Административное право - самостоятельная отрасль правовой системы России, которая отличается от других, прежде всего по предмету и методу правового регулирования. Административное право призвано регулировать особую разновидность общественных отношений, главным признаком которых является то, что они возникают, развиваются и прекращаются в сфере государственного управления, т.е. в связи с организацией и функционированием системы исполнительной власти.
Следовательно, предметом административного права является совокупность общественных отношений, складывающихся в процессе организации и деятельности исполнительной власти.
Однако, следует сразу оговориться, что административное право не является единственной отраслью права, охватывающей общественные отношения в сфере действия системы исполнительной власти, хотя “ее нормы и имеют здесь безусловный авторитет”. Какие же именно отношения входят в область интересов административного права?
Исполнительная власть и ее органы выполняют огромный объем работы в сфере управления государственными делами. Поэтому в российском законодательстве и юридической литературе для определения сферы действия административного права используются такие близкие по смыслу понятия как исполнительная власть, государственное и муниципальное управление, государственная администрация, административная власть.
Все они обозначают понятие, которое складывается из трех основных компонентов. Это:
1) управленческий аппарат (совокупность служащих, административных органов);
2) исполняемая им деятельность (административная, исполнительно-распорядительная);
3) используемая им при этом власть.
Таким образом, административное право регулирует отношения, возникающие в ходе формирования и функционирования государственной администрации, оно обслуживает сферу государственного и муниципального управления.
Административно-правовое регулирование производится посредством:
а) упорядочения, закрепления, совершенствования существующих общественных отношений;
б) формирования новых общественных отношений, соответствующих объективным законам развития общества, положениям Конституции РФ;
в) охраны общественных отношений, регулируемых нормами административного и других отраслей права;
г) вытеснения из сферы государственного управления общественных отношений, не соответствующих интересам граждан, общества, государства.
Под понятием государственной администрации главным образом подразумеваются:
а) властная деятельность аппарата управления, исполнительно-распорядительных органов;
б) внутриорганизационная деятельность руководителей иных государственных и муниципальных органов (премьер-министра, прокуроров, председателя суда);
в) деятельность судей при рассмотрении ими мелких дел (о мелком хулиганстве, неповиновении и т.п.), предполагающих реализацию не судебной, а административной власти;
г) деятельность иных формирований, осуществляющих административный контроль на основании предоставленных им государством полномочий.
Содержание деятельности органов управления весьма разнообразно. Осуществляя свои функции, исполнительная власть вступает в определенные взаимоотношения с гражданами, юридическими лицами, общественными организациями, регулируя, таким образом, деятельность обеих сторон связей: как управляющих, так и управляемых. Примером тому служат правила дорожного движения, санитарные нормы и т. п. Иногда функции управления могут быть столь специфичны, что регламентируются нормами не административного, а других отраслей права, например, трудового, уголовно-процессуального, финансового.
Следовательно, можно ограничить предмет административного права, уточнив, что оно регулирует только те общественные отношения, которые не закреплены за другими отраслями действующего права.
Таким образом, предмет административного права можно условно подразделить на две части:
1) внутри аппаратные отношения;
2) взаимоотношения органов административной власти с гражданами, юридическими лицами и государством.
Задавайте вопросы нашему консультанту, он ждет вас внизу экрана и всегда онлайн специально для Вас. Не стесняемся, мы работаем совершенно бесплатно!!!
Также оказываем консультации по телефону: 8 (800) 600-76-83, звонок по России бесплатный!
Следовательно, предметом административного права являются отношения, возникающие в процессе образования и деятельности органов исполнительной власти, а также отношения между нею и иными субъектами административного права.
Можно определить следующие основные цели административно-правового регулирования:
1) создание условий для эффективной деятельности исполнительной власти как важного инструмента обеспечения потребностей граждан, общества, государства;
2) обеспечение демократической правовой организации исполнительной власти;
3) создание в сфере управления условий для реализации гражданами и их объединениями предоставленных им прав и свобод;
4) обеспечение защиты граждан и общества от административного произвола, злоупотреблений, некомпетентности и т. п. служащих государственного аппарата.
В зависимости от конкретных условий возникновения управленческих отношений можно также выделить внутренние и внешние функции административно-правового регулирования.
А именно:
а) внутренние или внутрисистемные - это отношения, связанные с формированием управленческих структур, определением способов взаимодействия между ними и их подразделениями, с распределением обязанностей, прав и ответственности между работниками аппарата управления и т. п. Сторонами в этих отношениях выступают соподчиненные исполнительные органы, а также должностные лица;
б) внешние отношения - это отношения, связанные с непосредственным воздействием на объекты, не входящие в систему исполнительной власти - на граждан, общественные отношения, коммерческие структуры, в том числе - частные, и т.п.
Наука административного права различает, таким образом, индивидуальных и коллективных субъектов права, речь о которых пойдет ниже.
В рамках своего предмета административное право создает определенный правовой режим организации и деятельности субъектов исполнительной власти (в соответствии с их конституционным назначением), а также поведения всех иных участников регулируемых управленческих отношений. В этом заключается основное проявление служебной роли данной отрасли российского права, ее регулятивная функция. Ей сопутствует и другая функция - правоохранительная (юрисдикционная), обеспечивающая как соблюдение установленного правового режима, так и защиту законных прав и интересов сторон в рамках регулируемых управленческих отношений.
Субъекты административного права
Субъектами любой отрасли права признаются участники общественных отношений, регулируемых нормами данной отрасли.
Субъект административного права – это лицо, которое является потенциальным участником административного правоотношения, отвечающее особым признакам, закрепленным в нормах административного права, обусловливающим возможность приобретать и реализовывать права и обязанности на основании таких норм.
Административно-правовой статус – это совокупность прав и обязанностей физического или юридического лица, закрепленных за субъектами нормами административного права.
Характерной особенностью административного права является огромное разнообразие субъектов административно-правовых отношений. Еще одной особенностью административного права является то, что в подавляющем большинстве случаев обязательным субъектом таких отношений выступают те, которые обладают определенными властными полномочиями по отношению к иным субъектам административно-правовых отношений. К числу таких властных субъектов относятся органы исполнительной власти, должностные лица, государственные служащие. В качестве субъектов административного права выступают Президент РФ, Правительство РФ, органы законодательной и судебной власти, местного самоуправления.
Необходимым условием участия в административно-правовых отношениях является наличие административной правосубъектности. Традиционно ее рассматривают в качестве взаимосвязи двух элементов: административной правоспособности и административной дееспособности.
Административная правоспособность представляет собой установленную законом возможность субъекта иметь права в сфере, регулируемой административным правом, вступать в различного рода административные правоотношения, приобретать права и нести обязанности.
Признаки административной правоспособности:
• управленческая сущность;
• наличие специальных прав и обязанностей субъектов административного права;
• юридическая властность действий и распорядительность решений, принимаемых некоторыми субъектами административного права;
• реализация государственно-принудительных полномочий, мер административного принуждения;
• обеспечение защиты правоотношений, участниками которых являются граждане.
Административная дееспособность – возможность и способность субъекта своими самостоятельными осмысленными действиями приобретать права, создавать и нести обязанности, а также нести ответственность за свои действия (в ряде случаев – и за бездействие). Иными словами, административная дееспособность означает возможность практической реализации административной правоспособности.
1) индивидуальные:
• граждане РФ;
• иностранные граждане;
• лица без гражданства;
• государственные служащие или должностные лица;
2) коллективные:
• государственные (органы исполнительной власти, государственные предприятия и учреждения, структурные подразделения органов исполнительной власти);
• негосударственные (общественные объединения, трудовые коллективы, органы местного самоуправления, коммерческие объединения).
Нормы административного права
Административно-правовые нормы (как и нормы других отраслей права) предусматривают установленные государством, его органами представительной либо исполнительной власти, местной администрацией правила должного или возможного поведения субъектов административного права, соблюдение которых обеспечивается специальными мерами государственного воздействия.
Нормам административного права присущи следующие характерные черты:
- обеспечение публичных интересов; организующее начало в системе регулирования управленческих отношений;
- одностороннее властвующее воздействие на субъектов права;
- принудительность.
Нормы административного права, прежде всего, регулируют общественные отношения, складывающиеся в сфере деятельности органов исполнительной власти Российской Федерации и ее субъектов.
Вместе с тем нормы административного права регулируют общественные отношения, возникающие в процессе реализации полномочий администрацией органов местного самоуправления и администрацией государственных организаций, учреждений, предприятий либо тех из них, где доля государственной собственности преобладает.
Многие нормы административного права являются регулятором отношений, складывающихся при решении органами государственной власти, суда и прокуратуры вопросов подбора кадров, назначения на должности оперативного персонала, определения предъявляемых к ним требований, прохождения службы, ответственности служащих, а также иных внутри организационных отношений управленческого характера, входящих в компетенцию данных органов.
Наконец, административно-правовые нормы регулируют от ношения, возникающие в сфере деятельности общественных организаций (например, общество охраны прав потребителей) и негосударственных организаций, предприятий и учреждений (частные нотариусы, аудиторские фирмы, коммерческие банки) при осуществлении переданных им государством отдельных государственно-властных полномочий.
Итак, административно-правовая норма — это норма права, регулирующая:
а) отношения в сфере деятельности органов исполнительной власти, местной администрации, общественных организаций, некоммерческих и иных негосударственных организаций при реализации порученных им отдельных функций государственного управления;
б) внутриорганизационные управленческие отношения в иных сферах государственной деятельности (органах представительной власти, прокуратуры и суда);
в) отношения в области применения административных взысканий и иных мер административного принуждения;
г) отношения в сфере административной юстиции.
Административно-правовое регулирование имеет государственный характер, поэтому исполнение, применение и соблюдение норм административного права гарантируется не только организационными, разъяснительными, стимулирующими средствами, но при необходимости и мерами государственного принуждения.
На сегодняшнем этапе развития рыночных отношений целесообразно разграничивать административно-правовые нормы, направленные на поддержание обороноспособности страны, общественного порядка, общественной безопасности, охрану окружающей природной среды, собирание налогов и других обязательных платежей (охранительные нормы), и административно-правовые нормы, связанные с регулированием деятельности, как негосударственных коммерческих организаций, так и общественных организаций, с разрешением возникающих коллективных споров между гражданами, государственными органами, органами местного самоуправления и предпринимателями и прочие регулятивные нормы.
Охранительные нормы устанавливают обязательные правила поведения, запреты и ограничения на те или иные действия, регулятивные нормы — использование таких правовых средств, как уведомление о начале деятельности, регистрационный, лицензионный порядок, определение вариантов возможного по ведения, заключение административных договоров, стимулирующие, поощрительные нормы и т. д.
Материальные административно-правовые нормы юридически закрепляют комплекс прав и обязанностей, а также ответственность участников регулируемых административным правом управленческих отношений, т. е. административно-правовой статус органов управления и их должностных лиц.
В административно-правовых нормах регламентируется право вой режим, определяющий деятельность не только органов исполнительной власти и местной администрации, но и других участников управленческих отношений. Материальные административно-правовые нормы предусматривают запреты и ограничения на ту или иную деятельность (действия), административные санкции за их нарушения и компетенцию соответствующих органов по применению этих санкций.
В соответствии с юридическим содержанием материальные административно-правовые нормы целесообразно подразделить следующим образом:
- обязывающие нормы (предписывающие совершение определенных действий);
- запретительные нормы (устанавливающие запреты на ту или иную деятельность или действия;
- ограничительные нормы (вводящие ограничения на определенную деятельность или действия);
- разрешительные или дозволительные нормы (разрешающие адресату действовать по своему усмотрению); к этой категории норм, например, относятся лицензионные, дозволяющие заниматься определенной деятельностью, в том числе внешне экономическими операциями (т. е. деятельность может осуществляться только при наличии соответствующей лицензии, вы данной уполномоченным на то государственным органом);
- уполномочивающие или управомочивающие нормы (пре доставляющие соответствующим органам и их должностным лицам государственно-властные полномочия по реализации специальных функций государственного управления);
- стимулирующие или поощрительные нормы (направленные на стимулирование наиболее актуальных видов наукоемкой, экономической и иной деятельности, обеспечение должного поведения участников управленческих отношений);
- регистрационные или уведомительные нормы (касающиеся организации и проведения митингов, шествий, демонстраций, регистрации политических партий, общественных объединений, предприятий различных видов собственности, субъектов малого предпринимательства);
- рекомендательные нормы (не носящие обязательного характера, но предлагающие участникам управленческих отношений тот или иной вариант поведения). Нередко рекомендательные правовые нормы подкрепляются стимулирующими мерами, которые гарантируют применение поощрительных стимулов при избрании рекомендуемого варианта поведения.
Процессуальные административно-правовые нормы определяют общие правила, порядок, процедуру нормотворческой, правоприменительной и юрисдикционной деятельности органов государственного управления и других субъектов административного права. В российском законодательстве на сегодняшний момент процессуально урегулированы в основном лишь административно-юрисдикционные нормы. Процессуальные нормы регулируют отношения по реальному исполнению положений, содержащихся в материальных правовых нормах, причем в каждом конкретном институте административного права можно обнаружить специфические процессуальные положения и процедуры.
Например, в институте государственной службы к процессуальным нормам относятся:
- порядок поступления на службу;
- процедура перемещения служащего и прохождение службы;
- порядок проведения аттестации;
- присвоение специальных званий и рангов;
- дисциплинарное производство; процедура уволь нения и т. д.
По форме предписания административно-правовые нормы подразделяются на императивные (обязательные для исполнения) и диспозитивные (предлагающие несколько вариантов решения).
В зависимости от адресата можно выделить административно-правовые нормы, регламентирующие:
а) организацию и деятельность механизма исполнительной власти;
б) организацию и деятельность местной администрации;
в) административно-правовой статус государственных и муниципальных служащих, должностных лиц;
г) организацию и деятельность общественных организаций и иных негосударственных структур по реализации предоставленных им государственно-властных полномочий в пределах этих полномочий;
д) организацию и деятельность предприятий и учреждений с преимущественным вложением в них государственных средств;
е) административно-правовой статус общественных объединений;
ж) административно-правовой статус негосударственных коммерческих организаций;
з) административно-правовой статус некоммерческих организаций;
и) административно-правовой статус граждан и административно-правовые средства защиты их конституционных прав, свобод, законных интересов.
По масштабам применения административно-правовые нормы могут быть общефедеральными (действующими на всей территории страны), региональными (распространяющими свое действие на территорию субъекта РФ), территориальными (устанавливаемыми органами исполнительной власти Российской Федерации и субъектов РФ с распространением действия лишь на определенные территории, например районы Крайнего Се вера), местными (устанавливаемыми органами местного самоуправления и местной администрацией), локальными (действующими в концернах, консорциумах, объединениях, организациях, предприятиях).
По объему регулирования административно-правовые нор мы делятся на общие, межотраслевые, отраслевые, внутриотраслевые (распространяющиеся на нижестоящие подведомственные органы исполнительной власти, учреждения, предприятия) и общеобязательные (охватывающие всех участников управленческих отношений).
По действию во времени административно-правовые нормы подразделяются на срочные (введенные в действие на определенный срок) и бессрочные (срок действия которых заранее не установлен).
Законную силу имеют лишь те административно-правовые нормы, которые изданы в пределах компетенции соответствующего органа управления и при этом соблюден предусмотренный законом порядок вступления их в силу в тех случаях, когда это оговорено в законодательстве.
Система административного права
Наряду с предметом и методом регулирования третьей особенностью самостоятельной отрасли права является ее целостность, система.
Система административного права – это совокупность взаимосвязанных правовых институтов, норм, которые регулируют однородные общественные отношения, входящие в предмет отрасли права. Группировка однородных административных норм позволяет обеспечивать целостность системы административного права. Система административного права включает в себя общую и особенную части.
Общая включает в себя нормы, охватывающие управление в целом, а особенная часть состоит из норм, действующих в пределах отдельных сфер деятельности исполнительной власти (образование, охрана общественного порядка и др.).
Каждая из частей включает в себя несколько административно-правовых институтов.
В общую часть входят институты, регулирующие:
– административно-правовые статусы субъектов управленческих отношений;
– основы организации и деятельности исполнительной власти (аппарата государственного управления), формы и методы государственного управления, административно-правовые режимы;
– административно-правовой статус негосударственных организаций;
– административное принуждение;
– обеспечение законности в государственном управлении.
Особенную часть составляют административно-правовые институты, регулирующие управленческие отношения в конкретных отраслях и сферах: в экономической, социально-культурной, административно-политической, межотраслевых сферах.
Административное право – одна из самых сложных отраслей правовой системы России, что предопределено большим числом и разнообразием управленческих отношений.
Глубокая связь имеется между административным правом и другими отраслями.
Так, например, административное право, конкретизируя нормы конституционного права, которые определяют принципы организации государственной власти, определяет административно-правовой статус органов исполнительной власти.
Если гражданское право регулирует имущественные отношения, основанные на равенстве сторон, то административное право учитывает наличие властного субъекта в этих отношениях. Уголовное и административное право граничат при определении общественной опасности деяния, при определении границы между административным правонарушением и уголовным преступлением. В сфере государственной службы мы находим связи административного права с трудовым правом.
Административно-правовая норма – устанавливаемое государством правило поведения неоднократного применения, распространяющееся на неопределенный круг лиц, обеспечиваемое принудительной силой специально созданных для этого государственных органов, целью которого является регулирование общественных отношений, возникающих, изменяющихся и прекращающихся (по мере необходимости) в сфере функционирования механизма исполнительной власти или (в широком смысле) государственного управления.
Административно-правовые нормы в системе права предназначены для урегулирования административно-правовых отношений в сфере государственных отношений. Цель такого регулирования заключается в обеспечении должного поведения участников общественных отношений. Благодаря административным нормам возможно эффективное воздействие на различные стороны хозяйственной, социально-культурной и политической жизни. Административно-правовые нормы обеспечивают охрану собственности, природы, общественного порядка и т.д.
Структурно административно-правовая норма, как и любая другая, состоит из гипотезы, диспозиции и санкции.
Гипотеза – условие действия нормы (часто это юридические факты, например, достижение определенного возраста). При регламентации деятельности аппарата управления она может быть прямо не выражена. Предполагается что она является условием соответствия этой деятельности установленной компетенции того или иного субъекта исполнительной власти. Она может быть во вводной части нормативного акта, общей для многих норм, выражена в других нормативных актах, изложена в составе перечня других юридических фактов, содержать лишь общую характеристику условий применения нормы.
Диспозиция – обстоятельства ее действия, выражающие разрешения, запреты или ограничения, То есть конкретное поведение, урегулированное правовой нормой. В диспозиции административно-правовой нормы наряду с правами, обязанностями, дозволениями могут определяться структура органов, предметы ведения, рекомендации, право на применение к другой стороне административно-предупредительных, пресекательных, процессуальных мер принуждения.
Санкция – термин условный, так как действие норм административного права не всегда завершается наступлением неблагоприятных последствий для объектов управления и часто регулирует позитивные процессы (при удовлетворении заявления гражданина о выделении жилья, при поощрении) Таким образом, санкция – это последствие закрепленного в диспозиции действия, то есть санкция и ответственность не одно и то же. Ответственность – это применение некоторых (не всех) санкций административно-правовых норм.
Санкции административно-правовых норм весьма разнообразны: административные, дисциплинарные, материальные. Они могут быть абсолютно-определенными и относительно-определенными, основными и дополнительными.
Административно-правовые нормы не всегда имеют 3 элемента – чаще всего один из них отсутствует. Поэтому эти нормы часто носят бланкетный, т. е. отсылочный характер.
Таким образом, особенностями административно-правовых норм является то, что они:
– регулируют общественные отношения, складывающиеся в сфере государственного управления;
– определяют административно-правовой статус (компетенцию, права, обязанности) субъектов управленческих отношений;
– содержат в себе юридически обязательные правила поведения, адресованные различным субъектам, действующим в сфере государственного управления;
– часто не имеют конкретных санкций и носят рекомендательный характер;
– обычно императивны, что выражается в односторонности содержащихся в них юридически-обязательных волеизъявлений полномочных субъектов исполнительной власти (государственного управления) для которых не требуется согласие управляемых субъектов;
- нарушение административно-правовых норм влечет ответственность перед государством.
За соответствующими субъектами исполнительной власти действующим законодательством закреплены полномочия по самостоятельному установлению правовых норм (административное нормотворчество).
Предмет административного права
Административное право — самостоятельная отрасль российского права.
Известно, что отрасли права отличаются друг от друга, прежде всего по тому, какие общественные отношения они регулируют. Особенности этих общественных отношений определяют предмет регулирования. А от него зависят иные признаки отрасли права: метод регулирования, система отрасли и др. Не случайно большинство отраслей права получило название по особенности регулируемой совокупности общественных отношений. Например, трудовое, земельное, семейное, уголовно-процессуальное.
В порядке первого приближения к содержанию предмета административного права можно предложить такое определение: Это совокупность общественных отношений, возникающих при формировании государственной администрации и осуществлении ею властной деятельности.
Под формированием здесь понимается создание системы органов административной власти, государственных предприятий и учреждений, воинских и других вооруженных формирований, а также должностей в государственных организациях. Сюда же включаются закрепление правовыми нормами компетенции государственных органов и учреждений, правового статуса служащих, порядка взаимоотношений между ними.
Субъекты государственной администрации осуществляют разнообразную деятельность: властную, договорную, организационно-массовую, материально-техническую (размножение материалов, подготовку проектов документов, математические расчеты и др.). Административным правом регламентируется основная — властная — деятельность государственной администрации и тесно связанная с нею работа по заключению и исполнению административных договоров (соглашений о разграничении полномочий, контрактов о военной службе и др.).
В законодательстве и юридической литературе как очень близкие по смыслу используются следующие термины: «государственная исполнительная власть», «государственное управление», «государственная администрация», «административная власть».
Ими обозначается явление, которое включает три главных признака:
1) государственный управленческий (исполнительный, административный) аппарат (совокупность служащих, органов);
2) выполняемую им деятельность (управленческую, исполнительную, административную);
3) используемую им при этом управленческую (исполнительно-распорядительную, административную) власть.
Это признаки властной государственной деятельности, которая осуществляется под руководством высшей власти (монарха, президента, парламента и т. д.), они отражают разные ее стороны. Так, термин «государственное управление» прежде всего, раскрывает содержание властной организационной деятельности государства. Когда говорят о государственной администрации, прежде всего, имеют в виду субъекта организационной деятельности. А под административной (исполнительной) властью понимается власть, метод воздействия, используемый администрацией для организации общественных отношений (процессов).
В настоящее время в России наряду с государственной администрацией (исполнительной властью, управлением) существуют: муниципальная администрация (исполнительная власть, управленческая деятельность), регулируемая муниципальным правом, и частная администрация (исполнительная власть, управленческая деятельность), регулируемая гражданским правом.
Кто осуществляет государственную административную власть? Что включается в понятие государственной администрации?
Во-первых, исполнительные органы государственной власти и ряд подчиненных им учреждений (медицинские вытрезвители и др.), строевые подразделения (полки дорожно-патрульной службы, ОМОН и др.).
Во-вторых, это руководители иных государственных органов, осуществляющие внутриорганизационную деятельность. Председатель представительного органа и тем более руководитель его аппарата, прокурор, председатель суда, руководя подчиненными им работниками, органами, выступают как главы учреждений, администраторы. Так, председатель областного суда, организуя работу судей аппарата областного суда, занимается не правосудием, а административной деятельностью.
Ярким примером сказанного является создание в 1998 г. Судебного департамента при Верховном Суде РФ. Он подчинен Верховному Суду и занимается организационным обеспечением судов, то есть проводит мероприятия кадрового, финансового, материально-технического и иного характера, направленные на создание условий для полного и независимого осуществления правосудия. Кстати, закон о Судебном департаменте учредил новую должность — администратор суда — для организационного обеспечения деятельности республиканского, краевого, областного суда. Администратор суда подчиняется его председателю.
В-третьих, к государственной администрации относятся Администрация и Управление делами Президента Российской Федерации, Банк России, его главные управления и расчетно-кассовые центры.
В-четвертых, это администрации государственных учреждений и предприятий, осуществляющие руководство этими организациями (вузами, библиотеками, железнодорожными станциями и др.) и имеющие властные полномочия в отношении тех, кто пользуется их услугами.
Таким образом, под государственной администрацией понимается система органов государственной исполнительной власти, а также осуществляющие административную власть иные государственные органы, их руководители, структурные подразделения, администрация государственных учреждений, предприятий, строевых подразделений.
Деятельность государственной администрации двойственна. Главное в ней — созидательное начало, организация нормальной жизни и развития общества, его систем образования, здравоохранения, связи, производства и др.
Важна и охранительная (полицейская) работа: защита прав личности, собственности, нормальных условий существования государства, общества, граждан.
Соответственно предметом административного права являются обе стороны функционирования государственной администрации: созидательная («активная администрация») и охранительная («пассивная администрация»).
Двойственная природа предмета регулирования и отрасли права также в том, что административное право не только устанавливает систему прав и обязанностей субъектов государственной административной деятельности, но и регулирует порядок ее осуществления, ее процедуры. В нем сосуществуют материальное административное и административно-процессуальное право.
Предмет административного права условно можно поделить на две такие части:
1. Внутриаппаратные отношения. Соответствующие юридические нормы закрепляют систему органов исполнительной власти, подчиненных им учреждений, строевых подразделений, организацию службы в них, компетенцию органов и служащих, их взаимоотношения, формы и методы внутриаппаратной работы в государственных органах, учреждениях, строевых подразделениях.
2. Взаимоотношения административной власти с предприятиями, учреждениями, организациями любых организационно-правовых форм, с гражданами.
Пока преобладали нормы первой группы, государства имели систему юридических правил, регулирующих разделение труда по администрированию, закрепляющих власть аппарата и обязанности граждан, иных невластных субъектов. В дореволюционной России такая система норм называлась полицейским правом.
Административное право как отрасль современного права появилось тогда, когда в правовой системе достаточное место заняли нормы, закрепляющие права личности, процедуры деятельности, гарантии от административного произвола, административных импровизаций. Реализация в законодательстве идей естественных и неотъемлемых прав гражданина, разделения властей, контроля за государственной администрацией — необходимое условие превращения полицейского права в административное.
Необходимо обратить внимание на еще одно важное обстоятельство. Государственная администрация вступает в отношения с гражданами, разнообразными организациями. Административное право, если быть точным, регулирует не деятельность, а отношения, возникающие при этом. Оно закрепляет обязанности и права всех сторон общественных отношений: и властных, и невластных субъектов. Главная составляющая предмета административного права, его ядро — система отношений государственной администрации с гражданами и их организациями. Основная задача административного права — правовое обеспечение конституционных прав и обязанностей граждан. Поэтому его предмет можно определить так: совокупность общественных отношений, возникающих при обеспечении государственной администрацией конституционных прав и обязанностей граждан, а также иных отношений, связанных с ее формированием и деятельностью.
Анализ признаков, обозначенных нами как «формирование», «властная деятельность», «государственная администрация» позволяет уяснить смысл первичного подхода к предмету административного права. Но предложенное в начале этого параграфа определение нуждается в ряде серьезных уточнений.
Административное право закрепляет систему средств исключительно административного воздействия: административное принуждение, лицензирование, регистрация. Их применение происходит в рамках властеотношений, урегулированных административно-правовыми нормами.
Охранительные нормы закрепляют систему средств административного принуждения, основания, порядок их применения. Кто бы ни применял меры административного принуждения — государственные органы исполнительной власти, Банк России, судьи, муниципальные органы, общественные организации (народные дружины, общественные рыбинспекции, организации казаков и т. д.) — все они обязаны действовать в соответствии с нормами административного права. Административное принуждение — важная часть предмета административного права.
То же самое, с небольшими исключениями, можно сказать и об использовании иных средств чисто административного воздействия: лицензирования, регистрации. Соответствующие отношения регулируются административным правом, являются частью предмета административного права. Кто бы ни занимался лицензированием, регистрацией — исполнительные органы, Банк России — они осуществляют административно-правовую деятельность. Исключения из этого общего правила немногочисленны. Например, регистрация кандидатов в депутаты избирательными комиссиями.
К предмету административного права относятся и отношения, связанные с рассмотрением жалоб граждан во внесудебном порядке (административных жалоб). Государственные и муниципальные органы, предприятия и учреждения, суды, органы прокуратуры и иные субъекты, работающие с административными жалобами, вступают в административно-правовые отношения с их авторами и между собой.
Подводя итог сказанному выше, можно сделать такой вывод: предметом административного права Российской Федерации являются властеотношения, которые возникают в процессе формирования и функционирования государственной администрации (за исключением тех, которые регулируются нормами иных отраслей права), а также отношения, возникающие при применении любыми уполномоченными правом субъектами мер административно-правового принуждения, иных мер административного воздействия, рассмотрении во внесудебном порядке жалоб граждан.
Вопрос о предмете отрасли права важен для любой юридической науки. Но особенно в настоящее время он актуален для административного права. Признание тех или иных отношений административными означает распространение на них административно-правового метода регулирования со всеми вытекающими из этого последствиями.
Иными словами, речь идет о пределах властного воздействия государственной администрации на общественные отношения.
Если рассматривать предмет отрасли с точки зрения его объема, то он значительно сократился в целом, хотя отдельные его элементы расширились. На уровне района, города, поселка, села, вопросы организации и созидательного функционирования исполнительной власти регулируются сейчас муниципальным правом, а в соответствующих муниципальных образованиях действует муниципальная организация.
Известно, что многие государственные предприятия были приватизированы и стали частными. Ими руководит частная администрация. Если раньше многие вопросы деятельности администраций этих предприятий были предметом административного права (планирование, фондирование и др.), то сейчас это предмет гражданского и трудового права.
Сужение предмета административного права происходит и за счет децентрализации, сокращения государственного вмешательства в деятельность всех предприятий и учреждений: государственных, муниципальных, частных и перехода соответствующих общественных отношений в сферу, регулируемую муниципальным и гражданским правом.
Источники административного права
При характеристике источников административного права необходимо выяснить вопросы о:
- понятии источника административного права;
- видах и формах источников;
- задачах и состоянии кодификации административного права в современных условиях.
К источникам административного права относятся те правовые нормативные акты органов государственной власти и государственного управления, которые содержат нормы административного права, например, Кодекс об административных правонарушениях или Положение о конкретном министерстве. В последнем определяется компетенция данного органа по руководству отраслью. Не относятся к источникам административного права правовые акты ненормативного характера.
Особенности предмета административно-правового регулирования (обширность, многообразие отношений) влекут за собой большое число нормативных актов. Вследствие этого является полезной их классификация, в особенности по признакам правовых свойств, а также форм правовых нормативных актов.
Правовые свойства нормативных правовых актов, как известно, неодинаковы. Различаются акты с высшими юридическими свойствами (законы), акты подзаконные (акты управления) и др. В числе источников административного права имеют следующие нормативные акты.
Существует значительное количество чисто административно-правовых источников. Но много и «смешанных», многоотраслевых, в которых одновременно могут быть нормы разных отраслей права (например, административного и трудового, административного и гражданского).
В зависимости от того, кем приняты акты, содержащие нормы, а значит, и по их юридической силе все источники административного права нужно поделить на несколько групп.
А именно:
I. Акты, принятые на основе референдумов и акты законодательных органов;
II. Акты Президента Российской Федерации;
III. Акты государственной администрации;
IV. Акты муниципальных органов;
V. Публичные договоры;
VI. Акты правосудия;
VII. Административные обыкновения.
I. В первой группе источников можно различать:
1. Федеральные законы и иные нормативные акты Федерального Собрания Российской Федерации и Верховного Совета РСФСР:
а) Конституция Российской Федерации;
б) федеральные конституционные законы (О Правительстве Российской Федерации, об уполномоченном по правам человека в Российской Федерации и др.);
в) федеральные законы и законы РСФСР (Основы законодательства, кодексы и др.);
г) декларации, положения, акты об амнистии и другие акты Верховного Совета РСФСР, палат Федерального собрания Российской Федерации.
2. Законодательные акты субъектов Федерации:
а) конституции, уставы субъектов Федерации;
б) законы субъектов Федерации.
II. Вторая группа - акты Президента Российской Федерации. Поскольку Конституция Российской Федерации не отнесла Президента ни к одной из трех ветвей власти, Президент и его акты занимают особое место в правовой системе России. Акты Президента - важнейший источник административного права.
Акты Президента Российской Федерации - это:
а) указы Президента;
б) распоряжения Президента.
III. Третья группа - акты государственной администрации - самая многочисленная как по количеству актов, так и по их источникам:
1. Административные акты федеральных органов и организаций:
а) постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации;
б) постановления, приказы, инструкции министерств и других центральных федеральных органов специальной компетенции;
в) приказы, постановления, инструкции, распоряжения и другие акты территориальных федеральных органов исполнительной власти; приказы, инструкции администраций государственных федеральных учреждений, предприятий, вооруженных формирований;
г) акты руководителей аппаратов Государственной Думы, Правительства Российской Федерации, Верховного Суда Российской Федерации и др.;
д) акты Банка России.
2. Административные акты субъектов Федерации:
а) указы, постановления и другие акты глав исполнительной власти субъектов Федерации (президентов, губернаторов, мэров, глав администраций);
б) постановления и распоряжения правительств субъектов Федерации;
в) приказы, постановления центральных органов специальной компетенции субъектов Федерации;
г) приказы, постановления местных органов государственной власти субъектов Федерации (например, префектов в Москве);
д) приказы, инструкции администраций, государственных предприятий, учреждений субъектов Федерации.
IV. Любые правовые нормы, регулирующие вопросы административного принуждения, являются административными. И если такие нормы принимаются решениями муниципальных органов, эти акты становятся источниками отраслевых норм. Так, местные органы исполнительной власти на основе ч. 7 ст. 245 КоАП РСФСР устанавливают порядок хранения и порядок оплаты хранения транспортных средств. Акты муниципальных органов содержат также нормы административного права, регулирующие лицензирование, регистрацию, общественный порядок и другие вопросы.
V. В правовой жизни России постепенно увеличивается роль публичных договоров, содержащих нормы административного права. В пятую группу источников административного права входят четыре вида договоров.
1. Международные договоры.
В ч. 4 ст. 15 Конституции России сказано: «Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора». Конечно, правительство, министерство не вправе заключать с органами зарубежных государств договоры, которые противоречат законам России.
2. Федеративные договоры. Уже заключено более 50 договоров Российской Федерации с ее субъектами Демин А. В. Нормативный договор как источник административного права.
3. Административные договоры. Нормы административного права имеются в договорах федеральных органов исполнительной власти с органами исполнительной власти субъектов Федерации, только между федеральными органами, только между органами субъектов Федерации, между государственными органами и муниципальными и т. д.
4. Нормативными общефедеральными являются соглашения между общефедеральными объединениями профсоюзов, работодателей и Правительством России, а также аналогичные трехсторонние соглашения, заключаемые на уровне субъектов Федерации между профсоюзами, предпринимателями и администрациями субъектов Федерации.
VI. Акты правосудия все чаще становятся источниками административного права.
Известно, что нормативными являются не только те акты, которые содержат новую норму права, но и те, которые отменяют, изменяют старую.
Акты правосудия могут двумя способами влиять на систему норм. Во-первых, признавая незаконными или неконституционными действующие нормы, и тем самым прямо или косвенно отменяя, изменяя их. Во-вторых, в тех случаях, когда законом установлено, что решения определенных судов являются обязательными для судов той же или низшей инстанции.
В России акты правосудия не считаются правовыми прецедентами. И существующие суды осуществляют нормотворчество путем признания действующих норм несоответствующими нормам, имеющим более высокую юридическую силу. Существуют два вида актов правосудия как источников права.
Во-первых, акты судов общей компетенции (в том числе и военных) и арбитражных судов, которые могут признать не соответствующими закону или решениям вышестоящих органов подзаконные акты вплоть до постановлений Правительства России.
Второй вид актов правосудия, которые признаны источниками административного права, - постановления Конституционного Суда Российской Федерации и конституционных (уставных) судов субъектов Федерации. Конституционному Суду РФ предоставлены полномочия по разрешению дел о соответствии Конституции России федеральных законов, указов Президента, актов Правительства РФ и ряда других актов, названных в ст. 125 Конституции. Акты, их отдельные положения, признанные неконституционными, утрачивают силу. Конституционный Суд РФ принял ряд постановлений, которыми признал несоответствующими Конституции РФ, федеральным законам многие административно-правовые нормы, содержащие ограничения, связанные с регистрационным учетом (пропиской) граждан, регулирующие применение мер административного принуждения (задержания, конфискации), закрепляющих полномочия органов государственной власти.
VII. Административные обыкновения в наше время в России, во-первых, существуют как правила деятельности в отдельных государственных организациях, это локальные нормы. Во-вторых, они ни письменным, ни устным актом власти не закреплены, являются сложившимися в конкретных организациях обычаями (неформальными нормами) деятельности (распределения дел между служащими, существующими процедурами визирования документов и т. д.). В-третьих, они субъективны, в том смысле, что используются, если их признает руководитель организации или пока их не закрепят в актах субъектов власти.
Административные права граждан
Административные права граждан - это закрепленные нормативными правовыми актами права на: совершение определенных действий, выражающихся в характере личного поведения в рамках дозволенных границ, требование от других граждан, государственных органов и их должностных лиц, чтобы они не препятствовали осуществлению этих прав, а содействовали созданию оптимальных возможностей для их реализации.
В юридической литературе существуют различные классификации прав граждан. Так, их делят на статусные и адекватные тем сферам, в которых они могут реализоваться.
Статутные указывают на положение гражданина в социальной структуре страны, например, право на имя, запрет на высылку гражданина РФ за ее пределы и т.п.
Адекватными сферам реализации являются, например, личные, социально-экономические, политические и другие права.
Профессор А.П. Коренев подразделяет права и свободы граждан в сфере государственного управления на абсолютные и относительные. В качестве обоснования своего подхода он указывал на степень возможности их реализации. Права и свободы он подразделял также на социально-экономические, политические и личные.
Профессор Д.Н. Бахрах выделяет права абсолютные (безусловные) и относительные. К абсолютным он относит права, которыми лица пользуются по своему усмотрению, а власти обязаны создавать условия и не мешать их реализации, защищать их. Относительными следует считать такие права, для реализации которых нужен акт государственного органа. По кругу лиц, которым права предоставляются, и основаниям их возникновения можно различать общие и специальные права. С учетом территориального фактора права могут быть федеральными, региональными, локальными. По содержанию различаются такие группы прав граждан, как право на социально-политическую активность, на участие в государственных делах.
В более детальном варианте свое конкретное выражение получают следующие группы прав и свобод граждан:
1. Права и свободы, относящиеся к общему правовому статусу личности и непосредственно реализуемые в сфере государственного управления.
2. Права и свободы, вытекающие из характера государственно-управленческой деятельности.
3. Права, вытекающие из совершаемых гражданами действий и гарантируемые законами и подзаконными правовыми актами. Например, Министерство образования и науки Российской Федерации определило порядок приема граждан в государственные образовательные учреждения начального и среднего профессионального образования.
В соответствии с Федеральным законом N 82-ФЗ "Об общественных объединениях", принятым для реализации гражданами конституционного права (статья 31 Конституции Российской Федерации) на объединение, создание, а также в связи с деятельностью, реорганизацией или ликвидацией общественных объединений, иностранные граждане и лица без гражданства наделены равными правами с гражданами Российской Федерации в сфере отношений, регулируемых этим Законом. Федеральные законы и международные договоры Российской Федерации могут предусматривать определенные исключения.
Действие Закона распространяется на все общественные объединения, созданные по инициативе граждан, за исключением религиозных организаций, а также коммерческих организаций и создаваемых ими некоммерческих союзов (ассоциаций).
Под общественным объединением понимается добровольное, самоуправляемое, некоммерческое формирование, созданное по инициативе граждан, объединившихся на основе общности интересов для реализации общих целей, указанных в уставе общественного объединения.
Общественные объединения могут создаваться в следующих организационно-правовых формах (ст. 7):
- общественная организация;
- общественное движение;
- общественный фонд;
- общественное учреждение;
- орган общественной самодеятельности.
Организационно-правовыми формами политических общественных объединений являются общественная организация (для политической организации, в том числе политической партии) и общественное движение (для политического движения).
Право граждан на создание общественных объединений реализуется как непосредственно путем объединения физических лиц, так и через юридические лица - общественные объединения.
Право граждан на объединение включает в себя право создавать на добровольной основе общественные объединения для защиты общих интересов и достижения общих целей, право вступать в существующие общественные объединения либо воздерживаться от вступления в них, а также право беспрепятственно выходить из общественных объединений (ст. 3).
Граждане имеют право создавать по своему выбору общественные объединения без предварительного разрешения органов государственной власти и органов местного самоуправления, а также право вступать в такие общественные объединения на условиях соблюдения норм их уставов.
Создаваемые гражданами общественные объединения могут регистрироваться в порядке, предусмотренном настоящим Федеральным законом, и приобретать права юридического лица либо функционировать без государственной регистрации и приобретения прав юридического лица.
Метод административного права
В теории права принято выделять три основных способа правового регулирования. Это — предписание (наложение прямой юридической обязанности осуществить определенные действия); запрет (наложение прямой юридической обязанности не осуществлять определенные действия); разрешение (юридическое разрешение осуществлять определенные действия по своему усмотрению). Конкретное назначение той или иной отрасли права влияет на выбор юридических способов воздействия и на первый план может выйти один из них. Так, для гражданско-правового регулирования характерным является использование разрешения, поскольку урегулированные гражданским правом имущественные отношения носят, как правило, договорный характер (например, гражданское соглашение, хозяйственный договор), который предполагает равенство сторон. Вместе с тем каждая отрасль права использует всю совокупность способов правового влияния, выделяя среди них основные для этой отрасли.
Под административно-правовым методом регулирования понимается совокупность правовых средств и способов (приемов), которые применяют органы управления для обеспечения регулирующего воздействия норм административного права на общественные отношения. Административно-правовое регулирование управленческих общественных отношений фактически является формой юридического опосредования связей между субъектом и объектом управления, правовым способом целенаправленного руководящего (управленческого) влияния. Но эти связи и это влияние предполагают известное подчинение воли, управляемых единой управляющей воле. Таким образом, административно-правовое регулирование имеет своим объектом такие общественные отношения, в которых положение сторон характеризуется их фактическим неравенством: один из участников «подчинен» другому. Иначе говоря, объект управления подчинен субъекту управления. Так, административное право регулирует управленческие отношения между высшими и низшими органами исполнительной власти, построенные на основах организационной подчиненности. Соответственно каждое звено системы органов исполнительной власти подчинено по вертикали соответствующем высшему звену. В отношениях между органами управления и гражданами также налицо фактическое неравенство сторон, что, тем не менее, не носит характера организационной подчиненности гражданина этим органам. Именно органы управления устанавливают обязательные для граждан правила поведения (например, противопожарные, санитарно-гигиенические и др.), применяют к ним в необходимых случаях меры принуждения (например, административные взыскания), решают вопросы, возникающие по инициативе граждан (например, по их жалобам и заявлениям) и т. п.
Особенности административно-правового регулирования управленческих общественных отношений наиболее четко проявляются в следующем.
Во-первых, для него характерны предписания соответствующих органов исполнительной власти (должностных лиц). Другая сторона урегулированных общественных отношений обязана подчиняться этому предписанию. Так, акт председателя местной госадминистрации обязателен для всех ее работников или для тех из них, кому он прямо адресован. Таким образом, налицо юридически властные предписания субъекта государственного управления, который действует от имени государства и реализует предоставленные ему властные полномочия. Вследствие этого другая сторона управленческих отношений не может занимать равное положение с органом, выступающим в роли субъекта управления.
Во-вторых, юридически властные предписания субъекта государственного управления являются односторонними. Если гражданское право предусматривает волеизъявление двух сторон отношений, то предметом административного права являются такие отношения, в которых четко выражено волеизъявление одной стороны, при этом ей принадлежит решающее значение. Например, юридический акт управления исходит не от всех сторон управленческих отношений, а только от уполномоченного органа управления или должностного лица, которые выражают в данных отношениях интересы государства. Очевидно, что признак односторонности волеизъявления логически вытекает из присущей управленческим отношениям подчиненности одной стороны другой. Соответственно только субъект управления уполномочен давать властные предписания, обязательные для другой стороны отношений. В этом проявляется наличие юридического неравенства сторон: волеизъявление субъекта управления не является равным волеизъявлению объекта управления, иначе отношения приобрели бы договорный характер. Вот почему общественные отношения, которые регулируются административным правом, часто называют властными отношениями. За этим термином, по сути, скрыто одно из основных качеств социального управления: наличие в управленческих отношениях единой управляющей воли, которой подчиняется воля тех, кем руководят (подчиненных). Практически односторонность юридически властных предписаний субъектов государственного управления выражается в том, что эти субъекты наделены такими полномочиями, объем которых у другой стороны управленческих отношений меньше. Например, администрация предприятия имеет право самостоятельно решать многие вопросы своей производственно-хозяйственной деятельности. Тем не менее, есть и такие вопросы, решение которых вследствие их общеотраслевого характера относится к компетенции вышестоящих органов. В иных случаях у одной из сторон управленческих отношений вообще нет полномочий, аналогичных полномочиям органов исполнительной власти (например, у граждан). Именно поэтому такая сторона отношений обращается к полномочному органу (должностному лицу) за решением того или иного вопроса, так как сама она решить его не может.
Таким образом, независимо оттого, имеется прямая организационная подчиненность субъекту управления или она отсутствует, никто, кроме органа, являющегося субъектом управления в рассматриваемых управленческих отношениях, не имеет достаточных полномочий для решения тех или иных вопросов. При этом властность и юридическая обязательность односторонних предписаний определяются нормами права, а не по усмотрению субъектов управления. Это означает, что в сфере государственного управления нормы административного права определяют инстанцию, которая правомочна самостоятельно и юридически властно решать разнообразные вопросы, возникающие в сфере управления. Следовательно, подчиненность в административно-правовых отношениях проявляется в юридической зависимости одной стороны (управляемой) от другой (управляющей). Субъект управления, по сути, юридически властвует, а объект — юридически зависит от проявления его воли. В обязательности односторонних юридически властных предписаний субъекта управления для другой стороны управленческих отношений и находит свое проявление подчиненность, присущая административно-правовому регулированию.
Односторонность и обязательность волеизъявления субъекта государственного управления наиболее характерны для предписаний и запретов как способов регулирующего воздействия административного права на управленческие отношения. Они характерны и для разрешений. Выбрав разрешенный вариант поведения, соответствующая сторона управленческих отношений действует, руководствуясь обязательным предписанием, и в этом понимании она юридически подвластна таким односторонним правилам. Например, гражданин, реализуя свое право на обжалование неправомерных действий органов государственного управления, должностных лиц, юридически зависит от одностороннего решения по его жалобе, которое примет правомочный орган управления вследствие предоставленных ему односторонних юридически властных полномочий.
Обобщая изложенное, можно утверждать, что согласно нормам административного права каждый орган государственного управления, должностное лицо наделяются полномочиями по принятию в одностороннем порядке решений, требования которых обязательны для всех, кому адресованы такие решения. Также они обязательны и для субъекта управления. Таким является механизм юридического взаимодействия сторон в управленческих отношениях, закрепленный нормами административного права. Вследствие своей универсальности он характерен и для иных отраслей права, где общественные отношения не носят договорного характера (например, для трудового, финансового права и др.).
Особенности административно-правового метода не ограничиваются тем, что субъект управления вправе принуждать другую сторону к соблюдению общеобязательных правил. Возможность принуждения не исключается, но оно применяется как крайний способ юридического влияния. Таким образом, обязательность предписаний не тождественна принуждению. Содержание юридически властных предписаний (присущих административно-правовому регулированию) достаточно разнообразно. В форме предписаний устанавливаются правила поведения, юридические обязанности, осуществляется контроль за надлежащим поведением. Многие вопросы решаются в одностороннем порядке по инициативе граждан, низших органов и подчиненных объектов, им предоставляются соответствующие права, удовлетворяются их законные ходатайства, юридически оформляются субъективные права и т. п. Принятию одностороннего юридического акта во многих случаях предшествуют согласование, общее рассмотрение и обсуждение тех или иных вопросов. Исполнение односторонних предписаний обеспечивается разъяснительной и воспитательной работой органов управления; предписания нередко сопровождаются рекомендациями по их наиболее эффективному выполнению и т. д. Сейчас все шире применяются не только методы прямых предписаний, но и способы непрямого воздействия (например, экономических рычагов на имущественные интересы управляемых).
Практика свидетельствует, что, например, министерство и предприятие не могут иметь одинаковые права, находиться на одинаковом правовом уровне. Они осуществляют различную по своему назначению деятельность. Руководство предусматривает подчиненность управляемых и исключает возможность эквивалентно-компенсационных взаимосвязей между руководителем и управляемым.
Результатом различного рода согласований, которые широко используются на практике органами исполнительной власти, зачастую являются односторонние юридически властные акты соответствующих органов управления.
Вместе с тем приведенное свидетельствует о том, что властному методу не чужды способы воздействия, предполагающие равенство сторон, и они используются не только на стадии, предшествующей проявлению собственно административно-правового регулирования (подготовка одностороннего властного решения).
Из сказанного можно сделать определенные выводы. Административно-правовой метод используется при определении прав и обязанностей участников регулируемых отношений, санкций и порядка их применения. Административно-правовой метод регулирования проявляется в юридическом неравенстве участников отношений, прямом организационном подчинении одного из них другому. В процессе административно-правового регулирования распоряжения органов государственного управления, адресованные иным участникам управленческих отношений, являются обязательными к исполнению. Управленческие отношения могут возникать помимо воли другой стороны, так как органы исполнительной власти действуют от имени государства, наделены юридически властными полномочиями.
В административно-правовом регулировании управленческих отношений используются административное нормотворчество и распорядительство, а также административные меры правоохранительного характера.
Административное нормотворчество — это установление органами исполнительной власти подзаконных обязательных правил поведения в сфере государственного управления.
Административное распорядительство проявляется в решении органами управления, их должностными лицами вопросов индивидуального характера. Дальнейшее развитие административного нормотворчества и распорядительства в современных условиях тесно связано с улучшением их форм, усовершенствованием законодательства, усилением экономических и организационных рычагов реализации управленческих решений, повышением профессиональных знаний государственных служащих, расширением научных основ и культуры управления трудом.
К административным мерам правоохранительного характера относятся меры, направленные на поддержание режима законности и дисциплины в государственном управлении, применение предусмотренных законом способов воспитательного и принудительного воздействия. Они используются для охраны общественного порядка, собственности, социально-экономических, политических и личных прав и свобод граждан, прав и законных интересов предприятий, учреждений и организаций, установленного порядка управления, укрепления законности, предупреждения правонарушений и борьбы с ними, воспитания граждан в духе соблюдения Конституции и законов Украины.
Таким образом, административно-правовой метод отражает властную природу государственного управления, односторонность и юридическую обязательность предписаний субъектов управления, а урегулированные этим методом отношения определяются как отношения власти и подчинения.
Виды административного права
По целевому назначению:
• регулятивные – содержащие правила созидательной, нормальной деятельности;
• охранительные – призванные обеспечить защиту, охрану урегулированных юридическими нормами отношений.
И соответственно административное право можно рассматривать как комплекс, состоящий из норм, регламентирующих созидательную деятельность исполнительной власти и ее охранительную деятельность.
По содержанию (порядку реализации прав и обязанностей участников административно-правовых отношений) – материальные и процессуальные:
• Материальные административно-правовые нормы юридически закрепляют комплекс обязанностей, прав, а также ответственность участников регулируемых общественных отношений, т. е. фактически их административно-правовой статус. Например, ФЗ-79 «О государственной гражданской службе РФ» определяет государственную службу в качестве профессиональной деятельности по обеспечению исполнения полномочий государственных органов. Эта норма статична, т. к. лишь фиксирует возможность приобрести охарактеризованный в ней в общей форме статус государственного служащего.
• Процессуальные административно-правовые нормы по своему назначению определяют (регламентируют) процедуру или порядок реализации обязанностей и прав, устанавливаемых нормами материального административного права в рамках регулируемых управленческих отношений. В частности, они определяют порядок поступления на государственную службу и ее прохождения.
По методу воздействия на субъекты отношения:
• обязывающие, т.е. содержащие юридическое предписание действовать в предусмотренных нормой условиях должным образом. Например, для совершения определенных видов работ необходимо получить лицензию (официальное разрешение); при приеме на государственную службу соответствующие должностные лица обязаны издать приказ; возникающее коммерческое объединение обязано пройти государственную регистрацию в органах юстиции и т.п.;
• запрещающие, т.е. предусматривающие запрет на совершение тех или иных действий в условиях, определяемых данной нормой. Например, общим является запрещение действий (бездействия), подпадающих под признаки административных правонарушений (КоАП РФ); запрещается рассмотрение жалобы должностным лицом, чьи действия являются предметом жалобы гражданина и т.п.;
• уполномочивающие (дозволительные), т.е. предусматривающие возможность адресата действовать в рамках требований данной нормы по своему усмотрению. Налицо разрешение, дающее возможность выбора того или иного варианта действий (бездействия), но в рамках определенного правового режима, создаваемого данной нормой. Например, гражданину предоставлена возможность самостоятельно решать вопросы, связанные с практической реализацией его субъективных прав и свобод в сфере государственного управления (например, право на обжалование неправомерных действий должностных лиц). Если речь идет, например, о должностных лицах, то применительно к ним дозволительные нормы означают самостоятельный выбор определенного варианта поведения, но не произвольного, а одного из предлагаемых данной нормой. Так, должностные лица, осуществляющие контрольно-надзорные полномочия, могут применять к нарушителю соответствующих правил поведения одну из предусмотренных административно-правовой нормой меру административного принуждения. Например, должностные лица Государственного комитета РФ по охране окружающей среды (Госкомэкологии России) при осуществлении государственного контроля за соблюдением природоохранительного законодательства вправе давать обязательные предписания по устранению обнаруженных нарушений законодательства; ограничивать или приостанавливать хозяйственную или иную деятельность, осуществляемую с нарушением требований законодательства; давать предписания о прекращении финансирования этой деятельности; рассматривать дела об административных правонарушениях в области охраны окружающей среды; аннулировать лицензии; запрещать ввод в эксплуатацию объектов, строительство которых выполнено с нарушением экологических норм и т.п. Очевидно, что применяется не вся совокупность названных средств воздействия, а лишь те, которые, по мнению полномочного должностного лица, являются наиболее эффективными;
• стимулирующие (поощрительные), т.е. обеспечивающие должное поведение с помощью соответствующих средств материального или морального воздействия на участников регулируемых управленческих отношений (например, налоговые или иные льготы, применение льготного кредитования и т. д.);
• рекомендательные, т. е. дающие возможность поисков наиболее целесообразных вариантов решения определенных задач (например, рекомендации по наиболее эффективной организации работы государственных налоговых инспекций по применению санкций за нарушения налогового законодательства).
По предметам действия:
• по действию в пространстве (территориальному масштабу): общефедеральные, действующие на территории субъекта РФ или региона, межотраслевые, отраслевые, локальные (внутриорганизационные). Действие административно-правовых норм в пространстве связано с положением органа, издавшего акт;
• по кругу лиц: общеобязательные для всех субъектов, для специальных субъектов (отдельных групп лиц).
По кругу физических лиц действие административно-правовых норм связано с распространением устанавливаемых ими правил на всех граждан либо на отдельные их группы (военнослужащие, беженцы, работники определенного министерства и т.д.) – это так называемые специальные субъекты.
По юридической силе:
• законодательные акты;
• подзаконные акты – могут содержаться в указах Президента, постановлениях Правительства, приказах и постановлениях ведомственных органов, постановлениях глав администраций.
Решения Конституционного и других судов имеют большую юридическую силу, чем подзаконные акты и даже законы.
По сроку действия:
• временные. Если срок действия нормы заранее установлен, значит, она временная, срочная. Срочная норма, если её досрочно не отменят, прекращает действие автоматически, когда наступает заранее названная дата;
• постоянные. Постоянные нормы действуют неопределенное время, срок их действия заранее не определяется, они имеют силу до тех пор, пока не будут отменены.
Органы административного права
Орган исполнительной власти - это организация, которая, являясь частью государственного аппарата, имеет свою структуру, компетенцию, территориальный масштаб деятельности, образована в соответствии с законодательством, наделена правом выступать по поручению государства, призвана в порядке исполнительной и распорядительной деятельности осуществлять повседневное руководство хозяйственной, социально-культурной, административно-политической сферами, заниматься межотраслевым управлением.
Орган исполнительной власти обособлен юридически (имеет свою структуру, не входит в состав другой организации, его компетенция не производна от компетенции иного органа), функционально (осуществляет управленческие функции в определенной сфере жизни общества в соответствии с его компетенцией).
Отличительные особенности органов исполнительной власти:
•самостоятельны в осуществлении исполнительной и распорядительной деятельности, в отношениях с субъектами представительной и судебной властей. В целях нормального функционирования государства органы исполнительной власти постоянно взаимодействуют с другими ветвями власти;
•обладают государственно-властными полномочиями строго в пределах установленной для них компетенции;
•их деятельность носит подзаконный характер;
•находятся на бюджетном финансировании.
Основы правового статуса, порядок деятельности и компетенция, система органов исполнительной власти регулируются Конституцией РФ.
Правосубъектность органа исполнительной власти возникает одновременно с его образованием и определением компетенции, а прекращается в связи с упразднением.
Образование, структура, порядок деятельности и компетенция органов исполнительной власти (их задачи, функции, права и обязанности, формы и методы деятельности) определены и закреплены в соответствующих законах, положениях и иных нормативных актах.
Органы исполнительной власти обладают следующими признаками:
- осуществляют исполнительно-распорядительную деятельность;
- наделены оперативной самостоятельностью;
- имеют, как правило, постоянные штаты;
- образуются вышестоящими органами;
- подотчетна и подконтрольны вышестоящим органам исполнительной власти.
Административно-правовой статус органа исполнительной власти как статус коллективного субъекта состоит из следующих блоков:
. целевой (включает нормы о целях, задачах, функциях, принципах деятельности);
. организационно-структурный (включает в себя правовые предписания, регламентирующие: порядок образования, реорганизации и ликвидации; структуру; линейную и функциональную подчиненность);
. компетенционный как совокупность властных полномочий и подведомственности (компетенция в области планирования, контроля и т. д.).
Административная защита прав
Право на административную защиту таких жизненно важных интересов человека, как жизнь и здоровье, свобода и собственность, является неотъемлемым атрибутом любого гражданского общества. Государство является регулятором реализации прав граждан. То есть именно государство легализует любое право, формирует его и уточняет объемы, закрепляет методы и процедуру его реализации.
В том случае, если нормами права закреплено правомочие гражданина, но оно не обеспечено мерами защиты, то оно декларативно и не имеет под собой серьезного основания. Формирование скоординированной системы личных гарантий гражданина является непременным условием существования любого правового государства.
Первое направление связанно с защитой личности от неправомерных действий граждан или юридических лиц. Второе направление связано с защитой от неправомерных действий участников публичной власти. Главными методами защиты прав и интересов физических лиц от злоупотребления властью, от бюрократизма и иных аномальных явлений в деятельности любого органа, имеющего власть — это его правомерные действия. К таким действиям можно отнести формирование и деятельность муниципальных органов, куда входит работа судебных органов, полиции и прокуратуры. Их важнейшая цель – охрана законности в обществе и правопорядок.
Кроме того, к рассматриваемым средствам защиты можно отнести и активную жизненную позицию самих граждан, которые пользуются своими правами. Также, необходимо функционирование в любом государстве независимых от него институтов гражданского общества. Они должны оказывать посильную помощь человеку. В этих целях любое правовое государство содействует в образовании адвокатур или обществ защиты прав потребителей, СМИ, партий-оппозиционеров. Следует отметить, что в защите граждан от неправомерных действий администраций частного, муниципального или государственного уровня, огромная роль принадлежит именно названной в статье отрасли права.
Административное право подробно регламентирует порядок обращения физического лица за защитой. В реальности все способы и методы защиты прав переплетены между собой. Гражданин может защитить свои права самолично, так и через своего представителя.
Управление в административном праве
Понятие «администрация» произошло от латинского слова «управление».
Управление – действия распорядительного характера, направленные на функционирование сложно организованных систем, призванные обеспечить их сохранность, поддержать режим деятельности.
Выделяют объект, субъект и содержание управления.
Объект управления – различные системы и их составляющие (люди, явления, события и т. д.).
Субъекты управления – это всегда люди. Выделяют две группы субъектов управления:
1. единоличные;
2. коллегиальные (группы людей).
Содержание управления – правоотношения, возникающие в ходе управленческой деятельности, включающие в себя воздействие на объекты путем согласования, направления различных действий, процессов субъектом управления путем применения соответствующих методов и механизмов.
Выделяют три вида управления: техническое, биологическое, социальное:
1) техническое – управление объектами на основе технических правил (физических, математических), например управление станками, сложными машинами и т. д.;
2) биологическое – управление биологическими процессами с учетом законов природы, закономерностей развития тех или иных организмов (птицеводство, селекция, животноводство и т. д.);
3) социальное – управление людьми. В данном случае в качестве объекта управления могут выступать как группы людей (трудовой коллектив, учащиеся и т. д.), так и отдельные люди. Самым сложным по своей структуре является управление государством, которое в широком смысле представляет собой объединение групп людей (трудовых коллективов, общественных объединений, наций и т. д.). Именно социальное управление является основной составляющей в содержании управления в целом.
Особенностями социального управления являются:
а) объект – это всегда человек или группа людей;
б) возникающие в ходе социального управления отношения носят организованный, правовой характер;
в) социальное управление имеет властно - волевой характер, т. е. осуществляется на основе приоритета воли субъектов управления, закрепления за ними особых прав;
г) специальный субъект управления – органы власти или иное уполномоченное лицо.
Виды управления:
• государственное;
• коллективное – регулирование на уровне коллектива;
• семейное.
Государственное управление – вид социального управления, с функционированием которого связано формирование специальной отрасли права – административного права. Основной сферой применения норм административного права является именно государственное управление.
Государственное управление – это организующее воздействие всего государственного аппарата на предельно широкий спектр общественных отношений всеми доступными для государства способами.
Также выделяют подвиды социального управления:
1. семейное социальное – осуществляемое внутри семьи;
2. общественное социальное – руководство отдельными организованными группами людей (политическими партиями, религиозными организациями и т. д.);
3. муниципальное – управление на местном уровне;
4. государственное социальное.
Административные права нарушения
Фактическим основанием для наступления административной ответственности является нарушение правовых норм, охраняемых административными санкциями, – административное нарушение (административный деликт). Оно может быть совершено виновно и невиновно.
Действующее законодательство закрепляет принцип, что индивидуальные субъекты (граждане, должностные лица) несут ответственность только за виновные действия – административное правонарушение. Что же касается организаций, то они отвечают за ряд административных нарушений независимо оттого, виновны ли они. Субъекты, решающие вопросы об их ответственности, не обязаны выяснять, доказывать наличие вины. Организации в таких случаях несут ответственность за то, что правило нарушено, за то, что произошло. Это называется объективным вменением. От ответственности за неисполнение обязанности в таких случаях освобождает только действие непреодолимой силы. Объективное вменение, привлечение к административной ответственности за сам факт совершения административного нарушения применяется, прежде всего, в отношении предпринимательской деятельности, в том числе к лицам, занимающимся ею без образования юридического лица.
В принятом в 1993 г. ТК РФ сказано: «Предприятия, учреждения и организации, а также лица, занимающиеся предпринимательской деятельностью без образования юридического лица, несут ответственность за нарушение таможенных правил, за исключением случаев, когда правонарушение произошло вследствие действия непреодолимой силы» (ч. 6, ст. 231 ТК РФ). По ТК РФ ответственность независимо от наличия вины несут не только организации, но и лица, занимающиеся предпринимательской деятельностью без образования юридического лица.
Кстати, и в гражданском праве в связи с развитием в нашей стране предпринимательства тоже произошли изменения.
Так, в ст. 401 нового ГК (часть 1) сказано:
Лицо, не исполнившее обязательства либо исполнившее его ненадлежащим образом, несет ответственность при наличии вины (умысла или неосторожности), кроме случаев, когда законом или договором предусмотрены иные основания ответственности.
Если иное не предусмотрено законом или договором лицо, не исполнившее или ненадлежащим образом исполнившее обязательство при осуществлении предпринимательской деятельности, несет ответственность, если не докажет, что надлежащее исполнение оказалось невозможным вследствие непреодолимой силы, то есть чрезвычайных и непредотвратимых при данных условиях обстоятельств. К таким обстоятельствам не относятся, в частности, нарушение обязанностей со стороны контрагентов должника, отсутствие на рынке нужных для исполнения товаров, отсутствие у должника необходимых денежных средств.
Таким образом, по действующему законодательству общее основание привлечения к административной ответственности субъектов – административное правонарушение, а коллективных субъектов в ряде случаев – просто административное нарушение.
Необходимо еще раз подчеркнуть, что административное нарушение, деликт, может быть виновным или объективно противоправным. И если к ответственности на основании ТК привлекается организация, наличие или отсутствие вины не имеет юридического значения.
В ст. 10 КоАП РСФСР содержится такое определение: «Административным правонарушением (проступком) признается посягающее на государственный или общественный порядок... права и свободы граждан, на установленный порядок управления противоправное, виновное (умышленное или неосторожное) действие либо бездействие, за которое законодательством предусмотрена административная ответственность».
Законодатель поставил знак равенства между названиями «административный проступок» и «административное правонарушение».
Можно выделить следующие его признаки:
1) это посягающее на общественные отношения антиобщественное деяние, которое повлекло или могло повлечь наступление вредных последствий;
2) это противоправное деяние. Нужно подчеркнуть, что не все нарушения норм административного права являются административными проступками. И в то же время административными санкциями охраняются многие нормы конституционного, трудового, гражданского, земельного и иных отраслей права. Административный проступок – это деяние, которое нарушает нормы административного и иных отраслей права, охраняемых административными взысканиями. Действующее законодательство не допускает аналогии закона, противоправность является обязательным признаком административного проступка. «Никто, – провозглашено в ст. 8 КоАП РСФСР, – не может быть подвергнут мере воздействия в связи с административным правонарушением иначе, как на основаниях и в порядке, установленных законодательством». Административная ответственность может наступить, если лицо совершило нарушение, предусмотренное соответствующей статьей КоАП РСФСР или иного нормативного акта;
3) это виновное деяние, то есть деяние волевое, сознательное. Отношение правонарушителя к нему порицаемо;
4) возможность применения административных взысканий является общим свойством административных нарушений.
В большинстве случаев, если выявлен проступок, виновного привлекают к административной ответственности. Но компетентные государственные органы вправе не налагать административного взыскания и передать материалы на рассмотрение общественной организации или трудового коллектива, ограничиться замечанием, если с учетом характера совершенного правонарушения и личности правонарушителя к нему целесообразно применить меру общественного воздействия.
Реализация административных санкций не обязательно сопутствует административному проступку, но возможность их применения является его обязательным свойством. Названный признак присущ основной массе рассматриваемых правонарушений, но не всем. Исключение установлено, например, ст. 16 КоАП РСФСР, в которой сказано: «Военнослужащие и призванные на сборы военнообязанные, а также лица рядового и начальствующего состава органов внутренних дел несут ответственность за административные правонарушения по дисциплинарным уставам». На основании дисциплинарных уставов на виновных налагаются дисциплинарные взыскания, но это не преобразует административные деликты в дисциплинарные.
Принципы административного права
Принцип законности является основополагающим принципом не только административного права, но и правового государства. В англосаксонской системе выглядит как принцип господства права («государство располагает соответствующими гарантиями, защищающими разумные интересы индивида»). В соответствии с этим принципом все действия администрации относительно гражданина должны быть урегулированы или предписаны законом.
В континентальной системе принцип законности конкретизируется через ряд принципов – принцип верховенства закона, принцип основан на законе или принцип оговорки (в смысле оговоренности) в законе.
Принцип приоритета прав и свобод человека и гражданина. Этот принцип устанавливает не только границы действия норм административного права, но и цели деятельности публичной администрации. Административно-правовое регулирование допустимо, если оно не нарушает прав и свобод человека и гражданина. Вторжение, вмешательство в сферу этих прав возможно только на основании предписания в законе и должно быть разумно обоснованным. Естественные права человека носят абсолютный характер, а полномочия администрации – относительный и обусловлены конкретными, специально указанными обстоятельствами.
Некоторыми учеными выдвигается как отдельный принцип, некоторыми описывается в составе предыдущего – принцип пропорциональности или соразмерности. На гражданина могут накладываться только те обязательства, которые необходимы для достижения публичной цели, и административные меры должны быть соразмерны с той целью. Следует выбирать наименее обременительные для человека меры.
Принцип недискриминации или равенства граждан в отношениях с исполнительной властью.
Принцип правовой стабильности (принцип правомерности и принцип правовой определенности). Правовое регулирование должно быть стабильным, не изменяться постоянно, должны учитываться все действующие нормативные предписания. Администрация также не может отказаться от установленной ею правовой практики. Изменения должны быть обоснованными.
Принцип разумности и необходимости обосновывается самой природой деятельности исполнительной власти как деятельности управленческой.
Ответственность по административному праву
В отличие от уголовного права, которое регулирует единственный вид юридической ответственности – уголовную (в соответствии с УК РФ), Административное право имеет три вида юридической ответственности: административную, дисциплинарную и материальную.
Основанием административной ответственности является совершение физическим лицом административного правонарушения (проступка) – статья 10 КоАП.
Административный проступок – это посягающее на государственный или общественный порядок, собственность, права и свободы человека и гражданина, на установленный порядок управления противоправное виновное (умышленное или неосторожное) действие либо бездействие, за которое законодательством предусмотрена административная ответственность.
Вина – психическое отношение лица к содеянному им и его последствиям.
Вина выражается:
• умысел (прямой, косвенный) – ст. 11 КоАП;
• неосторожность – ст. 12 КоАП.
4. Наказуемость. Виды административных взысканий перечислены в ст. 24 КоАП (8 видов); правила наложения административных взысканий гл. 4 КоАП.
Дисциплинарная ответственность наступает при совершении должностным лицом дисциплинарного проступка. Дисциплинарный проступок – неисполнение или ненадлежащее исполнение должностным лицом возложенных на него обязанностей.
Субъектом материальной ответственности может быть лишь должностное лицо государственного органа, причинившее ущерб государству при исполнении служебных обязанностей.
В соответствии с Ф.З. «О материальной ответственности военнослужащих», военнослужащие – контрактники могут быть привлечены к ограниченной материальной ответственности за ущерб, причиненный по неосторожности при исполнении служебных обязанностей: в размере причиненного ущерба, но не более 1 – ого оклада месячного денежного содержания и одной месячной надбавки за выслугу лет.
Военнослужащие несут материальную ответственность в полном размере, когда ущерб причинен:
- военнослужащим, которому имущество было передано под отчет для хранения, перевозки, выдачи, пользования и др. целей;
- действием (бездействием) военнослужащего, содержащим признаки уголовного преступления в результате хищения, умышленного повреждения, уничтожения, порчи, незаконного расходования и др.
- действиями, независимо от того содержат ли они признаки состава уголовного преступления;
- умышленными действиями военнослужащих, повлекших затраты на лечение в военных госпиталях, гражданских больницах военнослужащих, пострадавших в результате этих действий;
- военнослужащим, добровольно приведшим себя в состояние наркотического, токсического или алкогольного опьянения.
Ответственность военнослужащих и иных лиц, на которых распространяется действие дисциплинарных уставов, за совершение административных правонарушений.
Военнослужащие несут административную ответственность на общих основаниях за нарушение правил режима Гос. Границы РФ, пограничного режима, режима в пунктах, пропуска через Гос. Границу РФ, ПДД, правил охоты, рыболовства и охраны рыбных запасов, таможенных правил и за контрабанду. Но к военнослужащим не могут быть применены исправительные работы, административный арест, штраф и лишение управления транспортными средствами.
Административные взыскания:
1. Предупреждение (ст. 26).
2. Штраф.
3. Возмездное изъятие предмета, явившегося орудием совершения или непосредственным объектом правонарушения.
4. Конфискация предмета, явившегося орудием совершения или непосредственным объектом правонарушения.
5. Лишение специального права, предоставленного данному гражданину.
6. Исправительные работы.
7. Административный арест.
8. Административное выдворение за пределы РФ иностранного гражданина или лица без гражданства.
Функции административного права
Административное право – это право публичное, которое существует для обеспечения публичного интереса. Нормы административного права призваны для обеспечения интересов государства, общества, а также коллективов и отдельных граждан. Административное право является основой правового регулирования отношений в современном обществе. Данный вид права оказывает определенное воздействие на отношения в обществе, в том числе, регулирует отношения во всех без исключения сферах деятельности человека; устанавливает в законном порядке правила поведения отдельных граждан, организаций, должностных лиц и т.д.; определяет систему органов отношений в обществе; за нарушение любых норм административного права предусмотрена ответственность.
Функции и принципы административного права представляют собой действия субъектов, выбор способа решения поставленных задач.
Функциями административного права являются определенные категории, благодаря которым появляется возможность определения внешних конкретных проявлений права административного в правовой системе России в целом.
Функции административного права могут быть следующие:
- регулятивная, которая выражается в создании, благодаря нормам административного права, конкретного правового режима деятельности конкретных субъектов;
- охранительная функция дает возможность соблюдать определенный установленный режим в конкретной сфере и защиту интересов и прав субъектов данной сферы;
- основное значение правоисполнительной функции в обеспечении нормами данного вида права определенных действий исполнительной власти;
- правотворческая функция предусматривает наделение субъектов данного вида власти определенными правами и полномочиями в применении правовых и административных норм;
- организационная функция определяется из необходимости в регулировании деятельности, которая направлена на организацию процесса в целом в сфере управления;
- координационная функция представляет собой обеспечение необходимыми нормами административного права эффективного взаимодействия всех участников управленческого процесса.
Общественные отношения административного права
Административное право представляет собой отрасль правовой системы Российской Федерации, которая призвана регулировать особую группу общественных отношений. Главная их особенность состоит в том, что они возникают, развиваются и прекращаются в сфере государственного управления, т.е. в связи с организацией и функционированием системы исполнительной власти на всех национально-государственных и территориальных уровнях страны.
В этих общественных отношениях соответственно:
а) опосредуется закрепленная в Конституции РФ государственная политика признания, соблюдения и защиты прав и свобод человека и гражданина, создания условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека;
б) непосредственно выражается многообразное содержание подчиненного задачам реализации этой политики особого вида государственной деятельности по практической реализации исполнительной власти как одной из ветвей единой государственной власти (исполнительная, или государственно-управленческая, деятельность);
в) выражаются приоритет публично-правовых интересов в регулируемой сфере и соответствующие им государственно-правовые средства воздействия на общественные связи.
Такого рода общественные отношения принято называть управленческими. Они и составляют предмет административного права.
Эти общественные отношения непосредственно связаны с государственно-управленческой деятельностью, а потому обобщенно называются управленческими. Поскольку управление может осуществляться не только по государственной линии, то в данном случае речь пойдет об управленческих отношениях, в которых непосредственно выражается государственный интерес, государственная управляющая воля.
Отсюда видно, что не все общественные отношения, по своей природе являющиеся управленческими, можно отнести к предмету административного права. В частности, отношения, возникающие в связи с функционированием негосударственных формирований (общественные объединения, коммерческие структуры и т.п.), не относятся к предмету административного права. Так, назначение внутрипрофсоюзных, внутрипартийных и подобных им управленческих отношений состоит в обеспечении необходимой самоорганизации (организация собственных дел), а не в выражении интересов государства.
В них превалируют воля и интересы членов данных объединений, выражаемые не в юридических нормах (а, например, в уставных нормах). Но это не означает, что административное право безразлично к организации и деятельности негосударственных формирований. Его нормы оказывают определенное регулирующее воздействие на них в тех случаях, когда это прямо предусматривается действующим законодательством.
При этом достигается цель "подчинения" деятельности такого рода формирований требованиям общего правового режима в сфере государственного управления, обеспечения законности их задач и функций путем установления обязательной их государственной регистрации, регламентации их взаимоотношений с субъектами исполнительной власти, осуществления государственного контроля и надзора за соответствием их деятельности требованиям закона, административно-правовых норм и т.п. В отдельных случаях административное право регламентирует и некоторые стороны внутренней жизни негосударственных формирований (например, применительно к трудовым коллективам), а также может предоставлять возможность использовать за пределами их внутренней организации определенную долю полномочий внешне властного характера, в принципе не свойственных им в силу их общественной, а не государственной (публично-правовой) природы (например, добровольные народные дружины).
Тем не менее, главное, что характерно для регулятивной роли административного права и в чем в наибольшей степени проявляются его особенности - это функционирование системы исполнительной власти. Соответственно административное право фактически выступает в качестве юридической формы реализации задач, функций, методов и полномочий, возлагаемых Конституцией и законодательством РФ на субъектов исполнительной власти, действующих в рамках разделения властей. Поэтому административное право отчетливо выражает все особенности, присущие государственно-управленческой деятельности, являясь по своему юридическому назначению управленческим правом (или - правом управления).
Необходимо учитывать ряд важных обстоятельств, совокупность которых проливает свет на реальное место административного права в правовой системе, на его служебную роль.
Во-первых, свое регулятивное воздействие административное право оказывает на управленческие общественные отношения, придавая им упорядоченный, т.е. соответствующий интересам государства и общества, характер. В центре его внимания находятся отношения, которые непосредственно возникают в связи с практическим выполнением задач и функций государственно-управленческой деятельности.
Соответственно административное право регулирует такие общественные отношения, в рамках которых в принципе исключено юридическое равенство их участников. Объясняется это тем, что в них непременно участвует субъект исполнительной власти, способный в силу предоставленных ему юридически-властных полномочий подчинять поведение иных участников этих отношений своим односторонним волеизъявлениям.
Данную область общественных отношений традиционно называют сферой государственного управления, в рамках которой субъекты исполнительной власти повседневно руководят хозяйственными, социально-культурными и административно-политическими процессами свойственными для них средствами (методами). Такое понимание данной сферы весьма широко и многообразно, ибо в ее рамках осуществляется деятельность различных по характеру органов государственного управления, не все из которых в соответствии с Конституцией РФ являются субъектами исполнительной власти, хотя, несомненно, относятся к числу исполнительных органов (например, отраслевые департаменты министерств, администрация государственных корпораций, холдингов и концернов). В таком же плане следует говорить и о должностных лицах, действующих от имени соответствующих исполнительных органов. Кроме того, руководство названными процессами является функцией субъектов законодательной (представительной) власти, а также исполнительных органов системы местного самоуправления.
Значит, во избежание превращения сферы государственного управления в совокупность проявлений любой общественно значимой деятельности требуется установление определенных границ. Эти границы определяются, прежде всего, наличием специальных субъектов - органов исполнительной власти (исполнительных органов). Отношения без их участия не могут относиться к предмету административного права.
Субъекты исполнительной власти могут совершать и такие действия, которые регламентируются не административным, а другими отраслями права (например, заключение гражданско-правовых сделок). Фактически в сфере государственного управления могут действовать нормы гражданского, трудового, финансового, земельного и других отраслей права, причем ими регулируются лишь отдельные стороны деятельности исполнительных органов (см., например, ст. ст. 3, 8, 13, 51 ГК РФ). Значит, наличие субъекта исполнительной власти в данном общественном отношении не всегда достаточно для квалификации его в качестве управленческого и, следовательно, нуждающегося в административно-правовом оформлении. Например, конституционные нормы регламентируют основы взаимоотношений Правительства РФ - высшего звена системы органов исполнительной власти страны - с Государственной Думой, т.е. с органом законодательной власти. Субъект исполнительной власти налицо, однако, отношения такого рода являются государственно-правовыми, а не управленческими, хотя с внешней стороны они могут восприниматься в качестве таковых и регулируются нормами конституционного права.
Во-вторых, административное право регулирует те отношения с участием соответствующих субъектов исполнительной власти, которые складываются по поводу осуществления ими возложенных именно на них управленческих функций. Имеется в виду практическая реализация принадлежащих им юридически властных полномочий исполнительно-распорядительного характера. В них выражено целевое назначение государственно-управленческой деятельности (исполнительство), а также оснащение ее субъектов распорядительными, т.е. государственно-властными, полномочиями, без которых невозможно практически обеспечить приоритет публично-правовых интересов в регулируемых административным правом управленческих отношениях. Без таковых исполнительный орган не может выступать в роли субъекта исполнительной власти, осуществлять управленческие функции.
В-третьих, следует особо подчеркнуть, что такие категории, как "сфера государственного управления" и "управленческие отношения", настолько многозначны, что охватывают все основные проявления экономической, социально-культурной и административно-политической жизни. Соответственно они обнаруживаются и там, где действуют нормы иных отраслей права. Иначе говоря, управленческими по своей сути могут быть общественные отношения, входящие в предмет трудового, финансового и даже гражданского права, что, однако, не исключает их из механизма административно-правового регулирования.
Поскольку субъекты исполнительной власти (исполнительные органы) в соответствии с законодательством функционируют в качестве обязательной стороны в различного рода общественных отношениях имущественного, финансового, природоохранного, предпринимательского и прочего характера, постольку и в названных сферах возникают управленческие отношения, составляющие предмет административного права.
Таким образом, при определении предмета административного права необходимо учитывать:
а) сферу государственного управления, охватывающую любые проявления государственно-управленческой деятельности;
б) наличие в ней действующего субъекта исполнительной власти или иного исполнительного органа;
в) практическую реализацию ими распорядительных полномочий, предоставленных для осуществления государственно-управленческой деятельности.
По существу - это те условия, при которых управленческие отношения возникают "в связи" и "по поводу" практической реализации задач и функций исполнительной власти.
Управленческие отношения, регулируемые административным правом, многообразны.
Так, в зависимости от особенностей их участников выделяются следующие наиболее типичные их виды:
а) между соподчиненными субъектами исполнительной власти, находящимися на различном организационно-правовом уровне (например, вышестоящие и нижестоящие органы);
б) между несоподчиненными субъектами исполнительной власти, находящимися на одинаковом организационно-правовом уровне (например, два министерства, администрация двух областей);
в) между субъектами исполнительной власти и не находящимися в их организационном подчинении (ведении) государственными объединениями (корпорации, концерны и пр.), организациями;
г) между субъектами исполнительной власти и находящимися в их организационном подчинении (ведении) государственными объединениями, организациями (по вопросам финансового контроля, административного надзора и т.п.);
д) между субъектами исполнительной власти и исполнительными органами системы местного самоуправления;
е) между субъектами исполнительной власти и негосударственными хозяйственными и социально-культурными объединениями, организациями (коммерческие структуры и т.п.);
ж) между субъектами исполнительной власти и общественными объединениями;
з) между субъектами исполнительной власти и гражданами.
Во всех названных видах управленческих отношений участвует тот или иной исполнительный орган. Без исполнительных органов управленческие отношения в административно-правовом смысле возникать не могут, ибо только они в состоянии в юридической форме выражать волю и интересы государства, практически реализовать в исполнительном варианте государственную власть. Поэтому такого рода отношения не могут возникать между гражданами, между общественными объединениями и внутри них. Отношения между государственными организациями, а также коммерческими структурами, основанные на хозяйственно-договорных началах, регламентируются не административным, а гражданским правом, так как они связаны не с управленческой, а с хозяйственной (имущественной) деятельностью.
В современных условиях управленческие отношения в административно-правовом аспекте могут быть классифицированы также с учетом государственного устройства России. Основой в данном случает, служат ведущие позиции, закрепленные Конституцией РФ (ст. ст. 5, 71 - 72).
По этому критерию можно выделить следующие основные управленческие отношения:
а) между органами федеральной исполнительной власти и исполнительными органами субъектов Федерации, т.е. республик, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов федерального значения. Это, например, отношения между Правительством РФ и правительствами республик, администрациями краев и областей и т.п.;
б) между органами исполнительной власти различных однопорядковых субъектов Федерации (например, между правительствами двух республик, администрациями двух областей и т.п.);
в) между органами исполнительной власти разноуровневых субъектов Федерации (например, между администрациями края и автономного округа).
Управленческие отношения можно классифицировать также в зависимости от конкретных целей возникновения и, соответственно, административно-правового регулирования.
По этому критерию выделяются две группы отношений:
а) внутренние, или внутриорганизационные, внутрисистемные. Это отношения, связанные с формированием управленческих структур, определением основ взаимодействия между ними и их подразделениями, с распределением обязанностей, прав и ответственности между работниками аппарата органа управления и т.п. Такого рода управленческие отношения выражают интересы самоорганизации всей системы исполнительной власти сверху донизу, а также каждого ее звена. Сторонами в них выступают соподчиненные исполнительные органы, их структурные подразделения, а также должностные лица;
б) внешние - отношения, связанные с непосредственным воздействием на объекты, не входящие в систему (механизм) исполнительной власти (например, на граждан, общественные объединения, коммерческие структуры, включая частные). В принципе это и отношения по управлению государственными организациями, так как они не являются субъектами исполнительной власти.
Особо следует выделить управленческие отношения, которые возможны между различными звеньями системы исполнительной власти, с одной стороны, и исполнительными органами (администрацией) системы местного самоуправления - с другой. В соответствии с Конституцией РФ органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти (ст. 12). Несмотря на спорность такой позиции, следует признать, что эти органы не могут быть исключены из числа возможных участников управленческих отношений, регулируемых административным правом. Исполнительные органы городов, поселков и т.п. действуют не изолированно от администрации республик, краев и областей, в состав которых они входят. Подобного рода управленческие отношения регламентируются нормами административного права.
Наконец, управленческая деятельность имеет место не только в сфере государственного управления и внутренней жизни негосударственных формирований. Практически ее отдельные проявления можно обнаружить и в процессе функционирования органов законодательной (представительной) и судебной власти, а также органов прокуратуры. Свой рабочий аппарат имеет, например, Федеральное Собрание РФ, его палаты, республиканские, краевые, областные и прочие законодательные (представительные) органы. Конечно, такой аппарат не подменяет эти органы. Его роль подсобная, имеющая своим назначением обеспечение необходимых условий для эффективной работы указанных государственных органов. Например, это - делопроизводство, планирование, подготовка материалов, оказание организационной и методической помощи комитетам и комиссиям и т.п. По сути это внутриорганизационная деятельность, не связанная с реализацией исполнительной власти. Аналогичные по своему назначению управленческие проявления свойственны деятельности председателей судов, прокуроров, которые при этом не осуществляют функции правосудия или прокурорского надзора. Они обеспечивают их организационно. Подобного рода внутриорганизационные отношения также регулируются нормами административного права.
Кроме того, суды (судьи) часто реализуют юридически властные полномочия, характерные для исполнительных органов (например, при назначении административных наказаний, рассмотрении и разрешении жалоб граждан на неправомерные действия органов управления и должностных лиц). Естественно, что такого рода их действия и возникающие при этом отношения прямо "вписываются" в предмет административного права.
На основе изложенных позиций возможно получить обобщенную характеристику предмета административного права.
Он достаточно разнообразен, но в принципе охватывает однотипные общественные отношения, управленческие по своей природе, а именно:
а) управленческие отношения, в рамках которых непосредственно реализуются задачи, функции и полномочия исполнительной власти;
б) управленческие отношения внутриорганизационного характера, возникающие в процессе деятельности субъектов законодательной (представительной) и судебной власти, а также органов прокуратуры;
в) управленческие отношения, возникающие с участием субъектов местного самоуправления;
г) отдельные управленческие отношения организационного характера, возникающие в сфере "внутренней" жизни общественных объединений и других негосударственных формирований.
Регулируя подобного рода общественные отношения, административное право в рамках своего предмета создает определенный правовой режим организации и деятельности субъектов исполнительной власти в полном соответствии с их конституционным назначением, а также поведения всех иных участников регулируемых управленческих отношений. В этом заключается основное проявление его регулятивной функции.
Таким образом, административное право - отрасль российской правовой системы, представляющая собой совокупность правовых норм, предназначенных для регулирования общественных отношений, возникающих в связи и по поводу практической реализации исполнительной власти (в более широком понимании - в процессе осуществления государственно-управленческой деятельности).
Необходимо особо подчеркнуть, что административное право ориентировано на определяющее качество государственно-управленческой деятельности, т.е. на практическую реализацию законов в общегосударственном масштабе. При этом оно регулирует не исполнительную власть как таковую (это функция законодательства), а ее внешние проявления.
Ведущая роль административного права - юридического "спутника" исполнительной власти, естественно, сохраняется в период реформирования государственных институтов. В частности, не сокращается его масштабность, о чем свидетельствует тенденция расширения массива подзаконных административно-правовых норм преимущественно президентского и правительственного уровня. Не означает отказа от административно-правового регулирования и резкое сокращение государственного сектора (особенно в сфере экономики). Меняются его методы, что не лишает административное право роли одного из необходимых юридических регуляторов общественных отношений. Об этом свидетельствуют, например, усиление значения целевых программ, возрастание роли региональных регуляторов, усиление начал совместного управления в пределах предметов совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов (ст. 72 Конституции РФ), выход на приоритетные позиции административно-правовых средств контрольно-надзорного характера, активная роль совершенствующихся институтов административной ответственности и административного процесса, широкое распространение административно-правовых средств укрепления правопорядка, таких как лицензирование, государственная регистрация, разрешительная система и т.п.
В качестве итогового вывода имеются достаточные основания для признания того факта, что исполнительная власть практически реализуется в рамках общественных отношений, регулируемых административным правом.
Характеристика административного права
Административное право представляет собой совокупность правовых норм, регулирующих определенные сферы общественных отношений, составляющих предмет этой отрасли права.
Административное право призвано регулировать общественные отношения, возникающие между личностью и государством, между гражданином и органами исполнительной власти, обеспечивая реализацию и охрану прав и свобод граждан в сфере государственного управления, их защиту от возможного произвола, ущемления или ограничения этих прав и свобод со стороны того или иного чиновника государственного аппарата.
Предмет административного права представляет собой систему общественных отношений, регулируемых административно-правовыми нормами.
Предмет административного права включает в себя:
Во-первых, это общественные отношения, возникающие в процессе реализации исполнительной власти, осуществления государственного управления на всех его иерархических уровнях;
Во-вторых, это внутриорганизационные отношения всех государственных органов, которые в основном одинаковы, похожи, однотипны независимо от того, где они осуществляются: в органах исполнительной власти, законодательных или судебных;
В-третьих, к предмету административного права относится функционирование общегосударственного контроля, который осуществляется на территории всей Российской Федерации от имени государства, будучи наделен государственно-властными полномочиями федерального характера;
В-четвертых, предмет административного права охватывает и деятельность судов и судей по рассмотрению дел об административных;
В-пятых, к предмету административного права могут быть отнесены общественные отношения, возникающие в деятельности общественных объединений, которым государство передало некоторые свои государственно-властные полномочия.
Метод административного права, характеризующий способ регулирующего воздействия на общественные отношения, отличается рядом особенностей. Он включает в себя иерархичность, т.е. выполнение предписаний, приказов, требований, запретов вышестоящих органов и должностных лиц нижестоящими. Этот метод может быть сопоставлен с методами гражданско-правового регулирования. Учет этих различий особенно необходим тогда, когда нормы административного и гражданского права регулируют одну и ту же группу общественных отношений (например, отношения в области разграничения государственной собственности, инвестиций, торговли регулируются и административным, и гражданским правом).
Метод административного права — это метод одностороннего властвования, например, инспектор ГИБДД самостоятельно привлекает к ответственности нарушителя правил дорожного движения. Этот метод характеризуется юридическим неравенством сторон, например, руководитель и подчиненный, работник полиции и нарушитель общественного порядка. Объем их юридических полномочий различен; с одной стороны, наличие всех прав и обязанностей, предусмотренных законом, для выполнения управленческих функций, с другой — преимущественно обязанность выполнить предъявляемые требования, понести наложенное дисциплинарное или административное взыскание.
Формы административного права
Формы административного права это внешнее выражение и закрепление содержания норм административного права.
Виды юридических форм административного права:
• нормативный правовой акт – вид юридического акта, принятый компетентными субъектами правотворчества и содержащий нормы административного права;
• административно-правовой договор нормативного содержания – двустороннее или многостороннее соглашение между субъектами правотворчества, содержащее нормы административного права;
• административный прецедент – решение по конкретному управленческому делу, которое становится обязательным для всех аналогичных дел, возникающих в будущем;
• правовой обычай – санкционированное государством исторически сложившееся правило поведения в сфере управления;
• административно-правовая наука (доктрина) – научные труды (монографии, статьи, положения и т. д.) по вопросам административного права, на основании которых вырабатываются новые административно-правовые нормы и принимаются решения по конкретным управленческим делам.
Правосознание – совокупность идей, теорий, чувств, эмоций, взглядов, настроений, переживаний, на основании которых вырабатываются новые административно-правовые нормы и принимаются решения по конкретным управленческим делам (выступало источником права в первые годы советской власти).
Основополагающий источник административного права – нормативный правовой акт, что обусловлено принадлежностью российской правовой системы кромано-германской правовой системе.
Виды нормативных правовых актов – форм административного права:
- Конституция;
- федеральные конституционные законы;
- федеральные законы; законы СССР, не противоречащие российскому законодательству;
- законы РСФСР, не противоречащие российскому законодательству;
- указы Президента РФ;
- постановления Правительства РФ;
- постановления Государственной Думы и Совета Федерации Федерального Собрания РФ;
- нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти;
- конституции и уставы субъектов РФ;
- законы и другие нормативные правовые акты представительных (законодательных) органов субъектов РФ;
- нормативные правовые акты органов исполнительной власти субъектов РФ;
- нормативные правовые акты исполнительной власти органов местного самоуправления;
- локальные нормативные правовые акты (отдельных предприятий, учреждений, организаций).
Формы административного права отличаются низкой степенью систематизации нормативных правовых актов. В настоящее время систематизировано законодательство, устанавливающее административную ответственность и производство по делам об административных правонарушениях.
Реализация норм административного права
Традиционно под реализацией административно-правовых норм понимают практическое претворение в жизнь правил поведения в интересах упорядочения и урегулирования общественных отношений.
Как и любой отраслью права, административным правом используются следующие основные способы реализации собственных административно-правовых норм: исполнение, соблюдение, использование, применение. При этом возможный способ реализации предопределяется содержанием правовой нормы, например тем, содержит ли она предписание, формулирует запрет или предоставляет возможности для реализации субъективных прав.
Исполнение. Это точное следование субъектами (участниками) административно-правовых отношений предписаниям, указаниям, требованиям, определяемым нормами административного права. Исполнение предполагает активные действия субъектов, на которых распространяются соответствующие нормы административного права. Напротив, пассивное поведение, невыполнение предписаний могут рассматриваться как противоправное поведение, влекущее юридическую ответственность. Так, в соответствии с ч. 1 ст. 32.2 КоАП РФ административный штраф должен быть уплачен лицом, привлеченным к административной ответственности, не позднее 30 дней со дня вступления постановления о наложении административного штрафа в законную силу либо со дня истечения срока отсрочки или срока рассрочки, допускаемых КоАП РФ. В свою очередь, неуплата административного штрафа в сроки рассматривается как противоправное деяние и влечет юридическую ответственность, в конкретном случае административную: в соответствии с ч. 1 ст. 20.25 КоАП РФ неуплата административного штрафа в срок влечет наложение его в двукратном размере неуплаченной суммы либо административный арест на срок до 15 суток.
В качестве другого примера приведем ст. 15 Федерального закона N 181-ФЗ "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации". В соответствии с данным Законом на каждой стоянке (остановке) автотранспортных средств, в том числе около предприятий торговли, сферы услуг, медицинских, спортивных и культурно-зрелищных учреждений, выделяется не менее 10% мест (но не менее одного места) для парковки автотранспортных средств инвалидов, которые не должны занимать иные транспортные средства. Инвалиды пользуются местами для парковки специальных автотранспортных средств бесплатно. Характер данной нормы предполагает активные действия тех субъектов, кому она адресована (в частности, администрации предприятий торговли и сферы услуг), выражающиеся в организации парковочных мест для инвалидов. Невыполнение такой обязанности влечет, согласно ст. 5.43 КоАП РФ, наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от 3 до 5 минимальных размеров оплаты труда; на юридических лиц - от 30 до 50. Таким образом, в рассмотренном примере при невыполнении требований административно-правовой нормы ответственность несут и юридическое лицо (общество с ограниченной ответственностью - собственник торгового центра), и должностное (генеральный директор этого торгового центра).
Соблюдение как способ реализации административно-правовых норм по содержанию достаточно близок к исполнению. При соблюдении субъект (участник) административно-правовых отношений обязан воздерживаться от совершения деяний, запрещенных данными нормами. Здесь имеет место как бы пассивное исполнение: субъект может не предпринимать активных действий, характерных для исполнения, однако обязан выполнять определенные условия, формулируемые через запреты, которые представляют собой негативную оценку тех или иных действий и явлений со стороны государства. Нарушение запрета влечет привлечение к юридической ответственности, вид которой зависит от характера запрета и серьезности нарушения. Так, статьей 17 Федерального закона "О государственной гражданской службе Российской Федерации" определен большой перечень запретов, связанных с гражданской службой.
В связи с ее прохождением гражданскому служащему, в частности, запрещается:
• осуществлять предпринимательскую деятельность;
• получать в связи с исполнением должностных обязанностей вознаграждения от физических и юридических лиц (подарки, денежное вознаграждение, ссуды, услуги, оплату развлечений, отдыха, транспортных расходов и иные вознаграждения);
• использовать в целях, не связанных с исполнением должностных обязанностей, средства материально-технического и иного обеспечения, другое государственное имущество, а также передавать их другим лицам;
• прекращать исполнение должностных обязанностей в целях урегулирования служебного спора.
Нарушение данных запретов в зависимости от конкретных обстоятельств влечет различные виды ответственности: от дисциплинарной до уголовной.
В качестве других примеров соблюдения норм административного права мы можем обратиться к многочисленным запретам, установленным правилами дорожного движения, пожарной безопасности и подобными нормативными правовыми документами.
Использование представляет собой добровольное совершение субъектами административно-правовых отношений правомерных действий, направленных на осуществление личных (субъективных) прав в сфере, регулируемой административным правом. Использование может характеризоваться как самостоятельное решение субъекта относительно возможностей, предоставляемых этим правом, и носить как активный, так и пассивный характер. Так, для того чтобы реализовать свое субъективное право поступления на военную службу по контракту, заинтересованный субъект должен совершить ряд активных действий, предусмотренных законодательством о военной службе. Однако субъект может воспользоваться правом не поступать на данную службу, поскольку обязанность такого поступления не предусмотрена законом. Тем самым субъект может реализовать свои иные субъективные права, например, право на предпринимательскую деятельность. Отметим, что само требование лицензирования отдельных ее видов установлено не административным, а гражданским правом: п. 1 ст. 49 ГК РФ предусмотрено, что отдельными видами деятельности, перечень которых определяется законом, юридическое лицо может заниматься только на основании специального разрешения (лицензии).
Спецификой административно-правовых норм является то, что посредством использования заложенных в них возможностей заинтересованные субъекты реализуют свои права не только в сфере административного права, но и в сферах, регулируемых гражданским, семейным, трудовым правом, правом социального обеспечения и иными отраслями российского права. Так, используя возможности, предусмотренные законодательством о лицензировании, заинтересованный субъект получает лицензию на осуществление вида деятельности, подлежащего лицензированию. Тем самым он реализует свои права на предпринимательскую деятельность, отдельные виды которой требуют специального разрешения (лицензии).
Применение - наиболее характерный для административного права вид реализации административно-правовых норм. Применение подразумевает издание компетентными органами исполнительной власти и их должностными лицами юридических актов, основанных на материальных и процессуальных нормах. Например, принятие решения по конкретной жалобе гражданина или юридического лица, решения о государственной регистрации юридического лица, издание приказа о зачислении на военную службу, вынесение постановления о привлечении лица к административной ответственности. Реализация административно-правовых норм посредством применения - исключительная прерогатива полномочных органов исполнительной власти и их должностных лиц. Некоторые административно-правовые нормы (прежде всего об установлении административной ответственности, а также об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права граждан) применяются в судебном порядке. Например, при наложении административного наказания за совершение административного правонарушения, если данная категория правонарушений в соответствии с КоАП РФ рассматривается судом (ст. 23.1).
Так, исключительно судом рассматриваются дела, связанные с заведомо ложным вызовом пожарной охраны, полиции, скорой помощи или иных специализированных служб (ст. 19.13).
Исключительно судом могут применяться отдельные виды административных наказаний, например административный арест (ст. 3.9). Ни граждане, ни коммерческие организации, ни общественные или религиозные объединения, никакие иные субъекты административно-правовых отношений не имеют права применять нормы административного права. Они могут обращаться к органам исполнительной власти и их должностным лицам, например, с заявлением о регистрации вновь создаваемого юридического лица, с жалобой на неправомерные, по мнению обращающегося, действия сотрудников внутренних дел, с ходатайством о заключении сделки, подпадающей под действие антимонопольного регулирования, и т.п. Однако, повторимся, принятие решения о применении конкретных административно-правовых норм к соответствующему правоотношению, издание соответствующего правового акта остаются в компетенции органа исполнительной власти и его должностного лица.
Правоприменение как способ реализации норм административного права структурно складывается из 4 взаимосвязанных элементов.
А именно:
1) определение фактических обстоятельств (например, изучение протокола об административном правонарушении, ознакомление с личным делом лица, желающего поступить на военную службу по контракту, оценка изложенного в жалобе на действия сотрудника дорожно-патрульной службы и т.п.);
2) юридическая квалификация, представляющая собой установление юридической основы дела, выбор и анализ норм права, подлежащих применению к конкретной ситуации;
3) издание соответствующего акта применения права, в котором мотивированно излагается решение по ситуации (например, принятие постановления по делу об административном правонарушении). Так, ч. 1 ст. 29.10 КоАП РФ определены обязательные требования к содержанию постановления по делу об административном правонарушении.
В данном постановлении, в частности, должны быть указаны:
а) должность, фамилия, имя отчество судьи, должностного лица, наименование и состав коллегиального органа, вынесших постановление;
б) дата и место рассмотрения дела;
в) сведения о лице, в отношении которого рассмотрено дело;
г) обстоятельства, установленные при рассмотрении дела;
д) статья КоАП РФ или закона субъекта РФ, предусматривающая административную ответственность за совершение административного правонарушения, либо основания прекращения производства по делу;
е) мотивированное решение по делу;
ж) срок и порядок обжалования постановления;
4) исполнение принятого решения. При этом оно необязательно должно исполняться лицом, его принявшим. Как правило, исполнение решения возлагается на уполномоченные органы исполнительной власти и их должностных лиц. Например, в соответствии с ч. 1 ст. 32.8 КоАП РФ постановление судьи об административном аресте исполняется органами внутренних дел немедленно после вынесения такого постановления.
Иногда возможен факультативный элемент, связанный с обжалованием принятого решения. Однако жалоба заинтересованного субъекта будет рассматриваться также в рамках четырех названных элементов правоприменения. По сути, рассмотрение жалобы представляет собой новый его уровень.
Традиционно правоприменение как способ реализации административно-правовых норм рассматривают в контексте издания компетентным органом исполнительной власти, должностным лицом или судом определенного правового акта. Однако, на наш взгляд, необходимо учитывать и еще одну область правоприменения, которое может осуществляться без издания соответствующих актов. Речь идет о непосредственных фактических действиях, которые вправе осуществлять должностные лица, государственные служащие в рамках полномочий, предоставленных им нормативными правовыми актами. Наиболее характерным примером таких действий, по нашему мнению, будет применение военнослужащими, сотрудниками органов внутренних дел, другими государственными служащими оружия и специальных средств в порядке, установленном соответствующими законодательными актами.
Рассмотрим в качестве примера соответствующие положения Федерального закона "О государственной охране", подробно регламентирующие применение физической силы, специальных средств и оружия сотрудниками федеральных органов государственной охраны. В соответствии со ст. 25 названного Закона сотрудники федеральных органов государственной охраны имеют право применять физическую силу, в том числе боевые приемы рукопашного боя, для пресечения преступлений и иных правонарушений, задержания лиц, их совершивших, преодоления противодействия законным требованиям сотрудников, если ненасильственные способы не обеспечивают исполнение возложенных на них служебных обязанностей. В соответствии со ст. 26 данного Закона сотрудники федеральных органов государственной охраны имеют право применять состоящие на вооружении федеральных органов государственной охраны специальные средства, в частности.
В случае:
• отражения нападения либо угрозы нападения на объекты государственной охраны;
• отражения нападения либо угрозы нападения на сотрудников федеральных органов государственной охраны и других государственных органов обеспечения безопасности и граждан или пресечения оказываемого сотрудникам сопротивления;
• пресечения массовых беспорядков и групповых действий, нарушающих деятельность объектов государственной охраны;
• необходимости остановить транспортное средство, создающее угрозу безопасности объектов государственной охраны или охраняемых объектов.
В состоянии необходимой обороны или крайней необходимости сотрудники федеральных органов государственной охраны при отсутствии специальных средств или оружия вправе использовать любые подручные средства.
В качестве крайней меры в соответствии со ст. 27 Федерального закона "О государственной охране" сотрудники ее федеральных органов имеют право применять оружие, в частности.
В случае:
• защиты объектов государственной охраны от нападения либо угрозы нападения, опасного для их жизни или здоровья;
• отражения нападения либо угрозы нападения на сотрудников федеральных органов государственной охраны и других государственных органов обеспечения безопасности, привлеченных для обеспечения охранных мероприятий, если их жизнь или здоровье подвергаются опасности, а также пресечения попыток завладения их оружием, транспортными средствами и средствами связи;
• отражения нападения либо угрозы нападения на охраняемые объекты и транспортные средства, а равно освобождения их при захвате;
• освобождения заложников, пресечения террористических и иных преступных посягательств;
• задержания лица, оказывающего вооруженное сопротивление или отказывающегося выполнить законное требование о сдаче оружия, если другими способами и средствами подавить сопротивление, задержать лицо или изъять оружие невозможно;
• защиты граждан от нападения, угрожающего их жизни или здоровью, если другими способами и средствами защитить их невозможно.
Кроме того, сотрудники федеральных органов государственной охраны имеют право использовать оружие в случае:
• необходимости остановить транспортное средство путем его повреждения, если водитель создает реальную угрозу безопасности объектов государственной охраны либо возникает опасность для жизни или здоровья людей;
• защиты людей от угрозы нападения опасных животных;
• предупреждения о намерении применить оружие, необходимости подачи сигнала тревоги или вызова помощи.
Применение физической силы, специальных средств и оружия ограничивается определенными законодательными рамками.
В числе которых:
1) исчерпывающий перечень оснований для применения физической силы, специальных средств и оружия;
2) обязанность по общему правилу предупреждать о намерении применить физическую силу, специальные средства или оружие. В соответствии с п. 2 ст. 24 Федерального закона "О государственной охране" при применении физической силы, специальных средств или оружия сотрудники федеральных органов государственной охраны обязаны предупредить о намерении их использовать, предоставив при этом достаточно времени для выполнения законных требований сотрудников, за исключением случаев, если:
• промедление в применении физической силы, специальных средств или оружия создает непосредственную опасность для жизни или здоровья объектов государственной охраны, сотрудников федеральных органов государственной охраны и государственных органов обеспечения безопасности, привлеченных для участия в проведении охранных мероприятий, а также иных граждан либо реальную угрозу безопасности охраняемых объектов и транспортных средств;
• такое предупреждение является неуместным или невозможным;
3) запрещение применения специальных средств и оружия в отношении определенных категорий лиц. В соответствии со ст. 26 Федерального закона "О государственной охране" применение специальных средств запрещается в отношении женщин с видимыми признаками беременности, а также лиц с явными признаками инвалидности и малолетних, за исключением случаев оказания ими вооруженного сопротивления, совершения группового либо иного нападения, угрожающего жизни и здоровью людей. Применение оружия в соответствии со ст. 27 Федерального закона "О государственной охране" запрещается в отношении женщин, а также лиц с явными признаками инвалидности и несовершеннолетних, если их возраст очевиден или известен сотруднику, за исключением случаев оказания ими вооруженного сопротивления, совершения вооруженного либо группового нападения, угрожающего жизни людей;
4)уведомление органов прокуратуры о применении физической силы, специальных средств и оружия. В соответствии с п. 4 ст. 24 Федерального закона "О государственной охране" руководитель подразделения соответствующего федерального органа государственной охраны уведомляет прокурора обо всех случаях смерти или ранения лица, в отношении которого были применены физическая сила, специальные средства или оружие.
Рассмотренные в качестве примера нормы Федерального закона "О государственной охране" позволяют сделать вывод о том, что в случае использования физической силы, специальных средств и оружия мы сталкиваемся с особым видом применения норм административного права, не связанным с изданием соответствующего правового акта. Правовой акт заменяет конкретное действие, основанное на норме административного права. При этом реализовать данную норму могут только специальные субъекты, указанные в Законе (например, сотрудники милиции, военнослужащие, сотрудники федеральных органов государственной охраны, судебные приставы, обеспечивающие установленный порядок деятельности судов, и др.). В отношении этих субъектов, на наш взгляд, будет неверным утверждение о том, что своими действиями они используют возможности, предоставляемые им нормами административного права. Полагаем, что между использованием и применением, не связанным с изданием правового акта, существует четкое разделение, а именно право действовать по своему усмотрению, в том числе право отказа от использования возможностей, предоставляемых правовой нормой (исполнение), и обязанность применить механизмы принуждения (физическая сила, специальные средства, оружие) при наличии оснований, предусмотренных законом. Напротив, применительно к гражданам, столкнувшимся с противоправными посягательствами, существует выбор: воспользоваться правом на необходимую оборону, предоставляемым, например, нормами уголовного права, либо постараться избежать посягательства (путем бегства, обращения за помощью и т.д.). Кроме того, в данном случае нельзя говорить о присутствии такого способа, как исполнение, поскольку его субъектами могут быть все субъекты административного права, в то время как применять принудительные механизмы может только ограниченный круг специальных субъектов.
Характеризуя применение как особый, специфический вид реализации административно-правовых норм, необходимо отметить существенное сходство административного и уголовного права, подавляющая часть норм которого может быть реализована исключительно в форме применения, прежде всего судом. Так, согласно ч. 1 ст. 49 Конституции РФ виновность лица в совершении преступления может быть установлена только вступившим в законную силу приговором суда. Иными словами, реализация норм уголовного права, определяющих виновность лица в совершении конкретного преступления, возможна только в форме их применения единственным уполномоченным органом государственной власти - судом. Прослеживается также определенная взаимосвязь административного права и процессуальных его отраслей (уголовно-процессуальное, гражданское процессуальное право, арбитражный процесс). В названных отраслях хотя и присутствует значительное количество норм, которые могут быть реализованы путем использования (участники процесса самостоятельно используют возможности, предоставленные им процессуальными кодексами, например по представлению доказательств, заявлению ходатайств и т.д.), однако значительное число норм может быть реализовано также только в форме их применения (органами предварительного расследования, прокурором, судом).
Отметим, что посредством применения норм административного права реализуются и защищаются субъективные права многочисленных субъектов административно-правовых отношений в иных сферах, относящихся к гражданскому, семейному, трудовому праву, праву социального обеспечения и другим отраслям российского права. Так, принятие органом исполнительной власти, осуществляющим государственную регистрацию прав на недвижимое имущество и сделок с ним, решения о регистрации права собственности конкретного лица на объект недвижимости позволяет этому лицу реализовать комплекс гражданско-правовых возможностей собственника недвижимого имущества (например, вносить данное имущество в качестве взноса в уставный капитал хозяйственных обществ, сдавать его в аренду, получать кредит под залог имущества и т.д.).
Для понимания специфики применения как способа реализации административно-правовых норм является принципиальным положение Конституции РФ, а именно ч. 3 ст. 15, в соответствии с которой законы подлежат официальному опубликованию. Любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения.
Рассмотрим действие административно-правовых норм в пространстве, во времени и по кругу лиц.
Действие административно-правовых норм в пространстве определяет территорию их распространения. По общему правилу данные нормы распространяют действие на всю территорию государства. Действие норм права, издаваемых государством, возможность их реализации на всей его территории являются одним из важных признаков государственного суверенитета.
В соответствии с ч. 1 ст. 67 Конституции РФ территория РФ включает в себя территории ее субъектов, внутренние воды и территориальное море, воздушное пространство над ними. В соответствии с ч. 2 названной статьи РФ обладает суверенными правами и осуществляет юрисдикцию на континентальном шельфе и в исключительной экономической зоне РФ в порядке, определяемом федеральным законом и нормами международного права.
Административно-правовой статус континентального шельфа и исключительной экономической зоны РФ определен соответственно Федеральными законами N 187-ФЗ "О континентальном шельфе Российской Федерации" и N 191-ФЗ "Об исключительной экономической зоне Российской Федерации".
На основании норм международного права к территории государства относятся также морские и речные суда под Государственным флагом, находящиеся в открытом море, военные корабли и военные летательные аппараты (независимо от их места нахождения), территории посольств.
Действие административно-правовых норм в пределах территории государства (в нашем случае - Российской Федерации) обусловлено статусом органа, принявшего соответствующую норму, а также статусом нормативного правового акта, содержащего данную норму.
Так, в соответствии с Конституцией РФ можно обозначить пределы действия:
- конституция РФ, в том числе содержащиеся в ней нормы административно-правового характера, действуют на всей территории РФ. Данное положение вытекает из содержания ч. 1 ст. 15 Конституции РФ, в соответствии с которой она имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории РФ. Отметим, что Конституция РФ была принята в результате всенародного голосования. Исходя из конституционного положения о том, что носителем суверенитета и единственным источником власти в РФ является ее многонациональный народ (ч. 1 ст. 3), можно сделать вывод о том, что Конституция обладает наивысшим статусом, если рассматривать народ в качестве органа принятия данного акта;
- федеральные конституционные законы и федеральные законы действуют на всей территории РФ. Часть 1 ст. 76 Конституции РФ предусматривает, что по предметам ведения РФ принимаются федеральные конституционные законы и федеральные законы, имеющие прямое действие на всей территории РФ. Данные нормативные правовые акты принимаются Федеральным Собранием РФ и подписываются Президентом РФ.
Частью 2 ст. 76 Конституции РФ предусмотрено, что по предметам совместного ведения РФ и ее субъектов издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ. И хотя в отношении федеральных законов, принимаемых по предметам совместного ведения РФ и ее субъектов нет указания, подобного тому, что содержится в ч. 1 ст. 76 Конституции РФ, на основе анализа ее норм можно сделать вывод о том, что данные законы, так же как и федеральные законы, принятые по предметам исключительного ведения РФ, действуют на всей ее территории.
Указы и распоряжения Президента РФ действуют на всей ее территории. В соответствии с ч. 2 ст. 90 Конституции РФ указы и распоряжения Президента РФ обязательны для исполнения на всей территории Российской Федерации. Однако действие указов Президента РФ может охватывать отдельные территории РФ, например, в случае введения там режима чрезвычайного положения. В этих случаях, действуя на ограниченной территории де-юре, де-факто указ Президента РФ будет распространять действие и сохранять обязательность на всей территории РФ.
Постановления и распоряжения Правительства РФ действуют на всей ее территории и, согласно ч. 2 ст. 115 Конституции РФ, обязательны к исполнению в Российской Федерации.
Акты федеральных органов исполнительной власти действуют на всей территории РФ, если иное не будет предусмотрено в самих актах.
Законы субъектов РФ, акты их глав, правительств ограничены в действии территорией соответствующего субъекта РФ. Нормы, принимаемые органами местного самоуправления и имеющие административно-правовую направленность, также ограничены в действии территорией соответствующего муниципального образования.
Необходимо отметить, что в некоторых случаях действие административно-правовых норм может выходить за рамки государственной границы РФ. В качестве примера обратимся к Федеральному закону "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации". В соответствии со ст. 9 названного Закона вид на жительство иностранному гражданину не выдается, а ранее выданный вид на жительство аннулируется в случае, если данный гражданин.
В частности:
- выступает за насильственное изменение основ конституционного строя Российской Федерации, иными действиями создает угрозу безопасности Российской Федерации или граждан Российской Федерации;
- финансирует, планирует террористические (экстремистские) акты, оказывает содействие в совершении таких актов или совершает их, а равно иными действиями поддерживает террористическую (экстремистскую) деятельность.
При этом названный Закон не ставит обязательным условием, что данная деятельность должна совершаться только на российской территории. Таким образом, российская административно-правовая норма может быть применена к деянию иностранного гражданина, совершенному на территории иностранного государства, и непосредственно повлиять на административно-правовой статус этого гражданина в РФ.
Действие административно-правовых норм по кругу лиц определяет тот круг субъектов, который обязан руководствоваться предписаниями этих норм, и распространяется на всех граждан, иностранных граждан, лиц без гражданства, юридические лица, органы исполнительной власти, государственных служащих, находящихся (расположенных) на территории РФ. Как пример можно указать нормы большинства федеральных законов. Вместе с тем специфика конкретных общественных отношений может ограничивать действие нормативного правового акта, определенными группами субъектов, выводя из круга правового регулирования данного акта иные группы субъектов. Так, действие Федерального закона N 82-ФЗ "Об общественных объединениях" распространяется на все общественные объединения, созданные по инициативе граждан, за исключением религиозных организаций, а также коммерческих организаций и создаваемых ими некоммерческих ассоциаций (союзов). В свою очередь, статус религиозных организаций регулируется Федеральным законом "О свободе совести и о религиозных объединениях". В качестве других примеров можно привести Правила аккредитации и пребывания корреспондентов иностранных средств массовой информации на территории Российской Федерации (утверждены Постановлением Правительства РФ N 1055), и Положение о выдаче иностранным гражданам и лицам без гражданства разрешения на работу (утв. Постановлением Правительства РФ N 941).
Действие административно-правовых норм во времени позволяет определить, во-первых, порядок вступления нормы в силу, т.е. тот момент, начиная с которого сформулированное в норме правило поведения становится общеобязательным, во-вторых, период действия административно-правовой нормы, своего рода ее продолжительность жизни, и, в-третьих, условие применения нормы к конкретному общественному отношению.
Административно-правовые нормы могут вступать в силу следующим образом: на основе общих установленных законодательно или в соответствии с иными нормативными правовыми актами правил и сроков, по которым законы РФ, другие нормативные правовые акты вступают в силу на ее территории. Так, порядок вступления федеральных конституционных законов, а также федеральных законов в настоящее время определен Федеральным законом N 5-ФЗ "О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания". В соответствии со ст. 6 названного Закона федеральные конституционные законы, федеральные законы вступают в силу одновременно на всей территории РФ по истечении 10 дней после дня их официального опубликования, если самими законами не установлен другой порядок вступления их в силу. В качестве примера федерального закона, вступившего в силу по истечении 10 дней после дня его официального опубликования, мы можем привести Федеральный закон "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях" (в данном Законе отсутствуют какие-либо нормы, определяющие сроки его вступления в силу). В этой связи действует общий порядок, установленный Федеральным законом "О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания".
В настоящее время сложилась определенная традиция, в соответствии с которой в принимаемом федеральном законе определяется срок его вступления в силу и соответственно срок начала действия норм, содержащихся в нем. Например, Федеральные конституционные законы N 6-ФКЗ "О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации" и N 3-ФКЗ "О чрезвычайном положении" и Федеральный конституционный закон N 1-ФКЗ "О военном положении" вступили в силу со дня их официального опубликования. Соответственно, со дня опубликования названных законов вступили в силу содержащиеся в них административно-правовые нормы.
В качестве другого примера обратимся к Федеральному закону "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации":
- в соответствии со ст. 18 данного Закона он вступает в силу по истечении 180 дней после дня его официального опубликования;
- в соответствии со специальным нормативным правовым актом, определяющим порядок вступления в силу другого нормативного правового акта. В качестве характерного примера можно привести Федеральный закон "О введении в действие Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях", которым КоАП РФ был введен в действие с 1 июля 2002 г. Соответственно, с этой даты вступили в силу административно-правовые нормы, составляющие содержание КоАП РФ;
- в соответствии с указанием в самом тексте нормативного правового акта о времени вступления в силу отдельных содержащихся в нем норм. На практике нередки ситуации, когда сам нормативный правовой акт в целом вступает в силу, а для отдельных содержащихся в нем норм предусмотрен более поздний срок вступления в силу. Так, например, Федеральный закон N 109-ФЗ "О безопасном обращении с пестицидами и агрохимикатами" вступил в силу со дня его официального опубликования. Однако в отношении ст. 21 названного Закона было оговорено, что данная статья вступает в силу по истечении 30 дней со дня его официального опубликования;
- с момента принятия соответствующего нормативного правового акта, наличие которого обусловливает вступление в силу данной правовой нормы. Так, в Федеральном законе N 58-ФЗ "О системе государственной службы Российской Федерации" содержатся нормы, определяющие военную службу (ст. 6) и правоохранительную службу (ст. 7). Названный Закон вступил в силу со дня его официального опубликования, однако ст. 19 Закона оговорено, что:
- определение военной службы как вида федеральной государственной службы, содержащееся в ст. б Закона, применяется со дня вступления в силу федерального закона о внесении соответствующих изменений и дополнений в федеральные законы, регулирующие вопросы прохождения военной службы;
- определение правоохранительной службы как вида федеральной государственной службы, содержащееся в ст. 7 Закона, применяется со дня вступления в силу федерального закона о правоохранительной службе.
Как правило, действие административно-правовых норм не ограничено определенными сроками. Они действуют до их официального изменения (путем внесения изменений в соответствующий законодательный акт) либо до их отмены (путем внесения поправок в соответствующий нормативный правовой акт, сопровождающихся исключением соответствующей нормы, либо путем отмены самого нормативного правового акта в целом). В некоторых случаях административно-правовые нормы могут иметь определенный срок их действия, известный уже в момент их принятия. Например, на определенный срок принимаются нормы, определяющие режим чрезвычайного положения, - продолжительность их действия определена сроком, на который введен режим чрезвычайного положения.
Таким образом, можно выделить следующие возможные варианты прекращения действия административно-правовых норм.
А именно:
- истечение срока, на который был принят нормативный правовой акт, содержащий конкретную норму;
- внесение изменений в нормативный правовой акт, направленных на исключение конкретной нормы либо принятие новой редакции правовой нормы;
- объявление об утрате нормативным правовым актом юридической силы. Так, ч. 3 ст. 115 Конституции РФ предусмотрено, что постановления и распоряжения Правительства РФ в случае их противоречия Конституции РФ, федеральным законам и указам Президента РФ могут быть отменены Президентом РФ. Конституционный Суд РФ вправе признать не соответствующим Конституции РФ и соответственно не подлежащим применению как сам нормативный правовой акт, так и его отдельные положения;
- принятие нового нормативного правового акта равной или большей юридической силы, регулирующей тот же круг общественных отношений. В этом случае возможны различные варианты, связанные с прекращением действия административно-правовых норм. Наиболее оптимальным видится такой вариант, когда в тексте нового нормативного правового акта содержится прямое и недвусмысленное указание на утрату силы конкретных нормативных правовых актов. Так, статьей 17 Федерального закона "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации" определен четкий перечень нормативных правовых документов, признаваемых не действующими на территории РФ после вступления в силу названного Закона. Так, прекращает действие Указ Президиума Верховного Совета СССР N 2534-VII "О порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан", регламентирующий сферу отношений, тождественную сфере правового регулирования нового Закона.
К сожалению, на практике далеко не всегда принятие нового нормативного правового акта означает тщательную ревизию актов, принятых ранее. Так, Федеральным законом "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях, пикетированиях" не предусмотрено положений, признающих утратившими силу нормы, содержащиеся в Указе Президиума Верховного Совета N 9306-Х1 "О порядке организации и проведения собраний, митингов, уличных шествий и демонстраций в СССР". Поэтому, несмотря на принятие специального закона, регулирующего аналогичные отношения, действие более раннего нормативного акта автоматически не прекращается. Практика даже выработала соответствующее определение подобным "забытым" актам - фактически утратившие силу. Однако ситуация, когда за вновь принимаемым актом тянется шлейф хотя и не применяемых, но никем не отмененных нормативных правовых актов, не может рассматриваться в качестве положительной.
В некоторых случаях в нормативные правовые акты включаются специальные положения, определяющие порядок действия содержащихся в них норм. Например, в КоАП РФ входит специальная ст. 1.7, определяющая действие законодательства об административных правонарушениях во времени и в пространстве.
В соответствии с данной статьей:
- лицо, совершившее административное правонарушение, подлежит ответственности на основании закона, действовавшего во время и по месту совершения административного правонарушения;
- закон, смягчающий или отягчающий административную ответственность за административное правонарушение либо иным образом улучшающий положение лица, совершившего административное правонарушение, имеет обратную силу, т.е. распространяется и на лицо, которое совершило административное правонарушение до вступления такого закона в силу и в отношении которого постановление о назначении административного наказания не исполнено. Закон, устанавливающий административную ответственность за административное правонарушение либо иным образом ухудшающий положение лица, обратной силы не имеет;
- производство по делу об административном правонарушении осуществляется на основании закона, действующего во время производства по указанному делу.
Развитие административного права
Административное право в большинстве стран определяется как отрасль права (совокупность норм), регулирующих административную деятельность государства, т.е. государственно-управленческую деятельность.
Первоначально эти нормы объединялись понятием «полицейское право» (от греческого «полис» – город). Для полицейского права было характерно закрепление прав государства и установление соответствующих им обязанностей (предписаний) граждан. То есть полицейское право формировалось как право для администрации. Напомню, что первоначально наука административного права развивалась как административная наука, камералистика, наука государственного управления. В 18 веке камералистика стала развиваться, ее предмет расширился, а теоретические основы углубились.
В университетах Европы были созданы кафедры камералистики, а со второй половины 19 века камералистика стала преподаваться и в университетах России:
1. Основным периодом, с которого ученые-административисты Германии начинают описывать государственное (публичное) управление, считается управление в абсолютистском государстве XVII-XVIII вв. Государственное управление этого периода характеризуется стремлением монархов в противостоянии с дворянством сосредоточить в своих руках максимальное количество властных полномочий. Основой для такого всеобъемлющего и активного управления было, с одной стороны, желание собрать финансовые средства для содержания армии и двора с помощью поддержки ремесел и экономики. С другой стороны, в обществе сохранялись патриархальные представления о государстве, считалось, что оно должно заботиться о благополучии не только всего общества (о всеобщем благе), но и о благе («полном счастье», «блаженстве») отдельного человека. Абсолютистское государство того периода часто обозначают как государство «всеобщего блага», или «полицейское государство». При этом словом «полиция» охватывается вся сфера внутреннего управления. Таким образом, государственное управление данного периода отличается всеохватывающим и чрезвычайно активным, даже интенсивным характером. Это естественным образом сочеталось с отсутствием законодательных рамок для административной власти, то есть отсутствием правовой связанности государственного управления.
2. Либеральная буржуазия 19 века выступила против опеки и регламентации со стороны государства, которое олицетворяли монархи их чиновничество. Она требовала уменьшения государственного вмешательства и распространения его только на охрану общественной безопасности, порядка, а также (что особенно важно) ограничения деятельности государственной администрации в этих областях законом. Должны были выделиться для свободного от государственного вмешательства развития частная, общественная и экономическая сферы жизни.
Конституции 19 века в Европе закрепили компромисс между монархом и буржуазией. Главным было то, что до сих пор ничем не ограниченная власть монарха ограничивалась. Это осуществлялось путем закрепления основных прав граждан и участием народных представителей в принятии законов. Управленческая власть оставалась у монарха, но его вмешательство в частную жизнь граждан допускалось лишь на основании закона. Тем самым были сформированы типичные для либерального государства правовые категории: понятие прав и свобод, ограничение вмешательства в права и свободы, правовая связанность действий администрации и т.д. С образованием новых общественных отношений и нового государственно-правового порядка началось формирование науки административного права.
Постепенно, с закреплением в законе прав и обязанностей административной власти, с середины 19 века появляется наука административного права. Возникновение административного права в его современном понимании связано с принципиально иным подходом – с признанием верховенства прав человека и гражданина, с идеями правового государства, с либеральными представлениями о целесообразности минимального государства в роли «ночного сторожа». Основной толчок к этому дали буржуазные революции в Европе, в первую очередь - во Франции. Главная идея – ограничение государственной деятельности рамками права. Возникновение административного права как самостоятельной отрасли обычно связывают с возникновением во Франции особых административных судов и, следовательно, административной юстиции. Накануне революции королевские парламенты оказали сопротивление реформам, в первые годы после революции судам общего права было запрещено вмешиваться в дела администрации и привлекать к суду государственных чиновников. При Наполеоне Бонапарте обосновывается концепция самостоятельности администрации и учреждается специальная судебная система для контроля за администрацией. Так появляется административное право, изначально созданное как право контроля за администрацией, право защиты гражданина от произвола со стороны административных властей.
В этот период административно-правовая наука была нацелена на поиск наиболее эффективных форм и методов государственного управления. Ученые стали исследовать опыт государственного управления в разные периоды в разных государствах. Сформировалось историко-сравнительное направление в науке. Классическим учебником стал учебник Лоренца фон Штейна «Теория государственного управления» (1866-1884 г.).
К концу 19 века сформировалась континентальная система административного права, можно назвать ее характерные черты:
- четкая законодательная регламентация управленческих структур;
- регламентация процедур и процессов;
- формирование общих принципов публичного управления;
- развитый понятийный аппарат.
Начало 20 века сопровождалось расширением политических прав граждан, управление страной перестало быть делом исключительно элитарным. Представительные органы стали ненадежными и потенциально опасными для правящих кругов. Понадобилось найти другие инструменты обеспечения стабильности государственной власти. Появились теоретические исследования – в США и во Франции о том, что следует разделить политику и государственное управление (администрацию). Административная власть должна стать нейтральной относительно политической. Это было связано и с усложнением государственного управления. Что требовало профессионализма. Поэтому стало развиваться административное право и в странах англосаксонских системы. В США в 1887 г. было учреждено первое независимое агентство – Комиссия по междуштатной торговле. В отличие от иных существовавших до того органов исполнительной власти Комиссия наделялась не только исполнительными, но и нормотворческими и квазисудебными полномочиями. Однако это положение противоречило жесткой идее разделения властей. Поэтому агентства были выведены за сферу исполнительной власти в конституционном смысле, и было признано необходимым для их контроля создать специальное законодательство – административное право.
В конце 19 – начале 20 века наука административного права и административная наука продолжают развиваться параллельно, но изданный после первой мировой войны учебник В.Еллинека «Административное право» объединил два существовавших отдельно подхода – учение о государственном управлении как общественную науку и правовые методы. Таким образом, на дальнейшее развитие административного права Германии (а затем и иных европейских стран) повлияли административная наука и административное право Франции.
Следующий важный этап развития науки административного права данного периода связан с изменением подходов к сущности и понятию государственного управления. Традиционное понимание государственного управления как односторонне властного воздействия дополняется понятием позитивного, предоставляющего публичные услуги государственного управления. Немецкий ученый Э. Форстхофф ввел понятие «Daseinvorsorge» (дословно – «забота о существовании») и описал администрацию как субъекта, предоставляющего публичные услуги.
Во второй половине 60-х годов усиливается дискуссия о влиянии конституции и новых задач, стоящих перед государственным управлением, на задачи, методы и понятия административно-правовой науки. П. Бадура предложил наиболее полное описание государственного управления в условиях либерального правового государства.
В целом в странах англосаксонской системы административное право развивалось на основе юридической практики, преимущественно в целях защиты интересы индивида. На основе рассмотрения и разрешения конфликтов между гражданином и властью формировалось административное право.
Современное административное право Европы исходит из положений о сущности и задачах социального правового государства. Такое государство должно заботиться о социальной защищенности каждого человека и одновременно учитывать проблемы современного индустриального общества. Оно должно предоставлять гражданам услуги в различных областях общественной жизни, воздействовать на формирование экономических и иных общественных процессов. Новейшими тенденциями являются процессы так называемой «приватизации» – дополнения традиционных форм и методов государственно-управленческой деятельности частноправовыми элементами. Государственные органы могут действовать как государственно-властными методами и в публично-правовых формах, так и методами диспозитивными в формах, предусмотренных нормами частного права. Государственные органы могут сами действовать частноправовыми методами или предавать осуществление своих функций субъектам частного права, сохраняя при этом за собой контроль. Кроме того, эти процессы повлекли за собой и необходимость совершенствования государственно-управленческой деятельности путем применения профессиональных начал, в том числе, приемов профессионального менеджмента из сферы бизнеса.
Таким образом, обширные задачи социального государства выглядят в первую очередь как задачи именно государственного управления. Как отмечают исследователи, обусловленное этим дальнейшее расширение и возрастание управленческой деятельности привели к тому, что «сегодняшнее государство можно охарактеризовать именно как управленческое (или административное) государство (Verwaltungsstaat)».
В учебниках административного права отмечается, что 20 век ознаменовался триумфальным шествием административного права по странам и континентам. Во второй половине 20 века даже английские ученые, до этого отвергавшие административно-правовые нормы и институты, вынуждены были констатировать возникновение и необходимость административного права. Таким образом, в странах континентальной системы административного права развивалось от общего к частному, в странах континентальной системы – от частного к общему.
Статью подготовил ведущий корпоративный юрист Шаталов Станислав Карлович. 
