Несмотря на то, что предоставление налоговых льгот и освобождений напрямую не влечет расходования бюджетных средств, оно снижает доходы бюджета, которые, если бы были получены, могли направляться на решение тех же социально-экономических задач, что и предоставленные налоговые льготы. Поэтому налоговые льготы и освобождения в некотором смысле аналогичны бюджетным расходам и, следовательно, должны подвергаться столь же тщательной проверке с точки зрения их прозрачности и эффективности. Этим целям отвечает концепция учета льгот как налоговых расходов бюджета.
Считается, что термин «налоговые расходы» (tax expenditures) принадлежит С. Сюррею (Stanley S. Surrey), который, занимая должность в отделе по налоговой политике Министерства финансов США (US Treasury), инструктировал своих подчиненных заполнять лист льгот и освобождений по налогу на доходы, имевших природу расходных программ. Данная процедура проводилась с целью обратить внимание на соответствующие положения налогового законодательства в надежде на налоговую реформу, которая бы вернула налоговую систему к ее основной функции — сбору доходов.
В ноябре 1967 г. С. Сюррей, обращаясь с речью к представителям финансового сообщества, призвал к «бюджету налоговых расходов», где будут представлены данные о стоимости для доходов бюджета «намеренных отступлений от принятой концепции чистого дохода», которые допускаются с целью создать систему расходов, описываемую в терминах налогов.
Позднее С. Сюррей и П. Макдениэл так определили концепцию налоговых расходов бюджета: «Концепция налоговых расходов утверждает, что налог на доходы состоит из двух различных элементов. Первый элемент включает структурные нормы, необходимые для применения нормального налога на доходы, такие, как определение чистого дохода, правила финансового учета, определение плательщиков данного налога, шкалы ставок и уровня освобождений, а также применение налога при международных сделках. Второй элемент включает специальные льготы, которые есть в каждом налоге на доходы. Эти нормы, часто называемые налоговыми стимулами (tax incentives) или налоговыми субсидиями (tax subsidies), представляют отступления от нормальной структуры налогов и разработаны в пользу конкретных отраслей, видов деятельности или групп налогоплательщиков. Они принимают множество форм, например, постоянное исключение из налогооблагаемого дохода, вычеты, отсрочка налоговых обязательств, налоговые кредиты или специальные ставки налога. Какой бы ни была их форма, эти отступления от нормативной структуры налогов представляют собой государственные расходы на льготируемые виды деятельности или группы налогоплательщиков, осуществляемые через налоговую систему, а не через прямые расходы, предоставление займов или других форм государственной помощи».
Таким образом, в рамках концепции налоговых расходов рассматриваются две операции: расчет нормативных налоговых обязательств, который производится на основе нормативной структуры налогов (налоговые расходы исключаются), и государственное распределение средств налогоплательщикам, являющимся бенефициарами программ налоговых расходов. При этом чистые налоговые доходы бюджета (налоговые доходы полученные) равны нормативным налоговым доходам за вычетом налоговых расходов.
Задавайте вопросы нашему консультанту, он ждет вас внизу экрана и всегда онлайн специально для Вас. Не стесняемся, мы работаем совершенно бесплатно!!!
Также оказываем консультации по телефону: 8 (800) 600-76-83, звонок по России бесплатный!
По мнению С. Сюррея, концепция налоговых расходов бюджета была призвана помочь улучшить бюджетный процесс, а также провести налоговую реформу путем сокращения количества налоговых льгот и освобождений, которые делают налоговую систему регрессивной (от налоговых льгот больше выигрывают группы с высокими доходами) и часто (в связи с деятельностью лоббистов) имеют индивидуальный характер.
В США первый бюджет налоговых расходов был опубликован в 1967 г., однако эти данные не были включены в официальную бюджетную документацию. Обязательность включения бюджета налоговых расходов в бюджетную документацию (President's budget) и в определенные отчеты комитетов конгресса была установлена Законом 1974 г. (Congressional Budget and Impoundment Act).
Одновременно подходы, которые легли в основу концепции налоговых расходов бюджета, развивались в Германии: в середине 1950-х гг. исследователи отмечали «эквивалентность специальных налоговых вычетов, кредитов и других налоговых льгот государственным субсидиям». Принципиальным отличием от практики США стало то, что в Германии этот тезис не стал поводом для критики проводимой налоговой политики, более того, признавалось, что «налоговая система представляет собой полезный инструмент для проведения экономической и социальной политики и она часто используется для «нефискальных» целей».
К 1959 г. правительство Германии начало представлять отчетность по субсидиям федерального бюджета, включая предоставляемые через налоговую систему, с целью улучшить бюджетный контроль. Такая практика аргументировалась тем, что если субсидии в целом должны быть сокращены, то эти «невидимые» и косвенные субсидии (оцениваемые по упущенному доходу) должны находиться в том же положении, что и субсидии, которые предоставляются более явно через прямое расходование бюджетных средств. Бюджетная отчетность по налоговым субсидиям, которые классифицировались как косвенное расходование бюджетных средств (indirect spending), к 1967 г. формировалась регулярно, хотя неясно, насколько широко этот опыт был отмечен за пределами Германии.
Впоследствии концепция налоговых расходов бюджета получила широкое распространение в других странах. Так, Канада и Великобритания начали публиковать перечни налоговых расходов в конце 1970-х гг., другие страны — члены Организации экономического сотрудничества и развития стали использовать в своей практике бюджеты налоговых расходов или проделали подготовительную работу для этого к середине 1980-х гг.
С развитием применения концепции налоговых расходов бюджета получила распространение и ее критика. Критики концепции аргументируют свою позицию, в частности, невозможностью полноценного учета налоговых расходов, необходимостью применять оценочные суждения при включении тех или иных статей в перечень налоговых расходов в связи с отсутствием общепринятой концептуальной модели базовой структуры налогов.
Статью подготовила начальник отдела по формированию налоговой отчетности Железнова Яна Константиновна. 
