В соответствии с теорией административного права организация таможенных органов в узком смысле – это упорядочение их структуры, штатов, персонала, процессов и функций управления. Организующая деятельность таможенных органов включает действия и решения, конечной целью которых является обеспечение надлежащего функционирования системы таможенного администрирования.
Цель деятельности таможенных органов состоит в обеспечении реализации целей и применении инструментария таможенного регулирования. Однако в этом вопросе таможенное законодательство РФ (законодательство о таможенном деле в Российской Федерации) имеет пробел: в п. 3 ст. 1 «Таможенное регулирование и таможенное дело в Российской Федерации» ТК РФ цель деятельности таможенных органов не конкретизирована. В п.1 ст.3 «Руководство таможенным делом в Российской Федерации» проекта федерального закона «О таможенном регулировании в Российской Федерации» законодатель также указывает только на то, что «непосредственную реализацию задач в области таможенного дела обеспечивает федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный в области таможенного дела».
В соответствии с теорией управления любая организованная система деятельности субъектов характеризуется не только целью, но и принципами, задачами, функциями и компетенций по их осуществлению (обязанности, правомочия и ответственность). В этом аспекте ТК РФ определяет только функции таможенных органов (ст.403 ТК РФ - применяется). В проекте федерального закона «О таможенном регулировании в Российской Федерации» законодатель определяет принципы деятельности таможенных органов (ст. 11); функции таможенных органов (ст. 12); обязанности, правомочия и ответственность таможенных органов (ст.ст.15-25).
В соответствии с целью (обеспечение реализации целей и применение инструментария таможенного регулирования) согласно ст. 11 проекта федерального закона «О таможенном регулировании в Российской Федерации» деятельность таможенных органов должна основываться на принципах:
- законности; обеспечения равенства лиц перед законом, уважения и соблюдения их прав и свобод;
- единства системы таможенных органов и централизованного руководства; профессионализма и компетентности должностных лиц таможенных органов;
- ясности, предсказуемости, гласности действий должностных лиц таможенных органов, понятности требований таможенных органов при проведении таможенных операций и таможенного контроля, доступности информации о правилах осуществления внешнеэкономической деятельности и законодательства РФ в области таможенного дела;
- единообразия правоприменительной практики при осуществлении таможенного контроля и совершении таможенных операций;
- недопущения возложения на участников внешнеэкономической деятельности (ВЭД), лиц, осуществляющих деятельность в сфере таможенного дела, чрезмерных и неоправданных издержек при осуществлении полномочий в области таможенного дела;
- совершенствования таможенного контроля, применения современных информационных технологий, внедрения прогрессивных методов таможенного администрирования, в том числе на основе общепризнанных международных стандартов в области таможенного дела, опыта управления таможенным делом в иностранных государствах - торговых партнерах Российской Федерации.
Исходя из задач предстоящего присоединения России к ВТО и административной реформы, организация деятельности таможенных органов связана, прежде всего, с созданием их новой структуры, оптимизацией функций, введением их типологии, разработкой и внедрением в практику административных регламентов, стандартов государственных услуг, принципов и процедур управления по результатам. На основе этого основная задача организации деятельности таможенных органов может быть определена как объединение и оптимизация финансовой (фискальной) и правоохранительной функций через правоприменительную деятельность в группе контрольно-надзорных функций.
Согласно подп.11 п.1 ст.11 ТК РФ (не применяется) таможенные органы – это федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный в области таможенного дела, и подчиненные ему таможенные органы Российской Федерации. Проект федерального закона «О таможенном регулировании в Российской Федерации», определяя место таможенных органов в системе государственных органов Российской Федерации (ст.9), указывает, что «таможенные органы составляют единую федеральную централизованную систему. Таможенные органы осуществляют свою деятельность независимо от органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления. Должностными лицами таможенных органов являются граждане Российской Федерации, замещающие в порядке, установленном законодательством РФ, должности сотрудников и федеральных государственных гражданских служащих таможенных органов РФ». Правовой статус таможенных органов подтверждается наличием государственной символики (флага, вымпела, эмблемы).
ТК РФ (п. 1 ст. 402 - применяется) и ст.10 проекта федерального закона «О таможенном регулировании в Российской Федерации» устанавливают, что таможенными органами являются: федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный в области таможенного дела; региональные таможенные управления; таможни; таможенные посты. В том и другом случаях законодатель не называет конкретный федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный в области таможенного дела, хотя ясно, что в настоящее время им является Федеральная таможенная служба (ФТС) России. По нашему мнению, подобная норма продолжает свидетельствовать о незавершенности формирования механизма управления системой таможенных органов.
Проект федерального закона «О таможенном регулировании в Российской Федерации» сохраняет существующую в ТК РФ четырехзвенную систему таможенных органов, однако сужает её понятие. Поскольку согласно п.4 ст. 402 ТК РФ (применяется) в систему таможенных органов также входят не являющиеся правоохранительными учреждения, которые находятся в ведении федерального органа исполнительной власти, уполномоченного в области таможенного дела, для обеспечения деятельности таможенных органов. Включение в систему таможенных органов данных учреждений вызывало у многих специалистов обоснованные сомнения. Возможно, поэтому в проекте Федерального закона данная норма отсутствует.
Организация деятельности таможенных органов в стадии активного институционального развития имеет и другие недостатки. Например, в вопросе формирования механизма управления системой таможенных органов наблюдается непоследовательность. Так, в начале административной реформы таможенные органы на некоторое время были лишены самостоятельности и включены в ведение Минэкономразвития России (при этом фактический контроль за деятельностью таможенных органов осуществлял также и Минфин России). В подчинении Минэкономразвития России таможенные органы находились недолго, чуть более двух лет, поскольку Указом Президента РФ № 473 было установлено, что руководство Федеральной таможенной службой осуществляет Правительство РФ.
Особенностью организации управления системой таможенных органов является и то, что ФТС России, а через нее и все нижестоящие таможенные органы, с точки зрения управленческих связей находятся в соподчинении Президенту РФ и Правительству РФ. Соподчинение выражается в одновременном подчинении субъектов управления двум или более вышестоящим органам государственной власти. В отличие от двойного подчинения соподчинение применяется по вертикали.
Задавайте вопросы нашему консультанту, он ждет вас внизу экрана и всегда онлайн специально для Вас. Не стесняемся, мы работаем совершенно бесплатно!!!
Также оказываем консультации по телефону: 8 (800) 600-76-83, звонок по России бесплатный!
Нормативно это обусловлено тем, что в силу предоставленных законодательством правоохранительных полномочий таможенные органы попадают в систему органов, руководство деятельностью которых осуществляет Президент РФ, а общее руководство таможенным делом осуществляет Правительство РФ.
Общая структура организации управления системой таможенных органов соответствует ее административно-территориальному делению.
Первый уровень управления – центральный аппарат ФТС России. Положение о Федеральной таможенной службе утверждено Постановлением Правительства РФ № 459. ФТС России осуществляет функции по контролю и надзору в области таможенного дела, а также функции агента валютного контроля и специальные функции по борьбе с контрабандой, иными преступлениями и административными правонарушениями. ФТС России находится в ведении Правительства РФ. ФТС России возглавляет руководитель, назначаемый на должность и освобождаемый от должности Правительством РФ. По решению Правительства Российской Федерации осуществляются создание, реорганизация и ликвидация региональных таможенных управлений, таможен и таможенных постов.
Структура центрального аппарата ФТС России включает руководство (руководителя и его заместителей) ФТС России, помощников (советников) руководителя и главные управления (управления), в которых образуются отделы или иные структурные подразделения. В штатное расписание также включаются должности сотрудников, федеральных государственных гражданских служащих, предусмотренные законодательством.
В числе управлений: организационно-инспекторское; организации таможенного оформления и таможенного контроля; таможенных расследований и дознания; информационных технологий; аналитическое; управление делами; государственной службы и кадров; таможенной инспекции; таможенной статистики и анализа; контрольно-ревизионное и другие, всего - более 20 управлений. Отделы управлений действуют на основании положений, разработанных на основании типового положения об отделе главного управления (управления) центрального аппарата ФТС России. Руководство отделами осуществляют начальники отделов. Обязанности должностных лиц управлений устанавливаются должностными инструкциями и должностными регламентами. Следует отметить, что организационно-штатная структура центрального аппарата ФТС России постоянно совершенствуется, главные управления (управления) и их отделы часто переименовываются, ликвидируются, создаются новые, перераспределяется их штатная численность.
Второй уровень управления – региональные таможенные управления (РТУ), перечень которых утвержден Приказом ФТС России № 1250. В их числе: 7 РТУ (в рамках федеральных округов) и 4 специализированных РТУ. Функциональное назначение РТУ конкретно не определено. Свою деятельность они осуществляют на основе Общего положения о региональном таможенном управлении и типовых положений о структурных подразделениях регионального таможенного управления. «Общее» и «типовые» положения содержат много «обтекаемых формулировок», что «явно недостаточно для определения их места в таможенной системе». В рамках совершенствования организации деятельности таможенных органов положения об оперативно-поисковом, организации силового обеспечения, радиоэлектронной безопасности объектов таможенной инфраструктуры и экспертно-криминалистическом специализированных РТУ также часто пересматриваются. Организует и контролирует работу РТУ ФТС России.
Типовая структура РТУ утверждена Приказом ФТС России № 443. Она включает: руководство РТУ (начальник управления и его заместители-начальники служб); службы и их подразделения. Структура РТУ и их штатное расписание утверждаются начальниками этих таможенных органов, в пределах установленного фонда оплаты труда и численности должностных лиц и работников.
Третий уровень управления – таможни (109, из них 9 специализированных, непосредственно подчиненных ФТС России) и таможенные посты (646); учреждения, находящиеся в ведении ФТС России; представительства ФТС России за рубежом. Последний перечень указанных таможенных органов также утвержден Приказом ФТС России № 152. Таможни в системе таможенных органов являются основным звеном, несущим практическую нагрузку. Основные задачи таможни - проведение таможенного контроля, организация и координация осуществления его таможенными постами, основной задачей таможенного поста является таможенное оформление и таможенный контроль. Ссылаясь на сравнительно недавний аналогичный Приказу № 152 Приказ ФТС России № 1250, следует указать на то, что в рамках совершенствования структуры и штатной численности таможенных органов таможни и таможенные посты в наибольшей степени подвержены реорганизации и ликвидации.
Положения о таможне и таможенных постах также имеют «общий» формат и утверждены соответственно Приказами ФТС России № 7 и № 965. Типовые структуры таможни, оперативной таможни и таможенных постов утверждены Приказом ФТС России № 443. В структуру таможни входят руководство (начальник таможни и его заместители, помощник начальника таможни), отдельная должность (по мобилизационной работе), службы, подразделения служб, таможенные посты. В структуру таможенного поста входят начальник таможенного поста, его заместители (в т.ч. сменный заместитель), отдельная должность по правовой работе, структурные подразделения (службы) поста. Положения о типовых службах и подразделениях таможни и таможенного поста также утверждены «типовым» порядком.
В соответствии с п.1 ст. 421 ТК РФ (применяется) к государственным учреждениям и предприятиям, находящимся в ведении ФТС России, относятся: таможенные лаборатории, научно-исследовательские учреждения, образовательные учреждения высшего профессионального и дополнительного образования, печатные издания, информационно-вычислительные центры и другие учреждения, а также государственные унитарные предприятия, деятельность которых способствует решению задач, возложенных на таможенные органы. Т. е. из нормы видно, что в ведении ФТС России находятся не только учреждения, но и предприятия. Из этого следует, что между нормами п.4 ст. 402 и ч.1 ст. 421 ТК РФ существует коллизия. Кроме того, в рамках данной проблемы до сих пор однозначно не решен вопрос о том, имеет ли право федеральная служба создавать государственные учреждения и предприятия, находящиеся в ее ведении. Все это позволяет дополнительно утверждать о том, что действующее законодательство специфику правового статуса ФТС России определяет не полностью.
Представительства ФТС России за рубежом утверждены при таможенных службах Беларуси, Казахстана, Киргизии, в Украине и Финляндии, представители утверждены в Германии, Бельгии и Китае. Их учреждение и деятельность осуществляются в порядке, установленном Указом Президента РФ № 582 «Об организации и порядке осуществления федеральными органами исполнительной власти и российскими государственными учреждениями функций, связанных с деятельностью за рубежом», в соответствии с международными договорами Российской Федерации и иными ее нормативными правовыми актами. Типовое положение о представительствах (представителях) таможенной службы Российской Федерации за рубежом утверждено Приказом ФТС России № 818. В рамках определенных полномочий представительства (представители) представляют ведомственные интересы ФТС России в государстве пребывания.
Важным направлением организации деятельности таможенных органов является установление их местонахождения и региона деятельности (ст. 405 ТК РФ - применяется). Проект федерального закона «О таможенном регулировании в Российской Федерации» (ст.14) также определяет, что таможенные органы находятся в пунктах пропуска через Государственную границу РФ. Другие места нахождения таможенных органов определяются федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным в области таможенного дела, по согласованию с федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативному правовому регулированию в сфере внешнеэкономической деятельности, исходя из объема пассажиро- и товаропотоков, интенсивности развития внешнеэкономических связей отдельных регионов, развития транспортных коридоров и транспортной инфраструктуры, потребностей участников ВЭД и транспортных организаций.
Помимо правильной организации деятельности таможенных органов большое значение для качественной реализации ими своих функций имеют квалификация, профессиональный уровень, а также личные качества их сотрудников (должностных лиц). Их общая штатная численность составляла 76 236 единиц. В рамках исследования системы таможенного администрирования наибольший интерес представляет деятельность государственного таможенного инспектора.
Анализ показывает, что в должностных инструкциях и регламентах государственного инспектора блок элементов его административно- правового статуса, нередко представлен в виде «обязанности, права и полномочия» без исходного начала «цель, задачи и функции». Т.е. соблюдение требований о Порядке разработки должностных инструкции таможенными органами в полной мере не обеспечивается. В то же время, неукоснительное обеспечение указанного Порядка важно в силу того, что в компетенции государственного таможенного инспектора особо присутствует коррупционная составляющая.
Реализация разрешительных и запретительных полномочий государственных таможенных инспекторов также во многом дискреционна. В частности, инспектор имеет право возбудить дело об административном правонарушении в области таможенного дела при наличии одного из поводов, указанных в п.1 ч.1 ст. 28.1. КоАП РФ. При этом норма об обязанности возбудить дело при наличии каких-либо поводов отсутствует, инспекторы обязаны только «представлять документы о возбужденных делах по таможенным правонарушениям». Соответственно при наличии известных обстоятельств инспектор может не принимать во внимание установленные законом поводы, если он не обязан принимать процессуальное решение.
В целом, исходя из вышеизложенного, можно сделать вывод о том, что деятельность таможенных органов как единая федеральная централизованная система основывается на организационных принципах, эффективная реализация которых и управление указанной системой возможны на основе повышения информатизации и информационной прозрачности таможенных органов. При этом организационно-правовой деятельности по институциональному развитию таможенных органов присущи недостатки и проблемные вопросы.
Есть пять человек разных национальностей, которые проживают в 5 домах. Каждый дом имеет свой цвет, отличный от цвета других домов. Каждый из этих людей курит и предпочитает определенный сорт сигарет. У каждого из этих людей есть по одному домашнему животному. Каждый из этих людей пьет свой любимый вид напитка.
Статью подготовил ведущий корпоративный юрист Шаталов Станислав Карлович. 
