Муниципальное право, как и любая другая отрасль права, представляет собой совокупность связанных между собой правовых норм, закрепляющих и регулирующих определенный круг общественных отношений.
Понятие муниципальное право появилось в российском правоведении сравнительно недавно. Само слово муниципалитет (от лат. municipium — самоуправляющаяся община) применяется в наших условиях к городским и сельским поселениям, т.е. к такому уровню общественной жизни, на котором осуществляется местное самоуправление. Практически значения муниципальный и местный идентичны и в равной мере употребляются по отношению к явлениям и структурам, связанным с местным самоуправлением.
Муниципальное право — комплексная отрасль права, сформировавшаяся на стыке нескольких отраслей. В основе данной характеристики муниципального права лежат особенности его предмета: общественные отношения, составляющие предмет муниципального права, представляют собой сложную, комплексную систему экономических, финансовых, социально-культурных, политических, организационно-управленческих отношений, возникающих в процессе организации и осуществления муниципальной власти, решения населением вопросов местного значения. Комплексный характер муниципального права означает, что это вторичная отрасль, которая формируется и развивается во многом «за счет» других, в первую очередь профилирующих, отраслей, заимствуя у них отдельные нормы и целые институты.
Муниципальное право — самостоятельная отрасль права, так как:
Задавайте вопросы нашему консультанту, он ждет вас внизу экрана и всегда онлайн специально для Вас. Не стесняемся, мы работаем совершенно бесплатно!!!
Также оказываем консультации по телефону: 8 (800) 600-76-83, звонок по России бесплатный!
1) Конституция Российской Федерации закрепила местное самоуправление как один из каналов осуществления народовластия (ч. 2 ст. 3), наделила население городских, сельских поселений и иных территорий статусом субъекта права (ст. 8, 9);
2) муниципальное право регулирует отношения в сфере местного самоуправления как одной из форм единой публичной власти;
3) местное самоуправление не входит в систему государственной власти. Местное самоуправление можно рассматривать как элемент системы сдержек и противовесов;
4) местное самоуправление призвано решать вопросы местного значения, т.е. вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, отнесенные к таковым уставом муниципального образования в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации.
Предмет муниципального права — отношения в сфере осуществления местного самоуправления.
Отношения в сфере осуществления местного самоуправления — деятельность населения, которая:
а) признается и гарантируется Конституцией Российской Федерации;
б) осуществляется населением самостоятельно и под свою ответственность;
в) направлена на решение непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения;
г) осуществляется исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций.
В целом муниципальное право регулирует общественные отношения, совокупность которых можно представить в виде следующих основных групп:
- отношения, возникающие в результате организации местного самоуправления как института народовластия;
- отношения, возникающие в процессе реализации права населения муниципального образования, а также отдельного гражданина на местное самоуправление;
- отношения, возникающие в связи с организацией деятельности представительных, исполнительно-распорядительных и иных органов местного самоуправления;
- отношения, связанные с регулированием статуса членов выборных органов и должностных лиц, наделенных полномочиями на отдельные публично-властные функции в сфере местного самоуправления, муниципальной службы, и муниципальных служащих;
- отношения, связанные с наделением отдельными государственными полномочиями органов местного самоуправления;
- отношения, возникающие в процессе взаимодействия органов местного самоуправления с органами государственной власти;
- отношения, возникающие в процессе межмуниципального сотрудничества.
На основе предмета муниципального права можно сформулировать и его понятие.
Муниципальное право представляет собой совокупность правовых норм, регулирующих общественные отношения, которые возникают в процессе осуществления организации и функционирования местного самоуправления.
Следует учитывать, что это определение отражает не все, а лишь основные, наиболее важные характеристики муниципального права.
Под методом правового регулирования в муниципальном праве понимается совокупность средств и способов, с помощью которых правовые нормы воздействуют на общественные отношения в системе местного самоуправления, регулирую их.
В связи с тем, что муниципальное право охватывает сферы публичного и частного права, оно сочетает два способа регулирования общественных отношений в системе местного самоуправления: императивный и диспозитивный.
Императивный метод состоит в том, что в системе местного самоуправления принимаются решения на местных референдумах, собраниях, сходах, представительными и исполнительными органами местного самоуправления, должностными лицами местного самоуправления, которые обязательны к исполнению всеми субъектами правоотношений, действующими в пределах границ муниципального образования, т.е. в данном случае налицо отношения соподчиненности субъектов правоотношений, зависимость одних от других.
В случае невыполнения решений местного самоуправления, принятых в пределах его компетенции, наступает ответственность в соответствии с действующим законодательством.
Императивный метод предусмотрен законодательством о местном самоуправлении для депутатов и выборных должностных лиц.
Диспозитивный метод заимствован из сферы частного права. Органы местного самоуправления являются юридическими лицами и самостоятельно выступают в гражданском обороте. Они вправе заключать договоры с юридическими лицами, с государственными органами. В данном случае применяется принцип юридического равенства субъектов отношений.
Муниципальные образования являются собственниками муниципальной собственности. От их имени органы местного самоуправления управляют и распоряжаются муниципальной собственностью.
При формировании муниципальной собственности органы местного самоуправления приобретают движимое и недвижимое имущество путем заключения договоров купли-продажи и т.д.
Таким образом, муниципальное право характеризуется сочетанием двух методов регулирования отношений в системе местного самоуправления: императивного и диспозитивного, что и отличает его от других отраслей права.
Муниципальное право воздействует на общественные отношения с помощью таких правовых приемов (способов), как предписание, дозволение, запрет, сочетание которых и определяет характер правового регулирования.
Преобладание предписания в комплексе способов юридического воздействия на общественные отношения характерно для императивного регулирования, которое предполагает субординацию субъектов, прямое подчинение. Правоотношения в данном случае возникают, как правило, в результате и на основании властного предписания. Наличие отношений соподчиненности характерно, например, для административного права, регулирующего управленческие отношения.
Дозволение, признающее равноправие сторон, лежит в основе диспозитивного регулирования. Основанием возникновения правоотношений при этом выступает обычно договор. Диспозитивный метод регулирования присущ отраслям частного права: гражданскому, семейному и др. Наиболее сильное воздействие имеет место со стороны норм и институтов гражданского права. Гражданский кодекс РФ, как и другие нормативно-правовые акты гражданского законодательства, достаточно широко регулирует имущественные отношения с участием муниципальных образований, других субъектов (участников) местного самоуправления, которые становятся в этом случае одновременно и субъектами гражданского права. В ГК РФ закрепляется положение о том, что «городские, сельские поселения и другие муниципальные образования выступают в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, на равных началах с иными участниками этих отношений — гражданами и юридическими лицами» (п. 1 ст. 124). От имени муниципального образования могут своими действиями приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права и обязанности органы местного самоуправления (ст. 125 ГК РФ). В рамках институтов гражданского права регулируются также отношения муниципальной собственности (ст. 215 ГК РФ) и ее приватизации (ст. 217 ГК РФ), правовой режим муниципальных унитарных предприятий (ст. 113 ГК РФ) и муниципальных учреждений (ст. 120 ГК РФ) и т.п.
Используются в муниципальном праве и запреты — способ юридического воздействия на поведение субъектов права, применяемый и при императивном, и при диспозитивном регулировании. Статья 12 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» запрещает лишать население городского, сельского поселения независимо от его численности права на осуществление местного самоуправления.
В муниципальном праве используется также метод гарантий, который широко применяется, прежде всего, на федеральном уровне правового регулирования местного самоуправления. Особенность этого способа воздействия состоит в том, что государство, признав местное самоуправление особым уровнем власти народа, установив, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти, что местное самоуправление самостоятельно решает вопросы местного значения, приняло на себя обязанность обеспечить не только судебную защиту от нарушений прав местного самоуправления, но и его организационную, финансовую, экономическую самостоятельность. В качестве примера можно привести ст. 17 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», которая устанавливает, что образование органов местного самоуправления, назначение должностных лиц местного самоуправления органами государственной власти и государственными должностными лицами не допускается. В соответствии с данным Законом федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации обязаны обеспечивать муниципальным образованиям минимальные местные бюджеты на основе нормативов минимальной бюджетной обеспеченности (ст. 37).
Можно говорить об особом значении в муниципальном праве метода гарантий. Такая значимость объясняется федеративным характером государства, предоставляющим широкие полномочия субъектам Российской Федерации в области местного самоуправления. В целях обеспечения прав местного самоуправления Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» строго разграничивает полномочия органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области местного самоуправления. При этом закрепляется, что федеральные законы, законы субъектов Российской Федерации, устанавливающие нормы муниципального права, не могут ограничивать гарантированные Конституцией Российской Федерации и Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» права местного самоуправления.
Таким образом, в муниципальном праве не используется один из методов правового регулирования в качестве основного, специфического, присущего данной отрасли права, а имеет место синтез методов правового регулирования, что обусловлено предметом муниципального права и комплексным характером отрасли «муниципальное право». Все это создает особый режим муниципально-правового регулирования.
Право муниципальной собственности
Право муниципальной собственности относится к публичному праву. Это самостоятельная форма права собственности. Три полномочия собственника в данной форме права собственности осуществляются представительным органом с учетом мнения населения муниципального образования и в его интересах. Муниципальное образование – образование, в котором имеется орган самоуправления (города, районы в городах, поселки, деревни и др.).
Субъекты права муниципальной собственности – муниципальные образования. Управление муниципальной собственностью осуществляется органами:
1)представительными (выборными органами);
2) органами местного самоуправления;
3)муниципальными предприятиями и учреждениями, за которыми закреплена муниципальная собственность на праве хозяйственного ведения или оперативного управления.
Объекты права муниципальной собственности – средства местного бюджета, муниципальные внебюджетные фонды, имущество органов местного самоуправления, а также муниципальные земли и другие природные ресурсы, находящиеся в муниципальной собственности, муниципальные предприятия и организации, муниципальные банки и другие финансово-кредитные организации, муниципальные жилищный фонд и нежилые помещения, муниципальные учреждения образования, здравоохранения, культуры и т. д.
Особенности муниципального имущества:
1. Муниципальное имущество делится на две части: одна часть закреплена за муниципальными предприятиями и учреждениями на праве хозяйственного ведения или праве оперативного управления, вторая – составляет казну муниципального образования, включающую в себя средства местного бюджета и иное муниципальное имущество, не закрепленное за муниципальными предприятиями и учреждениями.
2. Ряд объектов является исключительно муниципальной собственностью, т. е. объекты изъяты из гражданского товарооборота (муниципальные учреждения образования, здравоохранения, культуры, спорта).
3. Объекты муниципальной собственности предназначены для решения вопросов местного значения: для удовлетворения жилищно-коммунальных, социально-культурных потребностей населения данной территории (целевой характер).
Основания возникновения права муниципальной собственности:
- общегражданские и специальные. Специальные – поступление денежных средств от приватизации;
- денежные суммы, уплаченные в виде налогов и штрафов;
- плата за пользование природными ресурсами;
- государственное имущество, переданное в муниципальный фонд;
- денежные средства, отчисленные РФ от собранных налогов, и денежные средства, выделенные ей для реализации отдельных государственных полномочий и др.
Полномочия органов местного самоуправления по управлению муниципальной собственностью:
- передача муниципальной собственности во временное или постоянное пользование физическим лицам или отчуждение ее (т. е. совершение сделок);
- создание муниципальных предприятий и учреждений;
- определение целей, условий, порядка деятельности предприятий и учреждений, находящихся в муниципальной собственности;
- распоряжение средствами местного бюджета;
- приватизация.
Права муниципального образования
До того, как перейти к вопросу о правах муниципальных образований, рассмотрим источники и основания возникновения этих прав. Очевидно, что права должны обеспечивать полноценное исполнение тех функций и обязанностей, которые возложены на те или иные органы. А значит, сначала необходимо уяснить, что же относится к компетенции местного самоуправления. По вопросу установления объема компетенции в отношении местного самоуправления существует несколько точек зрения. Согласно одной из них компетенция местного самоуправления складывается естественным образом в соответствии с тем кругом задач, которые необходимо решать местной власти для обеспечения жизнедеятельности в муниципальном образовании. Другая крайняя точка зрения состоит в том, что местное самоуправление наделяется строго очерченной компетенцией органами государственной власти. При этом многие сторонники обоих направлений считают, что существует некоторый универсальный перечень направлений деятельности, присущий всем органам местного самоуправления во всех странах. И не важно, принят ли определенный круг задач местным самоуправлением на себя добровольно, или же эти задачи выполняются органами местного самоуправления по указанию государственной власти. Не углубляясь в изучение аргументации каждой из сторон, можно, однако, предположить, что в случае формирования компетенции “снизу” возможно исключение органами местного самоуправления определенного круга обязанностей из своей компетенции по причине нежелания нести ответственность за их выполнение, хотя эти обязанности могут быть прямо связаны с реализацией коллективных интересов населения. При наделении органов местного самоуправления компетенцией “сверху” нельзя не учитывать особенности политического режима в каждом конкретном государстве. В частности, в тоталитарных государствах, как правило, местные органы власти не имеют достаточной свободы в своей деятельности; распределение обязанностей и прав между государством и местным самоуправлением в федеративных и унитарных государствах также отличается.
Действительно, некоторый общий круг задач, решаемых местным самоуправлением вне зависимости от различных факторов, существует. Но имеются и вполне определенные отличия в сферах деятельности местного самоуправления. Общая тенденция последнего времени такова, что в большинстве развитых стран идут взаимодополняющие процессы централизации и децентрализации. В результате этого местному самоуправлению, с одной стороны, предоставляются широкие свободы, а с другой - государство возлагает на местное самоуправление и определенный круг обязанностей.
В общем случае объем компетенции, прав и обязанностей местного самоуправления определяется действующим законодательством, обычным правом (сложившейся традицией) и инициативой органов местного самоуправления.
Обычно компетенция органов государственной власти и органов местного самоуправления разделяется на основании достаточно простого соображения. Органы государственной власти ведают теми делами, которые представляют интересы государства в целом (оборона и безопасность, внутренняя и внешняя политика, экономические отношения, судоустройство, права и свободы человека и гражданина и т.п.), а местное самоуправление занимается реализацией общих интересов территориальных коллективов (общее образование, здравоохранение, благоустройство территории, коммунальное хозяйство и др.). Практически перечень сугубо местных дел очень невелик, так как достаточно сложно выделить те интересы, которые имеются исключительно у жителей конкретного муниципального образования. Например, общее образование обычно относят к ведению местного самоуправления. Но было бы неправильным говорить, что вопросы общего образования относятся только к компетенции местного самоуправления. За счет местных бюджетов могут строиться и содержаться школы, оплачиваться труд работников образования, обеспечиваться питание учащихся, но подготовка кадров, разработка программ и методик обучения, установление образовательных стандартов повсеместно являются общегосударственными задачами.
Следовательно, необходимо разделять предметы ведения (перечень вопросов местного значения) и полномочия местного самоуправления.
Попытаемся выделить те вопросы, которые обычно относятся к предметам ведения местного самоуправления. Наиболее подробно и систематизировано эти вопросы применительно к городскому самоуправлению перечислены Л.А.Велиховым в его работе “Основы городского хозяйства”.
В кратком изложении они могут быть сформулированы следующим образом:
1. Основное благоустройство (производство энергии для коммунальных нужд, территория и земельное хозяйство, планировка и перепланировка территории, строительство общественных и частных зданий, озеленение, создание и эксплуатация жилищного фонда).
2. Благоустройство в узком смысле слова (внутригородские пути сообщения, городской транспорт и связь, уличное движение, уличное освещение, отопление муниципальных зданий).
3. Благоустройство в широком смысле слова (водоснабжение, очистка, санитарные мероприятия, медицинская помощь, эпидемиологическая безопасность, похоронные услуги, организация питания, социальная помощь, местная торгово-промышленная политика, ценовая политика, общественное призрение, юридическая помощь, мировое судейство, пожарная и общественная безопасность, дошкольное воспитание и народное образование, развитие культуры, охрана нравственности).
Несмотря на то, что этот перечень вопросов был изложен в 20-е годы, он остается актуальным и в настоящее время.
Установив перечень предметов ведения, можно определить и те права, которыми должно обладать местное самоуправление для реализации возложенных на него обязанностей.
Далее эти права будут рассмотрены более подробно, здесь же мы перечислим лишь основные из них:
Во-первых, это право юридического лица, дающее возможность заключения договоров и контрактов, приобретения и отчуждения имущества, выступать в качестве истца и ответчика в суде, совершать другие юридически значимые действия.
Во-вторых, право распоряжения муниципальным имуществом. В частности, установление арендной платы в отношении муниципальной собственности, создание на основе муниципальной собственности муниципальных предприятий, установление перечня неотчуждаемых объектов и т.д.
В третьих, право управления муниципальными предприятиями, учреждениями и организациями.
В-четвертых, право установления местных налогов и сборов и распоряжения муниципальными финансами.
В пятых, право установления цен на товары и услуги, производимые муниципальными предприятиями.
В-шестых, право принудительного отчуждения (выкупа) частного имущества, что особенно важно при планировке и перепланировке города. Речь также может идти о муниципализации общественно значимых предприятий.
В-седьмых, право всякого органа власти - право принятия общеобязательных на территории муниципального образования решений (постановлений, распоряжений и других нормативно-правовых актов).
И, наконец, еще три принципиально важных права, без которых вряд ли возможна реализация предыдущих.
Обязательность исполнения актов органов местного самоуправления должна обеспечиваться правом санкции, то есть правом наложения взысканий за нарушение обязательных правовых актов.
В свою очередь, это возможно при наличии права надзора за соблюдением правовых актов, которое состоит из ряда более конкретных прав (право беспрепятственного входа уполномоченных лиц местного самоуправления на предприятия, в учреждения, организации, право принудительного исправления допущенных нарушений за счет владельца и пр.).
Осуществление прав принуждения возможно при наличии принудительной силы, что требует предоставления местному самоуправлению права содержать муниципальную полицию (полицию), которая при необходимости может подразделяться на полицию общественной безопасности, санитарную, экологическую и т.д.
Эта совокупность десяти основных муниципальных прав ввиду их принципиальной важности получила в свое время название “великой хартии муниципальных прав”. В дальнейшем в соответствующей времени и характеру документа редакции они вошли и в Европейскую хартию местного самоуправления; в настоящее время практически в полном объеме эти права закреплены действующим Российским законодательством.
Остановимся теперь на этих и других правах подробнее.
Права муниципальных образований как института власти
Основным предназначением местного самоуправления является реализация общих интересов жителей в пределах компактной локальной территории, как правило, в поселении. Соблюдение общих интересов, урегулирование к общей пользе отношений между различными субъектами возможно при условии обязательности исполнения решений муниципальных органов. Из этого следует, что местное самоуправление должно обладать правом власти, то есть правом принятия обязательных для исполнения всеми субъектами на территории муниципального образования решений, нормативно-правовых актов, имеющих юридическую силу.
Финансово-экономические права муниципальных образований
Для выполнения своих задач муниципальные образования должны обладать достаточными ресурсами как финансовыми, так и материальными, а также иметь право самостоятельного управления и распоряжения этими ресурсами. Одним из важнейших в отношении собственных ресурсов прав является право на самостоятельное формирование, утверждение и исполнение местного бюджета. При формировании местного бюджета в качестве минимально необходимых исходных данных должны быть известны источники его доходов и обязательные расходы. Формирование бюджета - процесс кратко-, средне- и долгосрочного планирования доходов и расходов, что невозможно без закрепленных на долговременной основе доходных источников местных бюджетов. Поэтому муниципальные образования должны иметь право на такие источники, то есть государство должно иметь обязанность передать эти источники муниципальным образованиям. Тут же возникает вопрос о том, какой минимум поступлений должны обеспечить закрепляемые за местным бюджетом доходные источники. Этот вопрос связан с гарантируемым государством уровнем оказания гражданам социально-коммунальных услуг и должен быть решен таким образом, чтобы передаваемые местному бюджету доходные источники обеспечивали поддержание этого уровня.
Таким образом, муниципальные образования имеют право на наличие собственных доходных источников, обеспечивающих социальный стандарт (уровень качества жизни в муниципальном образовании), установленный государством.
Местное самоуправление является одним из уровней власти, имеющих собственные полномочия; в то же время довольно часто целесообразно исполнение отдельных государственных полномочий на местном уровне. Эти полномочия могут исполняться и специально создаваемыми местными органами государственного управления, но во многих случаях могут быть переданы органам местного самоуправления. Исполнение отдельных государственных полномочий связано с использованием материально-финансовых ресурсов, и государство, возлагая на муниципальные образования исполнение своих полномочий, одновременно должно передать и достаточные финансовые ресурсы. В связи с этим у муниципальных образований возникает право на получение дополнительных финансовых ресурсов для исполнения отдельных государственных полномочий, либо право исполнять эти полномочия только в том объеме, который обеспечен переданными финансовыми ресурсами.
Решения органов государственной власти могут повлечь за собой дополнительные расходы местных бюджетов либо недополучение ими доходов. Учитывая самостоятельность муниципального бюджетного процесса, органы государственной власти должны предоставить муниципальным образованиям право на получение компенсации финансовых потерь за счет средств органов, принявших решение, а также как и в случае с передачей отдельных государственных полномочий - право на исполнение решений в пределах переданных в качестве компенсации средств.
Местный бюджет является не только формой финансового планирования, но и средством проведения определенной муниципальной политики. В качестве регуляторов при этом используются местные налоги и сборы. Самостоятельная финансовая и социальная политика предполагает наличие у муниципальных образований права на самостоятельное установление местных налогов, сборов и льгот по их уплате.
Одним из важнейших экономических факторов, непосредственно связанных с территорией муниципального образования, являются природные ресурсы. На их сохранение, использование и воспроизводство, муниципальные образования могут оказывать прямое влияние. В то же время они являются объектом собственности, который с наибольшей очевидностью может быть отнесен к муниципальной собственности, что подразумевает право муниципальных образований на получение платы от пользователей природными ресурсами.
Часть местных сборов устанавливается с целью финансирования вполне определенных мероприятий и программ, на эти же цели выделяется и доля бюджетного финансирования. В этом случае принципиально важным становится гарантированное расходование собранных средств по целевому назначению. С учетом этого, а также необходимости более эффективного управления целевыми финансовыми ресурсами и возможности привлечения средств других лиц под конкретные проекты и программы, существует необходимость права муниципальных образований на создание целевых внебюджетных фондов.
Обладая самостоятельными финансовыми ресурсами, муниципальные образования могут заметно повысить эффективность управления своими финансами, в том числе получить возможность их приращения, если будут обладать правом равноправной деятельности на рынке финансов. Это право в свою очередь обеспечивается рядом других прав: правом на выпуск займов и лотерей, правом на предоставление и получение кредитов, правом на создание финансово-кредитных учреждений.
И, наконец, о реальной самостоятельности в финансово-бюджетных вопросах можно говорить в том случае, когда доходы от закрепленных источников зачисляются непосредственно в местный бюджет, то есть имеется право на муниципальную казну (соответственно - на муниципальное казначейство).
Местный бюджет является составной частью муниципальной собственности и в отношении других объектов собственности справедливо и все сказанное выше о правах муниципальных образований в бюджетной сфере. Муниципальные образования в отношении объектов муниципальной собственности должны наделяться всеми правами наравне с другими собственниками при существовании, быть может, небольшого круга ограничений, связанных с их правовым статусом как уровня власти. Так, необходимо учитывать, что, принимая нормативно-правовые акты, органы местного самоуправления имеют возможность создавать льготные условия для деятельности своих предприятий в ущерб другим хозяйствующим субъектам. Кроме того, осуществляя финансово-хозяйственную деятельность в условиях свободного рынка, муниципальные образования рискуют бюджетными средствами и объектами собственности, основное предназначение которых - обеспечение жизнедеятельности, удовлетворение насущных интересов жителей.
В целом в сфере муниципальной собственности муниципальные образования должны обладать правами самостоятельного владения, пользования, распоряжения и управления собственностью, создания предприятий, учреждений и организаций, решения вопросов их реорганизации и ликвидации, определения целей, условий и порядка деятельности муниципальных предприятий, учреждений и организаций, регулирования цен на их продукцию и услуги, назначения и увольнения руководителей этих предприятий, учреждений и организаций, контроля за их деятельностью.
В части распоряжения муниципальной собственностью муниципальным образованиям, как и любому другому собственнику, должны предоставляться права создания, приобретения и отчуждения объектов собственности, в том числе право установления порядка и условий приватизации муниципальной собственности.
В ряде случаев из соображений экономической целесообразности и большей эффективности имеет смысл выполнять работы по благоустройству территории, коммунальному обслуживанию населения, строительству и ремонту объектов социальной инфраструктуры, производству продукции, оказанию услуг населению и т.п. не силами муниципальных предприятий, учреждений и организаций, а привлекать для этого специализированные организации других форм собственности. Следовательно, муниципальные образования должны обладать правом на размещение муниципального заказа с использованием собственных материальных и финансовых средств.
Развитие международного разделения труда привело к необходимости выхода муниципальных образований на внешние рынки и влечет наличие права муниципальных образований на осуществление внешнеэкономической деятельности.
Одной из главных задач, стоящих перед муниципальными образованиями, является комплексное социально-экономическое развитие территории. Совершенно очевидно, что только за счет собственных ресурсов муниципальные образования не в состоянии обеспечить полноценное развитие территории, даже ставить такую задачу нет необходимости. Важно, чтобы муниципальные образования имели возможность привлекать к решению задачи комплексного социально-экономического развития субъектов хозяйственной деятельности всех форм собственности, то есть обладали бы правом координации участия предприятий, учреждений и организации в комплексном социально-экономическом развитии территории муниципального образования.
Права муниципальных образований на участие в установлении их территорий
Установление территорий муниципальных образований и их границ - вопрос чрезвычайно важный как с точки зрения исполнения полномочий власти местного самоуправления, так и с точки зрения ведения хозяйственной деятельности. Установление административных границ связано с необходимостью осуществления политического управления и обеспечивает единство и эффективность управления в государстве. В контексте рассматриваемых нами вопросов более подробно следует остановиться на установлении территорий муниципальных образований, исходя из критериев обеспечения жизнедеятельности муниципальных образований.
Должны существовать объективные критерии для определения территории муниципального образования и они существуют. Территория муниципального образования должна быть такой, чтобы проживающее в ее границах население было объединено общими интересами в тех вопросах, решение которых отнесено к ведению местного самоуправления. Это влечет локализацию территорий муниципальных образований и приоритет поселенческого принципа. С другой стороны, на территории муниципального образования должна существовать необходимая для решения местных вопросов социальная и коммунальная инфраструктура, что может потребовать объединения нескольких поселений в единое муниципальное образование. Исходя из выполнения этих условий, территории муниципальных образований должны определяться различно в каждом конкретном случае.
Существует мнение, что в результате проявления “группового эгоизма” всегда будет существовать стремление к увеличению территории с целью увеличения объема ресурсов. Но ведь дополнительная территория - это еще и необходимость ее содержания и развития, то есть и дополнительные расходы.
При установлении территорий муниципальных образований нельзя не учитывать традиционный способ хозяйствования населения, например, скотоводство и связанный с ним кочевой образ жизни, или хуторское хозяйствование. Это также условия, подлежащие обязательному учету.
Вывод, который следует из сказанного выше, достаточно прост: при установлении территорий муниципальных образований окончательное решение должно приниматься внешней по отношению к местному самоуправлению властью - государственной, но поскольку затрагиваются коренные интересы муниципальных образований, постольку процедура установления территорий муниципальных образований должна обеспечивать обязательный учет мнения населения, особенно в случае изменения существующих границ.
Из этого следует право муниципальных образований на учет мнения населения при установлении и изменении границ муниципальных образований, в том числе при образовании, объединении, преобразовании или упразднении муниципальных образований, которое может быть реализовано в нескольких формах: посредством опроса населения, проведения местного референдума, проведения схода или принятия решения представительным органом местного самоуправления. Муниципальные образования должны быть также наделены правом добровольного объединения, а поселения и другие территории правом выхода из объединенного муниципального образования в случае принятия ими решения о самостоятельном осуществлении местного самоуправления.
Определение структуры органов местного самоуправления
Ранее говорилось, что мы будем рассматривать права муниципальных образований, как правило, безотносительно к тому, какими именно лицами и органами они осуществляются. Здесь же мы остановимся на правах муниципальных образований в вопросе формирования структуры органов местного самоуправления и образования этих органов и должностных лиц местного самоуправления. У этого вопроса есть два аспекта - “политический” и “хозяйственный”, - и оба должны учитываться. “Политическим” мы называем тот аспект, который связан с моделью организации властных структур местного самоуправления, то есть с определенным “набором” органов и должностных лиц и установлением их полномочий и порядка взаимодействия по принятию нормативно-правовых актов. “Хозяйственный” - управление этими и специализированными органами муниципальным хозяйством.
Ни одна из составляющих - ни политическая, ни хозяйственная - не может быть вычленена абсолютно; всегда существует их взаимопроникновение. Но все-таки способ избрания главы муниципального образования (населением или представительным органом), избирательная система при выборах представительного органа, порядок формирования местной администрации (главой самостоятельно или с согласия представительного органа), разделение полномочий между различными органами и должностными лицами и иные подобные вопросы решаются, как правило, в зависимости от существующей местной политической ситуации, политической культуры. Структура же и порядок деятельности местной администрации в основном связаны с необходимостью решения задач управления муниципальным хозяйством, то есть определяющим здесь является функциональный признак.
Ясно, что в каждом конкретном муниципальном образовании и политическая ситуация, и хозяйственная инфраструктура имеют определенные и достаточно существенные особенности. Мы имеем дело с различными объектами управления, следовательно, должны создавать и соответствующие им субъекты. Это возможно при наличии права муниципальных образований на самостоятельное определение структуры органов местного самоуправления.
На органы местного самоуправления возлагается решение определенного круга вопросов, за который они несут ответственность перед населением и перед государством. При этом возникает необходимость наделения их правом собственной компетенции. С учетом необходимости согласованного взаимодействия различных органов местного самоуправления в решении вопросов управления муниципальным хозяйством и каждый отдельный орган местного самоуправления должен обладать собственной четко определенной компетенцией.
Право муниципальных образований на представление и защиту своих интересов
Каждый субъект права, будь то гражданин или общественное объединение, орган власти или предприятия, имея определенные интересы и права на их реализацию, должен иметь возможность эти права представить и защитить. Орган, предоставивший тому или иному лицу некоторую совокупность прав, обязан гарантировать реализацию и защиту этих прав. В отношении муниципальных образований можно назвать несколько форм представления и защиты ими своих прав.
Основные права муниципальных образований устанавливаются конституционными актами и специальными законами. При этом государство в целях защиты установленных прав вводит запрет на их ограничение как со стороны законодательных, так и исполнительных органов государственной власти. Иначе говоря, принимаемые органами государственной власти решения и правовые акты в части, ограничивающей муниципальные права, не действуют.
Решения, принятые органами и должностными лицами местного самоуправления или населением непосредственно в пределах их полномочий, признаются государством обязательными для исполнения всеми расположенными на территории муниципального образования предприятиями, учреждениями и организациями независимо от их организационно-правовых форм, а также органами местного самоуправления и гражданами.
Отмена и изменение решений органов и должностных лиц местного самоуправления производится в соответствии с принимаемыми в государстве законами только органами и должностными лицами их принявшими или такие решения признаются недействительными по решению суда.
Законодательством устанавливается ответственность за неисполнение или ненадлежащее исполнение решений, принятых субъектами правового регулирования в муниципальных образованиях.
Не исключены случаи, когда интересы и права муниципального образования могут быть реализованы только при условии принятия соответствующего закона. Естественно, что наиболее заинтересованным субъектом законодательной инициативы в этом случае являются сами органы местного самоуправления, что приводит к выводу о необходимости предоставления им права законодательной инициативы в законодательном органе государственной власти.
Учитывая, что сбалансированность отношений между субъектами права в демократических государствах обеспечивается разделением властей на законодательную, исполнительную и судебную и окончательное разрешение спорных вопросов относится к компетенции судебной власти, одним из основных прав, которым должны обладать муниципальные образования в сфере защиты своих интересов, является право на судебную защиту.
Вообще, если мы говорим о правах муниципальных образований, не имея в виду конкретно определенные действующим в государстве законодательством права, а поставив перед собой задачу определения общих подходов к созданию правовой базы местного самоуправления, мы должны исходить из критериев соответствия предоставляемых прав исполняемым функциям и полномочиям и реальным условиям, в которых осуществляют свою деятельность муниципальные образования.
Органы муниципального права
Депутат - это член представительного органа местного самоуправления, избираемый на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании, уполномоченный представлять интересы местного сообщества. При избрании за депутатом может быть закреплен императивный или свободный мандат. При императивном мандате депутат связан наказами избирателей и ответственен перед ними вплоть до досрочного отзыва депутата. При свободном мандате депутат не связан наказами избирателей и не ответственен перед ними (применяется во всех демократических государствах). Полномочия депутата начинаются со дня его избрания и прекращаются с момента начала работы нового выборного органа. Депутат может осуществлять свои полномочия на постоянной или на непостоянной основе. Основными формами деятельности депутата являются: участие в заседаниях представительного органа, работа в комитетах и комиссиях, Выполнение поручений представительного органа, обращения с депутатским запросом, работа с избирателями. Депутат имеет право участвовать в рассмотрении любых вопросов, контролировать исполнение решений, проводить собрания избирателей и т.д. Депутату гарантируется: неприкосновенность, предоставление прежней должности после окончания депутатских полномочий, возмещение расходов, связанных с депутатской деятельностью, социальные гарантии (оплачиваемый отпуск, отсрочка от призыва на военную службу, сохранение стажа работы и др.).
Глава муниципального образования - выборное должностное лицо, возглавляющее деятельность по осуществлению местного самоуправления, подотчетное населению непосредственно и представительному органу местного самоуправления. Глава муниципального образования является высшим должностным лицом местного самоуправления. Глава муниципального образования может избираться либо местным сообществом, либо представительным органом из своего состава. Глава муниципального образования наделяется собственной компетенцией, может входить в состав представительного органа и председательствовать на его заседаниях. Наименование главы муниципального образования и сроки его полномочий определяются уставом муниципального образования. Законы субъектов РФ могут определять минимальный возраст кандидата на должность главы муниципального образования, но с 21 года. Установление максимального возраста не допускается. Полномочия главы муниципального образования начинаются со дня его вступления в должность и прекращаются в день вступления в должность вновь избранного должностного лица. Полномочия главы муниципального образования закрепляются в уставах муниципальных образований.
Муниципальный служащий - это гражданин РФ, исполняющий обязанности по должности муниципальной службы на штатной оплачиваемой основе за денежное вознаграждение, выплачиваемое за счет местного бюджета. Муниципальная служба - это профессиональная деятельность на постоянной основе на муниципальной должности с установленными полномочиями на решение вопросов местного значения и ответственностью за осуществление этих полномочий. Муниципальные должности устанавливаются органами местного самоуправления в соответствии с реестром муниципальных должностей, утверждаемым законом субъекта РФ и предусматривающим следующие группы должностей: высшие, главные, ведущие, старшие и младшие.
Муниципальному служащему гарантируется условия работы, денежное содержание, ежегодный оплачиваемый отпуск, медицинское обслуживание его и членов его семьи, пенсионное обеспечение, обязательное государственное страхование на случай вреда здоровью и имуществу, заболевания или потери трудоспособности, защита его и членов его семьи от насилия, угроз, других неправомерных действий. Замещение муниципальной должности производится путем назначения (осуществляется вышестоящим должностным лицом и оформляется приказом), по итогам конкурса (в результате состязания специалистов), зачислением (путем заключения контракта). Увольнение муниципального служащего регулируется нормами муниципального и трудового права. Муниципальному служащему запрещается занимать другую оплачиваемую работу, быть депутатом представительных органов, заниматься предпринимательской деятельностью, быть представителем по делам третьих лиц и т.д. Для определения уровня профессиональной подготовки и соответствия муниципального служащего занимаемой должности периодически проводится аттестация.
Органы местного самоуправления - это выборные и другие органы, наделенные полномочиями на решение вопросов местного значения и не входящие в систему органов государственной власти. Создание органов местного самоуправления - это способ децентрализации управления для осуществления власти на местах. Их деятельность носит властный характер, поскольку они выступают одной из форм реализации власти народа, поэтому принимаемые ими решения обязательны для исполнения всеми предприятиями, учреждениями, должностными лицами, гражданами и общественными объединениями. Структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно. Наименования органов определяется уставами муниципальных образований с учетом национальных, исторических и иных местных традиций. Органы местного самоуправления наделяются в соответствии с уставом собственной компетенцией. Они издают правовые акты, названия и виды которых определяются уставами. Органы местного самоуправления являются юридическими лицами.
Представительный орган местного самоуправление - это выборный орган, обладающий правом представлять интересы населения и принимать от его имени решения, действующие на территории муниципального образования. Представительный орган состоит из депутатов, избираемых на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. Численный состав и полномочия представительного органа определяются уставом муниципального образования.
В исключительном ведении представительных органов находятся:
• принятие общеобязательных правил по предметам ведения муниципального образования;
• утверждение местного бюджета и отчета о его исполнении;
• принятие планов и программ развития муниципального образования, утверждение отчетов об их исполнении;
• установление местных налогов и сборов;
• установление порядка управления и распоряжения муниципальной собственностью;
• контроль за деятельностью органов и должностных лиц местного самоуправления.
Представительный орган принимает решения в коллегиальном порядке. В отдельных поселениях может быть предусмотрена возможность осуществления полномочий представительного органа собраниями (сходами) граждан.
Органом управления, осуществляющим исполнительно-распорядительные функции, является местная администрация, деятельностью которой руководит глава местной администрации на принципах единоначалия. Новый Федеральный закон предоставляет муниципальным образованиям возможность выбора разных организационных схем построения исполнительно-распорядительных органов. Исполнительные органы выполняют большой объем полномочий, связанных с оказанием непосредственного воздействия на объекты управления, обеспечением выполнения установленных правил, проведением в жизнь требований законодательных актов, поэтому эта их деятельность называется исполнительной. Чтобы обеспечить исполнение объектами управления требований нормативных актов представительных органов разных уровней, исполнительные органы наделяются соответствующими юридически-властными полномочиями, реализация которых происходит путем принятия постановлений и распоряжений, что называется распорядительной деятельностью.
Структуру и порядок работы исполнительно-распорядительных органов определяют сами муниципальные образования.
В различных субъектах Федерации используется одна из следующих схем формирования администрации:
• формируется представительным органом местного самоуправления;
• создается главой местного самоуправления самостоятельно;
• формируется главой муниципального образования с согласия представительного органа;
• главные должностные лица назначаются с согласия представительного органа, а остальные главой муниципального образования самостоятельно.
Наименование исполнительно-распорядительного органа, вопросы организации его деятельности определяются уставом муниципального образования.
Субъекты муниципального права
Субъекты муниципально-правовых отношений – лица, представляющие местное самоуправление и имеющие право принимать решения по вопросам местного значения, а также физические и юридические лица, общественные и государственные органы, вступающие с муниципалитетом в правовые отношения. Абсолютным признаком муниципально-правовых отношений является тот факт, что обязательной стороной этих отношений служит население муниципального образования непосредственно, а также его представители в лице органов местного самоуправления.
Субъекты муниципально-правовых отношений:
• муниципальное образование (может быть участником административных, конституционных, международных, а также множества частноправовых отношений – гражданских, трудовых, земельных и т. д.);
• ассоциации, или союзы, муниципальных образований (подлежат государственной регистрации);
• население муниципального образования;
• органы местного самоуправления;
• органы территориального общественного самоуправления;
• органы государственной власти;
• общественные объединения;
• муниципальные унитарные предприятия и учреждения.
Муниципальному образованию принадлежат права собственника в отношении имущества, входящего в состав муниципальной собственности. В соответствии с Конституцией РФ (ст. 124) муниципальные образования не являются юридическими лицами. Однако они выступают в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, на равных началах с иными участниками этих отношений – гражданами и юридическими лицами. К муниципальным образованиям в этом случае применяются нормы, определяющие участие юридических лиц в имущественных отношениях.
Особый правовой статус муниципальных образований проявляется также и в том, что именно к ведению муниципальных образований ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления» относит вопросы местного значения, а также отдельные государственные полномочия.
Субъекты муниципально-правовых отношений – это общественные объединения, которые в соответствии со своими уставами принимают участие в выборах органов местного самоуправления, представляют и защищают свои права, законные интересы членов и участников, а также других граждан в органах местного самоуправления. Согласно ФЗ «Об общественных объединениях», вопросы, затрагивающие интересы общественных объединений, в предусмотренных Законом случаях решаются органами местного самоуправления с участием соответствующих общественных объединений или по согласованию с ними.
Закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» допускает возможность участия иностранных граждан, постоянно или преимущественно проживающих на территории муниципального образования, в муниципальных выборах, местном референдуме в соответствии с международными договорами Российской Федерации.
К первому виду субъектов муниципально-правовых отношений относится муниципальное образование. ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ», определяет муниципальное образование как городское, сельское поселение, несколько поселений, объединенных общей территорией, часть поселения, иную населенную территорию, в пределах которых осуществляется местное самоуправление, имеются муниципальная собственность, местный бюджет и выборные органы местного самоуправления. Ко второму виду относятся субъекты, наделенные правом принимать решения, участвовать в принятии решений по вопросам местного значения. Статья 12 Закона «Об общих принципах организации местного самоуправления» гарантирует право населения городского, сельского поселения, независимо от его численности, на осуществление местного самоуправления. Субъектами муниципально-правовых отношений, наделенными полномочиями на решение вопросов местного значения, являются выборные и другие органы местного самоуправления. К ним относятся представительный орган местного самоуправления и выборное должностное лицо местного самоуправления.
Муниципальные права граждан
Приступая к исследованию вопроса о муниципальных правах и свободах, следует учитывать, что низовой, муниципальный уровень правового положения личности является, пожалуй, наиболее богатым и, соответственно, наиболее сложным с точки зрения своего содержания, что соответствует общеметодологическим подходам к вопросу о соотношении общего, особенного и единичного как философских категорий.
Исходной фундаментальной категорией для анализа правового положения личности на любом уровне проявления (включая место жительства и принадлежность человека к местному сообществу) является, как известно, равный, единый для всех конституционный статус человека и гражданина РФ. Правовое же положение человека как члена местного сообщества, жителя определенного населенного пункта - это уже вопрос о совокупности прав и свобод, характеризующих специальный статус человека и гражданина как субъекта местного самоуправления. И этот вопрос отражает общефилософскую взаимосвязь и зависимости (как на гносеологическом, так и онтологическом уровнях) общего и особенного, что воплощается, соответственно, в соотношении конституционного статуса человека и гражданина РФ, с одной стороны, и муниципальных прав и свобод, с другой.
Проблема муниципальных прав и свобод является относительно новой "для нашей правовой науки. После постановки во второй половине 80-х годов в последующем она получила поддержку как в научной литературе, так и в практике муниципально-правового нормотворчества, например, при разработке Устава города Ростова-на-Дону (см. гл.2 Устава). Вместе с тем эта проблема является весьма широкой, комплексной и нуждается в дальнейших исследованиях.
Муниципальные права, если говорить о них в обобщенном плане, это те права, которые обеспечивают реальные возможности каждому члену местного сообщества участвовать в решении всех вопросов местного значения, в управлении муниципальной собственностью, пользоваться материальными и духовными благами, распределяемыми по территориальному принципу, беспрепятственно осуществлять личную свободу на основе безопасности и неприкосновенности человека в местном сообществе. В своей совокупности муниципальные права и свободы составляют самоуправленческий статус личности как жителя соответствующего местного сообщества.
Самоуправленческий статус личности - особая муниципально-правовая категория, отражающая место и роль человека в системе муниципальной демократии и интегрирующая экономические и политические моменты реального положения граждан как индивидуальных и ассоциированных (совместных) участников самоуправленческих отношений. В самоуправленческом статусе проявляется коллективистская сущность человека, его общественное сознание и поведение. В этом плане в самоуправленческий статус входят как права индивида, так и права местных сообществ, т.е. коллективные права на решение всех вопросов местного значения. Это так называемые местные (территориальные) права и свободы, субъектами которых является местное сообщество в целом, а их пользователями - каждый член этого сообщества.
Поэтому вряд ли можно согласиться с мнением о том, что "истинными обладателями" местных (территориальных) прав и свобод являются лишь местные или территориальные коллективы.
Правовое положение человека в системе местного самоуправления характеризуется органическим единством двух групп муниципальных прав и свобод:
а) индивидуальных, которые принадлежат каждому гражданину в отдельности и могут быть реализованы отдельным членом городского сообщества независимо от других его членов:
б) коллективных прав, реализация которых возможна лишь посредством коллективных действий всех или большинства членов городского сообщества. С помощью именно этого единства обеспечивается.
С одной стороны, личностная ориентация всей системы местного самоуправления и, с другой, интеграция автономных, индивидуалистических начал муниципальной свободы с принципами коллективизма, общинности на местном уровне организации политической и экономической жизни.
Как своеобразный сплав коллективизма и автономности личности муниципальные права и свободы составляют важный элемент нормативного содержания всей системы местного самоуправления, благодаря чему конституционные институты муниципальной демократии получают четкую ориентацию не на административно-государственные, а на общественные структуры, на приоритет непосредственных форм участия населения в решении местных вопросов. А сами институты местного самоуправления в их нормативно-правовом закреплении просто невозможно рассматривать в отрыве от муниципальных прав и свобод, воплощающих в себе субъективные факторы функционирования соответствующих институтов как средства реализации каждым гражданином - членом местного сообщества своих возможностей участвовать в решении местных вопросов, в пользовании материальными и духовными благами, которыми располагает это сообщество местный самоуправление муниципальный право.
Важной характеристикой муниципальных прав и свобод является также тот факт, что в своей нормативной основе они имеют конституционное содержание и, соответственно, конституционный уровень своего юридического закрепления. Это имеет принципиальное значение с точки зрения анализа соотношения конституционных прав и свобод человека и гражданина с институтом муниципальных прав. Речь идет о том, что взаимосвязи и зависимости между соответствующими институтами демократии не ограничиваются отношениями детерминированности, предопределенности муниципальных прав конституционными правами и свободами в рамках механизма конкретизации последних до уровня отраслевых форм выражения свободы личности. Муниципальные права и свободы имеют относительно самостоятельное значение как нормативно-правовой институт местного самоуправления и, соответственно, важный институт муниципальной демократии, получающий в этом качестве конституционное признание.
Основополагающее значение имеет в этом плане конституционное право на осуществление местного самоуправления, которое составляет, своего рода, генетическую основу всей системы муниципальных прав и свобод гражданина, его самоуправленческого статуса. Нормативно-правовое воздействие соответствующего конституционного права на текущее законодательство и, соответственно, на формирование системы муниципальных прав и свобод граждан происходит на достаточно глубоком уровне конституционного воздействия, который определяется в этом случае как уровень конституционного обоснования. Само же конституционное обоснование муниципальных прав и свобод обеспечивается конституционным правом на осуществление местного самоуправления в форме их детерминации, т.е. путем разработки и включения в текущее законодательство (прежде всего муниципально-правовое) под непосредственным воздействием соответствующих конституционных положений норм о муниципальных правах и свободах граждан. Это и означает, что путем конституционной регламентации именно этого комплексного по своему содержанию права детерминируются (предопределяются) основные нормативно-правовые параметры тех субъективных возможностей, которые могут быть охарактеризованы в своей совокупности как муниципальные права граждан.
Вместе с тем само право на осуществление местного самоуправления имеет достаточно сложное конституционное обоснование, что порождает, соответственно, различные его концептуальные оценки. Известно, в частности, особое мнение судьи Конституционного Суда РФ Н.В.Витрука, которое он высказал в связи с постановлением Конституционного Суда по так называемому "удмуртскому делу". Особое мнение (в этой части) сводится к тому, что "Конституция РФ весьма осторожно формулирует право населения в сфере местного самоуправления в статьях, непосредственно посвященных местному самоуправлению (ч.2 статьи 130, статья 131)", а в главе 2 "Права и свободы человека и гражданина" "Конституция РФ не закрепляет право на местное самоуправление". Но имеются и другие подходы к анализу этой проблемы. Так, высказывается мнение, что при анализе конституционного характера права на осуществление местного самоуправления нельзя не учитывать ст. 32 Конституции РФ, которая закрепляет право граждан РФ на участие в управлении делами государства. Это обосновывается тем, что в ч. 2 данной статьи, где речь идет о конкретных формах такого участия, говорится о праве граждан РФ избирать и быть избранными не только в органы государственной власти, но и в органы местного самоуправления. "Несмотря на то, что Конституция содержит далеко не полный перечень форм участия граждан в местном самоуправлении, эту статью можно считать нормативным закреплением права граждан на участие в местном самоуправлении",- отмечается в связи с этим в одной из работ.
Безусловно, данная статья имеет важное значение с точки зрения придания конституционного характера праву граждан на осуществление местного самоуправления и, соответственно, для конституционной детерминации системы муниципальных прав. Но для правильного понимания природы конституционного права на осуществление местного самоуправления как основы, ядра самоуправленческого статуса гражданина РФ и его муниципальных прав необходимо учитывать, что ст. 32 Конституции включает целую систему субъективных полномочий граждан по осуществлению местного самоуправления, которые, в свою очередь, можно рассматривать и как самостоятельные муниципальные права граждан. К ним относятся, во-первых, права, обеспечивающие участие граждан в формировании представительных органов местного самоуправления, в выборах иных органов и должностных лиц местного самоуправления. Это целый комплекс, система муниципальных избирательных прав граждан РФ. В силу их особой значимости законодательством предусмотрены специальные средства их юридического гарантирования. Во-вторых, это права граждан России на участие в местном референдуме и в других формах прямой (непосредственной) муниципальной демократии. В-третьих, право на осуществление местного самоуправления предполагает равный для всех граждан РФ доступ к муниципальной службе, что предполагается, но напрямую не закрепляется в ч.4 ст.32 Конституции (где говорится лишь о равном доступе граждан РФ к государственной службе). Наконец, конституционная формула ч.5 ст. 32 позволяет сделать вывод, что право на осуществление местного самоуправления включает в свое содержание и право граждан РФ на участие в отправлении правосудия, в частности посредством института мировых судей, избираемых непосредственно населением.
Вместе с тем вряд ли правильно при конституционной характеристике права на осуществление местного самоуправления ограничиваться только ст. 32 Конституции. Этого было бы недостаточно ни для понимания данного права как права на осуществление местного самоуправления (а не просто права на участие в самоуправлении, о чем уже шла речь в предыдущих главах), ни для анализа нормативной специфики данного права и форм его реализации в институционной системе местного самоуправления как важного средства развития муниципальной демократии. Комплексный, многоуровневый характер соответствующего права предопределяет, соответственно, и сложный характер его правового (в том числе конституционного) закрепления. Конституционное право на осуществление местного самоуправления как системообразующая основа муниципальных прав конкретизировано во многих других нормах, посвященных не только политическим правам и свободам граждан (например, ст.33), но и в нормах, закрепляющих основы конституционного строя (прежде всего ч. 2 ст.3, ст. 12) и саму систему местного самоуправления, его полномочия (ст. 130. 131. 132 Конституции).
Однако, несмотря на "многослойный" характер конституционного закрепления соответствующего права, нельзя не признать определенную пробельность в его конституционном регулировании. Исходя из того, что местное самоуправление одна из форм осуществления народовластия, многие конституционные нормы лишь как бы предполагают, что в них речь идет не только об участии в управлении государственными делами, но и об осуществлении местного самоуправления. В этом смысле правомерным является расширительное толкование используемого в ст. 32 Конституции самого термина "управление делами государства", который вполне может включать в себя и управление местными делами. Такой подход - попутно будет отмечено - усиливает предложенную ранее нашу аргументацию в пользу допустимости Конституцией 1993 г. многообразия моделей самоуправления, включающих, в том числе и государственные начала. Но это доктринальное толкование, хотя оно (и это очень важно) получает все более последовательное подкрепление в текущем, в том числе муниципально-правовом. законодательстве, в частности в процессе конституционного обоснования института муниципальных прав и свобод граждан.
Анализ комплексного по своему содержанию конституционного права на осуществление местного самоуправления позволяет выявить несколько уровней конституционного обоснования муниципальных прав и свобод граждан как нормативно-правовой основы осуществления местного самоуправления. Первый обеспечивается уже в процессе закрепления основ конституционного строя Российской Федерации. Так, конституционное признание и гарантирование местного самоуправления как важной основы конституционного строя имеет принципиальное значение для всей системы текущего муниципального законодательства. Так, соответствующими нормами Конституции, характеризующими местное самоуправление в качестве одной из форм народовластия (ст.3, ч.2), утверждающими его самостоятельность в пределах своих полномочий (ст. 12) и гарантии экономической независимости на основе признания и всемерной защиты муниципальной собственности (ст. 8), предопределяется сама природа субъективных прав граждан на осуществление местного самоуправления как средства реализации народовластия, их социально-экономическая и политическая глубина. Другие основы конституционного строя имеют более опосредованное, но также принципиально важное значение для последующего конституционного закрепления и реализации муниципальных прав и свобод граждан. Например, реализация свободы личности в сфере местного самоуправления в полной мере опирается на такие фундаментальные основы конституционного строя, как политическое и идеологическое многообразие, многопартийность (ст. 13), федерализм (ст. 5), законность, верховенство Конституции РФ и законов на всей территории России (ст. 15) и другие.
Второй уровень конституционного обоснования муниципальных прав и свобод граждан находит свое воплощение в механизме регулирования самой по себе системы местного самоуправления как формы осуществления власти на основе самостоятельного решения населением вопросов местного значения. Это проявляется сразу в нескольких статьях Конституции, составляющих главу 8 "Местное самоуправление". Практически каждая из соответствующих статей (ст. 130-133) содержит достаточно определенные личностные моменты, раскрывающие те или иные аспекты реализации прав граждан на осуществление местного самоуправления. Особенно важное значение имеют данные нормы Конституции для признания коллективных муниципальных прав граждан, о которых подробнее речь пойдет ниже. В этом находит свое отражение органическое единство и взаимосвязь конституционных форм закрепления всей системы институтов местного самоуправления, включая муниципальные права граждан.
И это имеет важное значение не только для понимания самой по себе природы муниципальных прав граждан как института местного самоуправления, но и для всей правоприменительной и правотворческой практики развития муниципальной демократии. Примером в этом плане является постановление Конституционного Суда РФ, в котором аргументация в пользу конституционности п.1 ст.58 и п.2 ст.59 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" дается сквозь призму личностных моментов в институтах местного самоуправления. Речь идет, в частности, о том, что соответствующие положения Федерального закона оцениваются с точки зрения их значения для реализации таких конституционных прав, как "право народа на осуществление своей власти через органы местного самоуправления (ст.3, ч.2), права граждан избирать и быть избранными в органы местного самоуправления (ст.32, ч.2), осуществлять местное самоуправление путем референдумов, выборов, других форм прямого волеизъявления (ст. 130, ч.2)".
Наконец, третий уровень конституционного обоснования муниципальных прав граждан - это сами по себе конституционные права и свободы. Во-первых, это статья 32 Конституции, в которой, как отмечалось, заключена целая система полномочий граждан по осуществлению местного самоуправления (избирать и быть избранными в органы местного самоуправления: принимать участие в референдумах, в том числе местных, и другие). Во-вторых, практически в каждом личном, политическом или социально-экономическом правах, получающих закрепление в Конституции РФ, имеется и муниципально-правовой срез их реализации, что отмечалось и в предыдущей главе в связи с анализом конституционных прав и свобод человека и гражданина в институционном механизме развития местного самоуправления.
При этом способы конституционного воздействия и, соответственно, формы детерминации нормативного содержания муниципальных прав граждан различны. В одних случаях это делается путем прямого указания в соответствующей статье Конституции на правовую возможность в сфере местного самоуправления как форму существования и реализации конкретного муниципального права. Такой подход характерен, например, для ст. 33, закрепляющей право граждан РФ на индивидуальные и коллективные обращения в органы местного самоуправления (наряду с обращениями в государственные органы). Другие конституционные нормы предопределяют содержание муниципального права через прямое закрепление в соответствующей статье Конституции обязанностей органов местного самоуправления по обеспечению индивиду возможности реализации соответствующего права (например, ч.2 ст.24, ч.2 ст. 40). Еще более распространенным является опосредованный способ конституционного воздействия, например, через характеристику гарантий осуществления прав и свобод, в том числе на уровне местного самоуправления. Например, в ст. 40 Конституции называется, наряду с другими гарантиями, муниципальный жилищный фонд, а в ст. 41 - система муниципальных учреждений здравоохранения, что позволяет выявить муниципально-правовой уровень нормативного содержания и соответствующих прав (права на жилище и права на охрану здоровья и медицинскую помощь). Благодаря использованию высокого нормативно-правового потенциала Конституции в плане ее воздействия на текущее законодательство в области местного самоуправления как раз и стало возможным достаточно активное развитие институтов муниципального права, обеспечивающих более конкретную регламентацию правового положения личности в системе местного самоуправления и, соответственно, развитие муниципальных институтов свободы личности.
Основополагающее значение имеет в этом плане, конечно. Федеральный закон о местном самоуправлении. Уже одна из первых его статей (ст.3) так и называется - "Право граждан Российской Федерации на осуществление местного самоуправления". Хотя в названии этой статьи говорится о праве, а не о правах на осуществление местного самоуправления, очевидно, что это лишь формально-юридическая дань логической линии ст.32 Конституции: по своему содержанию ст. 3 Федерального закона закрепляет целый комплекс муниципальных прав и свобод. Это нашло свое прямое отражение и в части 2 этой статьи, где говорится о равных правах (а не праве) граждан РФ на осуществление местного самоуправления. При этом нормативное содержание соответствующих прав определяется заметно шире, чем в ст. 32 Конституции, что вполне оправданно. Это есть не отступление от Конституции, а, напротив, достаточно удачная конституционная детерминация муниципальных прав с позиций не только ст. 32. но и других, проанализированных нами ранее, уровней их конституционного обоснования. В соответствии с этим можно сделать вывод, что именно в статье 3 Федерального закона закрепляется, в своей основе, системное видение муниципальных прав и свобод граждан РФ.
Причем здесь получили отражение не только субъективные возможности гражданина на осуществление местного самоуправления, но и более общие характеристики соответствующих прав и. соответственно, самоуправленческого статуса гражданина, положения гражданина в системе местного самоуправления. В связи с этим закрепляется, во-первых, принцип равенства прав граждан РФ на осуществление местного самоуправления независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям. Следует обратить внимание, что в отличие от ст. Конституции в данном случае дан исчерпывающий перечень обстоятельств, которые не могут влиять на объем прав граждан в области самоуправления. При этом не указывается, например, такое основание, как место жительства, из чего можно сделать вывод о возможности установления требования проживания на территории соответствующего муниципального образования для приобретения отдельных прав на осуществление местного самоуправления в пределах данного муниципального образования. Это подтверждается и ст. 4 (п.5) Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации". Вместе с тем этот же Закон (п.5 ст.4) запретил допускавшееся ранее действовавшим Законом10 установление продолжительности и срока постоянного или преимущественного проживания гражданина РФ на территории субъекта РФ муниципального образования в качестве основания для приобретения пассивного избирательного права. Поэтому сохраняющаяся во многих регионах местная нормотворческая практика установления цензов оседлости для избрания глав муниципальных образований является незаконной.
Важно при этом подчеркнуть, что федеральным законодательством допускается установление требования проживания на определенной территории применительно только к приобретению гражданином муниципальных избирательных прав в их полном объеме. На реализацию же других прав этот фактор не должен влиять, это противоречило бы принципу социально-территориального равенства. Поэтому неконституционной является, например, норма ст. 12, п.2 Устава (Основного Закона) Краснодарского края, устанавливающая что: "Настоящий Устав и законы края могут предусматривать для граждан РФ в качестве условия пользования ими отдельными права постоянное проживание на территории.
Во-вторых, в отличие от ст. 32 Конституции, которая закрепляет равный для граждан РФ доступ лишь к государственной службе. Федеральный закон о местном самоуправлении распространяет это требование и на муниципальную службу. Право на равный доступ к муниципальной службе означает равенство исходных возможностей для занятия соответствующих должностей и недопустимость какой-либо дискриминации. Требования, предъявляемые к кандидату на должность муниципального служащего, могут обусловливаться исключительно характером должностных обязанностей. Поэтому незаконными являются, например, попытки установить на уровне местного нормотворчества образовательный ценз для избрания главы муниципального образования. Все это получает подтверждение и конкретизацию в специальном федеральном законодательстве и законодательстве субъектов Федерации, а также в уставах муниципальных образований. Например, в ст.5 Федерального закона "Об основах муниципальной службы" наряду с другими принципами муниципальной службы закрепляется и принцип "равного доступа граждан к муниципальной службе в соответствии с их способностями и профессиональной подготовкой", а в ст. 3 прямо закрепляется право граждан РФ на равный доступ к муниципальной службе.12. Эти же идеи получили отражение и в Уставе города Ростова-на-Дону (хотя он был принят до появления Федерального закона о муниципальной службе), где имеется специальная глава 11. которая так и называется "Муниципальная служба в органах городского самоуправления". В-третьих, ст. 3 Федерального закона о местном самоуправлении определяет в качестве важной формы реализации права граждан на осуществление местного самоуправления возможность их обращения в органы местного самоуправления и к должностным лицам местного самоуправления. Одновременно в п. 6 ст.3 закрепляется важная обязанность органов местного самоуправления и их должностных лиц "обеспечить каждому возможность ознакомления с документами и материалами, непосредственно затрагивающими права и свободы человека и гражданина, а также возможность получения гражданами и другой полной и достоверной информации о деятельности органов местного самоуправления, если иное не предусмотрено законом".
Вместе с тем в некоторых случаях при разработке, в частности законодательных актов субъектов Федерации, наблюдается тенденция выхолостить конкретное нормативное содержание соответствующей статьи федерального закона, ограничиться чисто декларативными положениями, ни к чему не обязывающими органы местного самоуправления. И, напротив, заслуживает поддержки стремление максимально конкретизировать нормативное содержание, гарантии и механизм реализации соответствующих прав граждан на низовом, муниципальном уровне их регламентации. Например, в Уставе города Ростова-на-Дону им посвящены три специальные статьи (ст. 9-10) в главе 2 "Человек и городское самоуправление" и несколько статей в главе 5 "Непосредственное осуществление самоуправления городским сообществом". Здесь имеется, например, специальная норма, определяющая порядок (механизм) реализации права граждан на индивидуальные и коллективные обращения в органы городского самоуправления и к должностным лицам (ст. 34). А в ст. 15 Устава "Гарантии прав и свобод членов городского сообщества" прямо подчеркивается, что "Приоритетными направлениями деятельности органов городского самоуправления и должностных лиц городского самоуправления являются ... гарантирование условий для участия членов местного сообщества в городском самоуправлении, в развитии местной демократии на основе политического, идеологического, культурного многообразия, сотрудничества между всеми его участниками".
С конституционным обоснованием муниципальных прав и свобод связана и такая важная их характеристика как неотъемлемый, неотчуждаемый характер. Однако неотчуждаемость муниципальных прав нельзя отождествлять с соответствующей характеристикой основных прав и свобод человека, которая дана в ст. 17 Конституции. Основные права и свободы носят неотчуждаемый характер в силу того, что это естественные права, принадлежащие каждому от рождения. Неотчуждаемый же характер муниципальных прав определяется тем, что каждый человек обладает этими правами как член местного сообщества и никто не может ограничить его в этих правах, не нарушив сами основы демократической самоорганизации населения. Распространять же естественно-правовые характеристики и на институт муниципальных прав, как это имеет место в литературе,14 вряд ли оправданно.
Характеристики муниципальных прав в качестве неотчуждаемых получили свое закрепление и в Уставе города Ростова-на-Дону. В частности, ст.8 Устава, которая называется "Права членов городского сообщества на осуществление местного самоуправления", в ч. 1 устанавливает, что "каждый член городского сообщества обладает неотъемлемыми правами на участие в городском самоуправлении". Затем в ч. 2, после перечисления конкретных муниципальных прав граждан, закрепляется, что "Права на осуществление местного самоуправления неотчуждаемы и принадлежат каждому гражданину - члену городского сообщества". В этом плане, как отмечает Д.Ю. Шапсугов, "государство не создает эти права, а лишь обязано признать их как основу легитимности местной власти и обеспечить условия для их реализации. И это есть проявление жизни государства, свидетельство соответствия государства его социальному назначению".
Более того, характеристика муниципальных прав в качестве института местного самоуправления и основы легитимности местной власти означает, что регламентация муниципальных прав и свобод осуществляется не только на государственном, но на всех уровнях муниципально-правового регулирования, включая местный. Следует однако иметь в виду, что и на уровне субъектов Федерации, и на местном (муниципальном) уровне права и свободы членов местного сообщества должны закрепляться не путем дублирования соответствующих положений, взятых, например, из Конституции и посвященных правам и свободам человека и гражданина в Российской Федерации, а путем их конституционного обоснования. Это может проявляться, во-первых, в форме конкретизации всех или отдельных правомочий, имеющих конституционно-правовое признание в качестве прав человека и гражданина, во-вторых, установлением процедуры, порядка реализации соответствующего права на территории муниципального образования: в-третьих, закреплением дополнительных гарантий осуществления конкретных прав и свобод в данном муниципальном образовании. Для таких форм муниципально-правовой регламентации прав граждан на основе последовательного их конституционного обоснования имеются вполне определенные законодательные предпосылки и условия.
Таким образом, муниципальные права и в целом самоуправленческий статус членов городского сообщества имеют в своей основе конституционные права и свободы граждан Российской Федерации. Однако между ними имеются и существенные различия. Муниципальные права и свободы не могут быть уже менее обеспеченными, чем конституционные. Но в то же время, например, устав муниципального образования вполне может закреплять какие-то дополнительные возможности, в особенности для отдельных категорий граждан: в нем могут быть предусмотрены дополнительные гарантии реализации конституционных прав за счет средств местного бюджета и т.д. Например, в ст.21 Устава Ростовской области прямо указывается, что "Органы местного самоуправления Ростовской области на своей территории могут превышать за счет собственных средств уровень государственных социальных стандартов и вводить муниципальные стандарты в соответствии с федеральными и областными законами". А Устав (Основной Закон) Саратовской области, более того содержит положение (хотя и не бесспорное) о том, что "Граждане РФ, постоянно проживающие в области, имеют дополнительные права и обязанности, которые устанавливаются представительными органами власти" (ст.18). Все это как раз свидетельствует о том, что закрепление прав и свобод членов местного сообщества в уставе области (края) или муниципального образования имеет не формальное и не просто декларативное значение. Институт муниципальных прав и свобод - важный элемент единой нормативно-правовой основы местного самоуправления. Это можно проиллюстрировать на примере конкретных прав и свобод. Например, ст. 43 Конституции РФ закрепляет возможность получения в школах бесплатного образования только на уровне основного общего образования, а в Уставе города Ростова-на-Дону было предложено распространить эту возможность и на уровень среднего (полного) общего образования. Такое решение, естественно, не противоречит Конституции, так как не ухудшает, а усиливает гарантии прав жителей Ростова-на-Дону. И оно, кроме того, соответствует требованиям Указа Президента РФ "О гарантиях прав граждан РФ на получение образования", ст.2 которого содержит следующее положение: "Обязать органы местного самоуправления совместно с родителями или лицами, их заменяющими, создать условия для получения детьми среднего (полного) общего образования". Если отвлечься от сомнительной императивности самого по себе государственного предписания в адрес органов местного самоуправления (возложение на них от имени государства дополнительных обязанностей без предоставления соответствующих финансовых средств), очевидно, что в данном президентском акте право на образование толкуется шире, более демократично, чем в Конституции. И такой вариант было признано целесообразным закрепить в Уставе города, а уже после того, как был подготовлен и опубликован для обсуждения проект Устава города Ростова-на-Дону, был принят Федеральный закон "О внесении изменений и дополнений в Закон РФ "Об образовании" статья 5.п.3 которого реализует положения указа Президента и. таким образом, подтверждает необходимость толковать гарантии права на образование шире, чем это имеет место в ст. 43 Конституции. Другие статьи соответствующей главы Устава города Ростова-на-Дону было признано необходимым сформулировать с учетом содержания не только Конституции РФ, но и международно-правовых актов, включая Европейскую Декларацию прав городов и Европейскую Хартию городов, которые были приняты Постоянной Конференцией Местных и Региональных Органов Власти Совета Европы в 1992 году и содержат весьма широкий круг индивидуальных и коллективных муниципальных прав граждан. Это тем более важно сейчас, когда Россия стала полноправным членом Совета Европы. При этом, правда, следует подчеркнуть, что в устав муниципального образования могут включаться лишь реально выполнимые, посильные для нас положения из разряда европейских стандартов прав жителей городов.
Одной из ключевых в этом плане является статья, закрепляющая права горожан на безопасную и здоровую среду проживания. По своему содержанию и социальному назначению это значительно более широкое право, чем закрепленное в статье 42 Конституции РФ право на благоприятную окружающую среду. В этом можно легко убедиться, сравнив статью 42 Конституции с содержанием статьи 7 Устава города Ростова-на-Дону.
С другой стороны, важное значение имеет в нынешних условия перехода к рынку проблема социальной защиты населения, в том числе с использованием средств местных бюджетов. В Уставе города Ростова-на-Дону имеется, например, ст. 13 "Защита прав пенсионеров и инвалидов", устанавливающая соответствующей категории горожан муниципальные льготы. При этом ч.2 данной статьи определяет, что "Перечень соответствующих льгот, порядок их предоставления отдельным категориям граждан и условия финансового обеспечения ежегодно определяются городской Думой при утверждении бюджета муниципального образования". Думается, что это вполне оправданный вариант решения проблемы, когда, с одной стороны, учитывается реальная ситуация ограниченных возможностей финансирования соответствующих мероприятий за счет местного бюджета и, с другой стороны, на городскую Думу возлагается обязанность изыскивать необходимые для этого средства при утверждении бюджета на каждый очередной год. Тем самым Устав города ориентирует депутатов и Думу на приоритетность социальных вопросов при решении всего комплекса проблем муниципального бюджетного финансирования. Речь идет, таким образом, о сочетании нормативных и программных моментов в самом содержании одного из важных муниципальных прав той категории горожан, которая нуждается в повышенной социальной защите.
Кроме того для муниципального образования и, тем более, субъекта Федерации важно учитывать специфику его национально-демографического состава, культурно-исторических особенностей, что может влиять, в определенной степени, и на нормативно-правовую регламентацию муниципальных прав граждан. Ростовская область и город Ростов-на-Дону отличаются в этом плане весьма существенными этнополитическими особенностями, что определяется, с одной стороны, географическим положением ("ворота" Северного Кавказа), а, с другой, историческими традициями казачьего самоуправления. Поэтому не случайным является включение в Устав Ростовской области специальной главы "Казачество", которая следует сразу за главой 3 "Права, свободы и обязанности граждан". Донское казачество определяется в соответствующей главе как "исторически сложившаяся общность в составе многонационального населения Ростовской области, имеющая самобытные традиции, культуру" (ст.23). Исходя из этого, в последующих статьях закрепляются по существу специальные самоуправленческие (муниципальные) права "граждан, относящих себя к потомкам донских казаков" (данное определение субъектов соответствующих прав содержится в самом Уставе области, ст.24).
Указанная категория населения наделяется такими правами, как:
- право объединяться в хуторские и станичные общества, создавать окружные, войсковые и иные традиционные для казачества общества (ст.24), право на восстановление и развитие казачьих форм хозяйствования (ст.24);
- право на несение государственной службы (ст.24);
- право создавать казачьи общественные организации (ст.25).
Таким образом, в данном случае, безусловно, присутствуют элементы регулирования прав и свобод человека и гражданина, что, казалось бы, может поставить под сомнение конституционность соответствующих положений в свете ст. 71, п. "в" и ст.72, п. "б". Очевидно, однако, что в основе соответствующих прав, закрепленных (урегулированных) Уставом области, лежат либо прямо относящиеся к ним конституционные нормы о правах и свободах человека и гражданина (например, ст.30), либо иные нормы федерального законодательства. Другое дело, что, как это подчеркивается, например, в ст.26 Устава, "Деятельность казачьих обществ и общественных объединений, органов государственной власти и органов местного самоуправления по возрождению казачества не должна нарушать права и свободы не казачьего населения". Речь идет, таким образом, о последовательном соблюдении конституционного принципа равноправия и на муниципально-правовом уровне положения граждан, что думается, более удачно отражено в ст. 14 Устава города Ростова-на-Дону ("Национальное равноправие членов городского сообщества"), чем в соответствующей статье Устава области.
Равноправие, являясь фундаментальным общеправовым принципом, распространяется одновременно и на уровень самоуправленческого статуса личности. В этом плане он предполагает равный объем муниципальных прав и свобод для всех граждан РФ независимо от их места жительства. Это находит свое воплощение в системе муниципальных прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации.
Муниципальное земельное право
Главная цель земельных преобразований в Российской Федерации состоит в обеспечении рационального использования и охраны земель как важнейшего природного ресурса, создании правовых, экономических, организационно-технологических и других условий для воспроизводства и повышения плодородия почвы, сохранения сельских, лесных и других земель, улучшения природной среды, развития сельских и городских поселений.
Земельные ресурсы - это не только территориально-пространственно-природный базис исторического месторасположения этноса народа, но сложный социально-эколого-экономический объект управления. Современное развитие мировой экономики показывает, что в современных условиях регулируемая рыночная экономика требует такого государственного управления земельными ресурсами, которое обеспечивает строгое соблюдение системы земельного и гражданского законодательства в сочетании с экономической самостоятельностью субъектов землепользования.
К основным характеристикам земельных ресурсов государства, помимо общей его площади, относятся плотность населения на единицу этой площади и ее освоенность, а также наличие природно-минеральных ресурсов.
В настоящий момент Россия является крупнейшим в мире обладателем земельных ресурсов. Земельный фонд Российской Федерации в административных границах Российской Федерации составлял 1709,8 млн. га. На ее территории обнаружены практически все природно-минеральные вещества планеты, а в зоне влияния находится около 45% пресной и около 20% морской воды. Следует отметить, что около 90% территории России находится в сейсмоустойчивых районах.
Классификация земельных ресурсов в России определяет следующие категории земель:
1. Земли сельскохозяйственных предприятий, организаций, а также граждан, т. е. территории, используемые в первую очередь для нужд сельского хозяйства. В последние годы стали также выделять земли в составе фермерских хозяйств и т. п. Под особым вниманием находятся здесь сельскохозяйственные земли, которые включают в себя: пахотные угодья, огороды, сады, виноградники, плантации, луга, пастбища.
2. Земли лесного фонда - территории, покрытые лесной растительностью и не покрытые, но предназначенные для ее восстановления.
3. Земли водного фонда - территории, занятые водоемами, ледниками, болотами (за исключением тундровой и лесотундровой зон), гидротехническими и другими водохозяйственными сооружениями, а также земли, выделяемые под полосы отвода водоемов, магистральных каналов и коллекторов.
4. Земли, находящиеся в ведении городских, поселковых и сельских администраций, территории, находящиеся в пределах границы населенных пунктов, а также земля, переданная в ведение администрации.
5. Земли промышленности, транспорта и иного назначения - территории, предоставленные предприятиям, различным объединениям и организациям для осуществления возложенных на них специальных задач (промышленного производства, транспорта, связи и т. п.).
6. Земли природоохранного назначения - территории с особо охраняемыми природными объектами и комплексами, которые имеют природоохранное, научное, эстетическое, рекреационное и оздоровительное значение.
7. Земли запаса - земли, не предоставляемые юридическим и физическим лицам в собственность, владение, пользование или аренду, а также земли, право собственности, владения и пользования которыми прекращено в соответствии с действующим законодательством. Использование земель запаса допускается только после перевода их в другую категорию или предоставления в аренду на срок до года.
Земля как единый фонд является особым объектом управления, который используется самим государством и предоставляется другим лицам в порядке целевого использования с осуществлением при этом функций по внутренней организации земельных участков. Поэтому управление объективно становится не только функцией собственника, но и, наряду с земельным контролем, самостоятельным правомочием Российской Федерации, субъекта РФ, муниципального образования.
Всеми гражданско-правовыми правомочиями по владению, пользованию, распоряжению земельными ресурсами обладают правосубъектные элементы государственной системы. Государство же, как собственник и суверен осуществляет управление своими имущественными актами, выражающими верховенство государства.
Государство (в лице Российской Федерации и субъекта Российской Федерации) и муниципальные образования в отношении земельных ресурсов выступают в двух аспектах:
- властной структуры, устанавливающей нормы и правила взаимодействия хозяйствующих субъектов, обеспечивающей их выполнение и обременяющей всех собственников и хозяйствующих субъектов местными налогами, иными обязательными платежами и требованиями по содержанию земельных ресурсов;
- собственника, действующего на рынке. Хозяйственная деятельность ведется не только в интересах получения дохода и решения социально-экономических проблем, но и регулирования общего хозяйственного оборота.
Содержание права собственности меняется в зависимости от того, осуществляется ли оно властной структурой или на рыночной основе. Точнее, в зависимости, от того, какие отношения имеют доминирующее значение в обществе - властные или рыночные. Наиболее сложной является ситуация, когда в основе права собственности на землю лежит общенациональное начало, но осуществляется это право с использованием рыночного механизма. Именно в этой ситуации появились и получили объективную основу конструкции «оперативного управления», «хозяйственного ведения» и иные. В условиях рыночной экономики вполне естественным является монетарный подход к содержанию права собственности на землю. Есть все основания однозначно определять это содержание через классические правомочия собственника. Но при этом надо различать право собственности и его осуществление. Существуют условия, когда и при рыночной экономике элементы властных отношений могут сохраняться.
Государство и муниципальные образования по действующему российскому законодательству являются самостоятельными, особыми субъектами права, существующими наряду с юридическими и физическими лицами. К их гражданско-правовому статусу применяются нормы, определяющие участие в имущественном обороте юридических лиц, если иное прямо не вытекает из закона или из особенностей данных субъектов (п. 2 ст. 124 Гражданского кодекса Российской Федерации). Участвуя в имущественных отношениях, государство должно соблюдать установленные им же правила, обусловленные природой регулируемых отношений. Осуществлять управление государственным имуществом в качестве собственника, реализовывать полномочия по распоряжению имуществом может субъект, наделенный соответствующими полномочиями. Муниципальное образование для участия в гражданском обороте может образовать (учредить) юридическое лицо, передав последнему часть своих полномочий.
Государство, субъекты федерации и муниципальные образования, действуя через свои органы (органы государственной власти или местного управления), выполняют своего рода «подготовительную работу», необходимую для организации эффективного использования земли. В качестве инструмента, реализующего такой механизм управления, может и должен использоваться гражданско-правовой подход к управлению землей, при котором набор и уровень норм и способов по управлению землей устанавливается в зависимости от целевого использования земельных участков.
Круг объектов земельных правоотношений в сфере государственной и муниципальной собственности определяется законодательством. Так, объекты земельных правоотношений федеральной собственности определены Указом Президента РФ «О федеральных природных ресурсах». К ним относятся земельные участки, предоставленные для обеспечения нужд обороны и безопасности страны, охраны государственных границ, осуществления других функций, отнесенных к ведению органов государственной власти; земельные участки, занятые объектами, находящимися в федеральной собственности, а также участки особо охраняемых природных территорий федерального значения.
К объектам земельных правоотношений государственной собственности субъектов Российской Федерации относятся земли, находящиеся в пределах их административно-территориальных границ, за исключением земель, составляющих федеральную, муниципальную, частную или иную форму собственности на землю.
Соответственно объектами муниципальной собственности являются земли, находящиеся в границах административных районов, населенных пунктов, кроме земель, составляющих государственную, частную, общую собственность.
Виды прав на земельные участки в РФ - законодательно установленные виды прав на земельные участки:
Землепользование - форма распоряжения землей с целью извлечения из земли полезных свойств или дохода путем:
- свободного хозяйствования;
- рациональной организации территории;
- защиты земель от процессов разрушения и загрязнения;
- использования имеющихся на участке общераспространенных полезных ископаемых.
Порядок землепользования определяется соответствующим законодательством.
Право собственности на землю - совокупность прав лица, имеющего в собственности земельный участок, включающая:
- право владения землей;
- право распоряжения землей;
- право пользования землей.
На сегодняшний день ситуация сложилась так, что общие правовые вопросы права государственной и муниципальной собственности на землю, определены в статьях 9 - 11 и 16 - 19 Земельного кодекса Российской Федерации.
Государственная собственность на землю (пункт 1 статьи 16 Земельного кодекса Российской Федерации).
В части 1 статьи 9 Конституции Российской Федерации предусматривается, что земля может находиться в государственной собственности.
Данное конституционное требование реализуется в гражданском и земельном законодательстве.
В пункте 2 статьи 214 Гражданского кодекса Российской Федерации и пункте 1 статьи 16 Земельного кодекса Российской Федерации провозглашается, что земля, не находящаяся в собственности граждан, юридических лиц либо муниципальных образований, является государственной собственностью.
Наличие в Гражданском кодексе Российской Федерации и Земельном кодексе Российской Федерации положений о государственной земельной собственности говорит о необходимости решать соответствующие проблемы, как в рамках требований гражданского, так и земельного законодательства.
На возможность одновременного урегулирования отношений собственности на землю в гражданском и земельном законодательстве указал Конституционный Суд Российской Федерации.
Позиция Конституционного Суда Российской Федерации Российской Федерации по данному вопросу нашла отражение в определение "Об отказе в принятии к рассмотрению запроса Волгоградской областной Думы о проверке конституционности пункта 1 и абзаца второго пункта 3 Указа Президента Российской Федерации № 2287 "О приведении земельного законодательства Российской Федерации в соответствии с Конституцией Российской Федерации").
По мнению Конституционного Суда Российской Федерации, новая Конституция Российской Федерации исходит из того, что земля является особого рода товаром, недвижимостью, а значит, в регулировании земельных отношений должны гармонично взаимодействовать нормы земельного и гражданского законодательства.
В Земельном кодексе Российской Федерации определяются:
- особенности возникновения, а также прекращения прав на земельные участки, находящиеся в государственной и муниципальной собственности;
- органы государственной власти, осуществляющие предоставление и изъятие этих земельных участков;
- земельные участки, которые могут находиться исключительно только в государственной и муниципальной собственности;
- порядок выделения федеральной собственности, собственности субъектов Российской Федерации и муниципальной собственности на землю.
Нетрудно заметить, что в этой части в Земельном кодексе Российской Федерации применительно к земельным участкам развиваются требования статей 212 и 214 Гражданского кодекса Российской Федерации.
В юридической литературе отмечается, что пункт 2 статьи 214 Гражданского кодекса Российской Федерации устанавливает своеобразную презумпцию (предположение) государственной собственности на земельные участки, что исключает их существование в качестве бесхозяйного имущества (статья 225 Гражданского кодекса Российской Федерации).
Поскольку пункт 1 статьи 16 Земельного кодекса Российской Федерации, дублирует содержание пункта 2 статьи 214 Гражданского кодекса Российской Федерации, то соответствующие разъяснения в полной мере относятся и к нему.
Земля является тем объектом, который всегда имеет собственника.
При этом следует иметь в виду, что в некоторых случаях допускается распространение правового режима бесхозяйной недвижимой вещи на земельные участки.
Так, в пункт 2 статьи 53 Земельного кодекса Российской Федерации предусматривается, что при отказе от права собственности на земельный участок этот земельный участок приобретает правовой режим бесхозяйной вещи, порядок прекращения права на которую устанавливается гражданским законодательством.
Ряд исследователей резонно замечают, что пункт 2 статьи 214 Гражданского кодекса Российской Федерации и пункт 2 статьи 53 Земельного кодекса Российской Федерации не согласуются между собой.
Следует отметить, что это не единственный случай, когда нормы Гражданского кодекса Российской Федерации и Земельного кодекса Российской Федерации не полностью соответствуют друг другу.
Общие положения Гражданского кодекса Российской Федерации о государственной собственности (глава 13) полностью применимы к земельным участкам. В силу этих причин статья 16 Земельного кодекса Российской Федерации ограничивается лишь констатацией наличия такой формы собственности как государственная собственность на землю.
Гражданский кодекс Российской Федерации и Земельный кодекс Российской Федерации устанавливают множественность субъектов государственной собственности на землю. Собственниками земельных участков могут выступать Российская Федерация и субъекты Российской Федерации (статья 214 Гражданского кодекса Российской Федерации, статьи 17 и 18 Земельного кодекса Российской Федерации).
Особенностью государственной собственности на землю является то, что нормы о множественности ее субъектов пока еще в полной мере не реализованы. В настоящее время федеральными законами установлена только федеральная собственность на землю. Что касается собственности субъектов Российской Федерации, то федеральные законы лишь предусматривают необходимость ее выделения. Иными словами в данное время государственная собственность на землю разделяется на две части, то есть на федеральную собственность и не разграниченную государственную собственность.
Федеральной собственности и собственности субъектов Российской Федерации на землю посвящены статьи 17 и 18 Земельного кодекса Российской Федерации.
Вопросы, касающиеся не разграниченной государственной собственности на землю сейчас должны решаться на основе требований пункта 10 статьи 3 Федерального закона "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации".
Вопрос о субъекте не разграниченной государственной собственности на землю продолжает оставаться дискуссионным. В специальной литературе высказывалось мнение о том, что собственником соответствующей земли выступает Российская Федерация, поскольку она перешла к ней от СССР. Однако данная позиция разделяется далеко не всеми специалистами.
Сохраняя неопределенность в вопросе о том, кто является субъектом права не разграниченной государственной собственности, законодатель четко указывает органы власти, которые осуществляют распоряжение этой собственностью.
Согласно части второй пункта 10 статьи 3 Федерального закона "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации" распоряжение землями до разграничения государственной собственности на землю осуществляется органами местного самоуправления в пределах их полномочий, если законодательством не предусмотрено иное.
В этой норме воспроизводятся положения Закона Российской Федерации "О местном самоуправлении в Российской Федерации". В статьях 51, 60 и 71 названного законодательного акта полномочия по распоряжению земельными участками предоставлены поселковым, сельским, районным и городским администрациям.
В некоторых субъектах Российской Федерации (например, в городе федерального значения Москве) права собственника на землю, находящуюся вне разграниченной государственной собственности, осуществляют органы государственной власти субъектов Российской Федерации.
В этих случаях субъекты Российской Федерации воспользовались предоставленной им федеральным законодательством возможностью урегулировать своим законодательством иначе вопрос об органах власти распоряжающихся указанной землей.
Постановление Правительства Российской Федерации № 576 "О порядке распоряжения земельными участками, находящимися в государственной собственности, до разграничения государственной собственности на землю" принципиально не изменяет действующий на протяжении двенадцати последних лет порядок распоряжения государственной земельной собственностью.
Содержание указанного постановления сводится к тому, чтобы обеспечить участие Министерства имущественных отношений Российской Федерации в распоряжение земельными участками.
Министерству имущественных отношений Российской Федерации теперь предоставлено право:
а) осуществлять контроль за перечислением в федеральный бюджет средств от продажи земельных участков, находящихся в государственной собственности, а также от продажи права на заключение договора аренды этих земельных участков на торгах (аукционах, конкурсах);
б) осуществлять от имени Российской Федерации юридические действия по защите имущественных прав и законных интересов Российской Федерации в случае:
- предоставления земельных участков органу государственной власти Российской Федерации (его территориальному органу), а также государственному учреждению, государственному унитарному предприятию, другой некоммерческой организации, созданным органами государственной власти Российской Федерации;
- предоставления органу государственной власти Российской Федерации (его территориальному органу), гражданину и юридическому лицу земельных участков, на которых расположены объекты недвижимого имущества, находящиеся в федеральной собственности либо находившиеся в федеральной собственности до отчуждения;
- прекращения прав указанных органов, граждан и юридических лиц на земельные участки;
- предоставления в собственность или аренду земельных участков, средства от продажи или аренды которых поступают в федеральный бюджет.
Реальное участие Министерства имущественных отношений Российской Федерации в распоряжение земельными участками, находящимися вне разграниченной государственной собственности, состоит лишь в проведении различного рода согласований.
Процесс разграничения государственной собственности на землю, видимо, займет длительное время, поэтому управление и распоряжение соответствующей землей еще долго будет иметь специфический характер.
До разграничения государственной собственности на землю государственная регистрация права государственной собственности на землю для осуществления распоряжения землями, находящимися в государственной собственности, не потребуется (часть первая пункта 10 статьи 3 Федерального закона "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации").
Законы муниципального права
Имеется множество специальных федеральных законов, содержащих нормы муниципального права:
- Федеральный закон № 97-ФЗ «О государственной регистрации уставов муниципальных образований»;
- Федеральный закон № 138-ФЗ «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления»;
- Федеральный закон № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» и др.
Источниками муниципального права являются практически все кодексы России, прежде всего:
- Налоговый Кодекс РФ,
- Бюджетный кодекс РФ,
- Градостроительный кодекс РФ,
- Земельный кодекс РФ,
- Гражданский кодекс РФ и др.
Будучи комплексной отраслью права, муниципальное право включает в себя нормы, содержащиеся во многих федеральных законах:
- Федеральном законе № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд», Федеральном законе № 210-ФЗ «Об основах регулирования тарифов организаций коммунального комплекса», Федеральном законе «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях» № 161-ФЗ;
- Федеральном законе № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»;
- Федеральном законе № 8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» и др.
Нормы муниципального права содержатся в Указах Президента РФ и Постановлениях Правительства РФ, нормативно-правовых актах органов исполнительной власти РФ:
- Указ Президента РФ № 607 «Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов»;
- Указ Президента РФ № 1451 «О Совете при Президенте Российской Федерации по развитию местного самоуправления»;
- Указ Президента РФ № 1370 «Об утверждении Основных положений государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации»;
- Постановление Правительства РФ № 814 «Об уполномоченном федеральном органе исполнительной власти по утверждению границ муниципальных образований»;
- Постановление Правительства РФ № 350 «О ведении государственного реестра муниципальных образований Российской Федерации», Приказ Минюста РФ № 139 «Об утверждении положения о порядке ведения государственного реестра уставов муниципальных образований и обеспечения доступности сведений, включенных в него» и др.
Нормы муниципального права
Правовые нормы – это правила поведения, устанавливающие, закрепляющие и регулирующие общественные отношения, возникающие в процессе организации и деятельности местного самоуправления. В совокупности они образуют муниципальное право как отрасль российского права. Нормам муниципального права присущи те общие черты, которые характерны для всех правовых норм. Вместе с тем муниципально-правовым нормам присущи и свои особенности. Закон об общих принципах организации местного самоуправления закрепляет право принимать, издавать правовые акты по вопросам ведения местного самоуправления.
Нормы муниципального права классифицируются по видам. В основу классификации могут быть положены различные критерии.
По объекту правового регулирования, т. е. по кругу регулируемых отношений, муниципально-правовые нормы бывают закрепляющими: основы деятельности местного самоуправления (территориальная, организационная, финансово-экономическая основы).
По характеру предписаний они делятся:
– на управомочивающие (нормы-разрешения, устанавливающие, что можно делать, определяющие предметы ведения местного самоуправления);
– обязывающие (содержащие предписания, что нужно делать. Так, органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления обязаны обеспечить каждому возможность ознакомления с документами и материалами, непосредственно затрагивающими права и свободы человека и гражданина. Данные нормы устанавливают также обязанности государственных органов по отношению к муниципальным органам, обязанности других субъектов муниципального права);
– запрещающие (нормы-запреты, устанавливающие, чего нельзя делать). Эти нормы закрепляют то или иное правило запретительного характера, обеспечивают, в частности, неприкосновенность прав местного самоуправления. Например, запрещается ограничение прав местного самоуправления, установленных Конституцией РФ, федеральными законами.
По степени определенности предписаний нормы муниципального права делятся на императивные и диспозитивные. Императивная норма, например, устанавливает порядок вступления в силу нормативных правовых актов органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, затрагивающих права, свободы и обязанности человека и гражданина, требуется их официальное опубликование (обнародование). Диспозитивные нормы предусматривают возможность расширения перечня вопросов, отнесенных законодательством к вопросам местного значения, по инициативе самих муниципальных образований, что непосредственно предусматривает ст. 6 Закона об общих принципах организации местного самоуправления.
По территории действия нормы муниципального права могут быть федеральными (действуют на всей территории России), действие которых ограничивается территорией конкретного субъекта Федерации, а также местными, действующими в пределах отдельного муниципального образования.
Кроме того, различают материально-правовые и процессуальные нормы. Материально-правовые нормы закрепляют полномочия органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, права и обязанности граждан, других субъектов муниципального права. Процессуальные нормы определяют порядок выборов и деятельности органов местного самоуправления, порядок принятия решений непосредственно населением муниципальных образований, процедуру реализации права населения на правотворческую инициативу в вопросах местного значения.
Объект муниципального права
Объектом муниципального права выступает государственно-правовая действительность Российской Федерации.
Основные понятия муниципального права приведены в словаре юридических терминов, использованных в пособии и приведенных в разделе 4 настоящего пособия. Муниципальное право имеет свой специфические объект и предмет. Под объектом муниципального права понимается то, на что направлено действие его норм. Общим объектом муниципального права являются специфические общественные отношения, возникающие в процессе создания и непосредственной деятельности муниципальных образований.
Предметом муниципального права является законы, закономерности, свойства и особенности, характеризующие общественные отношения в муниципальных образованиях.
Понятие муниципального права пришло на смену понятию советского строительства, характеризовавшего общественные отношения, связанные с деятельностью Советов народных депутатов. Принципиальное различие советского строительства и муниципального права заключается в характеристике самой местной власти. Советское строительство представляла органы местной власти в качестве органов государства. Муниципальное право устанавливает, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Это означает, что государство признает местное самоуправление в качестве самостоятельного уровня, самостоятельной формы осуществления власти.
Субъекты муниципального права Российской Федерации
Муниципальное право - комплексная отрасль права.
Понятие “муниципальное право” - новое для нашего государствоведения, хотя вопросы муниципального управления, муниципального хозяйства в свое время являлись предметом исследования юристов и деятелей земского движения дореволюционной России, а также отдельных ученых 20-х годов.
В законодательстве Российской федерации термин “муниципальный” применяется для характеристики как городского, так и сельского самоуправления. При этом, однако, надо учитывать, что в Конституции Российской Федерации используются понятия не “муниципалитет”, “муниципальные органы”, “муниципальное право”, а “местное самоуправление”, “органы местного самоуправления”. Но вместе с тем в качестве одной из форм собственности Конституция Российской Федерации закрепляет муниципальную собственность, признавая право самостоятельного управления ею за органами местного самоуправления как городских, так и сельских поселении. Федеральный закон “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской федерации” устанавливает, что термины “муниципальный” и “местный” и словосочетания с этими терминами применяются в отношении органов местного самоуправления, предприятий, учреждений и организаций, объектов собственности и других объектов, целевое назначение которых связано с осуществлением функций местного самоуправления, а также в иных случаях, касающихся осуществления населением местного самоуправления (ст. 1). Этот же Закон, регулируя вопросы законодательной базы местного самоуправления, прямо говорит о нормах муниципального права (ст. 7). Таким образом, имеются все основания именовать новую отрасль российского права муниципальным правом, которое по существу является правом местного самоуправления.
Термин “муниципальное право Российской Федерации” употребляется в двух основных значениях. Во-первых, так называется совокупность правовых норм, регулирующих определенную область общественных отношений и составляющих отрасль правовой системы Российской Федерации, и во-вторых, так именуется научная дисциплина - совокупность научных теорий и знаний, обобщающих данную область общественных отношений, практику реализации норм муниципального права. Кроме того, в соответствии с наименованием отрасли права и научной дисциплины муниципальным правом называется учебная дисциплина, изучение которой предусматривается учебными планами юридических вузов. Все эти понятия тесно взаимосвязаны друг с другом, ибо имеют общий источник: одну и ту же сферу общественных отношений, в которых находит свое воплощение местное самоуправление - признаваемая и гарантируемая государством самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения муниципальных образований по решению вопросов местного значения. Однако каждое из этих понятий - и отрасль права, и научная дисциплина, и учебная дисциплина, носящее одно и то же наименование, имеет свое специфическое содержание, свой предмет.
Муниципальное право подобно любой другой отрасли права представляет собой совокупность связанных между собой правовых норм, закрепляющих и регулирующих особый круг общественных отношений. Известно, что отрасли права различаются, прежде всего, по предмету регулирования. Поэтому, чтобы дать понятие муниципального права, необходимо выявить специфику общественных отношений, составляющих его предмет. Это позволит отграничить муниципальное право от других отраслей российского права и определить, что же обусловливает объединение данных отношений в самостоятельный вид общественных отношений, объективно требующий муниципально-правового регулирования.
Своеобразие отношений, регулируемых нормами муниципального права, состоит в том, что они возникают в особой сфере жизни общества, которую Конституция Российской Федерации определяет как “местное самоуправление”.
Местное самоуправление представляет собой целостную систему общественных отношений, связанных с территориальной самоорганизацией населения, самостоятельно решающего вопросы местного значения, вопросы устройства и функционирования местной (муниципальной) власти. Ибо местное самоуправление - это не только область гражданской самостоятельности и общественной активности населения, но и специфический уровень власти, организационные формы осуществления которой определяются населением муниципального образования самостоятельно на основе федерального законодательства, законодательства субъектов Российской Федерации.
Муниципальные образования, т.е. городское, сельское поселение, иная населенная территория, предусмотренная законодательством о местном самоуправлении, в пределах которых осуществляется местное самоуправление, имеют необходимые для решения вопросов местного значения муниципальную собственность, местный бюджет и выборные органы местного самоуправления. При этом решения, принятые путем прямого волеизъявления граждан, решения органов местного самоуправления, принятые в пределах их полномочий, обязательны для исполнения всеми расположенными на территории муниципального образования предприятиями, учреждениями и организациями независимо от их организационно-правовых форм, а также органами местного самоуправления и гражданами. Вместе с тем необходимо иметь в виду, что местное самоуправление, представляя особый уровень власти, являясь выражением власти народа, организационно обособлено в системе управления обществом и государством. Согласно статье 12 Конституции Российской Федерации органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти.
Можно выделить следующие отличительные признаки отношений, составляющих предмет муниципально-правового регулирования.
Во-первых, данные отношения имеют локально-территориальный характер. Они возникают на местном (муниципальном) территориальном уровне в процессе осуществления местного самоуправления населением городских, сельских поселений и других муниципальных образований, территории которых устанавливаются в соответствии с законодательством субъектов Российской Федерации с учетом исторических и иных местных традиций. Таким образом, речь идет об отношениях, возникающих в границах городов, поселков, станиц, сельских округов (волостей, сельсоветов), районов (уездов) и т.п.
Во-вторых, эти отношения носят комплексный характер, так как связаны с реализацией задач и функций местного самоуправления во всех сферах местной жизни: экономической, бюджетно-финансовой, социально-культурной, охраны общественного порядка и др. Общность данных отношений, обусловливающая их объединение в рамках предмета муниципального права, определяется природой местного самоуправления. Суть местного самоуправления - в самостоятельном решении населением вопросов местного значения.
Конституция Российской Федерации, гарантируя местное самоуправление, не раскрывает, какие вопросы следует считать местными. Ответ на этот вопрос имеет принципиальное значение, ибо самостоятельность населения муниципальных образований Конституция Российской Федерации связывает именно с решением вопросов местного значения (ст. 130). Круг данных вопросов определяется федеральными законами и законодательством субъектов Российской Федерации о местном самоуправлении и находит свое конкретное выражение в уставах местного самоуправления муниципальных образований. Вопросы местного значения, согласно законодательству о местном самоуправлении, затрагивают все области жизнедеятельности населения городских, сельских поселений и других муниципальных образований. Поэтому предмет муниципального права охватывает различные по своему конкретному содержанию и характеру общественные отношения: организационные, управленческие, имущественные, финансовые и т.д. Однако все эти отношения объединяет в самостоятельный вид общественных отношений общий признак: они возникают в процессе решения населением муниципальных образований вопросов местного значения непосредственно или через органы местного самоуправления.
В-третьих, обязательным субъектом муниципально-правовых отношений выступает либо население муниципального образования, которое непосредственно, т.е. путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, решает вопросы местного значения, либо орган или должностное лицо местного самоуправления, наделенные полномочиями по решению данных вопросов.
Таким образом, муниципальное право закрепляет и регулирует общественные отношения, которые возникают в процессе организации и деятельности местного самоуправления в городских, сельских поселениях и других муниципальных образованиях.
Муниципально-правовые отношения - это регулируемые нормами муниципального права общественные отношения, возникающие в процессе организации и деятельности местного самоуправления в городских, сельских поселениях и в других муниципальных образованиях.
Субъектами муниципально-правовых отношений являются:
- муниципальные образования;
- население муниципальных образований;
- собрание (сход) граждан;
- органы местного самоуправления;
- граждане;
- депутаты представительных органов местного самоуправления;
- члены других выборных органов местного самоуправления;
- должностные лица местного самоуправления;
- органы территориального общественного самоуправления;
- ассоциации и союзы муниципальных образований;
- государственные органы;
общественные объединения;
- предприятия, учреждения, организации.
Субъекты муниципально-правовых отношений можно условно подразделить на три вида:
1. Особым субъектом муниципального права является муниципальное образование, федеральный закон “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” определяет муниципальное образование как городское, сельское поселение, несколько поселений, объединенных общей территорией, часть поселения, иную населенную территорию, в пределах которых осуществляется местное самоуправление, имеются муниципальная собственность, местный бюджет и выборные органы местного самоуправления.
Муниципальному образованию принадлежат права собственника в отношении имущества, входящего в состав муниципальной собственности. От имени муниципального образования эти права осуществляют органы местного самоуправления, а в случаях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации и уставами муниципальных образований, население непосредственно.
Особый правовой статус муниципальных образований проявляется также и в том, что именно к ведению муниципальных образований Федеральный закон “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” относит вопросы местного значения, а также отдельные государственные полномочия, которыми могут наделяться органы местного самоуправления. В своей совокупности они составляют предметы ведения местного самоуправления.
Муниципальным образованиям как субъектам муниципально-правовых отношений принадлежит право на создание объединений в форме ассоциаций или союзов в целях координации своей деятельности, более эффективного осуществления своих прав и интересов, а также право иметь собственную символику (гербы, эмблемы, другую символику), отражающую исторические, культурные, социально-экономические, национальные и иные местные традиции.
Права и обязанности муниципальных образований как субъектов муниципально-правовых отношений от их имени реализуют своими действиями соответствующие органы местного самоуправления в рамках их компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов, либо население муниципального образования непосредственно.
2. Ко второму виду относятся субъекты муниципально-правовых отношений, которые наделены правом принимать решения (участвовать в принятии решении) по вопросам местного значения.
К данному виду субъектов относится, прежде всего, население муниципального образования. Население реализует свое право на решение вопросов местного значения путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления. Формы, порядок и гарантии непосредственного осуществления населением местного самоуправления закрепляются в уставе муниципального образования в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации. Население избирает представительный орган местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления, определяет структуру органов местного самоуправления, а также вправе решать и другие вопросы местного значения. Статья 12 Федерального закона “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” гарантирует право населения городского, сельского поселения независимо от его численности на осуществление местного самоуправления. Непосредственно населением может быть принят устав муниципального образования, выражено недоверие выборным органам местного самоуправления. С учетом мнения населения соответствующей территории решаются вопросы об образовании, объединении, о преобразовании или об упразднении муниципальных образований, установлении или изменении их территорий. Федеральный закон “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” закрепил право населения в соответствии с уставом муниципального образования на правотворческую инициативу в вопросах местного значения (ст. 25).
Законодательством о местном самоуправлении некоторых субъектов Российской Федерации население муниципального образования именуется местным сообществом. Так, в соответствии со статьей 3 Закона Московской области “О местном самоуправлении в Московской области”' население, проживающее на территории муниципального образования, объединенное общими интересами в решении вопросов местного значения, образует местное сообщество. Членом местного сообщества, согласно Закону, является гражданин Российской Федерации, проживающий на территории муниципального образования. При этом уставом муниципального образования могут быть определены и иные условия, при которых гражданин Российской Федерации, не проживающий на территории муниципального образования, может стать членом соответствующего местного сообщества, а также предоставляемые ему права.
Подобные положения о местном сообществе содержал один из проектов Федерального закона “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации”, внесенный на рассмотрение Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации. Однако законодатель не воспринял такой подход к трактовке населения как субъекта муниципального права, и действующее федеральное законодательство не содержит упоминаний о местном сообществе.
Вопросы местного значения могут решаться собранием (сходом) граждан. Так, население на собраниях (сходах) граждан может предусматривать разовое добровольное внесение жителями средств для финансирования решения вопросов местного значения. Собрание (сход) граждан в отдельных поселениях может осуществлять полномочия представительного органа местного самоуправления, который в данном случае не образуется.
Субъектами муниципально-правовых отношений, наделенными полномочиями на решение вопросов местного значения, являются выборные и другие органы местного самоуправления. К ним относятся: представительный орган местного самоуправления, обладающий правом представлять интересы населения и принимать от его имени решения; выборное должностное лицо местного самоуправления, наделенное согласно уставу муниципального образования полномочиями на решение вопросов местного значения. Уставом муниципального образования могут быть предусмотрены должность главы муниципального образования - выборного должностного лица, возглавляющего деятельность по осуществлению местного самоуправления на территории муниципального образования, а также должности иных выборных должностных лиц местного самоуправления. Глава муниципального образования и иные выборные должностные лица местного самоуправления наделяются собственной компетенцией по решению вопросов местного значения в соответствии с уставом муниципального образования.
Помимо представительных органов и выборных должностных лиц местного самоуправления в уставе муниципального образования могут быть предусмотрены и иные органы местного самоуправления, и должностные лица местного самоуправления, наделенные полномочиями по решению вопросов местного значения. В соответствии со своей компетенцией выборные и другие органы местного самоуправления управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, принимают решения по самым разнообразным вопросам местной жизни, отнесенным к ведению муниципального образования.
Выборные и иные органы местного самоуправления являются юридическими лицами в соответствии с уставом муниципального образования.
Право на осуществление местного самоуправления принадлежит также гражданам Российской федерации.
В соответствии со статьей 3 Федерального закона “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” граждане имеют равные права на осуществление местного самоуправления как непосредственно, так и через своих представителей независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям. Как субъекты муниципально-правовых отношений граждане осуществляют свое право на местное самоуправление в городских, сельских поселениях и других муниципальных образованиях путем участия в местных референдумах, выборах, посредством других форм прямого волеизъявления, а также через выборные и другие органы местного самоуправления.
Граждане имеют равный доступ к муниципальной службе, право на ознакомление с документами и материалами, непосредственно затрагивающими права и свободы человека и гражданина, а также им гарантируется возможность получения и другой полной и достоверной информации о деятельности органов местного самоуправления, если иное не предусмотрено законом.
Реализация наиболее важных прав граждан - субъектов муниципально-правовых отношений, прямо связывается законом с достижением определенного возраста. Так, избирать в выборные органы местного самоуправления вправе граждане, достигшие 18 лет, а быть избранными в выборные органы местного самоуправления граждане имеют право по достижении возраста, установленного законами и иными нормативными правовыми актами законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации. При этом Федеральный закон “Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской федерации” устанавливает, что минимальный возраст кандидата при выборах главы местного самоуправления не может превышать 21 года. Возможно, также установление и такого дополнительного условия приобретения гражданином пассивного избирательного права, как срок обязательного проживания на определенной территории. Однако согласно Федеральному закону “Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации” этот срок не может превышать одного года.
Полномочия депутата представительного органа местного самоуправления по решению вопросов местного значения определяются его статусом члена коллегиального выборного органа, обладающего правом представлять интересы населения и принимать от его имени решения, действующие на территории муниципального образования. Депутат представительного органа местного самоуправления участвует в принятии решений об утверждении местного бюджета и отчета о его исполнении, установлении местных налогов и сборов, принятии планов и программ развития муниципального образования, утверждении отчетов об их исполнении, а также по другим вопросам, отнесенным к компетенции представительного органа.
Члены других выборных органов местного самоуправления участвуют в решении вопросов местного значения, отнесенных к ведению данного выборного органа местного самоуправления.
Полномочия депутата, члена выборного органа местного самоуправления начинаются со дня его избрания и прекращаются с момента начала работы выборного органа местного самоуправления нового состава.
3. Наконец, можно выделить субъекты муниципально-правовых отношений, которые в тон или иной форме содействуют осуществлению местного самоуправления, взаимодействуют с субъектами муниципально-правовых отношений, наделенными полномочиями по решению вопросов местного значения, по различным аспектам своей деятельности, затрагивающей права и интересы муниципальных образований. К этому виду участников муниципально-правовых отношений следует отнести: органы территориального общественного самоуправления; ассоциации и союзы муниципальных образований; государственные органы; общественные объединения; предприятия; учреждения; организации.
Органы территориального общественного самоуправления, создаваемые гражданами по месту их жительства на части территории муниципального образования (территориях поселений, не являющихся муниципальными образованиями, микрорайонов, кварталов, улиц, дворов и других территориях), осуществляют инициативы в вопросах местного значения. В соответствии с уставом муниципального образования данные органы могут являться юридическими лицами.
Ассоциации и союзы муниципальных образований своей целью имеют координацию деятельности, более эффективное осуществление прав и интересов муниципальных образований. Однако ассоциациям и союзам не могут передаваться полномочия органов местного самоуправления. Они регистрируются в порядке, установленном для некоммерческих организаций.
Государственные органы вступают во взаимодействие с другими субъектами муниципально-правовых отношений, оказывая государственную поддержку местному самоуправлению, создавая необходимые правовые, организационные, материально-финансовые условия для становления и развития местного самоуправления. Государственные органы в соответствии с законом содействуют населению в осуществлении права на местное самоуправление. Они обязаны рассматривать обращения органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления. Государственные органы вступают во взаимоотношения с органами местного самоуправления, другими субъектами муниципально-правовых отношений, осуществляя контроль за соблюдением законности в деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, а также за реализацией отдельных государственных полномочий, которыми могут наделяться органы местного самоуправления.
Участниками муниципально-правовых отношений данного вида являются предприятия, учреждения и организации, находящиеся на территории муниципального образования. Одни из них являются муниципальными, находящимися в муниципальной собственности. Органы местного самоуправления определяют цели, условия и порядок деятельности данных предприятий, учреждений и организаций, которые играют важную роль в обеспечении жизнедеятельности населения муниципального образования, регулируют цены и тарифы на их продукцию (услуги), утверждают их уставы, назначают и увольняют руководителей данных предприятий, учреждений и организаций, заслушивают отчеты об их деятельности.
Взаимоотношения органов местного самоуправления с предприятиями, учреждениями и организациями, не находящимися в муниципальной собственности, строятся на основе договоров. Органы местного самоуправления в соответствии с законом вправе координировать участие данных предприятий, учреждений и организаций в комплексном социально-экономическом развитии территории муниципального образования.
Субъектами муниципально-правовых отношений выступают местные общественные объединения, которые в соответствии со своими уставами принимают участие в выборах органов местного самоуправления, представляют и защищают свои права, законные интересы своих членов и участников, а также других граждан в органах местного самоуправления. Федеральным законом “Об общественных объединениях” предусмотрено, что вопросы, затрагивающие интересы общественных объединений в предусмотренных Законом случаях, решаются органами местного самоуправления с участием соответствующих общественных объединений или по согласованию с ними.
Закон ничего не говорит о возможности участвовать в осуществлении местного самоуправления иностранных граждан и лиц без гражданства, проживающих на территории муниципального образования. Однако иностранные граждане, лица без гражданства в соответствии со статьей 62 Конституции Российской Федерации пользуются в Российской Федерации правами и несут обязанности наравне с гражданами Российской Федерации, кроме случаев, установленных федеральным законодательством или международным договором Российской федерации. Поэтому иностранные граждане, лица без гражданства, проживающие на территории местного самоуправления, вступают во взаимодействие с органами местного самоуправления по вопросам, затрагивающим их права и интересы. Так, Федеральный закон “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” обязывает органы местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления обеспечить каждому возможность ознакомления с документами и материалами, непосредственно затрагивающими права и свободы человека и гражданина (ст. 3). В некоторых зарубежных странах лица, не являющиеся гражданами данного государства, допускаются к участию в выборах муниципальных органов. Обычно это право связывается с условием проживания в стране определенного срока (например, в Дании он составляет 3 года).
Муниципально-правовые отношения с учетом их содержания можно подразделить на следующие группы: а) отношения, связанные с организацией местного самоуправления; б) отношения, характеризующие муниципальную деятельность по непосредственному жизнеобеспечению населения муниципальных образований; в) отношения, в которых находит свое воплощение деятельность органов местного самоуправления по осуществлению отдельных государственных полномочий.
В первую группу муниципально-правовых отношений входят отношения, связанные с образованием, объединением, преобразованием муниципальных образований, установлением и изменением их границ и наименований, утверждением символики муниципальных образований, а также с определением структуры органов местного самоуправления, их наименованием и формированием, контролем за деятельностью органов местного самоуправления, их ответственности.
Ко второй группе относятся отношения, возникающие в процессе решения жителями муниципального образования непосредственно, через выборные и другие органы местного самоуправления вопросов обеспечения социально-экономического развития муниципального образования, жизнедеятельности его населения. Это, например, отношения, связанные с управлением муниципальной собственностью, формированием, утверждением и исполнением местного бюджета, регулированием планировки и застройки территорий муниципальных образований, содержанием дорог местного значения, организацией и развитием муниципальных учреждений здравоохранения, образования, культуры.
Третью группу муниципально-правовых отношений составляют отношения, возникающие в процессе реализации переданных органам местного самоуправления отдельных государственных полномочий. Государство, наделяя органы местного самоуправления отдельными государственными полномочиями с одновременной передачей необходимых материальных и финансовых средств, устанавливает условия и порядок контроля за их осуществлением.
Муниципально-правовые отношения можно классифицировать в зависимости от их субъектов.
Исходя из этого муниципально-правовые отношения подразделяются на три группы:
1. Отношения, в которых одной из сторон выступает муниципальное образование. К этой группе относятся отношения, в которых находит свое выражение правовой статус муниципального образования, которое в соответствии с законом имеет муниципальную собственность, местный бюджет, выборные органы местного самоуправления, а также вправе иметь собственную символику, вступать в ассоциации и союзы, объединяющие муниципальные образования, и т.д.
2. Отношения, в которых одним из субъектов выступает население муниципального образования. В эту группу входят отношения, возникающие в процессе непосредственного волеизъявления населения, принятия им решений по вопросам местного значения (например, устава муниципального образования и др.).
3. Отношения, в которых одной из сторон является орган или должностное лицо местного самоуправления. Данные отношения характеризуют многостороннюю деятельность местного самоуправления по решению вопросов местного значения, а также реализации отдельных государственных полномочий, которыми могут законом наделяться органы местного самоуправления.
Муниципальное право как правовое образование не относится к числу основных отраслей права. Его место в системе права России определяется тем, что муниципальное право - это вторичное, производное образование, возникшее на базе основных отраслей права в результате развития местного самоуправления, его обособления в общей системе управления обществом и государством, а также развития специального законодательства о местном самоуправлении.
Как уже отмечалось, муниципальное право - это комплексная отрасль права. Своеобразие таких правовых образований в системе права проявляется в том, что нормы, составляющие комплексную отрасль, выступают, во-первых, как нормы основных отраслей права, а во-вторых, будучи нормами основных отраслей права и оставаясь таковыми, вместе с тем входят во вторичную правовую структуру - комплексную отрасль права. В силу этого муниципальное право самым тесным образом связано и взаимодействует со многими отраслями права, которые, регулируя свой предмет, затрагивают и вопросы муниципальной деятельности.
Муниципальное право тесно взаимосвязано с конституционным (государственным) правом, которое, являясь ведущей отраслью российского права, определяет основные начала, принципы организации местного самоуправления, гарантии и формы осуществления местного самоуправления, его место в системе народовластия. Тем самым нормы конституционного (государственного) права устанавливают основы муниципального права, которое регулирует общественные отношения, возникающие в процессе организации и деятельности местного самоуправления.
Взаимосвязь муниципального права с административным правом обусловлена тем, что органы местного самоуправления обладают в соответствии с законом административной правосубъектностью. Так, местная администрация, административная комиссия при местной администрации вправе налагать в пределах своей компетенции, согласно Кодексу РСФСР об административных правонарушениях, административные взыскания на граждан и должностных лиц за совершенные ими административные правонарушения, а также осуществлять другие полномочия административно-правового характера. Следует также учитывать, что время работы на должностях в органах местного самоуправления засчитывается в стаж, исчисляемый для предоставления льгот и гарантий, в соответствии с законодательством о государственной службе, правовое регулирование которой осуществляет административное право.
Муниципальное право находится в тесной взаимосвязи с гражданским правом, определяющим гражданско-правовой статус муниципального образования, органов местного самоуправления, которые от имени муниципального образования осуществляют права собственника в отношении имущества, входящего в состав муниципальной собственности.
Взаимодействие муниципального права с такими отраслями права, как финансовое, земельное, экологическое, хозяйственное право проявляется в регулировании деятельности органов местного самоуправления, которые в соответствии с Федеральным законом “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской федерации” формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, решают другие финансовые вопросы местного значения, а также осуществляют контроль за использованием земель на территории муниципального образования, участвуют в охране окружающей природной среды, создают условия для обеспечения населения услугами торговли, общественного питания, бытового обслуживания и т.д.
Формы муниципального права
Муниципальное право - отрасль права, которая регулирует отношения, складывающиеся в процессе организации и деятельности муниципальных (местных) органов, а также реализации форм непосредственной демократии.
Под предметом муниципального права понимают:
• общественные отношения в системе местного самоуправления;
• общественные отношения, возникающие в процессе организации и деятельности местного самоуправления, в том числе в процессе реализации права населения на местное самоуправление;
• общественные отношения, возникающие на местном уровне жизни общества.
Под предметом правового регулирования понимают однородные общественные отношения, возникающие в процессе организации и деятельности местного самоуправления, в процессе реализации населением права на местное самоуправление непосредственно, а также через органы местного самоуправления.
Эти отношения можно классифицировать и выделить отношения:
1. возникающие в процессе осуществления принадлежащей народу власти (при использовании форм непосредственной демократии);
2. возникающие в процессе организации и деятельности органов местного самоуправления, связанные с разделением полномочий между главой муниципального образования, представительным и исполнительным органами местного самоуправления;
3. возникающие в связи с установлением территориальной основы местного самоуправления;
4. возникающие в процессе деятельности органов местного самоуправления по управлению муниципальной собственностью, формированию и исполнению местного бюджета, установлению и взиманию местных налогов и сборов, иные отношения, связанные с управленческой и контрольной деятельностью (по управлению муниципальным хозяйством, социально-культурной сферой, обеспечению законности и правопорядка и т.д.);
5. по поводу обязательств муниципальных органов перед органами государственной власти и обязательств органов государственной власти по отношению к ним; договорные отношения по взаимным обязательствам муниципальных органов;
6. связанные с реализацией гарантий на осуществление местного самоуправления;
7. вытекающие из ответственности органов местного самоуправления и их должностных лиц перед населением, государством, физическими и юридическими лицами.
Муниципальное право на землю
Вместе с гражданами, юридическими лицами и государством (Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации) полноправными участниками земельных отношений являются муниципальные образования.
Муниципальная собственность на землю – это собственность муниципальных образований, составляющая вместе с другой муниципальной собственностью в соответствии с Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» финансово-экономическую основу местного самоуправления. Муниципальное право на землю создает предпосылки независимости и самостоятельности местного самоуправления, служит гарантом эффективного использования местных ресурсов.
Муниципальная собственность на землю - это еще и система отношений по присвоению земель населением муниципальных образований. Наряду с государственной собственностью на землю, муниципальная - разновидность публичной собственности.
Право муниципальной собственности на землю - исключительное право местных сообществ осуществлять правомочия владения, пользования, распоряжения и иные предусмотренные законом правомочия собственника в отношении земель. Как непосредственно, так и через органы местного самоуправления, муниципальные предприятия, учреждения и организации.
Ученые-правоведы отмечают наличие у муниципальной собственности дуалистической (двойственной) природы, сочетающей черты государственной и групповой форм собственности.
Сегодня муниципальная собственность, включающая развитую сеть объектов хозяйственного и социального назначения, а также ресурсы, в т. ч. земельные, локализованные в рамках муниципального образования (а иногда и за пределами его административных границ), является важным элементом экономической системы.
Притязания муниципальных образований в качестве земельных собственников скромнее, чем у государства. Если федеральные власти решают масштабные политические, экологические и социальные задачи, цели муниципалитетов - коммунальные проблемы, улучшение условий жизни населения, организация местного хозяйства и прочие вопросы локального значения.
В соответствии со Статьей 19 «Муниципальная собственность на землю» Земельного кодекса Российской Федерации (ЗК РФ) к муниципальной собственности относятся следующие земельные участки:
- признанные таковыми федеральными законами и принятыми в соответствии с ними законами субъектов Российской Федерации;
- безвозмездно переданные в муниципальную собственность из федеральной собственности;
- если право муниципальной собственности на землю возникло при разграничении государственной собственности;
- приобретенные по основаниям, установленным гражданским законодательством.
Разграничение государственной и муниципальной собственности на землю осуществляется в соответствии с ЗК РФ и другими федеральными законами.
Если иное не предусмотрено другими федеральными законами, земельный участок, от права собственности на который собственник отказался, со дня государственной регистрации прекращения права собственности на него становится собственностью городского округа, городского или сельского поселения либо муниципального района.
Муниципальные и государственные земли, подобно сообщающимся сосудам, позволяют земельным участкам «перетекать» из одной формы собственности в другую.
Возможна передача земли в муниципальную собственность из государственной. Например, земельные участки, находящиеся в федеральной собственности или собственности субъектов Российской Федерации, могут безвозмездно передаваться в муниципальную собственность в целях их предоставления гражданам. В свою очередь, земельные участки, находящиеся в муниципальной собственности, в целях бесплатного предоставления гражданам могут безвозмездно передаваться в собственность субъектов Российской Федерации - городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга. С этой же целью земли одного муниципального образования могут быть (и также безвозмездно) переданы в собственность другого.
В то же время в собственность муниципальных образований для обеспечения их развития могут безвозмездно передаваться земли, находящиеся в государственной собственности, в т. ч. за пределами их границ. (Территории, предназначенные для развития социальной, транспортной и иной инфраструктуры, могут не входить в состав земель муниципального образования).
Земельные участки из земель, находящихся в муниципальной собственности, могут быть предоставлены в собственность или в аренду гражданам и юридическим лицам, а юридическим лицам еще и в постоянное (бессрочное) пользование.
Предоставление находящихся в муниципальной собственности земельных участков в собственность граждан и юридических лиц осуществляется за плату. В отдельных случаях, предусмотренных ЗК РФ, федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации оно может осуществляться бесплатно.
Рынок земли развивается стремительно и рынок муниципальной земли тоже, поэтому наряду с административными существуют рыночные механизмы регулирования количественного состава муниципальных земель. Муниципальные образования получили возможность приобретать объекты муниципальной собственности разными способами - это и купля-продажа муниципальной земли, и иные сделки об ее отчуждении.
На стоимость муниципальной земли оказывает влияние целый комплекс факторов. Цена земли муниципальной зависит от месторасположения участка, его размера и формы, назначения, наличия и развитости транспортной и социальной инфраструктуры, уровня экологической нагрузки и иных факторов.
Основы муниципального права
Понятие муниципального права сравнительно новое для отечественного государство ведения. Слово «муниципалитет» происходит от латинского «municipium», так в эпоху римской республики назывались города, пользовавшиеся правами самоуправления. В настоящие время муниципалитет – это избираемое городское или сельское самоуправление.
Понятие «муниципальное право РФ» характеризует вполне самостоятельное правовое образование в системе права РФ, хотя и не относиться к числу основных отраслей права. Таким образом, муниципальное право можно определить, как право местного самоуправления. Местным самоуправление называется организация власти на местах, предполагающая самостоятельное решение населением вопросов местного характера и управление муниципальной собственностью. Местное самоуправление осуществляется гражданами путем различных форм прямого волеизъявления, а также через выборные и другие органы местной власти.
Все отношения, возникающие в процессе организации и действие местных органов управления, и призвано регулировать муниципальное право.
В частности оно регулирует:
• выбор населением организационных форм самоуправления, его структуры, формирования соответствующих органов;
• управление муниципальной собственностью, хозяйством, формированием и исполнением местного бюджета;
• осуществление органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, переданных им в соответствие с законодательными и правовыми актами федеральных органов власти и органов власти субъектов федерации;
• реализацию органами местного самоуправления конституционного права на судебную защиту, на компенсацию расходов, возникающих в связи с возложением на них дополнительных расходов, а также в связи с неправомерными действиями органов государственной власти.
Местное самоуправление
Местное (муниципальное) самоуправление – одна из демократических основ системы управления обществом и государством, важнейший структурный элемент устройства власти в РФ. Пункт 2 статьи 3 Конституции РФ гласит: «Народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления». Статья 12: «В Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление. Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти».
Таким образом, местное самоуправление – это одна из форм реализации народом принадлежащей ему власти, предполагающая самостоятельное решение населением (под свою ответственность) вопросов локального значения, владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью.
В соответствии со статьями 130 Конституции РФ местное самоуправление осуществятся:
• Через референдумы, выборы, собрания и сходы;
• Посредством выборных и других органов местного самоуправления.
Основные направления муниципальной деятельности характеризуются функциями местного самоуправления.
Перечень полномочий органов самоуправления (под полномочиями мы будем понимать правовое выражение их деятельности) позволяет выделить следующие основные функции:
• обеспечение участия населения в решении местных дел (ст.131);
• управление муниципальной собственностью (ст. 132);
• обеспечение развития соответствующей территории;
• охрана общественного порядка (ст.132);
• защита интересов и прав местного самоуправления, гарантированных Конституцией РФ (ст. 133);
• обеспечение потребностей населения в социально-культурных, коммунально-бытовых и иных услугах.
К принципам местного самоуправления относятся следующие основополагающие принципы:
• самостоятельность решения населением всех вопросов местного значения;
• организационное обособление местного самоуправления в системе управления обществом и государством;
• многообразие организационных форм осуществления местного самоуправления;
• соразмерность полномочий местного самоуправления материально-финансовым ресурсам.
Органы местного самоуправления
Анализ статей 3,12, а также главы 8 Конституции РФ показывает, что местное самоуправление, его органы не входят в систему государственной власти. Правда, они могут наделяться отдельными государственными полномочиями, участвовать в осуществлении государственных функций. И в этом качестве представляют собой государственно-властные органы, деятельность которых по реализации им полномочий подконтрольна государству.
К органам местного самоуправления относятся:
• Представительные органы самоуправления;
• Собрания, сходы граждан (в основном в небольших населенных пунктах);
• Главы местного самоуправления (глава администрации, мэр, и т.д.);
• Местная администрация, подконтрольная главе местного самоуправления.
Основы деятельности местного самоуправления
Территориальная основа местного самоуправления – это городские и сельские поселения. Однако, оно осуществляется и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций (район, сельский округ, и т.д.).
Деятельности органов местного самоуправления основана на действующей Конституции и на правовых актах субъектов РФ, а также на основе положений местных представительских органов.
Экономическая основа местного самоуправления – муниципальная собственность, к ней относятся жилищный фонд, нежилой фонд, бюджетные и внебюджетные средства, и т.д. Органы местного самоуправления имеют свою экономическую и финансовую базу, формируют бюджет, устанавливают местные налоги и сборы.
Полномочия местного самоуправления
Полномочия местного самоуправления, которые реализуются населением непосредственно, а также через выборные и другие органы местного самоуправления, включают: собственные полномочия местного самоуправления, а также отдельные государственные полномочия, переданные им государством.
Глава местного самоуправления непосредственно или через образуемые им органы осуществляет управление муниципальным хозяйством, распоряжается имуществом и т.д. Издает постановления и распоряжения в пределах своих полномочий.
Представительный орган местного самоуправления утверждает бюджет, устанавливает налоги и сборы, утверждает программы развития и т.д. Также осуществляют контроль за деятельностью главы администрации.
Органы местного самоуправления организуют исполнение законов РФ, указов Президента, правовых актов субъектов РФ, на территории которых они находятся.
Гарантии правомочий местного самоуправления
Гарантии правомочий служат для того, чтобы обеспечить правовыми средствами самостоятельность органов местного самоуправления в решении местных вопросов и обеспечить условия для наиболее полной реализации прав местного самоуправления.
Конституция РФ закрепляет, что местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно, и устанавливает следующие положения:
• органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти;
• изменение границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, допускается с учетом мнения населения;
• структура органов местного самоуправления определяется население самостоятельно; В целях защиты прав местного самоуправления и создания благоприятных возможностей для их наиболее полной реализации Конституция РФ (ст. 133) гарантирует:
• судебную защиту нарушенных прав местного самоуправления;
• компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти;
• гарантии местного самоуправления более детального закрепляются федеральным законодательством, а также правовыми актами субъектов РФ;
• ряд важных гарантий содержит указ Президента РФ «О гарантиях местного самоуправления в РФ». В нем в частности, установлено, что решения органов самоуправления могут быть отменены лишь в судебном порядке.
Методы муниципального права
Как комплексная отрасль, муниципальное право использует различные способы правового регулирования. В связи с этим для метода муниципального права характерно сочетание императивного и диспозитивного подходов.
1. Императивный подход. С одной стороны, императивные, властные предписания, свойственные публично-правовому регулированию (конституционному, административному, финансовому праву), определяют многие вопросы местного самоуправления - в частности, порядок проведения выборов органов местного самоуправления; компетенцию выборных должностных лиц муниципалитетов; обязательность решений местных референдумов, собраний или сходов. Основанием возникновения муниципально-правовых отношений в таких случаях обычно выступает властное предписание.
2. Диспозитивный подход. С другой стороны, в муниципальном праве широко используются и диспозитивные нормы, основывающиеся на принципе юридического равенства субъектов общественных отношений, что характерно для частноправового регулирования (гражданского, семейного, торгового права).
Так, органы местного самоуправления являются юридическими лицами и вправе самостоятельно выступать в гражданском обороте, в частности, они могут приобретать в собственность муниципального образования имущество. Юридическим фактом для возникновения правоотношений в таких случаях, как правило, является договор.
Виды муниципального права
В общей теории права принято различать понятия источника права в материальном и в формальном юридическом смыслах.
В первом значении под источником права понимаются те факторы, которые определяют сущностное содержание права. К ним принято относите, прежде всего, материальные условия жизни общества, свойственные ему экономические отношения.
В юридическом смысле в качестве источника нрава рассматриваются формы, в которых объективируются правовые нормы, получают общеобязательность и общеизвестность. Формами, выполняющими такую функцию, выступают в РФ соответствующие нормативные правовые акты.
Таким образом, источниками муниципального права, в юридическом смысле, являются действующие в настоящее время в РФ правовые акты, содержащие нормы муниципального права.
Виды источников муниципального права
Во-первых, Европейская Хартия местного самоуправления и другие международно-правовые акты, касающиеся местного (муниципального) самоуправления.
Внутрироссийская система источников муниципального права включает в себя три иерархически взаимосвязанных уровня нормативно-правовых актов.
К первому уровню относятся нормативно-правовые акты федерального уровня, содержащие нормы муниципального права.
Среди них важнейшее значение принадлежит действующей Конституции РФ. В ней содержится около двадцати статей, касающихся в той или иной степени местного самоуправления.
Однако, особое значение имеют положения статей 12. 130-133. Для муниципального права Конституция РФ является базовым источником права, но не ее главным источником.
Следующую группу источников муниципального права федерального уровня составляют федеральные законы и федеральные конституционные законы, содержащие нормы муниципального права.
Среди этих законов первостепенное значение имеет Федеральный Закон № 154 об общих принципах организации местного самоуправления в РФ, подписанный Президентом РФ с последующими изменениями и дополнениями, внесенными в данный ФЗ. Можно с полным основанием сказать, что ФЗ № 154 является главным источником муниципального права РФ.
По своей форме и содержанию данный закон носит рамочный характер. Этим законом федеральный законодатель определил основы местного самоуправления в РФ, закрепил общие принципы организации и деятельности муниципальных образований в нашей стране.
Наряду с ФЗ № 154 к источникам муниципального права относятся также другие федеральные законы, содержащие отдельные муниципальные нормы.
Среди них:
- Об основных гарантиях избирательных прав граждан РФ.
- О полиции.
-Об основах налоговой системы РФ.
- Об охране природной среды.
- О недрах.
- О закрытом административно-территориальном образовании и другие.
К источникам муниципального права федерального уровня относятся также:
1) Указы Президента РФ, содержащие нормы муниципального права и действующие в настоящее время (например, об основных направлениях реформы местного самоуправления в РФ;
2) нормативные постановления палат Федерального Собрания РФ по вопросам местного самоуправления (например, постановление ГД РФ об обеспечении конституционных прав населения на местное самоуправление в нормативных актах субъектов РФ и др.);
3) постановления Правительства РФ, содержащие нормы муниципального права (например, об утверждении Федеральной программы государственной поддержки местного самоуправления в РФ);
4) постановления и другие акты Конституционного Суда РФ, касающиеся местного самоуправления.
Ко второму уровню источников муниципального права относятся нормативные правовые акты субъектов РФ, содержащие нормы муниципального права. Это: конституции и уставы субъектов РФ, законы субъектов РФ о местном самоуправлении, о выборах депутатов представительных органов местного самоуправления, глав муниципальных образований, о муниципальной службе и другие. Главное требование к этой группе нормативно-правовых актов состоит в том, чтобы они не противоречили КОНСТИТУЦИИ РФ (т федеральным законам в части, касающейся общих принципов организации и деятельности местного самоуправления в РФ.
Наконец, к третьему уровню источников муниципального права относятся локальные (местные) нормативные правовые акты, содержащие нормы муниципального права. Речь идет о нормативных установлениях, прямо регулирующих общественные отношения на локальном уровне в сфере местного самоуправления и исходящие, прежде всего, от самих муниципальных образований (путем местного референдума).
Предмет муниципального права
Предмет муниципального права — отношения в сфере осуществления местного самоуправления.
Отношения в сфере осуществления местного самоуправления — деятельность населения, которая:
а) признается и гарантируется Конституцией Российской Федерации;
б) осуществляется населением самостоятельно и под свою ответственность;
в) направлена на решение непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения;
г) осуществляется исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций.
В целом муниципальное право регулирует общественные отношения, совокупность которых можно представить в виде следующих основных групп:
- отношения, возникающие в результате организации местного самоуправления как института народовластия;
- отношения, возникающие в процессе реализации права населения муниципального образования, а также отдельного гражданина на местное самоуправление;
- отношения, возникающие в связи с организацией деятельности представительных, исполнительно-распорядительных и иных органов местного самоуправления;
- отношения, связанные с регулированием статуса членов выборных органов и должностных лиц, наделенных полномочиями на отдельные публично-властные функции в сфере местного самоуправления, муниципальной службы, и муниципальных служащих;
- отношения, связанные с наделением отдельными государственными полномочиями органов местного самоуправления;
- отношения, возникающие в процессе взаимодействия органов местного самоуправления с органами государственной власти;
- отношения, возникающие в процессе межмуниципального сотрудничества.
На основе предмета муниципального права можно сформулировать и его понятие.
Принципы муниципального права
Под принципами муниципального права понимаются конституционно-правовые нормы, имеющие общеобязательный характер и составляющие основу всей системы нормативных актов о местной публичной власти. Принципы муниципального права имеют двоякое значение. Во-первых, они отражают сущность общественно-политического строя и особенности правового регулирования муниципальных отношений. Во-вторых, они могут быть использованы в правоприменительной практике в случае обнаружения пробелов в законодательстве либо при возникновении противоречий законодательства этим принципам. Если, допустим, нормы принятого федерального закона вступают в противоречие с нормами Конституции РФ, то для восстановления справедливости при рассмотрении спора суд обязан применить норму Конституции РФ, в силу того, что Конституция обладает высшей юридической силой, чем закон.
Если же в законах о местной публичной власти отсутствуют нормы, регулирующие те или иные отношения, то применяются нормы-принципы, содержащиеся в Конституции РФ. При отсутствии таких норм в законах субъектов РФ, применяются нормы федерального закона либо Конституции РФ.
Принципы муниципального права заложены в его нормах. К ним можно отнести:
1) принцип народовластия;
2) принцип демократизма в формировании местной публичной власти;
3) принцип относительной самостоятельности местной публичной власти и взаимодействия ее с государственной властью;
4) принцип внутренней соподчиненности органов и должностных лиц местного самоуправления;
5) принцип сочетания юридического равенства субъектов муниципально-правовых отношений и субъектов гражданско-правовых отношений с административной соподчиненностью;
6) принцип ответственности субъектов муниципально-правовых отношений:
а) имущественная;
б) административная;
в) уголовная;
7) принцип повсеместности развития местного самоуправления.
Принципы муниципального права, равно как и понятие муниципального права, не совпадают с принципами местного самоуправления в силу того, что между муниципальным правом и местным самоуправлением нельзя ставить знак равенства. Право - это совокупность норм, самоуправление - это публичная власть, которая сама является творцом права.
Цели муниципального права
Сущность и основные методы муниципального права мы изучили. Рассмотрим теперь иной нюанс - цели, определяющие необходимость функционирования институтов законодательного регулирования местного самоуправления. А также соответствующие им задачи.
Для начала изучим то, какова основная цель создания института муниципального управления. Согласно распространенной точке зрения, она заключается в повышении уровне жизнеобеспечения граждан, живущих в рамках локальной общественно-политической единицы - города, района, сельского поселения.
Соотносительно с этой целью есть ряд ключевых задач, таких как, например, развитие социальной инфраструктуры, локальной экономики, охрана природы, совершенствование системы занятости и т. д. Для того чтобы указанные задачи выполнить и достигнуть, таким образом, цели, местными органами власти задействуются механизмы управления. Собственно, их правовое обеспечение определяется спецификой системы муниципального права. Таким образом, основная цель муниципального права - законодательное обеспечение деятельности местных органов власти, легитимизация процедур управления.
Особенности муниципального права
Основные особенности муниципального права очевидны из того факта, что оно регулирует, прежде всего, отношения, связанные с формированием и деятельностью органов местного самоуправления. Они не входят в систему органов государственной власти, и должны быть подчинены интересам населения, самостоятельно решающего вопросы местного значения.
Муниципальное право, как и другие отрасли права, представляет собой совокупность связанных между собой правовых норм, закрепляющих и регулирующих особый круг общественных отношений.
Муниципальное право в РФ, как отрасль права, представляет собой совокупность правовых норм, регулирующие определенную область общественных отношений и составляют отрасль правовой системы РФ, а учебная дисциплина – совокупность научных теорий и знаний, обобщающих данную область общественных отношений, практику реализации норм муниципального права.
Известно, что отрасли права различаются по предмету регулирования.
Под предметом муниципального права понимается совокупность общественных отношений, урегулированными нормами муниципального права, лежащих в основе организации и деятельности местного самоуправления. Поэтому, чтобы дать понятие муниципального права, необходимо выявить специфику общественных отношений, составляющих его предмет. Это позволяет отграничить муниципальное право от других отраслей права и выделить его в самостоятельный вид общественных отношений, объективно требующих муниципально-правового регулирования.
Такие общественные отношения можно классифицировать следующим образом:
1) отношения, возникающие в процессе формирования местного самоуправления и его органов;
2) отношения, связанные с пределами деятельности и предметами ведения местного самоуправления и его органов;
3) отношения, возникающие в процессе государственной поддержки местного самоуправления;
Статью подготовил ведущий корпоративный юрист Шаталов Станислав Карлович. 
