Статью подготовил специалист по сопровождению сделок с недвижимостью Рожков Вадим Алексеевич. Связаться с автором
Переход на рыночные отношения в нашей стране и принципиальные изменения в формах собственности на землю потребовали разработки новых подходов к управлению земельными ресурсами города. В дореформенный период, в условиях государственной собственности на землю, планирование использования земельных ресурсов города представляло собой систему административных действий по реализации конкретных проектных решений по его территориальному развитию. Эти действия полностью обеспечивались централизованными бюджетными средствами. В городах была сформирована иерархически организованная система градостроительной планировочной документации (генеральные планы, проекты детальной планировки, проекты застройки), в которой определялось, где, что и на какие средства должно быть построено.
Проведение на протяжении длительного времени в городах административной градостроительной политики обусловило ряд серьезных негативных последствий, в числе которых необходимо отметить следующие:
— экстенсивное использование городских земель и их жесткое функциональное деление внутри города;
— наличие значительных промышленных зон и объектов в центральных районах городов;
— формирование однообразных жилых, так называемых спальных районов с ограниченным набором мест приложения труда;
— обострение экологических проблем в городах, связанных, в том числе с размещением промышленных предприятий и коммунальных зон;
— интенсивные процессы ветшания, вплоть до разрушения, зданий в исторических центрах городов в связи с малыми объемами реконструктивных работ и др.
Изменение экономической ситуации, которое проявилось, в частности, в ограниченности бюджетных средств, привело к значительному снижению интереса органов городского управления к долгосрочному территориальному планированию. Принятые в советские времена для иных социально-экономических условий градостроительные документы потеряли свою актуальность и жизнеспособность, и территориальное развитие городов зачастую осуществлялось спонтанно, посредством принятия решений по возведению отдельных объектов без учета комплексности застройки, оценки эффективности использования городских земель с точки зрения перспектив развития города.
Землепользование в городских поселениях в большинстве стран мира регулируется законами рыночных отношений. При этом в механизмы рыночных отношений включены не только изменения собственника земли, но и временная передача ее в пользование — аренда и концессия. Таким образом, рынок городских земель включает в себя следующих участников: государственные и муниципальные органы управления, физические и юридические лица, использующие земельные ресурсы разрешенным способом и нормативно-правовое регулирование этих отношений.
Рынок земли выступает составляющей общей рыночной системы, принимая участие в достижении необходимых пропорций между факторами производства и реализации единого цикла товарного и денежного обращения, в установке равновесных цен и конкуренции за инвестиции, удовлетворение которых невозможно без изменения существующего использования (функции и характера улучшений) земли.
Задавайте вопросы нашему консультанту, он ждет вас внизу экрана и всегда онлайн специально для Вас. Не стесняемся, мы работаем совершенно бесплатно!!!
Также оказываем консультации по телефону: 8 (800) 600-76-83, звонок по России бесплатный!
По существу, рынок земли обеспечивает преодоление противоречия между потребностями общества, которые постоянно изменяются и возрастают, в определенных видах использования земли, с одной стороны, и существующей системой землепользования — с другой. Рыночные механизмы будут работать на то, чтобы вывести землю из неэффективного использования и избрать тот вариант, что обеспечит максимальную доходность. Как правило, это реализуется путем повышения продуктивности земли за счет ее инфраструктурного обустройства, застройки или иного улучшения, в результате чего земля обретает ещё большую ценность.
Таким образом, рынок земли выполняет специфические, только ему свойственные, функции, обеспечивая взаимодействие между субъектами земельных отношений и согласования их интересов, что определяет его относительную самостоятельность.
Особая роль в повышении эффективности рынка земли принадлежит органам местного самоуправления, которые имеют возможность выступать на рынке и равноправным партнером, и органом, который его регулирует. В их распоряжении находятся необходимые административные и экономические инструменты воздействия на рыночные процессы.
Прежде всего, речь идет о градостроительной регламентации и платном характере использования городских земель, которые широко применяются в мировой практике управления развитием города. Преследуя общую цель повышения ценности городских земель, они строятся на согласовании частных и общественных интересов, когда часть правомочий собственника относительно характера использования земельного участка и присвоения земельной ренты отчуждается в пользу городского сообщества. При этом владельцы недвижимости получают свободу в выборе наилучшего и наиболее эффективного, в рамках разрешенного, использования земельного участка, а территориальная община — право требовать, чтобы это использование было доходным.
На фоне общемировых тенденций постиндустриального общества в планировке городов, для которых характерны формирование общественно-деловых зон й развитой сети объектов обслуживания, создание многоуровневой транспортной системы, перемещение предприятий в периферийные районы и т.д., в области использования городских земель все более стало заметно отставание от стран с развитой рыночной экономикой. Так, доля земель под промышленными объектами в российских городах в несколько раз превышает аналогичный показатель в экономически развитых странах, при этом интенсивность использования этих земель существенно ниже; плотность жилой застройки также в несколько раз ниже аналогичных зарубежных показателей. Вокруг центральной части крупных городов сложился промышленный пояс, что приводит не только к неэффективному использованию земли, но и провоцирует ухудшение экологической ситуации в городах.
До сих пор на всех уровнях власти отсутствует целостный подход к управлению территорией на основе оптимизации взаимодействия градостроительной, экономической, имущественной, земельной, жилищно-коммунальной, демографической и миграционной политики и нет ориентации законотворческой деятельности всех уровней на оптимизацию взаимодействия отраслевой, территориальной и институциональной структуры Российской Федерации.
В действующем законодательстве практически отсутствуют механизмы, регулирующие взаимоотношения между субъектом рынка и местным сообществом как социо-экономической общностью людей и выступающей от их имени местной властью, которая ответственна за качество всей среды жизнедеятельности данного сообщества, включая архитектурно градостроительную (материально пространственную).
Серьезные недостатки присущи современному механизму регулирования земельных отношений в городах. С одной стороны, созданная система платежей за землю ведет к дефициту местных бюджетов; с другой — установление платежей за землю ведется в отрыве от всей системы финансовых потоков и сопровождается удушением экономической активности в городах, что еще больше усугубляет бюджетный дефицит.
Наконец, требует изменения сложившаяся политика регулирования имущественных отношений, не учитывающая, что поддержание эффективных соотношений в развитии разных форм собственности является основой социально-политической и экономической устойчивости городов и систем расселения. В результате существующий порядок отвода земель, практически исключивший участие в нем градостроительной службы, ведет к разбазариванию городских земель и дезорганизации всей системы городского землепользования, Как только в городах высвобождается территория, пригодная для эффективного муниципального жилищного строительства или решения транспортных и экологических, проблем, она сразу же оказывается растащенной под коттеджи, гаражи, автостоянки и разные ООО с мизерными платежами в бюджет. Кроме повышения дефицита местного бюджета и роста социальной напряженности это ничего не дает.
Регулирование земельных отношений представляется одним из ключевых и в то же время проблемных вопросов сегодняшнего развития городов. Это обусловлено сложностью, многогранностью и противоречивостью городского землепользования, в котором воплощаются социальные, экономические и экологические процессы городского развития. Кроме того, научное объяснение этих процессов явно не успевает за динамичностью изменений, происходящих в сфере земельных отношений и в практике управления городскими землями.
Одним из наиболее продуктивных направлений таких разработок может стать рассмотрение земли как особого недвижимого имущества, выступающего важнейшим ресурсом городского развития. Создавая условия для городского развития, система землепользования сама подлежит развитию, и это требует понимания сути происходящих процессов и применения адекватных инструментов их регулирования. С этой целью должна быть раскрыта суть города как формы землепользования; очерчена роль рынка городских земель в устойчивом развитии города; установлены направления совершенствования рыночной инфраструктуры; определены адекватные административные и экономические инструменты реализации потенциала рынка.
Общеизвестно, что, в городах сходятся, распределяются и перераспределяются товарные, финансовые и информационные потоки, созданные как на территории города, так и за его пределами. При этом интенсивность освоения городских земель значительно превышает темпы уровня освоения земель окружающей его территории. Отличия в степени интенсивности освоения земли открывают путь к пониманию природы города как особой формы землепользования, которая является результатом концентрации человеческой деятельности и фактора ее распространения, определяющего зону влияния города. И чем значительнее город, тем на большую территорию он влияет и тем сложнее характер использования земли в пределах его собственной территории.
Урбанистическая концентрация жизнедеятельности человека позволяет формировать в городах специализированную и в то же время интегрированную инфраструктуру, повышающую его привлекательность, как для размещения новых предприятий, так и для дальнейшего сосредоточения населения, которое получает преимущества, связанные с коллективными формами обслуживания. То есть сосредоточение населения и производства имеет в населенных пунктах ярко выраженный эффект, повышающий спрос на земельные ресурсы и усиливающий интенсификацию их использования. При этом существующее землепользование не только выступает результатом развития города, но и создает предпосылки для его последующего развития.
Спрос на городские земли при их относительной ограниченности выводят их в разряд особо ценного ресурса, относительно которого формируется целый ряд имущественных отношений, связанных с его владением, пользованием и распоряжением, а сама земля обретает конкретную, вполне определенную стоимость.
Это обусловливает необходимость рассматривать землю не только как природный ресурс и пространственный базис жизнедеятельности человека. Но и как специфический вид имущества, важнейшими чертами которого является не воспроизводимость, неподвижность, долговечность. Данные черты объясняют то социальное, экономическое и правовое содержание, какое приобрела земля в обществе, и ту заинтересованность, которая всегда существовала относительно ее распределения и использования. Фактически в рациональном использовании и охране земли заключаются основные принципы регулирования земельных отношений.
Любое развитие города осуществляется множеством локальных действий через освоение, застройку, реконструкцию отдельных земельных участков, т.е. через развитие земельной собственности. При этом собственник земельного участка всегда будет руководствоваться желанием получить выгоду, которая для него состоит в увеличении стоимости его собственности. В равной степени в этом заинтересовано и все городское сообщество, так как изменение в использовании отдельного земельного участка приводит к трансформации всей системы, в результате чего изменяется ценность не только самого участка, но и прилегающей территории. С этой точки зрения эффективным использованием земельной собственности, равно как и города в целом, является только то, которое приводит к повышению рыночной стоимости земли.
Такой подход, безусловно, правомерен к проблеме согласования интересов в области городского землепользования, поскольку увеличение рыночной стоимости является общепризнанным критерием эффективного использования земли. Причем рыночная стоимость земли как экономическая категория не несет в себе конфликтности с социальным и экологическим развитием, а является результатом рационального хозяйствования. Земельный участок не будет иметь высокой стоимости на рынке, если он расположен в экологически опасном или социально неблагополучном районе.
Поскольку любой земельный участок в городе является элементом целостной городской среды, то изменения в его использовании в конечном Итоге затрагивают интересы практически всего населения. При этом следует учитывать, что последующие изменения направлений использования земли крайне затруднительны, требуют значительных затрат, а порой и невозможны. При расчете вариантов использования городских земель необходимо учитывать долговременные интересы населения, т.е. не быструю финансовую отдачу, а учет всех поступающих средств и совокупных капитальных и текущих затрат за весь инвестиционный период. При осуществлении политики развития города только с позиций доходности городских земель в городах, прежде всего, могут исчезнуть социально значимые объекты, рекреационные зоны, природоохранные и т.п. объекты, не приносящие непосредственного дохода и высокой прибыли. Преимущественное развитие в этом случае получат в основном коммерческие объекты, приносящие максимальный доход при оценке наилучшего варианта использования земельного участка.
Однако во многом именно от реализации социальной составляющей, которая не приносит непосредственного дохода ни бюджету города, ни производителю, в значительной степени зависит качество жизни населения города. Поскольку в стратегических планах городов (и зарубежных, и российских) основной целью является повышение качества жизни всего населения города, решение вопросов использования земли в городах необходимо искать не в получении сиюминутной выгоды, а в достижении стратегических целей развития городского сообщества.
Градостроительная деятельность в силу своего пространственно-временного социо-эколого-экономического характера является сегодня одним из важнейших рычагов центральной власти по системной организации Российской Федерации в целом; единственным рычагом реального и эффективного улучшения экологической ситуации и согласования личного, местного, регионального и федерального интересов в каждой местности в каждый момент времени.
Интересы участников градостроительной деятельности в силу целого ряда объективных причин могут не только не совпадать, но и иметь диаметрально противоположную направленность. Инвесторы и застройщики заинтересованы получить максимум финансовой отдачи от своих вложений. Проектировщики и архитекторы, кроме финансовых интересов, стремятся воплотить свои творческие и художественные замыслы. Землевладельцы и землепользователи имеют цель получить экономическую выгоду от владения и пользования земельным участком. В то же время город как крупнейший собственник земли, кроме экономических интересов, должен проявлять максимальную заботу о создании комфортных условий для жителей, формировании архитектурного облика городской среды и т.д. При этом термин «город» в данном понимании также неоднозначен. С одной стороны, это органы управления города, планирования и застройки его территории, наделенные в современных условиях практически неограниченными правами по распоряжению «казенной» землей, с другой — население города (ассоциированный собственник городских земель), которое, слабо организовано и неоднородно по интересам.
В контексте достижения рационального хозяйственного освоения земельно-имущественных благ несомненную значимость приобретают вопросы формирования и функционирования максимально эффективной системы государственного управления земельными ресурсами и рыночно-институционального регулирования земельных отношений. Основными организационно-экономическими методами регулирования земельно-имущественного комплекса традиционно признаны процедуры современного землеустройства: мониторинг земель, ведение государственного земельного кадастра и перманентный контроль за хозяйственным освоением и защитой почвенно-земельного покрова.
Землеустройство как социально-экономическое явление представляет собой закономерно протекающий процесс и систему мероприятий по организации использования земель и устройству территории для меняющихся целей и условий производства, хозяйственного использования отдельных объектов недвижимости и социальных потребностей населения.
Землеустройство регулирует земельные отношения, организует использование, учет и оценку земель, разработку территориальных планов землепользования. Землеустроительная деятельность охватывает широкий спектр земельных вопросов во всех отраслях экономики.
На государственном уровне эта деятельность включает:
— научное прогнозирование земельных преобразований;
— обеспечение единой государственной политики в планировании и организации рационального использования и охраны земель всех категорий, независимо от форм собственности;
— контроль за целевым использованием земель;
— формирование экологически и экономически обоснованных, компактных и оптимальных по площади землепользовании;
— обеспечение надежного функционирования различных производств путем создания для них необходимых территориальных условий;
— подготовку и выдачу документов, удостоверяющих право на землю.
Применительно к объектам недвижимости методами земле устройства решаются следующие задачи:
— разработка программ использования и охраны земель на основе градостроительных, экологических и экономических характеристик территории;
— формирование земельных участков по единой государственной системе и их техническое оформление;
— разработка проектов создания и упорядочения землепользования;
— установление границ земельных участков, отвод земельных участков на местности, составление документов для оформления прав на земельные участки;
— закрепление и изменение на местности черты городов, поселков и сельских поселений;
— проведение инвентаризации с выявлением неиспользуемых, нерационально используемых и используемых не по целевому назначению земель;
— выполнение земельно-оценочных работ.
Для объектов недвижимости наиболее важной практической задачей, решаемой методами землеустройства, является отвод участка на местности, В результате устанавливается граница объекта недвижимости, земельной собственности, землепользования. В состав документации по отводу участка включаются описание границ, планы границ, каталоги координат межевых знаков. Работы ведутся на материалах кадастровых съемок с использованием карт и планов, на которых фиксируются местоположение, границы, площади и правовой статус земельного участка с объектами другой недвижимости, топографические и иные элементы местности.
Землеустроительная документация согласовывается с заинтересованными государственными и общественными организациями и учреждениями, после чего утверждается соответствующим органом государственной исполнительной власти и местного самоуправления в зависимости от уровня разрабатываемой документации.
В процессе землеустроительного проектирования разрабатываются несколько вариантов проектного решения и осуществляются расчеты, экономической эффективности по каждому из них. Окончательным вариантом проекта служит наиболее экономически выгодное и экологически безопасное проектное решение.
Земельный кадастр представляет собой государственную систему регистрации земельных участков и прочно связанной с ними недвижимости, оформления правоустанавливающих документов, а также учета и оценки земельных участков. По действующему земельному законодательству он ведется по единой системе на всей территории Российской Федерации, выполняет основополагающую роль в юридически правомерном создании и эффективном функционировании объектов недвижимости.
Государственный земельный кадастр содержит систему необходимых сведений и документов о правовом режиме земель, об их принадлежности собственникам, землепользователям и арендаторам, о категориях земель, качественной характеристике и ценности земель. Он включает регистрацию землепользовании и участков земельной собственности, количественный и качественный учет земельных ресурсов, бонитировку почв и экономическую оценку земель.
Регистрация правомочий на землю (собственности, владения, пользования) — одна из важнейших задач. В процессе регистрации каждому участку земли присваивается уникальный порядковый номер. За первичную учетно-регистрационную единицу землепользования принимается элементарный земельный участок или земельный массив. Отдельный земельный участок как элементарная единица при регистрации, учете и оценке земель должен иметь фиксированные и легко распознаваемые на местности и на плане границы. В природном отношении он может различаться по естественноисторическим и ландшафтным признакам, микроклиматическим характеристикам и условиям использования.
Регистрации земельного участка предшествует оформление юридических документов, устанавливающих право на предоставление или приобретение земель, отвод земельного участка на местности и составление соответствующего планово-картографического материала. Земельная собственность, землепользование регистрируются в государственной земельно-кадастровой книге района (города). При этом устанавливаются правовой режим, площадь и собственник (пользователь) земель. Юридический документ — свидетельство на право собственности на земельный участок бессрочного (постоянного) пользования.
Количественный учет земель ведется по их целевому назначению, собственникам земель, землепользователям, арендаторам, земельным участкам и по видам угодий в их составе. Учет качества земель включает земельно-кадастровое районирование, классификацию земель, характеристику их по экономическим, экологическим, технологическим и градостроительным свойствам, специализированную группировку почв.
Кадастровая оценка выполняется для установления объективной ценности земель и используется в основном для определения налогооблагаемой базы. Она проводится одновременно на территории административного района (города) и выражается в виде системы натуральных и стоимостных показателей.
Ценность земель различных категорий устанавливается исходя из доходности, спроса и предложения, складывающихся на земельном рынке. Кадастровая оценка земель сельскохозяйственного назначения учитывает уровень их продуктивности и местоположение. Кадастровая оценка земель населенных пунктов проводится на основе их функционального назначения, местоположения, социального и инженерно-транспортного обустройства, плотности застройки, экологического состояния и престижности.
Государственный мониторинг земель представляет собой систему наблюдений за состоянием земель. Объектами государственного мониторинга являются все земли в Российской Федерации.
Государственный мониторинг земель решает следующие задачи:
— своевременное выявление изменений состояния земель, оценка этих изменений, прогноз и выработка рекомендаций о предупреждении и об устранении последствий негативных процессов;
— информационное обеспечение ведения государственного земельного кадастра, государственного земельного контроля за использованием и охраной земель, иных функций государственного и муниципального управления земельными ресурсами, а также землеустройства;
— обеспечение граждан информацией о состоянии окружающей среды в части состояния земель.
В зависимости от целей наблюдения и наблюдаемой территории государственный мониторинг земель может быть федеральным, региональным и локальным. Государственный мониторинг земель осуществляется в соответствии с федеральными, региональными и местными программами.
Порядок осуществления государственного мониторинга земель устанавливается Правительством Российской Федерации. Государственный земельный контроль осуществляется государственными органами, специально уполномоченными следить за соблюдением земельного законодательства, требований охраны и использования земель организациями, независимо от их организационно правовых форм и форм собственности.
Государственный земельный контроль осуществляется в соответствии с законодательством Российской Федерации в порядке, установленном Правительством Российской Федерации.
Муниципальный земельный контроль за использованием земель на территории муниципального образования осуществляется органами местного самоуправления или уполномоченными ими органами. Этот контроль ведется в соответствии с законодательством Российской Федерации и в порядке, установленном нормативными правовыми актами органов местного самоуправления.
Общественный земельный контроль осуществляется органами территориального общественного самоуправления, другими общественными организациями (объединениями), гражданами. Он призван следить за соблюдением установленного порядка подготовки и принятия исполнительными органами государственной власти и органами местного самоуправления, предусмотренными ст. 29 Земельного кодекса РФ, решений, затрагивающих права и законные интересы граждан и юридических лиц, а также за соблюдением требований использования и охраны земель.
Для повышения заинтересованности собственников земель, землепользователей и арендаторов в сохранении и воспроизводстве плодородия почв, защите земель от негативных последствий производственной деятельности предусмотрено экономическое стимулирование рационального использования и охраны земель. Для собственников земель, землепользователей и арендаторов в ряде случаев предусматривается полная или частичная компенсация затрат, связанных с земельными улучшениями. Предприятия, организации и граждане, допустившие радиоактивное, химическое или иное загрязнение земель, ухудшение их качества как объекта недвижимости, компенсируют затраты на дезактивацию, возмещают убытки и потери собственникам земель и землепользователям.
Таким образом, устойчивое развитие города обеспечивается не только правильной постановкой целей, но и выбором адекватных административных и экономических инструментов их достижения. Это касается, прежде всего, осуществляемой городом политики в сфере использования и застройки городских земель, налогообложения недвижимости, финансовой поддержки, через которые корректируются, ограничиваются и направляются действия всех участников рынка.
Статью подготовил специалист по сопровождению сделок с недвижимостью Рожков Вадим Алексеевич. 
