторон путем согласования позиций.
Второй путь улучшения взаимодействия между органами государственной власти - создание смешанных форм правления. Речь идет не о механическом сочетании отдельных элементов различных форм правления, а о создании качественно своеобразной системы государственного управления.
Бицефальный (двойственный) характер исполнительной власти, институт двойной ответственности правительства, значительный объём полномочий президента составляют основу и суть смешанной формы правления. Данная форма правления в настоящее время имеется в ряде государств но, безусловно, хрестоматийным примером является Пятая республика во Франции.
Конституционная модель смешенной формы правления предусматривает сложную структуру исполнительной власти, включающей институт президентства и относительно самостоятельное правительство. Правительство, являясь высшим органом исполнительной власти, объединяет и координирует деятельность исполнительных ведомств. Президент, являясь главой государства, занимает доминирующую роль по отношению к правительству. Тем самым преодолевается возможность дуализма исполнительной власти. Если при парламентском режиме глава государства играет роль нейтральной силы, выполняет исключительно функции национальной интеграции, то при смешанной форме правления главе государства отведено центральное место в системе государственно-властных органов. Он обеспечивает соблюдение конституции, нормальное функционирование государственных органов и верховное представительство страны. Он обладает реальными полномочиями для реализации перечисленных прерогатив.
В тоже время президент не является исключительным носителем исполнительной власти, как при президентской форме правления. Носитель исполнительной власти - Правительство. Правительство, как коллегиальный орган высшего управления, является главным распорядителем кредитов, на него возлагается исполнение государственного бюджета, в его распоряжении значительные материальные ресурсы, административный аппарат и вооруженные силы.
Деятельностью правительства руководит премьер-министр. Его назначает глава государства, свобода усмотрения которого связана неписаным правилом, что пост премьер-министра должно занять лицо, пользующееся доверием парламентского большинства, ибо парламент утверждает предложенный главой правительства состав кабинета министров. При парламентской форме правления глава государства не может сместить премьера, пользующегося доверием парламента. Глава государства при смешенной форме правления, в принципе, не связан какими-либо обязательствами перед "партией большинства", поэтому вправе сместить главу кабинета в любое время.
Глава правительства обеспечивает исполнение законов, назначает на государственные должности (если назначение на эту должность не относится к прерогативе президента), отвечает за национальную оборону, определяет задачи и цели государственной политики, дает распоряжения исполнительным ведомствам, координирует их работу, играет роль посредника между исполнительной и законодательной властями.
Принцип неответственности главы государства предполагает контрассигнование его актов премьер-министром и министрами, несущих за них ответственность перед парламентариями. Институт ответственности правительства перед парламентом отличает данную форму от президентской республики и сближает её с парламентской формой правления. Поэтому вполне логично, что глава государства наряду с правом промульгации законодательных актов и отлагательного вето, имеет возможность в случаях, предусмотренных конституцией, распустить представительное собрание и назначить досрочные выборы. Однако, в отличие от парламентской системы, в данном случае мандат депутата несовместим с членством в правительстве. Это в значительной мере ослабляет зависимость министров от политических партий, усиливает роль профессионального чиновничества и, как следствие, повышает зависимость правительства от президента. Более того, институт инвеституры, то есть одобрение парламентом общей программы деятельности вновь сформированного правительства, обязательный элемент парламентского правления, может быть и не предусмотрен.
Несмотря на значительную политико-правовую автономию правительства президент в состоянии оказывать существенное влияние на функционирование исполнительной власти. Глава государства назначает и смещает членов правительства по предложению премьер-министра; влияет на формирование кадрового состава органов юстиции и других государственных органов; возглавляет заседания правительства и формирует повестку его заседаний; определяет внутреннюю и внешнюю политику государства; обладает значительной регла- ментарной властью, свободной от контрассигнования; возглавляет вооруженные силы. Аппарат главы государства, оказывая ему помощь в осуществлении конституционных полномочий, в определенной мере дублирует правительство. При этом эта специализированная служба находится вне парламентского контроля. Таким образом, глава государства осуществляет патронаж над проблемами армии, государственной безопасности, внешней политики, в тоже время участвует в осуществлении всех наиболее важных функций, которые резервированы за правительством.
Разделение исполнительной власти между двумя отдельными институтами характерно и для большинства парламентских государств.' Но, если парламентская система предполагает, что глава государства, не являясь главой правительства и вообще не входя в состав правительства, при осуществлении своих полномочий должен следовать советам премьер-министра, то при смешаной форме правления визирование президентом правительственных актов не является формальной процедурой, ибо ничто не обязывает его "подписывать" правительственный акт, с которым он не согласен. Институт контрассигнатуры обретает роль внутренней "сдержки" в системе исполнительной власти, так как позволяет и президенту, и правительству реально воздействовать на позицию друг друга.
Президент сохраняет превосходство, которое вытекает из его конституционных прав и особой легитимности за счет выборов всеобщим голосованием, а премьер-министр, опираясь на парламентское большинство, имеет свободу действий в вопросах руководства правительством и хода публичных дел. В итоге президент и кабинет министров как бы уравновешивают в своих прерогативах друг друга, и им необходимо каждый раз приходить к компромиссу для того, чтобы осуществить то или иное политическое решение.
Таким образом, мы можем отметить, что природа и роль института главы государства в целом определяется спецификой политической системы. В президентской республике один орган осуществляет всю исполнительную компетенцию, то есть президент совмещает функции главы государства и правительства. Парламентская система, предполагая дуализм исполнительной власти, отводит главе государства роль "арбитра-наблюдателя". Глава государства, находясь вне политической конъюнктуры, обеспечивает нормальное функционирование публичных властей и преемственность государственной власти. Не имея возможности воздействовать на повседневную деятельность государственной системы, он обладает реальными полномочиями, чтобы помешать государственной машине выйти из строя, то есть его "властная" функция проявляется лишь тогда, когда между государственными органами возник конфликт, который они не могут уладить самостоятельно. В основу смешенной формы правления положена доктрина "активного президентского арбитража".' В данном случае арбитраж толкуется как институциональная основа для всеобъемлющего вмешательства президента в общественно-политическую жизнь страны. Глава государства наделяется значительными конституционными полномочиями, позволяющими ему единолично решать многие вопросы по существу. При этом он должен быть национальным вождем, чуждым партийному и социальному противостоянию.
Как и при любой другой демократической форме правления, в "президентско-парламентской" системе обеспечены самостоятельность и независимость судебной власти, что и предопределяет характер ее отношений с другими ветвями государственной власти. Заметно противоречивей выглядят взаимоотношения между законодательными и исполнительными органами.
Парламенту принадлежит решающее слово в процессе законотворчества, утверждении бюджета, ратификации международных соглашений. При этом правом законодательной инициативы, помимо парламентариев, обладают глава государства и правительства. Законопроекты исполнительной власти подлежат первоочередному рассмотрению законодателями. Глава государства по предложению правительства может передать на референдум законопроект, не получивший поддержки народных избранников. Следовательно, в случае одобрения избирателями, он вступает в силу помимо воли парламентариев. Кроме того, правительство, умело пользуясь новеллами законотворческой процедуры, может не только предопределять судьбу того или иного законопроекта, но и при необходимости практически действовать самостоятельно.'
Таким образом, при смешенной форме правления принцип разделения властей получает весьма своеобразное преломление. Акцент сделан не на "разделение" властных органов, а на обеспечение "равновесия" и "сдерживания". Практически это выразилось в перераспределении властных полномочий. Сильный глава государства является ключевым звеном, обеспечивающим правительственную стабильность и преемственность вопреки партийной полиморфности. Доминирующая роль главы государства в системе государственных органов в определенной мере "сдерживается" ответственным перед парламентом премьер-министром. Основная прерогатива законодателя заключается в том, чтобы устанавливать правила, определять гарантии и основные принципы национальной политики.
Сочетание преимуществ исполнительной власти при президентской республике и института досрочного роспуска парламента, свойственного парламентарным странам, создает правовые предпосылки устойчивой исполнительной власти, презумирует отношения сотрудничества и взаимодействия между властями, дает радикальные средства для преодоления политических кризисов. Однако реформирование сложившихся моделей разделения властей, смешение разных начал предполагает одновременно и разрушение "имманентно присущей той или иной форме единство структуры управления"' , и возникновение коллизий между властями, которых не было в классических вариантах. Практика показывает, что в условиях "рационализированного парламентаризма" исполнительная власть, располагая весьма широкими полномочиями, обретает не только самостоятельность, но и неподконтрольность парламенту. Это неизбежно ведет к нарушению законности, подрывает механизм взаимодействия гражданского общества и властных структур. Поэтому не удивительно, что даже в цитадели смешенной формы правления - Франции - политики и юристы высказываются за расширение прав и возможностей высшего представительного учреждения.
На структуру, правовое положение и соотношение высших органов государственной власти значительное влияние оказывает характер правовой системы, сложившейся в государстве.
Различие стран романо-германской правовой семьи и стран англосаксонской правовой семьи в контексте разделения властей следует, главным образом, из оценки роли того или иного источника права. Если в странах романо-германской правовой семьи основным источником права признается введенный в действие закон, то роль и престиж судебной власти в политической системе весьма ограничены. При этом представительные органы государственной власти и издаваемые ими акты занимают доминирующее положение лишь теоретически, а реально основная нормотворческая деятельность выполняется органами государственного управления.
В странах англосаксонской правовой семьи основным источником права служит судебный прецедент. Следовательно, суд не только решает конкретные дела, но и создает общеобязательные правила поведения. Несмотря на то, что в формально-юридическом плане статутное право обладает несомненным приоритетом, практически ему отведено ведомое место. Хотя политикоправовая доктрина признает за актами парламента непререкаемый авторитет, а
парламент высшим творцом всего действующего права, на деле закон вносит лишь коррективы и дополнения в прецедентное право.
В какой-то мере принцип верховенства закона и подчиненной роли судебной практики обусловили централизованную форму конституционного контроля в странах романо-германской правовой системы. Поскольку суды общей юрисдикции обязаны применять право в том виде, в каком оно установлено законодателем, и не могут нарушать деятельность аппарата управления, то они фактически отстранены от контроля за конституционностью законов и нормативной деятельности администрации. Конституционный контроль осуществляют специализированные суды, отделенные от судов общей юрисдикции.
В странах "прецедентного права" право признавать официальный акт или иное действие государственных должностных лиц противоречащими Основному закону и не имеющими юридической силы принадлежит любому суду общей юрисдикции. Решение вопроса о конституционности нормативного акта неразрывно связано с обстоятельствами конкретного дела и им ограничено.' Но поскольку нижестоящие суды обязаны следовать решениям вышестоящего суда относительно не конституционности нормативного акта, то закон, признанный неконституционным высшим судебным органом, фактически перестает действовать.
Баланс исполнительной и законодательной власти, характер взаимоотношений между ними в определенной мере зависит и от распределения политического контроля над властными центрами между партиями. ^ Партийная система -институт, который может либо объединить разделенные ветви управления, привнести слаженность в процесс принятия политических решений, либо дополнить конституционное соперничество органов власти межпартийным конфликтом.
Парламентская система предполагает формирование правительства на базе парламентского большинства. При двухпартийной системе с сочетанием жесткой партийной дисциплины государственный механизм работает эффективно. Однако при отсутствии устойчивого парламентского большинства в условиях многопартийности неизбежно следует правительственная нестабильность. Когда ни одна политическая партия не располагает парламентским большинством, значительно возрастает влияние главы государства. Он выходит из "тени", у него появляется определенная свобода маневра.
Роль партийного фактора при президентской форме правления становится особенно заметной, когда исполнительную власть контролирует одна политическая партия, а большинство в парламенте принадлежит другой политической партии. Конкурирующие интересы двух политических партий еще более институциональное противостояние, встроенное в президентскую систему правления. В этом случае только частичное отсутствие партийной дисциплины позволяет сохранить действенность социального управления. Когда же одна и та же политическая партия контролирует оба центра власти, то возможности для конструктивного сотрудничества и взаимодействия властей возрастают даже вопреки неизбежному институциональному соперничеству.
При смешенной форме правления роль премьер-министра, опирающегося на оппозиционное президенту парламентское большинство, неизбежно возрастает. Поскольку каждая из партий имеет возможность блокировать или затормозить инициативы другой, то увеличиваются шансы на возникновение тупиковых ситуаций.
Форма правления того или иного государства является продуктом истории, а не изобретательности ума. Она развивалась постепенно, эволюционируя в соответствии с социально-политическими новациями. Поэтому говорить о преимуществах той или иной формы не совсем корректно.'
Каждая из известных форм правления имеет свою внутреннюю логику. В ходе политической эволюции изменяется баланс между главными компонентами системы разделения властей, их юридическая и фактическая компетенция. Вопрос о конкретных пределах власти того или иного государственного органа.
Президентство - лучшая ли форма исполнительной власти. Государство и право,
(института) решался не доктринально, а в зависимости от социально- политической обстановки. Разделение властей как принцип государственного строительства в любой его модификации является структурообразующим элементом демократического, правового, конституционного государства. Процесс применения теории разделения властей в той или иной стране обуславливается особенностями национального развития, характером и уровнем ее государственного механизма, экономики и общества.
Горизонтальное разделение властей
Вертикальное и горизонтальное разделение властей в Российской Федерации имеет не только взаимосвязанный, но и взаимопроникающий характер, обеспечивающий эффективность функционирования государства в целом.
Нормативной основой разделения властей в Российской Федерации, наряду с Конституцией Российской Федерации, являются конституции (уставы) субъектов Федерации, федеральные конституционные законы, федеральные законы и законы субъектов Федерации, иные нормативно-правовые акты.
Механизм горизонтального разделения властей в Российской Федерации достаточно оригинален и во многих отношениях не вписывается в рамки более или менее типичных моделей, существующих в других странах. При этом в России явно прослеживаются политико-правовые механизмы, свойственные смешанной форме правления.
Нормативно-правовую основу разделения властей в федеративном государстве составляют: федеральная Конституция, федеральные конституционные законы, федеральные законы и законы Российской Федерации, регламентирующие основные принципы формирования органов государственной власти на региональном уровне, договоры между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов федерации, конституции (основные законы) субъектов федерации, а также региональные законы.
Наибольшую роль во взаимодействии федеральных органов государственной власти играет Президент Российской Федерации, наделенный полномочиями в отношении каждой из ветвей власти и участвующий либо в их функционировании, либо в формировании кадрового состава соответствующих органов. Президент РФ является главой государства; гарантом Конституции РФ, прав и свобод человека и гражданина.
Президент РФ принимает меры по охране суверенитета Российской Федерации, ее независимости и государственной целостности, обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти (части 1 и 2 статьи 80 Конституции РФ). Именно Президент определяет основные направления внутренней и внешней политики. Таким образом, Президент Российской Федерации является по существу системообразующим центром федеральной государственной власти и рассмотрение вопросов конституционно-правового регулирования взаимодействия органов ее основных ветвей невозможно.
Носителем законодательной власти и представительным органом в России является Федеральное Собрание, состоящее из двух палат. Это - Государственная дума, депутаты которой избираются населением страны путем всеобщих выборов, и Совет Федерации, который формируется путем косвенных выборов. Основным средством руководящего и формирующего воздействия законодательной власти на деятельность органов исполнительной власти является принятие законов, обязательных для всех граждан, юридических лиц, органов государственной власти и органов самоуправления. Контрольные функции законодательной власти исчерпываются контролем за исполнением бюджета и образованием специального органа такого контроля, правом Государственной думы решать вопрос о доверии Правительству.
Исполнительной властью наделено Правительство Российской Федерации (ч. 1 ст. 110), которое несет ответственность за свою деятельность, как перед Президентом страны, так и перед Государственной думой. Правительство РФ состоит из Председателя Правительства РФ, заместителя Председателя Правительства РФ и федеральных министров. Председатель Правительства РФ определяет основные направления деятельности Правительства РФ и организует его работу (ст. 113).
Судебная власть, согласно Конституции РФ, представлена Верховным Судом РФ, Высшим арбитражным Судом РФ и Конституционным Судом РФ.
Нормативной основой разделения властей в Российской Федерации, наряду с Конституцией Российской Федерации, являются конституции (уставы) субъектов Федерации, федеральные конституционные законы, федеральные законы и законы субъектов Федерации, иные нормативно-правовые акты.
Конституция Российской Федерации регулирует основы взаимодействия Федерального Собрания РФ, его палат с Правительством РФ, которые конкретизированы Федеральным конституционным законом "О Правительстве Российской Федерации" и регламентами Правительства, Совета Федерации и Государственной Думы, а также другими правовыми актами. Деятельность Правительства активно отслеживается и контролируется Государственной Думой. Само Правительство как субъект права законодательной инициативы активно участвует в законодательной деятельности.
Разрабатываемые Правительством РФ проекты федеральных законов по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в обязательном порядке направляются Правительством РФ в органы государственной власти субъектов Российской Федерации. Правительство РФ дает письменные заключения на законопроекты о введении или об отмене налогов, об освобождении от их уплаты, о выпуске государственных займов, об изменении финансовых обязательств государства и на законопроекты, предусматривающие расходы, покрываемые за счет федерального бюджета.
Поддержанию стабильности разделения властей на федеральном уровне способствует развитая система сдержек и противовесов, уравновешивающая, прежде всего, взаимоотношения законодательной и исполнительной власти.
Конституцией России предусмотрено участие Конституционного Суда РФ в решении важнейших вопросов взаимодействия федеральных органов государственной власти. Конституционный Суд РФ представляет заключение (по запросу Совета Федерации) о соблюдении установленного порядка выдвижения обвинения Государственной Думой против Президента РФ в государственной измене или совершении иного тяжкого преступления. Палаты Федерального Собрания могут обращаться с запросом в Конституционный Суд РФ о проверке конституционности не вступившего в законную силу международного договора.
Важно также подчеркнуть, что в силу полномочий, которыми обладают федеральные органы власти по вопросам совместного ведения, к решению соответствующих вопросов привлекаются органы государственной власти субъектов Российской Федерации. Таким образом, установленное Конституцией Российской Федерации разделение властей по вертикали политико-государственного устройства страны представлено во всей системе взаимодействий федеральных органов государственной власти, связанных с решением вопросов, затрагивающих интересы регионов.
Виды разделения властей
В современном мире разделение властей - характерная черта, признанный атрибут правового демократического государства. Сама же теория разделения властей - итог многовекового развития государственности, поиска наиболее действенных механизмов, предохраняющих общество от деспотизма.
Теория разделения властей была создана несколькими исследователями политики: идея высказывалась Аристотелем, теоретически была развита и обоснована Джоном Локком (1632-1704 гг.), в классическом виде она была разработана Шарлем Луи Монтескье (1689-1755 гг.) и в ее современной форме - Александром Гамильтоном, Джеймсом Мэдисоном, Джоном Джеем -авторами "Федералиста" (серии статей, выходивших под общим заголовком в ведущих газетах Нью-Йорка в период обсуждения американской Конституции 1787 г., в которых пропагандировалось единство США на федеративной основе).
Основные положения теории разделения властей следующие:
1. разделение властей закрепляется конституцией;
2. согласно конституции законодательная, исполнительная и судебная власти предоставляются различным людям и органам;
3. все власти равны и автономны, ни одна из них не может быть устранена любой другой;
никакая власть не может пользоваться правами, предоставленными конституцией другой власти;
Cудебная власть действует независимо от политического влияния, судьи пользуются правом длительного пребывания в должности. Судебная власть может объявить закон недействительным, если он противоречит конституции.
Теория разделения властей в государстве призвана обосновать такое устройство государства, которое исключало бы возможность узурпации власти кем бы то ни было вообще, а ближайшим образом - любым органом государства. Первоначально она была направлена на обоснование ограничения власти короля, а затем стала использоваться как теоретическая и идеологическая база борьбы против всяких форм диктатуры, опасность которой - постоянная общественная реальность.
Теоретические и практические истоки принципа разделения властей - в Древней Греции и Древнем Риме. Анализ политических структур и форм правления Платоном, Аристотелем и другими античными мыслителями подготовил почву для обоснования этого принципа в эпоху Просвещения.
В Древней Греции Солон, будучи архонтом, создал Совет 400 и оставил ареопаг, которые по своим полномочиям уравновешивали друг друга. Эти два органа должны были, по словам Солона, уподобляться двум якорям, предохраняющим государственный корабль от всяких бурь. Позже, в IV в. до н. э., Аристотель в "Политике" указал на три элемента в государственном строе: законодательно-совещательный орган, магистратуры и судебные органы. Спустя два века видный греческий историк и политический деятель Полибий (210-123 гг. до н. э.) отметил преимущество такой формы правления, при которой эти составные элементы, противодействуя, сдерживают друг друга. Он писал о легендарном спартанском законодателе Ликурге, установившем форму правления, соединившую "все преимущества наилучших форм правления, дабы ни одна из них не развивалась без меры и не превращалась в родственную ей обратную форму, дабы все они сдерживались в проявлении свойств взаимным противодействием и ни одна не тянула бы в свою сторону, не перевешивала бы прочих, дабы таким образом государство неизменно пребывало бы в состоянии равномерного колебания и равновесия наподобие идущего против ветра корабля".
Теоретическое развитие принцип разделения властей получил в средние века. Прежде всего - в труде "Два трактата о государственном правлении" (1690 г.) английского философа Джона Локка, который, стремясь предотвратить узурпацию власти одним лицом или группой лиц, разрабатывает принципы взаимосвязи и взаимодействия ее отдельных частей. Приоритет остается за законодательной властью в механизме разделения властей. Она верховна в стране, но не абсолютна. Остальные власти занимают по отношению к законодательной власти подчиненное положение, однако они не пассивны по отношению к ней и оказывают на нее активное воздействие.
Столетие спустя после опубликования "Двух трактатов о государственном правлении" Декларация прав человека и гражданина, принятая 26 августа 1789 г. Национальным Собранием Франции, провозгласит: "Общество, в котором не обеспечено пользование правами и не проведено разделение властей, не имеет конституции".
Взгляды Локка теоретически осмыслил и развил в классическую теорию разделения властей (практически в современном ее понимании) французский философ и просветитель Шарль Луи Монтескье (полное имя - Шарль Луи де Секондат, барон Бреда и Монтескье) в главном труде своей жизни - "О духе законов", над которым Монтескье работал 20 лет и который был опубликован в 1748 г. Это сочинение состоит из 31 книги и разделено на 6 частей. Под "духом" законов Монтескье понимал то рациональное, закономерное в них, что обусловлено разумной природой человека, природой вещей и т. д.
Наличие и функционирование системы разделения властей в государстве должно, по замыслу Монтескье, оберегать общество от злоупотреблений государственной властью, узурпации власти и концентрации ее в одном органе или одним лицом, что неминуемо приводит к деспотизму. Основную цель разделения властей Монтескье видел в том, чтобы избежать злоупотребления властью. "Если, - писал он, - власть законодательная и исполнительная будут соединены в одном лице или учреждении, то свободы не будет, так как можно опасаться, что этот монарх или сенат станет создавать тиранические законы для того, чтобы также тиранически применять их. Не будет свободы и в том случае, если судебная власть не отделена от власти законодательной и исполнительной. Если она соединена с законодательной властью, то жизнь и свобода граждан окажутся во власти произвола, ибо судья будет законодателем. Если судебная власть соединена с исполнительной, то судья получает возможность стать угнетателем. Все погибло бы, если бы в одном и том же лице или учреждении, составленном из сановников, из дворян или простых людей, были соединены эти три власти: власть создавать законы, власть приводить в исполнение постановления общегосударственного характера и власть судить преступления или тяжбы частных лиц".
Монтескье принадлежит также развитие положения о системе сдержек различных властей, без которой их разделение не было бы действенным. Он утверждал: "Необходим такой порядок вещей, при котором различные власти могли бы взаимно сдерживать друг друга". Речь, по существу, идет о так называемой системе сдержек и противовесов, где баланс законодательной, исполнительной и судебной власти определяется специальными правовыми мерами, обеспечивающими не только взаимодействие, но и взаимоограничение ветвей власти в установленных правом пределах.
Большой вклад в творческое развитие идеи сдержек и противовесов и воплощение ее на практике внес американский государственный деятель (дважды бывший президентом США) Джеймс Мэдисон (1751-1836 гг.). Он изобрел такую систему сдержек и противовесов, благодаря которой каждая из трех властей (законодательная, исполнительная и судебная) является относительно равной. Этот механизм сдержек и противовесов Мэдисона до сих пор действует в США.
Сдержками и противовесами Мэдисон называл частичное совпадение полномочий трех властей. Так, несмотря на то, что Конгресс - законодательный орган, президент может наложить вето на законы, и суды могут объявить акт Конгресса недействительным, если он противоречит Конституции. Судебная власть сдерживается президентским назначением и ратификацией Конгрессом этих назначений на должность в органы судебной власти. Конгресс сдерживает президента своим правом ратифицировать назначения в органы исполнительной власти, и он же сдерживает две другие власти своей властью ассигновать деньги.
Принцип разделения властей воспринят теорией и практикой всех демократических государств. Как один из принципов организации государственной власти в современной России, он был провозглашен Декларацией "О государственном суверенитете Российской Федерации" 12 июня 1990 г., а затем получил законодательное закрепление в ст. 10 Конституции РФ, которая гласит: "Государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны".
Разделение властей в России заключается в том, что законодательная деятельность осуществляется Федеральным Собранием: федеральные законы принимаются Государственной Думой (ст. 105 Конституции), а по вопросам, перечисленным в ст. 106, - Государственной Думой с обязательным последующим рассмотрением в Совете Федерации; исполнительную власть осуществляет Правительство РФ (ст. 110 Конституции); органами судебной власти являются суды, образующие единую систему, возглавляемую Конституционным Судом РФ, Верховным Судом РФ и Высшим Арбитражным Судом РФ. Согласованное функционирование и взаимодействие всех ветвей и органов государственной власти обеспечивается Президентом РФ (ч. 2 ст. 80 Конституции).
Однако практическое воплощение принципа разделения властей в России идет с большим трудом. Как отмечается в литературе, все готовы признать отдельное существование каждой из трех властей, но никак не их равенство, самостоятельность и независимость. Это отчасти объясняется длительным периодом тоталитарного правления. В истории России не было накоплено какого бы то ни было опыта разделения властей; здесь еще живучи традиции самодержавия и единовластия. Ведь само по себе конституционное разделение властей (на законодательную, исполнительную и судебную) не приводит автоматически к порядку в государстве, а борьба за лидерство в этой триаде обрекает общество на политический хаос. Безусловно, разбалансированность механизма сдержек и противовесов - лишь переходный этап в процессе становления государственности.
Как и у всякой идеи, у теории разделения властей всегда были как сторонники, так и противники. Не случайно Монтескье пришлось в 1750 г. опубликовать блестящую работу под названием "Защита "О духе законов".
Марксизм в оценке классического учения о разделении властей исходил лишь из идеологической подоплеки его возникновения в эпоху первых буржуазных революций. Такой подоплекой можно считать компромисс классовых сил, достигнутый на определенном этапе борьбы буржуазии за политическое господство. Исходя из этого, Маркс и Энгельс отождествили учение о разделении властей с выражением в политическом сознании спора между королевской властью, аристократией и буржуазией из-за господства. Советская доктрина абсолютизировала этот аспект и противопоставила теории разделения властей теорию полновластия Советов, полновластия народа и т. п. На самом же деле, это было лишь теоретическим прикрытием узурпации государственной власти, тоталитарной сути режима.
Смысл классического учения о разделении властей (в том виде, в каком оно было разработано Монтескье и поддержано Кантом) не следует сводить ни к выражению компромисса классово-политических сил, ни к разделению труда в сфере государственной власти, выражающей народный суверенитет, ни к механизму "сдержек и противовесов", сложившемуся в развитых государственно-правовых системах. Разделение властей - это прежде всего правовая форма демократии.
Статью подготовила доцент кафедры социально-гуманитарных дисциплин Волгушева Алла Александровна. 
