В Указе Президента РФ "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти" № 314 впервые в истории отечественной административистики формально выделены унифицированные государственные (административно-правовые) функции органов исполнительной власти, связанные с правомерным поведением физических и юридических лиц, в том числе: функция нормативно-правового регулирования, функция по контролю и надзору, функция по оказанию государственных услуг.
Правительство РФ, в свою очередь, установило нормативную дефиницию административной процедуры, которая, с одной стороны, связывает данную категорию с исполнением государственной функции, возлагаемой на орган исполнительной власти, и сводится к логически обособленной последовательности административных действий при исполнении данной функции, имеющих конечный результат Правил разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций, утвержденных Постановлением Правительства РФ N 373 "О разработке и утверждении административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг".
С другой стороны, административная процедура определяется как логически обособленная последовательность административных действий при предоставлении государственных услуг и услуг, которые являются необходимыми и обязательными, для предоставления государственных услуг, имеющих конечный результат и выделяемых в рамках предоставления государственной услуги. Следуя избранному подходу, Правительство РФ формально не признает в качестве административных процедуры внутренней организации органов исполнительной власти Постановление Правительства Российской Федерации N 452 "О типовом регламенте внутренней организации федеральных органов исполнительной власти" и процедуры взаимодействия органов исполнительной власти Постановление Правительства Российской Федерации N 30 "О типовом регламенте взаимодействия федеральных органов исполнительной власти", которые разрабатываются и закрепляются в регламентах федеральных органов исполнительной власти.
Разделяя в целом меры, принимаемые по унификации функций органов исполнительной власти и регламентации административных процедур, необходимо отметить, что подход, избранный Правительством РФ к пониманию административной процедуры, не в полной мере соответствует Указу Президента РФ "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти", в котором деятельность органа исполнительной власти по оказанию государственных услуг рассматривается в качестве одной из возлагаемых на данный орган функций. Кроме того, необходимо обратить внимание, что исполнение любой государственной (административно-правовой) функции органом исполнительной власти, по сути, всегда носит комплексный характер, так как связано не только с поведением физических и юридических лиц, но также зависит от уровня внутренней организации и взаимодействия органа исполнительной власти с иными органами публичной власти (государственными органами и органами местного самоуправления).
При наличии выявленной коллизии подзаконного нормотворчества в России отсутствуют какие-либо федеральные законы об административных процедурах, а отечественные ученые не пришли к единому мнению в понимании административной процедуры и основных способов ее унификации и систематизации.
Оценивая приведенные доктринальные и нормативные подходы к пониманию административной процедуры, мы считаем, что отождествление административной процедуры с какими-либо действиями или отдельными видами деятельности органов публичной власти и должностных лиц указанных органов представляются ошибочным, так как приводит к смешиванию таких категорий, как "форма" и "содержание".
Наиболее убедительным, на наш взгляд, представляется признание административной процедуры в качестве комплексного нормативного регулятора или системы административно-процессуальных норм, определяющих порядок (последовательность, срочность, вид и характер) определенных действий административных органов (органов исполнительной власти и органов местного самоуправления). При избранном подходе, необходимо заметить, что административная процедура, по сути, определяет порядок не всяких действий административного органа, а лишь тех, которые связаны с применением типичных административно-правовых мер (нормативно зафиксированных характерных способов и приемов) исполнения унифицированных (приведенных к единообразию) государственных (административно-правовых) функций, возложенных законом, актами Президента РФ или Правительства РФ на данные органы.
С позиции предложенной точки зрения в соответствии с Указом Президента РФ "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти", можно выделить:
Задавайте вопросы нашему консультанту, он ждет вас внизу экрана и всегда онлайн специально для Вас. Не стесняемся, мы работаем совершенно бесплатно!!!
Также оказываем консультации по телефону: 8 (800) 600-76-83, звонок по России бесплатный!
- административные процедуры нормативно-правового регулирования,
- административные процедуры по контролю и надзору,
- административные процедуры по оказанию государственных услуг,
- административные процедуры по управлению государственным имуществом,
- административные процедуры координации и контроля деятельности подведомственных органов исполнительной власти и др.
Например, под административными процедурами нормативно-правового регулирования следует понимать систему административно-процессуальных норм, определяющих порядок действий федерального органа исполнительной власти (как правило, федерального министерства) по изданию на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов обязательных для исполнения органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами, юридическими лицами и гражданами правил поведения, распространяющихся на неопределенный круг лиц.
Под административными процедурами по контролю и надзору логично понимать систему административно-процессуальных норм, определяющих порядок действий федерального органа исполнительной власти (как правило, федеральной службы) по регистрации прав, объектов, состояний, документов, по выдаче лицензий и разрешений, по проверке исполнения иными органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами, юридическими лицами и гражданами общеобязательных правил поведения. Соответственно, административными процедурами по оказанию государственных услуг следует считать систему административно-процессуальных норм, определяющих порядок действий федерального органа исполнительной власти (как правило, федерального агентства) по предоставлению федеральным органом исполнительной власти (как правило, федеральным агентством) непосредственно или через подведомственные ему федеральные государственные учреждения либо иные организации безвозмездно или по регулируемым органами государственной власти ценам услуг гражданам и организациям в области образования, здравоохранения, социальной защиты населения и в других областях, установленных федеральными законами.
В целом, мы разделяем приведенную научную позицию и считаем, что административно-правовой результат действий административного органа, совершаемых в соответствии с административной процедурой, выражается в промежуточных и конечных юридически значимых решениях, оформлении юридически значимых документов по применению материальных норм отраслей публичного права административного, финансового, налогового, экологического и других по отдельным категориям административных дел (ряду правовых вопросов, связанных с возникновением, изменением или прекращением определенных административных прав и обязанностей физических и юридических лиц, иных государственных органов и органов местного самоуправления).
Обобщая изложенное, мы считаем, что административная процедура представляет собой систему административно-процессуальных норм, определяющих порядок действий административных органов по применению типичных административно-правовых мер исполнения возложенных на данные органы законом, указом Президента РФ или постановлением Правительства РФ унифицированных государственных (административно-правовых) функций и направленных на принятие промежуточных и конечных решений по определенной категории административных дел (правовым вопросам, влекущим возникновение, изменение или прекращение определенных административных прав и обязанностей физических и юридических лиц, иных государственных органов и органов местного самоуправления).
Основываясь на сформулированном определении, необходимо заметить, что административная процедура как специфическая система административно-процессуальных норм имеет определенную структуру. Элементами структуры административной процедуры, на наш взгляд, являются закрепляемые в выделяемых нормах специальные критерии, определяющие порядок действий административного органа, по применению типизированных административно-правовых мер. О существовании отдельных видов критериев, определяющих порядок указанных действий административного органа, говорится в трудах некоторых ученых-административистов.
Особого внимания и поддержки заслуживает нормативное требование Правительства РФ о выделении в каждой административной процедуре таких обязательных элементов, как:
а) основания для начала административной процедуры;
б) содержание каждого административного действия, входящего в состав административной процедуры, продолжительность и (или) максимальный срок его выполнения;
в) сведения о должностном лице, ответственном за выполнение каждого административного действия, входящего в состав административной процедуры;
г) условия, порядок и срок приостановления исполнения государственной функции в случае, если возможность приостановления предусмотрена законодательством Российской Федерации;
д) критерии принятия решений;
е) результат административной процедуры и порядок передачи результата, который может совпадать с основанием для начала выполнения следующей административной процедуры;
ж) способ фиксации результата выполнения административной процедуры, в том числе в электронной форме, содержащий указание на формат обязательного отображения административной процедуры.
Не отвергая сложившиеся научные и нормативные подходы, структура административной процедуры, с нашей точки зрения, может быть определена как логически построенная конструкция, состоящая из таких взаимосвязанных элементов, как:
1) понятие, основания и условия применения, типизированных административно-правовых мер исполнения возложенной на административный орган (должностное лицо) унифицированной государственной (административно-правовой) функции;
2) вид (характер) и подведомственность административного дела, связанного с применением типизированных административно-правовых мер исполнения возложенной на административный орган (должностное лицо) унифицированной государственной (административно-правовой) функции;
3) конечное число, последовательность и срочность взаимосвязанных фрагментов (шагов) действий компетентного административного органа (должностного лица) по применению типизированных административно-правовых мер исполнения возложенной на данный орган унифицированной государственной (административно-правовой) функции;
4) ожидаемые промежуточные и конечные решения компетентного административного органа (должностного лица) по применению типизированных административно-правовых мер исполнения возложенной на данный орган унифицированной государственной (административно-правовой) функции;
5) критерии и срочность принятия промежуточных и конечных решений компетентного административного органа (должностного лица) по применению типизированных административно-правовых мер исполнения возложенной на данный орган унифицированной государственной (административно-правовой) функции;
6) способы, формы и срочность официально-документального оформления (фиксации) промежуточных и конечных решений компетентного административного органа (должностного лица) по применению типизированных административно-правовых мер исполнения возложенной на данный орган унифицированной государственной (административно-правовой) функции;
7) условия, порядок и срочность приостановления действий компетентного административного органа (должностного лица) по применению типизированных административно-правовых мер исполнения возложенной на данный орган унифицированной государственной (административно-правовой) функции;
8) виды юридической ответственности, применяемые к компетентному административному органу (должностному лицу) за совершение действия или бездействия, связанных с нарушением или ненадлежащим исполнением установленных процедурных правил.
Элементы предложенной структуры административной процедуры как нормативного регулятора носят комплексный характер, но при этом вполне сопоставимы с элементами правовой нормы.
К примеру, такие элементы структуры административной процедуры, как "понятие, основания и условия применения типизированных административно-правовых мер исполнения возложенной на данный орган унифицированной государственной (административно-правовой) функции", "вид (характер) и подведомственность административного дела, связанного с применением типизированных административно-правовых мер исполнения возложенной на административный орган (должностное лицо) унифицированной государственной (административно-правовой) функции", выполняют ту же роль, что гипотеза правовой нормы. Такой элемент, как "виды юридической ответственности, применяемые к административному органу и его должностным лицам за совершение действия или бездействия, связанных с нарушением или ненадлежащим исполнением установленных процедурных правил", имеет то же назначение, что санкция правовой нормы. Оставшиеся элементы административной процедуры, по сути, выполняют те же функции, что диспозиция правовой нормы.
С позиции изложенной точки зрения административная процедура представляется комплексным (составным) специфическим административно-правовым средством, а административно-правовая норма - первичным (элементарным) правовым средством.
Статью подготовил ведущий корпоративный юрист Шаталов Станислав Карлович. 
