В соответствии со стратегией долгосрочного развития России базовой целью региональной политики является обеспечение сбалансированного социально-экономического развития субъектов РФ и сокращение сложившихся различий в состоянии их экономики и социальной сферы, качестве жизни населения.
Региональная финансовая политика является важнейшим механизмом решения этих задач. Она определяет концепцию и направления использования финансовых ресурсов для реализации приоритетов социально-экономического развития регионов, государственной поддержки различных секторов экономики, отраслей и территорий.
Региональная финансовая политика осуществляется па разных уровнях:
• финансовая политика федерального уровня в отношении субъектов РФ и муниципальных образований (федеральная региональная финансовая политика);
• финансовая политика субъектов РФ в отношении как самих регионов, так и муниципальных образований, находящихся на их территории (финансовая политика регионов);
• финансовая политика собственно муниципалитетов (муниципальная финансовая политика).
Правовой основой региональной финансовой политики на федеральном уровне служит Конституция РФ, закрепляющая совместные полномочия федерального и регионального уровней власти, в том числе в части установления общих принципов налогообложения; Налоговый кодекс РФ, который закладывает основы формирования финансового фундамента доходной базы бюджетов всех уровней; Бюджетный кодекс РФ, устанавливающий единые принципы формирования и функционирования бюджетной системы России, регулирующий бюджетные правоотношения, определяющий полномочия участников бюджетного процесса, систему распределения налогов по уровням власти и систему распределения межбюджетных трансфертов.
Кроме того, особое значение в осуществлении государственной региональной финансовой политики имеет ежегодно принимаемый федеральный закон о федеральном бюджете Российской Федерации. Посредством правовых норм, содержащихся в этом законодательном акте, осуществляется процессуальное обеспечение и придается юридическая сила объему финансирования функций государства. Каждый год Федеральному Собранию представляется ежегодное Послание Президента РФ, в котором обозначаются цели и ключевые проблемы социально-экономического развития страны и выносятся на обсуждение законодательных органов власти предложения по их решению на ближайшую перспективу. Составной частью этого документа является Бюджетное послание Президента Российской Федерации, в котором предлагается финансовый механизм достижения намеченных целей.
Государственная финансовая политика, опирающаяся на федеральные законы, служит основой формирования региональной и местной бюджетно-налоговой политики. Учет ее территориальных особенностей отражается в законодательстве субъектов РФ и нормативно-правовых актах муниципальных образований. Все субъекты РФ имеют конституции либо уставы, в которых определен перечень их полномочий. Региональными законами о межбюджетных отношениях регулируются правовые задачи выравнивания уровней социально-экономического развития муниципальных образований, находящихся на территории данного субъекта РФ. На три года ими разрабатываются законы о бюджете субъекта РФ, а муниципальными образованиями, соответственно, собственные нормативно-правовые акты о бюджете. Они создают правовую базу финансового обеспечения деятельности региональных и муниципальных органов власти по реализации задач социально-экономического развития субъектов РФ и муниципалитетов, заявленных стратегиями их социально-экономического развития.
Финансовая политика региона должна строиться с учетом основополагающих средне- и долгосрочных федеральных концепций, стратегий и программ социально-экономического развития.
Она направлена прежде всего:
• на повышение инвестиционной привлекательности региона в части снижения финансовых рисков и повышения финансового потенциала территории;
• улучшение предпринимательского климата;
• развитие финансовых рынков региона, в том числе кредитного, фондового, страхового;
• обеспечение сбалансированности консолидированного регионального и муниципальных бюджетов;
• финансовое обеспечение планов и программ социально-экономического развития региона, его муниципальных образований;
• повышение финансовой самообеспеченности региона;
• выполнение финансовых обязательств региона.
Региональная финансовая политика многопланова и включает в себя:
• бюджетную политику;
• инвестиционную и инновационную политику;
• политику заимствований;
• налоговую политику;
• политику поддержки промышленности, малого бизнеса и сельского хозяйства;
• региональную политику на финансовых рынках.
Концепция региональной финансовой политики государства обусловлена особенностями современного этапа развития России, для которого характерна глубокая пространственная дифференциация экономики и социальной сферы, наличие значительного числа регионов с низким потенциалом развития и, что особенно важно, недостаточным использованием многими субъектами РФ и муниципалитетами собственного ресурсного потенциала для роста экономики и повышения уровня жизни населения.
Такое положение изначально ставит в неравные условия субъекты РФ при решении важнейших социальных и экономических задач, не позволяет обеспечить значительной части населения реализацию прав, гарантированных Конституцией РФ, ведет к недовольству и, как результат, вызывает политическую нестабильность в стране. Все это заставляет государство проводить региональную политику, нацеленную на выравнивание уровня социально-экономического развития территорий и создание условий по обеспечению во всех субъектах РФ минимальных социальных гарантий населению.
В России практически весь предшествующий период основные усилия по сокращению сложившихся различий в социально-экономическом развитии территорий сводились к механическому выравниванию уровня бюджетной обеспеченности – показателя, характеризующего отношение доходов бюджетов субъектов РФ к численности их населения. В качестве основного инструмента решения этой задачи использовалась федеральная бюджетно-налоговая политика – правительственная политика в области государственного бюджета.
С целью создания правовой основы для определения необходимого объема доходов федерального, регионального и местных бюджетов была проведена определенная работа по разграничению их полномочий и принят Федеральный закон № 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации". На муниципальном уровне Законом об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации разграничиваются полномочия по решению вопросов местного значения между поселениями, муниципальными районами и городскими округами.
В соответствии с установленным разграничением полномочий определены доходные источники финансирования и проведено распределение налогов по уровням бюджетной системы – федеральному, региональному и муниципальному.
Для выравнивания бюджетной обеспеченности субъектов РФ и муниципальных образований сформирована система межбюджетных отношений. Законодательно введены ограничения на дефицит бюджетов и на допускаемый объем заимствований субъектов РФ и муниципалитетов. Одновременно создана система мониторинга бюджетов, включающая в себя систему сбора, обработки и хранения информации о качественных и количественных параметрах их исполнения.
Механизм снижения дифференциации субъектов РФ и муниципалитетов, использовавшийся в России выражался в первоначальной централизации доходов в федеральном бюджете и последующем перераспределении части этих доходов в субъекты РФ и муниципалитеты через систему межбюджетных трансфертов – дотации и субсидии. Основная задача такой политики – обеспечить сближение регионов по уровню бюджетной обеспеченности – объему доходов бюджета, приходящегося на одного жителя, через перераспределение его от условно богатых регионов к условно бедным. Но используемый подход, как показала практика, не привел к появлению новых эффективно развивающихся субъектов РФ, не способствовал росту их социально-экономического и собственного налогового потенциала. Понимание этого на всех уровнях власти способствовало тому, что в последние годы политика перераспределения доходов все более активно стала дополняться мерами федеральной финансовой политики в области экономического развития.
Основные ее задачи связаны с созданием условий для роста налоговых доходов, модернизацией производства и инновациями, совершенствованием отраслевой и территориальной структуры экономики регионов, увеличением числа рабочих мест, требующих высококвалифицированной рабочей силы, снижением уровня безработицы в регионах и муниципальных образованиях.
Федеральная финансовая политика в области экономического развития обеспечивается в регионах следующими методами:
Задавайте вопросы нашему консультанту, он ждет вас внизу экрана и всегда онлайн специально для Вас. Не стесняемся, мы работаем совершенно бесплатно!!!
Также оказываем консультации по телефону: 8 (800) 600-76-83, звонок по России бесплатный!
• участием финансовых ресурсов государства в наиболее эффективных инвестиционных проектах с использованием конкурсной и контрактной систем их реализации (с этой целью был создан Инвестиционный фонд РФ, средства которого предназначены для реализации особо значимых инвестиционных и инновационных проектов);
• размещением федеральных заказов на поставку продукции для общегосударственных нужд;
• финансовой поддержкой развития наукоемких производств и высоких технологий; созданием финансовых условий для формирования свободных экономических зон, технополисов и кластеров в регионах, имеющих высокий научный и кадровый потенциал, а также развитую инфраструктуру;
• финансовым содействием малому и среднему бизнесу;
• финансовой поддержкой мероприятий регионов по обеспечению занятости.
На федеральном уровне проводится активная работа по привлечению в регионы иностранных инвестиций. Для этих целей, в частности, по инициативе Правительства РФ был создан Российский фонд прямых инвестиций с зарезервированным капиталом 10 млрд. долл.
Средства на социально-экономическое развитие регионов поступают в рамках федеральных целевых программ (ФЦП) путем выделения дотаций на решение проблем занятости, а также субсидий на решение иных экономических и социальных проблем территорий. Значительная часть средств ФЦП направляется на развитие транспортной и инженерно-коммуникационной инфраструктуры, что в перспективе позволит повысить инвестиционную привлекательность субъектов РФ и привлечь в них предпринимательский капитал.
Через ФЦП предполагается осуществлять и поддержку развития малого и среднего бизнеса, что будет способствовать повышению занятости населения и в целом налоговых доходов субъектов РФ. Наряду с отраслевыми программами в стране действуют и территориальные ФЦП. Но в соответствии с федеральной бюджетной политикой количество таких программ ежегодно сокращается и к настоящему времени всего лишь три субъекта РФ – Республика Ингушетия, Калининградская и Сахалинская области – реализуют региональные ФЦП.
Участие субъектов РФ и муниципалитетов в федеральных и региональных целевых программах, как и в реализации иных инвестиционных проектов, осуществляется исключительно на условиях софинансирования. Поскольку доля федерального бюджета в финансировании проектов не может превышать 20–25%, остальные средства должны выделяться бюджетами субъектов РФ и муниципалитетов либо иметь внебюджетные источники. То и другое доступно только для наиболее развитых регионов.
Государственная стратегия экономической поддержки регионов также предусматривает финансовую помощь, прежде всего наиболее экономически развитым регионам, проявляющим инициативу и добивающимся наращивания регионального налогового потенциала. В Бюджетном послании Президента Российской Федерации о бюджетной политике указывалось, что "для дополнительного стимулирования деятельности субъектов Российской Федерации по наращиванию регионального налогового потенциала требуется активнее использовать механизм финансового поощрения регионов, достигших наилучших результатов в сфере развития предпринимательства, привлечения инвестиций и, как следствие, обеспечивающих увеличение поступлений доходов в бюджеты всех уровней". На эти цели Правительство РФ должно предусматривать в федеральном бюджете дотации в размере не менее 10 млрд. руб. ежегодно. Также предполагается увеличить долю субсидий, распределяемых между бюджетами субъектов РФ до начала финансового года федеральным законом о федеральном бюджете, которая в настоящее время составляет около 15% их общего объема.
Особо следует отметить роль региональной финансовой политики в решении острых социальных проблем, требующих участия федеральных бюджетных средств. Основным элементом федеральной социальной политики является финансовое обеспечение минимальных государственных гарантий в регионах – минимальной заработной платы, минимальных пенсий и пособий, их регулярной индексации в соответствии с ростом потребительских цен.
Субъектам РФ, которые не имеют достаточных средств для обеспечения гарантированного минимума доходов своего населения, требуется дополнительное выделение государственных финансовых ресурсов с учетом региональных различий в минимальных социальных стандартах. Эти средства выделяются через дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов РФ. Так, согласно Федеральному закону № 349-ФЗ "О федеральном бюджете" число таких регионов должно составить 72 из 83 субъектов РФ. В последние годы финансовые вливания из федерального бюджета в развитие социальной сферы регионов существенно увеличились. Если же говорить о муниципальных образованиях, то здесь ситуация заметно хуже. Фактически только крупные городские округа располагают средствами для развития, остальные муниципалитеты, особенно сельские, не имеют достаточных финансовых ресурсов для исполнения своих конституционных полномочий, касающихся обеспечения жизнедеятельности населения.
В Бюджетном послании Президента Российской Федерации о бюджетной политике указывается на необходимость в максимальной степени обеспечить расходы субъектов РФ собственными доходными источниками. Оказание дополнительной финансовой помощи регионам должно сочетаться с развитием их экономики за счет собственных средств. Требуется оценка необходимости перераспределения источников доходов между бюджетами субъектов РФ и местными бюджетами.
С помощью всех указанных выше механизмов – через перераспределение финансовых ресурсов от "условно богатых" регионов "условно бедным", поддержку экономического и социального развития субъектов РФ и муниципалитетов – государство решает макроэкономические задачи, в том числе по выравниванию социально-экономического развития регионов с целью обеспечения принципов федерализма и единства развития всей территории РФ. Следует, однако, отметить, что в соответствии с разграничением полномочий основные задачи социально-экономического развития возложены не на федеральный уровень, а на субъекты РФ и муниципальные образования. Регионы должны создавать условия для роста собственной налоговой базы, а в области социальной политики – для роста заработной платы, пенсий, обеспечивать стабильный уровень жизни населения и дальнейшее его повышение на территории всего субъекта РФ. При этом собственные возможности регионов и муниципалитетов по наращиванию своего налогового потенциала во многом зависят от системы территориального разделения труда, производственной специализации хозяйства, а также федеральной финансово-бюджетной политики.
Действующая система формирования бюджетов субъектов РФ такова, что большинство из них фактически не имеет достаточных средств для решения задач стратегического развития. Так, по данным Минрегиона России, основная часть средств региональных бюджетов в последние годы использовалась в основном на текущие расходы, доля капитальных затрат в них не превышала в среднем по субъектам РФ 2–5%.
Особое значение для эффективного функционирования системы бюджетного устройства в России имеет совершенствование финансово-бюджетной политики на уровне муниципальных образований, именно там, где, с одной стороны, происходит формирование налогов, а с другой – реализуется основная часть социальных обязательств населению. Однако и здесь до настоящего времени сохраняется высокая дифференциация социально-экономического развития муниципальных образований. Так же как и на федеральном уровне, в качестве главного механизма снижения такой дифференциации в субъектах РФ преимущественно используют механизм выравнивания бюджетной обеспеченности муниципальных образований. Но при этом в субъектах РФ, за редким исключением, отсутствуют взаимоувязанные стратегии развития региона и расположенных в нем муниципальных образований. Мало внимания уделяется повышению инвестиционной привлекательности территории в целом, не создаются условия для привлечения инвесторов, а, следовательно, и для экономического развития муниципальных образований.
Статью подготовила ведущий эксперт-экономист по бюджетированию Ошуркова Тамара Георгиевна. 
