Местное самоуправление — система организации и деятельности граждан, обеспечивающая самостоятельное решение населением вопросов местного значения, управление муниципальной собственностью, исходя из интересов всех жителей данной территории.
В современном мире большое распространение получили те системы местного самоуправления, классификация которых основана на складывании отношений между местным самоуправлением и центральными властями. Так, распространение получили следующие модели местного самоуправления: англосаксонская (классическая) модель, континентальная, смешанная и советская модель.
Местное самоуправление — одна из форм реализации народом принадлежащей ему власти. Местное самоуправление — децентрализованная форма управления, предполагающая известную самостоятельность, автономность местных органов, которые выступают органами местных самоуправляющихся территориальных сообществ. Теоретические основы учения о местном самоуправлении разработаны в первой половине XIX века французским государственным деятелем и историком Алексисом Токвилем, немецкими учёными-юристами Рудольфом Гнейстом (1816—1895), Лоренцом Штейном (1815—1890), Паулем Лабандом и другими. Общественная теория самоуправления исходит из принципов признания свободы осуществления своих полномочий местными сообществами и союзами.
Задавайте вопросы нашему консультанту, он ждет вас внизу экрана и всегда онлайн специально для Вас. Не стесняемся, мы работаем совершенно бесплатно!!!
Также оказываем консультации по телефону: 8 (800) 600-76-83, звонок по России бесплатный!
Согласно государственной теории самоуправления местное самоуправление — одна из форм организации местного государственного управления. В современной России местное самоуправление относится к институтам публичной власти, а не гражданского общества, вместе с тем отрицается государственно-правовой характер местного самоуправления.
Развитию местного самоуправления в дореволюционной России положили начало земская (1864) и городская (1870) реформы Александра II. Положением о земских учреждениях 1864 года создавались выборные губернские и уездные земские собрания и их исполнительные органы - губернские и уездные земские управы, которые заведовали местными хозяйственными делами. Организация городского самоуправления определялась Городовым положением 1870 года, органами городского самоуправления были городские думы и управы. Выборы в городские думы и земские собрания были цензовыми, большинство голосов при выборах предоставлялось землевладельцам и богатым горожанам. Наряду с губернскими, уездными, городскими органами самоуправления действовали государственные органы. При Александре III органы местного самоуправления были поставлены под контроль правительственных чиновников. В 1917 году были приняты новые положения, согласно которым выборы становились демократическими, а большинство голосов переходило рабочим и крестьянам, были также созданы волостные собрания и волостные управы. После принятия Конституции 1918 года городские думы и земские собрания были упразднены, их функции перешли к съездам советов рабочих и крестьянских депутатов которые не являлись постоянными органами. По Конституции России 1937 года были созданы советы депутатов трудящихся, переименованные Конституцией России 1978 года в советы народных депутатов. Советы народных депутатов являлись одновременно и местными органами государственной власти и органами местного самоуправления. В 1990 году были созданы президиумы (малые советы) советов народных депутатов.
К идее местного самоуправления вернулись в конце 1980-х годов в связи с реформой государственной власти в стране, а также под давлением движения МЖК. Закон СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства» (1990), Закон РСФСР «О местном самоуправлении» (1991) сыграли большую роль в становлении местного самоуправления. Были разграничены полномочия между местными советами и администрациями, введены судебные и некоторые иные гарантии местного самоуправления. В 1993 году в период поэтапной конституционной реформы Президент РФ провёл реформу местного самоуправления. Деятельность местных советов была прекращена, распорядительные полномочия переданы местным администрациям, а выборы новых представительных органов местного самоуправления были отложены на 1994 год. Конституция РФ, принятая 12 декабря 1993 года, закрепила местное самоуправление и его самостоятельность, в том числе и при определении структуры органов местного самоуправления. Местными органами государственной власти становились территориальные управления государственных органов исполнительной власти, органами местного самоуправления становились выборные представительные органы и выборные главы местных администраций, представительные органы областей и краёв и областные и краевые администрации окончательно получали статус органов государственной власти (начало этому положил Федеративный договор между Российской Федерацией и краями и областями), однако в большинстве городов представительные органы и главы городских администраций (до этого назначались) местного самоуправления были избраны только в 1997 году, а в районах только в 2006 году. В 1995 году принят Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ». В 1997 и 2000 годах к нему принимались существенные поправки о местном самоуправлении в городах федерального значения и об ответственности органов местного самоуправления и их должностных лиц. Новый Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», принятый в 2003 году, положил начало муниципальной реформе, которая должна закончиться к 2009 году, когда Федеральный закон полностью вступит в силу.
Местное самоуправление является одной из основ конституционного строя Российской Федерации, признается и гарантируется Конституцией Российской Федерации.
Правовую основу местного самоуправления составляют:
- Европейская хартия местного самоуправления;
- Конституция Российской Федерации;
- общепризнанные принципы и нормы международного права, международные договоры Российской Федерации;
- федеральные конституционные законы;
- Федеральный закон № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», другие федеральные законы, издаваемые в соответствии с федеральными законами иные нормативные правовые акты Российской Федерации (указы и распоряжения Президента Российской Федерации, постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации, иные нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти);
- конституции (уставы), законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации;
- уставы муниципальных образований;
- решения, принятые на местных референдумах и сходах граждан;
- иные муниципальные правовые акты.
Органы местного самоуправления
Конституция Российской Федерации определяет местное самоуправление как одну из самостоятельных форм осуществления власти народом. При этом Конституция различает государственную власть и местное самоуправление (ст. 12) и соответственно их органы. Властные, самостоятельные в рамках их компетенции органы местного самоуправления образуют «в городских, сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и местных традиций» (ст.131 Конституции).
На 1 марта 2009 года на территории Российской Федерации образовано 24035 муниципальных образований, из них: 506 городских округов, 1809 муниципальных районов, 1746 городских поселений, 19738 сельских поселений и 235 внутригородских муниципальных образований.
Органами местного самоуправления являются органы, избираемые непосредственно населением и (или) образуемые представительным органом муниципального образования, наделенные собственными полномочиями по решению вопросов местного значения. Органы местного самоуправления подразделяются на коллегиальные (представительный орган, контрольный орган, избирательная комиссия и другие) и единоличные (глава муниципального образования, глава местной администрации).
Правовые основы местного самоуправления закреплены в Конституции Российской Федерации и в Федеральном законе от 06.10.03 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
Так, в числе основных принципов организации местного самоуправления можно выделить следующие:
• Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти (ст.12 Конституции РФ).
• Структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно (ч.1 ст. 131 Конституции РФ).
• Органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка, а также решают иные вопросы местного значения (ч.1 ст.132 Конституции РФ).
• Обязательность наличия представительного органа местного самоуправления в муниципальном образовании либо осуществление его полномочий сходом граждан (ч.1 ст.34 и ч.3 ст.35 Федерального закона № 131-ФЗ).
• Депутату, члену выборного органа, выборному должностному лицу местного самоуправления обеспечиваются условия для беспрепятственного осуществления своих полномочий (ч.1 ст.40 Федерального закона № 131-ФЗ).
• Муниципальные правовые акты, принятые органами местного самоуправления, подлежат обязательному исполнению на всей территории муниципального образования (ч.3 ст.7 Федерального закона № 131-ФЗ).
Органы и должностные лица местного самоуправления несут ответственность перед населением муниципального образования, государством, физическими и юридическими лицами (ст.70 Федерального закона № 131-ФЗ).
Систему органов местного самоуправления составляют представительный орган муниципального образования, Глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), контрольный орган муниципального образования, иные органы местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.
Выборные и иные органы местного самоуправления, а также органы местной администрации могут наделяться в соответствии с Федеральным законом № 131-ФЗ и уставом муниципального образования правами юридического лица. В этом случае они подлежат государственной регистрации в качестве юридических лиц. Представительный орган муниципального образования и местная администрация как юридические лица действуют на основании общих для организаций данного вида положений Федерального закона № 131-ФЗ в соответствии с Федеральным законом от 12.01.1996г. № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях» применительно к учреждениям.
Органы местного самоуправления, которые наделяются правами юридического лица, являются муниципальными учреждениями, образуемыми для осуществления управленческих функций.
Представительный орган поселения – выборный орган, состоящий из депутатов, избираемых избирателями на основе всеобщего равного прямого избирательного права при тайном голосовании, обладающий правом представлять интересы населения и принимать от его имени общеобязательные решения, действующие на территории муниципального образования.
Представительный орган муниципального образования может осуществлять свои полномочия в случае избрания не менее двух третей от установленной численности депутатов.
Срок полномочий представительного органа определяется уставом муниципального образования, но не может быть меньше 2 и более 5 лет. В настоящее время большинство представительных органов избирается на 4 года.
Численность депутатов представительного органа муниципального района определяется уставом муниципального района и не может быть менее 15 человек. Численность депутатов представительного органа поселения определяется также уставом и зависит от численности населения, проживающего на территории поселения. Например, не может быть менее 7 человек при численности населения менее 1000 человек.
Исполнительный орган местного самоуправления представляет собой правоприменительный, исполнительный и распорядительный орган общей компетенции, создаваемый специально для повседневного функционирования в системе местного самоуправления с целью проведения в жизнь (исполнения) принимаемых населением и представительным органом решений и общеобязательных правил в процессе управления и регулирования экономической, социально-культурной и административно-политической сферами жизни местных сообществ. Муниципальная исполнительная власть (местная администрация) состоит из ряда структурных подразделений – органов местной администрации муниципального образования. Например, в Нюксенском муниципальном районе из администрации района выделено несколько самостоятельных юридических лиц, занимающихся решением определенных задач – Управление образования, Управление по делам культуры и спорта, Финансовое управление, Управление социальной защиты населения, Комитет по управлению муниципальным имуществом. В своей деятельности они подотчетны Главе района.
Глава муниципального образования является высшим должностным лицом муниципального образования и в соответствии с уставом муниципального образования наделяется собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.
Глава муниципального образования в соответствии с уставом муниципального образования избирается на муниципальных выборах либо представительным органом муниципального образования из своего состава. Глава муниципального образования не может быть одновременно председателем представительного органа и главой местной администрации.
Местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования) наделяется в соответствии с уставом муниципального образования полномочиями по решению вопросов местного значения и полномочиями по осуществлению отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.
История формирования органов местного самоуправления в России
Начало формирования местного самоуправления в России положили Земская и Городская реформы. Они, в свою очередь, стали следствием разложения сословно-крепостнического строя, вызвавшего к жизни крестьянскую реформу, когда от крепостной зависимости освободились десятки миллионов крестьян. Самодержавная власть не была готова к управлению такой массой в большинстве своем малограмотных и необразованных людей. Поэтому единственным выходом из положения стала децентрализация местного управления.
В соответствии с Положением о губернских и уездных земских учреждениях в губерниях и уездах создавались земские органы: выборные земские собрания и избираемые ими соответствующие земские управы. Земское избирательное право ограничивалось имущественным цензом; выборы строились на сословном начале. Положением о губернских т уездных земских учреждениях вводились два важнейших принципа организации местной власти: выборность и самофинансирование. В то время 60% собираемых на соответствующей территории платежей оставалось в распоряжении земства и до 20% уходило в казну и губернские фонды.
По опубликованному в июне 1890 года новому Положению о земских учреждениях, утвержденному Александром III, были лишены избирательных прав: духовенство, церковных притч, крестьянские товарищества, крестьяне, владеющие в уезде частной землей, лица, имеющие купеческие свидетельства, владельцы торговых и промышленных заведений, а также евреи.
Целью данных реформ являлось усиление государственного контроля за местным самоуправлением. Для надзора за земским и городским самоуправлением были созданы губернские присутствия.
Попытку провести реформу местного самоуправления предприняло после февральской революции 1917г. Временное правительство, приняв 21 мая 1917г. закон о земской реформе. Предполагалось, в частности, ввести земское самоуправление на волостном уровне. Но осуществить эту реформу в полной мере не удалось – помешала революция.
Споры о роли земского самоуправления велись и после 1917 года в эмигрантской литературе. «Земство явилось пагубным учреждением для России»,- делал вывод архиепископ Серафим (Соболев) в книге «Русская идеология» (1934г.). «В Московской Руси и самодержавие, и самоуправление неизменно поддерживали друг друга, - считал И.Солоневич, - только наследие крепостного права изувечило эту традицию. Реформы Александра II были только очень бледной тенью старинного земского самоуправления Москвы”.
Исторический период с 1917 по 1990 годы не относится к периоду развития местного самоуправления. В январе 1918г. был издан циркуляр Наркомата внутренних дел «Об организации местного самоуправления», который правильнее было бы назвать актом о ликвидации местного самоуправления. Согласно этому документу, Советы должны были подчинить себе все учреждения административного, хозяйственного, финансового и культурно-просветительского значения.
Конституция Российской Советской Федеративной Социалистической Республики, принятая 10 июля 1918 года, закрепила и систематизировала сложившуюся в центре и на местах организацию власти. Было определено, что к местным органам власти относятся областные, губернские, уездные и волостные съезды Советов и их исполнительные комитеты. В городах и сельских поселениях образуются Советы депутатов и их исполкомы. Главная цель местной власти – «проведение в жизнь всех постановлений советской власти».
После принятия Конституции СССР 1936г. и Конституции РСФСР 1937г. представительные органы государственной власти стали избираться непосредственно населением, устанавливалась обязательная периодичность проведения сессий Советов.
В дальнейшем, вплоть до 1990 года, органы местного самоуправления в России не претерпели значительных изменений. Таким образом, можно выделить типичные черты, характеризующие правовое положение местных Советов.
Местные Советы, включая и низший уровень (районные в городах, поселковые и сельские), - органы государственной власти и управления, органически встроенные в общую систему Советов. Единство системы власти Советов базировалось на так называемом принципе демократического централизма, допускающего самостоятельность низших звеньев власти в строго определенных пределах и жестко отсекающего любые попытки выйти за установленные рамки.
По ряду вопросов поселковые и сельские Советы как часть системы государственных органов выполняли ряд государственных функций: регистрировали акты гражданского состояния, ведали пропиской граждан, совершали отдельные нотариальные действия, принимали меры, связанные с опекой и попечительством, вели первичный учет призывников. Кроме того, они подготавливали списки избирателей, регистрировали имущественный раздел колхозных дворов, руководили добровольными пожарными дружинами.
В организации территориального устройства права сельских и поселковых Советов ограничивались переименованием улиц и других составных частей поселка и села. Они практически не участвовали в решении вопросов об упразднении, объединении или изменении границ их территорий, которые принимались органами власти областного уровня.
Советы были лишены права и на самостоятельное формирование доходной части бюджета сверх жестко определенных источников таких поступлений, причем расходование этих средств строго регламентировалось вышестоящими органами. Единственным источником финансовых поступлений, которыми местные Советы могли относительно свободно распоряжаться, были средства самообложения сельского населения, но они не могли превышать 4 рубля с одного хозяйства в год.
В сфере руководства промышленностью, сельским хозяйством и строительством поселковые и сельские Советы обладали правом лишь заслушивать руководителей предприятий и организаций и давать рекомендации. Все остальные вопросы находились в ведении органов власти более высокого уровня.
Советы нижнего уровня не имели реальных возможностей самостоятельно и эффективно управлять местными делами, полноправно обеспечивать интересы и нужды населения, так как реальная власть в стране по существу принадлежала коммунистической партии, точнее, ее руководящим органам. Партийное руководство включало в себя формирование всех уровней власти Советов, подбор и расстановку кадров, конкретные указания по основным направлениям советской работы и контроль за исполнением партийных директив. Таким образом, в советское время реальная власть находилась в руках партийного аппарата, волю которого и выполняли Советы.
9 апреля 1990 года был принят Закон СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства», который определил основные направления развития местных органов власти, принципы их формирования и деятельности. Основным звеном в системе местного самоуправления становились местные Советы как органы представительной власти. Они образовывали свои исполнительные органы, определяли в соответствии с Законом их полномочия, структуру и штаты. Законом было также введено понятие коммунальной собственности и определены пути ее формирования.
Новый этап государственного строительства начался с принятием Декларации «О государственном суверенитете Российской Советской Федеративной Социалистической Республики». Законом РСФСР № 1550-1 «О местном самоуправлении в РСФСР» был установлен порядок формирования органов местной власти и управления при активном участии населения, сделана попытка на законодательном уровне провести принцип разделения властей.
Указом Президента РФ № 1760 «О реформе местного самоуправления в Российской Федерации» было подтверждено, что деятельность городских и районных Советов народных депутатов прекращается, а их функции передаются соответствующей местной администрации. Устанавливалось, что Глава местной администрации, назначенный или избранный до вступления в силу данного указа, является главой местного самоуправления. Органам государственной власти поручалось осуществлять практические меры по реформированию местного самоуправления.
Указом Президента РФ № 2265 «О гарантиях местного самоуправления в Российской Федерации» был решен вопрос о собственности муниципальных образований и о судебной защите их прав.
Политическая направленность указов Президента РФ, неопределенность их некоторых положений допускали возможность на местах принимать решения, явно расходящиеся с основными принципами организации местного самоуправления демократического государства. На некоторых территориях вводилось местное государственное управление, не исключалась практика нормативного регулирования деятельности органов местного самоуправления актами органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Оставались нерешенными вопросы определения и изменения границ муниципальных образований. Основные проблемы организации местного самоуправления в России были решены лишь с принятием новой Конституции и основанного на ее положениях законодательстве.
Организация местного самоуправления
Теория местного самоуправления выделяет несколько моделей организации местной власти: англосаксонскую, континентальную, иберийскую, советскую. Однако реально существующие системы местного самоуправления различных государств, даже, если они построены по одной теоретической модели, имеют значительные отличия. Они обусловлены особенностями законодательства каждого государства, его национальными, религиозными и другими традициями. В силу этого в мировой практике существует большое разнообразие организационных форм местного самоуправления. В ряде государств даже отдельные регионы используют различные формы организации местного самоуправления. Например, в России каждый субъект федерации имеет свой закон о местном самоуправлении, который определяет систему местного самоуправления региона, порядок ее формирования и функционирования.
Главным формальным признаком, по которому отличаются друг от друга модели местного самоуправления, является количество органов первичной компетенции.
Это позволяет выделить три основных типа моделей органов местного самоуправления:
- монистическая модель, при которой вся полнота первичной компетенции сосредоточена в одном единственном органе (напр., сходе односельчан), а все остальные органы обладают лишь делегированными полномочиями и/или наделяются разовыми поручениями;
- дуалистическая модель, при которой первичная компетенция распределена между двумя главными органами (напр., между мэром и представительным собранием);
- триалистическая модель, при которой первичная компетенция распределяется между тремя органами (напр., между бургомистром, представительным собранием и т.н. магистратом, т.е. «малым советом»).
Использование управленческих моделей монистического типа означает необходимость жесткого выбора между «всевластьем коллегиального органа» (например, схода) и «всевластьем единоличного органа» (напр. старосты). В современную эпоху возрастающего усложнения социальных связей столь жесткая альтернатива весьма дискуссионная. Тем не менее, англо-американской школе местного самоуправления удалось именно в современную эпоху разработать удовлетворительный вариант управленческой модели монистического типа (т.н. комиссионная модель управления). Но, как правило, концептуальное осмысление и институционализация органов местного самоуправления предполагает применение дуалистической модели управления.
Для систем местного самоуправления большинства стран является характерным разделение местной власти на два основных элемента:
- представительный орган;
- исполнительный орган.
В системе местного самоуправления, построенной по дуалистической модели, может выделяться еще один элемент – главное должностное лицо местного самоуправления. Главное должностное лицо представляет все местное сообщество. Он может избираться всем населением, либо представительным органом власти. У него могут быть широкие и узкие полномочия, самые разные наименования – все зависит от конкретной страны и от того, как в этой стране складывалось самоуправление. Глава самоуправления может быть и главой исполнительной власти, и главой представительного органа, и даже совмещать оба этих поста.
Конкретная форма организации местного самоуправления в государстве или регионе определяется сочетанием ряда факторов:
- наличием и способом формирования представительного и исполнительного органов;
- распределением полномочий между органами местного самоуправления (представительным, исполнительным, контрольным и др.);
- характером взаимодействия между органами местного самоуправления;
- способом вступления в должность и объемом полномочий высшего должностного лица и др.
Общие принципы внутреннего устройства органов местного самоуправления в странах европейского сообщества формулируются в Европейской Хартии местного самоуправления (ст.6, 7) и должны соблюдаться вне зависимости от конкретного вида и модели самоуправления.
Выделяют три базовых принципа устройства самоуправления:
1) структура самоуправления должна соответствовать задачам, решаемым местным сообществом;
2) местное сообщество должно иметь право самостоятельно определять структуру органов самоуправления;
3) работники органов местного самоуправления должны иметь особый статус, отличный от статуса государственного служащего.
Представительный орган местного самоуправления
Представительный орган (совет, собрание, ассамблея, дума и т.п.) призван принимать решения по наиболее важным местным вопросам. Он обычно избирается путем прямых выборов населением соответствующей административно-территориальной единицы.
Депутаты – «непрофессионалы» в сфере муниципального хозяйства и это важно по двум причинам.
Во-первых, поскольку их избирают на определенный срок, это дает некоторую гарантию от коррупции.
Во-вторых, их главная задача – представлять интересы всех слоев населения, большая часть которого, естественно, не является профессионалами в организации хозяйственной деятельности местного сообщества.
Количественный состав представительного органа, как правило, зависит от числа жителей административно-территориальной единицы. Во Франции, например, муниципальные советы могут насчитывать от 9 до 69 членов, в Болгарии – от 9 до 65, Беларуси от 11 до 60, Бельгии – от 5 до 55, Италии – от 15 до 80, Голландии – от 7 до 45, Норвегии – от 13 до 85. В США муниципальные советы обычно малочисленные, в среднем 6–7 человек. В Японии наоборот, состав местных советов довольно многочисленный – от 40 до 120 членов.
Срок полномочий представительных органов может составлять один год (канадские провинции Нью-Брансуик, Онтарио, Саскачеван), два (Боливия, канадские провинции Квебек, Манитоба, Мексика), три (Малави, Швеция, Эстония), четыре (Беларусь, Венгрия, Дания, Норвегия, Польша, Япония), пять (Кипр, Турция) или шесть (Бельгия, Франция, Люксембург) лет. Небольшой срок полномочий совета позволяет электорату осуществлять достаточно строгий контроль за деятельностью своих избранников. Более длительный срок деятельности советов экономичнее с финансовой точки зрения и позволяет его членам не думать постоянно о своем переизбрании.
Формирование представительных органов, как правило, осуществляется путем прямых выборов населением. На выборах могут применяться различные разновидности пропорциональной и мажоритарной избирательных систем. Чаще всего переизбирается весь состав совета, хотя в целях обеспечения преемственности его деятельности возможно переизбрание лишь определенной его части.
Помимо выборных в состав советов могут включаться и назначаемые члены. Например, в Великобритании существует институт назначаемых членов – олдерменов. В настоящее время практика назначения членов советов распространена преимущественно в странах «третьего мира». В ряде стран определенное количество мест резервируется за лицами, выражающими различные социально-экономические интересы (Марокко, Сенегал), а также за женщинами. Места в советах могут резервироваться за представителями отсталых слоев населения.
Основной формой работы местных представительных органов являются сессии. В зависимости от уровня советов национальные законодательства стран устанавливают периодичность созыва очередных сессий. В низовых административно-территориальных единицах они обычно собираются чаще (ежеквартально, ежемесячно), чем в вышестоящих (2-4 раза в год).
Кроме очередных сессий могут созываться и внеочередные, чрезвычайные. На них, как правило, рассматриваются лишь те вопросы, для решения которых они созываются.
Свою организационную структуру представительные органы, как правило, определяют сами. В пределах своей компетенции они могут образовывать комиссии (комитеты), которые бывают постоянными и временными, обязательными и факультативными, а также отраслевыми, функциональными и территориальными.
Постоянные комиссии (комитеты) обычно формируются на первом заседании совета и функционируют или на протяжении всего срока полномочий совета, или какого-либо фиксированного срока (например, одного года, как в Великобритании).
Временные или специализированные комиссии (комитеты) создаются по мере необходимости для решения или изучения какой-либо конкретной проблемы и распускаются после выполнения своей задачи и представления совету соответствующего доклада.
Обязательные комиссии (комитеты) назначаются в соответствии с требованиями законодательства той или иной страны. Так, шведские муниципалитеты должны формировать комитеты по образованию, окружающей среде и охране здоровья, строительству, социальному благосостоянию, а также по выборам. Муниципалитеты Чехии обязаны образовывать лишь финансовый и контрольный комитеты. Формирование большинства комитетов местных советов носит факультативный характер и осуществляется по усмотрению самого совета с учетом возможностей реализовывать те или иные функции.
Отраслевые («вертикальные») комиссии (комитеты) создаются по какому- либо конкретному направлению муниципальной деятельности (здравоохранение, образование и т.п.), в то время, как функциональные («горизонтальные») выполняют обслуживающие функции по отношению к другим комитетам совета и решают комплексные, специальные вопросы (юридический, финансовый и др. комитеты).
Территориальные комиссии (комитеты) объединяют членов совета, избранных от какого-нибудь определенного района и отвечают за его общее развитие. Кроме этого, советы могут создавать различные консультативные комиссии, в состав которых входят не только муниципальные советники, но и представители населения.
Члены комиссий (комитетов), чаще всего, избираются на заседании совета. Но в муниципалитетах некоторых стран практикуется их назначение или формирование состава комитетов по рекомендациям специального комитета по кадрам. Большинство членов комитетов должны быть членами местных советов, хотя порой допускается и кооптация извне. Отдельные комитеты имеют разветвленную структуру подкомитетов, которые более детально рассматривают конкретные проблемы или отдельные их аспекты.
В странах с континентальной моделью местного управления компетенция комитетов чаще всего ограничивается подготовительными и контрольными функциями. В государствах англосаксонского права комиссии могут наделяться и распорядительными функциями.
Исполнительный орган местного самоуправления
«Непрофессионализм» депутатов заставляет территориальное сообщество формировать различными путями (всеобщим голосованием населения, избирать на сессии, нанимать) исполнительный орган местного самоуправления – орган профессиональных управленцев, способный организовать технически грамотное выполнение заказов населения.
Исполнительный орган (исполком, мэр, бургомистр и др.) является составной частью местного самоуправления, призванный осуществлять повседневное управление местными делами, реализацию решений представительных органов. На исполнительный орган могут быть возложены определенные государственные функции.
В мировой практике существуют различные модели формирования и функционирования исполнительных органов на местах.
Власть местного самоуправления
В условиях современного преобразования системы государственного управления, проводимого административного реформирования, вопросы взаимодействия федеральных органов исполнительной власти РФ, субъектов РФ и органов местного самоуправления, его законодательного нормативно-правового регулирования, а в частности делегирования полномочий государственных органов власти органам местного самоуправления приобретают особую актуальность, поскольку от качества, способа и форм их взаимодействия зависит эффективность управления регионом, условий существования гражданской общественности, их участия в формировании органов местного самоуправления. Юридическое закрепление взаимодействия органов гос. власти и МСУ находят свое отражение в Федеральном Законе «Об общих принципах местного самоуправления» №131-ФЗ, который устанавливает общие правовые, территориальные, организационные и экономические принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации, достаточно подробно регламентирует условия и процесс наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями. Но в то же время эти положения не свободны от некоторых недостатков и пробелов, что обуславливает поднятую мной проблему несовершенства законодательного регулирования взаимоотношений, взаимодействия органов муниципальной и государственной власти по осуществлению переданных местному самоуправлению полномочий.
Обращает на себя внимание конституционное (уставное) закрепление субъектами РФ принципов, положенных в основу взаимоотношений региональных органов государственной власти с органами местного самоуправления, поскольку они являются исходным началом для определения характера и объема этих взаимоотношений. Анализ содержания конституций (уставов) показал, что только в отдельных субъектах РФ на конституционном (уставном) уровне определены эти основополагающие начала, которые должны быть заложены в фундамент, систему правовых взаимоотношений органов региональной государственной власти и местного самоуправления. Так, например, в Уставе Приморского края предусмотрен принцип взаимодействия МСУ и государственных органов только в области общегосударственных задач. Устав Новосибирской области предусматривает только принцип законности данных отношений, а в Уставе Ульяновской области говорится о самостоятельности, независимости органов МСУ от государства. Причиной этому является отсутствие закрепления таких отношений на федеральном уровне. Таким образом, на мой взгляд, необходимо на уставном уровне закрепить основные положения, связанные с взаимоотношениями региональных органов власти с органами МСУ. Это, безусловно, будет являться одной из гарантий развития МСУ на территории соответствующего субъекта РФ и основой развития между ними в правовом русле.
Формы взаимодействия
Важно также отметить, что если мы остановимся подробнее на принципе самостоятельности местного самоуправления, носящего универсальный и всесторонний характер относительно организации и функционирования местного самоуправления, то можно выявить одну особенность. Этот принцип проявляется в решении органами местного самоуправления вопросов местного значения, круг которых определен законодателем, а также в организационной обособленности органов МСУ и наделения их собственной компетенцией. Круг вопросов определен не только Конституцией РФ, но и ФЗ РФ, законами субъектов РФ. Он может быть уменьшен или увеличен в рамках своих полномочий. Муниципалитеты, в свою очередь, обязаны принять их к исполнению. На практике увеличение количества вопросов местного значения означает возрастание бюджетных расходов муниципальных образований на их решение.
Таким образом, на сегодняшний день гарантированное федеральным законодательством финансирование делегированных органам местного самоуправления государственных полномочий не в полной мере решает проблему их финансового обеспечения. Муниципальные образования различных уровней и с различными финансовыми возможностями находятся явно в неравном положении. Таким образом, несмотря на проведение, достаточно успешного комплекса мероприятий по реформированию местного самоуправления, некоторые из проблем остаются нерешенными.
В этой связи в Законе №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» следует, на мой взгляд, прописать норму, в соответствии с которой расширение круга вопросов местного значения допускается только при условии передачи необходимых материально-финансовых средств, при этом объем переданных полномочий не должен превышать объем переданных на эти цели средств. Но, так как большинство субъектов РФ являются дотационными, то зачастую такой принцип со стороны государства не принимается во внимание в следствие уже выделенных финансово-материальных средств.
Процесс наделения местных администраций государственными полномочиями необходимо подчинять условиям:
1) наделение возможно только отдельными государственными полномочиями, из чего следует невозможность передачи на муниципальный уровень всего объема полномочий органа государственной власти, так как это влекло бы за собой перераспределение предметов ведения, что недопустимо согласно Конституции РФ;
2) наделение полномочиями должно исходить из требований эффективности и экономии;
3) наделение местной администрации полномочиями должно учитывать особенности природы исполнительной власти на местном уровне, ограниченной в формах и методах принятия и исполнения решений по сравнению с органом государственной власти;
4) орган местного самоуправления должен обладать ресурсами, достаточными для осуществления передаваемых полномочий;
5) при делегировании полномочий каким-либо центральным или региональным органом власти органы местного самоуправления должны, насколько это возможно, обладать свободой, адаптировать эти полномочия к местным условиям;
6) необходимо консультироваться с органами местного самоуправления, насколько это возможно, своевременно и надлежащим образом в процессе планирования и принятия любых решений, непосредственно их касающихся.
Местное самоуправление гарантировано путем закрепления организационного единства, однако неверно рассматривать его в отрыве от государственной власти. Независимость местного самоуправления имеет свои границы. Главной из них является государственный суверенитет РФ, который принадлежит ее многонациональному народу. Народ является источником власти как государственной, так и МСУ. Поэтому соблюдение прав и интересов граждан рассредоточено в муниципальных образованиях нашей страны, которые не могут не входить в поле внимания демократического федеративного государства. Государство вправе осуществлять контроль за эффективностью исполнения переданных органам МСУ полномочий, обязано вмешаться в дела МСУ в случае нарушения ими основ законности и правопорядка в своей деятельности. Данное направление реализуется путем закрепления функций контроля за органами прокуратуры РФ и другими уполномоченными законом органами. Следует отметить, что органы прокуратуры ограничены в праве в гражданско-процессуальном порядке оспаривать решения органов местного самоуправления и их должностных лиц, носящих ненормативный характер. Указанное обстоятельство, на мой взгляд, следует рассматривать как сужение контрольных функций государственных органов. Назрела необходимость в определении в комплексном законодательном акте всех форм и сторон контрольно-ревизионного воздействия на муниципальные образования, принципов и пределов вмешательства органов государственной власти в деятельность МСУ. Это позволит перейти на новый уровень взаимоотношениям государства и МСУ, увеличит их прозрачность, что окажет влияние на доверие граждан.
Вопросы местного значения неотделимы от государственного интереса. В настоящее время существует много проблем, влекущих дисбаланс в отношениях органов государственной власти и местного самоуправления. В связи с этим необходимо выработать механизм реализации четкого разграничения полномочий и взаимодействия органов государственной власти и МСУ, при этом должны быть задействованы экономические рычаги стимулы, а также правовые средства решения задач.
По моему мнению, Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» №131-ФЗ в части, касающейся делегирования полномочий в сфере взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления, нуждается в дополнении правовыми нормами.
А именно:
а) определяющими содержание понятий «наделение», «передача» и «делегирование» государственных полномочий с целью их классификации;
б) предусматривающими процедуру, при которой изданию закона субъекта Российской Федерации о наделении отдельными государственными полномочиями должно предшествовать заключение предварительного соглашения между органами государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления о возможности и условиях такого наделения и участия в правотворческой процедуре по принятию закона о наделении государственными полномочиями органов местного самоуправления;
в) предусматривающими наряду с принципом обязательности исполнения органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий принцип дополнительности указанных полномочий по отношению к вопросам местного значения, а также регулирующими оптимальную меру и допустимый объем государственных полномочий, передаваемых органам местного самоуправления.
В законах субъектов Российской Федерации о наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями должны содержаться принципы и положения, направленные на реализацию новой концепции делегирования государственных полномочий.
А именно:
а) принцип целесообразности, социально-экономической обоснованности, учета интересов населения муниципального образования при передаче соответствующих полномочий;
б) поэтапный порядок мер, принимаемых при осуществлении рассматриваемой процедуры, согласно которому должен быть предусмотрен переходный, подготовительный период, включающий ревизию фактически осуществляемых органами местного самоуправления, но не переданных в установленном порядке государственных полномочий, установление объемов и сроков компенсации средств местных бюджетов, использованных на их финансирование, а также методическое обеспечение органов местного самоуправления и повышение квалификации муниципальных служащих;
в) перечень финансовых ресурсов и материальных средств, необходимых для обеспечения реализации органами местного самоуправления переданных государственных полномочий в полном объеме;
г) нормативы, на основании которых будет определяться объем финансовых средств, передаваемых органам местного самоуправления, или порядок исчисления этих нормативов;
д) порядок прекращения исполнения соответствующих государственных полномочий.
Практическая значимость внесенных мной предложений заключается в том, что на основе полученных теоретических выводов могут быть предложены конкретные механизмы совершенствования взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления.
Но самое главное, хочется отметить, что самые активные действия руководителей государства и отдельных регионов не смогут заменить заинтересованного участия, инициативных действий населения в жизни своего муниципального образования, целенаправленной и последовательной работы их органов и должностных лиц по реализации принимаемых решений в области местного самоуправления.
Административный контроль и надзор
Государство является центральным, интегрирующим общество, политическим институтом. Оно концентрирует в себе и реализует высшие властные полномочия и обладает способностью управлять и целенаправленно регулировать социальные процессы. Государство - это институт, организующий совместную жизнь населения на определенной территории и обеспечивающий там должный социальный порядок, поддержание соответствующих норм и правил человеческого общежития. Долгое время оно отождествлялось с обществом, его социальной организацией. И только в XVI веке, благодаря трудам Н. Макиавелли, в которых впервые использовался термин stati (от латинского status - положение) для обозначения особой, отличной от общества структуры власти, появился и термин государство. Сложным и неоднозначным является процесс управления государством.
Успехи и неудачи в деле реформирования государственной службы во многом определяются состоянием административной культуры. Данный фактор трудно уловить. Однако он оказывает существенное воздействие на процесс преобразований. В культуре наших чиновников сложились устойчивые аномалии, унаследованные от прошлого, которые создают помехи для эффективного функционирования госаппарата.
В современных теоретических и нормативно-правовых источниках административного права повсеместно используется такой юридический термин как «административный надзор». Общественные отношения, возникающие в связи с его осуществлением, не раз становились предметом научных исследований. Но, на мой взгляд, полной ясности, конкретности и соответствующей обоснованности относительно содержания этого понятия нет. Поэтому в условиях проведенной административной реформы остается непонятным, как можно оптимизировать функции государства по контролю и надзору, если до настоящего времени в действующем законодательстве РФ, они не только отчетливо не сформулированы и не определены, но и не разграничены предметы их ведения и полномочия исполняющих их органов власти. Мало того, следует заметить, что большое количество государственных органов уже наделены, а главное выполняют данные функции. Именно это обуславливает актуальность выбранной мной темы. Проблема заключается в отсутствии единой научной концепции об административном надзоре и контроле, что в современных условиях негативно влияет на развитие законодательства РФ и деятельности государственных органов, прежде всего исполнительной власти, по обеспечению контрольно-надзорных функций.
Степень научной разработанности представлена такими известными учеными как Д.Н. Бахрах, Ю.Н. Старилов, Ц.А. Ямпольская, Ю.А. Тихомиров, и имеет достаточно противоречивый характер, поэтому мне стало достаточно интересно выяснить сущность и содержание административного надзора и контроля и разобраться в проблеме разграничения этих двух юридических понятий.
Ряд ученых определяет административный надзор, как метод деятельности исполнительной власти и как обеспечение законности в управлении. Конечно же, такая неопределенность должна преодолена.
Прежде всего, если углубиться в содержательный аспект этого вопроса, можно отметить, что в административном надзоре отсутствует непосредственная организационная соподчиненность у субъектов надзора и поднадзорных объектов, что отличает его от государственного контроля. Но в связи с этим есть и сходство, которое заключается в том, что и внешний контроль, и надзор осуществляется не за всеми сторонами деятельности, а только по определенным вопросам. Сближает их то, что при обнаружении нарушений и органы внешнего контроля, и органы надзора принимают меры к их устранению и привлечению виновных к ответственности.
Необходимость разграничения внешнего контроля и административного надзора заключается в том, чтобы отграничить пределы вмешательства органов исполнительной власти в деятельность частных лиц, не находящихся в организационном подчинении этих органов.
Различие между органами внешнего контроля и административного надзора состоит, прежде всего, в объеме их компетенции. Органы внешнего контроля обладают более широкой компетенцией, которая включает в себя проверку не только правильности, но и целесообразности контролируемой деятельности, в то время как органы административного надзора проверяют лишь законность действий конкретного объекта надзора.
Ф.С. Разаренов, отмечает также, что различия между внешним контролем и административным надзором заключается в характере полномочий субъектов. Органы внешнего контроля наделены полномочиями по выдаче юридическим и физическим лицам разрешений (лицензий) на осуществление определенного вида деятельности. Органы административного надзора обладают меньшим объемом полномочий, в частности, они уполномочены предъявлять обязательные требования по выполнению определенных правил, посещать поднадзорные объекты, применять соответствующие санкции.
В этой связи можно выделить схожие и отличительные черты государственного внешнего контроля и административного надзора.
К схожим относится:
- органы административного надзора и государственного контроля являются структурными элементами одной ветви власти - исполнительной;
- меры административного принуждения являются инструментом воздействия на поднадзорный и подконтрольный субъект, как органов административного надзора, так и органов государственного контроля;
- органы административного надзора и государственного контроля в рамках своих полномочий обязаны пресекать выявленные нарушения и принимать меры к устранению их вредных последствий.
К отличительным:
- функция вмешательства в оперативно-хозяйственную деятельность органам административного надзора не предоставлена; оценка деятельности производится только с точки зрения законности;
- полномочия по осуществлению контроля в отношении граждан на органы государственного надведомственного контроля не возложены.
Таким образом, в результате проведенного сравнения можно очертить границы изучаемых двух понятий. Неясность в соотношении контроля и надзора приводит к свободному толкованию задач и функций контрольных и надзорных органов; так, например, Федеральная служба финансово-бюджетного надзора является контрольным органом и не осуществляет административный надзор, несмотря на ее название, а Федеральная служба по контролю за оборотом наркотиков, напротив, производит административный надзор.
Исходя из всего вышеизложенного, можно следующий вывод: административный надзор можно определить как специальную самостоятельную функцию исполнительной власти, заключающуюся в систематическом наблюдении специальных субъектов, обеспечивающих поддержание специального объекта управления в заданном состоянии, и характеризующуюся обособленным нормативным регулированием, с точки зрения соблюдения законности, выявление причин и условий, способствующих совершению нарушений, а также устранение их путем привлечения виновных к ответственности, но без вмешательства в оперативно-хозяйственную деятельность.
Проведенный мною анализ позволяет говорить о том, что и контрольная, и надзорная деятельность государственных органов существенно отличается друг от друга. В связи с этим, на мой взгляд, было бы целесообразно в действующем законодательстве четко разграничить надзорные и контрольные функции государства. Сущностные различия контрольной и надзорной деятельности государства диктуют необходимость сделать следующий шаг в реформировании административной системы России, а именно - создать самостоятельные надзорные и контрольные структуры в системе органов исполнительной власти.
Полномочия местного самоуправления
Полномочия местного самоуправления – это закрепленные федеральным законодательством, а также нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации и правовыми актами органов местного самоуправления за населением соответствующих территорий, выборными и иными органами местного самоуправления права и обязанности, связанные с реализацией задач и функций местного самоуправления на соответствующей территории.
Полномочия местного самоуправления реализуются как непосредственно населением городских и сельских поселений, других территорий путем прямого волеизъявления, так и через выборные и иные органы местного самоуправления, которые осуществляют подавляющее большинство этих полномочий. Вот почему в правовых актах полномочия местного самоуправления обычно определяются путем закрепления полномочий органов местного самоуправления.
Можно выделить несколько групп полномочий органов местного самоуправления, относящихся к различным областям деятельности – экономической, социально-культурной и др.
В области бюджета и финансов органы местного самоуправления формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы; образуют внебюджетные фонды, определяют их статус и целевое назначение; учреждают фонды кредитования целевых программ и мероприятий для решения территориальных задач, в том числе фонды социальной защиты, дотационные фонды.
В области управления муниципальной собственностью, взаимоотношении с предприятиями, учреждениями и организациями на территории местного управления органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, определяют в соответствии с законодательством условия приобретения, создания, преобразования объектов муниципальной собственности; утверждают перечень объектов муниципальной собственности, приобретение, создание и преобразование которых требуют согласия органа местного самоуправления; устанавливают в соответствии с законодательством порядок назначения на должность и освобождения от нее руководителей муниципальных предприятий, учреждений, организаций; определяют условия и порядок разгосударствления и приватизации муниципальных предприятий и муниципального имущества; устанавливают в соответствии с законодательством льготы и преимущества, в том числе в сфере налогов для стимулирования предпринимательской деятельности; создают в соответствии с законодательством условия размещения на подведомственной органам местного самоуправления территории предприятий, не находящихся в муниципальной собственности.
В области земельных отношений и охраны окружающей природной среды органы местного самоуправления определяют в соответствии с земельным законодательством порядок предоставления и изъятия земельных участков, а также распоряжения земельными участками на подведомственной этим органам территории; устанавливают в соответствии с законодательством правила пользования природными ресурсами, выносят решения о приостановлении строительства или эксплуатации объектов в случае нарушения экологических, санитарных, строительных норм на подведомственной соответствующему органу местного самоуправления территории; запрещают на основании заключения санитарно-эпидемиологической службы и органов по экологии и природопользованию проведение на подведомственной территории мероприятий, которые могут вызвать неблагоприятные экологические изменения, изменения демографической ситуации или другие негативные последствия.
В области строительства, жилищного хозяйства, коммунального, бытового и торгового обслуживания населения, транспорта и связи органы местного самоуправления утверждают планы и правила застройки населенных пунктов на подведомственной им территории, устанавливают в соответствии с действующим законодательством порядок передачи и продажи жилья в собственность граждан и организаций, сдачи жилья в аренду, выдают разрешения на строительство на подведомственной территории всех объектов производственного назначения, приостанавливают строительство, осуществляемое с нарушением утвержденные проектов планов и правил застройки привлекают на договорной основе предприятия и организации к участию в развитии мощностей строительной индустрии и промышленности строительных материалов для производства работ на соответствующей территории.
Органы местного самоуправления руководят транспортными предприятиями и организациями, находящимися в муниципальной собственности; осуществляют контроль за работой других транспортных предприятий и организаций, обслуживающих население; утверждают маршруты и графики движения местного транспорта; привлекают на договорных началах к транспортному обслуживанию населения предприятия и организации, действующие на подведомственной им территории; обеспечивают учет автомобилей и других видов механических транспортных средств организуют и контролируют обслуживание пассажиров на вокзалах, пристанях и аэропортах; организуют работу предприятий связи, обеспечивают развитие радио и телевидения.
Органы местного самоуправления организуют эксплуатацию муниципального жилищного фонда, объектов коммунального и дорожного хозяйства, предприятий торговли, общественного питания и бытового обслуживания населения, входящих в состав муниципальной собственности распределяют в установленном порядке муниципальный жилищный фонд, ведут учет граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий, и предоставляют им жилые помещения в домах муниципального жилищного фонда, решают вопросы продажи домов и квартир, использования нежилых помещений, аренды зданий и сооружений, находящихся в муниципальной собственности; выдают ордера на заселение жилой площади, за исключением домов, принадлежащих гражданам. Органы местного самоуправления осуществляют контроль за надлежащей эксплуатацией жилищного фонда, объектов коммунального хозяйства, торговли, общественного питания и бытового обслуживания; обеспечивают устойчивую работу объектов водо-, газоэнергоснабжения, принимают меры, обеспечивающие население топливом; организуют благоустройство территории, привлекают на договорной основе к этой работе предприятия, учреждения, организации, а также население, осуществляют озеленение, охрану зеленых насаждений и водоемов, создают места отдыха граждан, присваивают наименования улицам и другим частям населенных пунктов, устанавливают нумерацию домов; устанавливают удобный для населения режим работы предприятий коммунального хозяйства, торговли и общественного питания, бытового обслуживания населения ведают кладбищами, обеспечивают содержание в надлежащем состоянии других мест захоронения.
В области социально-культурного обслуживания населения органы местного самоуправления осуществляют управление всеми находящимися в их ведении учреждениями народного образования, культуры, здравоохранения, социального обеспечения, физкультурно-спортивными учреждениями, обеспечивают их материально-техническое снабжение; назначают на должность и освобождают от должности руководителей соответствующих учреждений, если не предусмотрен другой порядок, организуют работу культурно-просветительных учреждений с учетом национально-культурных традиций населения; осуществляют охрану и организуют использование расположенных на их территории памятников природы, культуры и истории создают объекты социально-культурного, физкультурно-спортивного назначения руководят кино- и видео обслуживанием населения.
В области социальной защиты населения органы местного самоуправления обеспечивают проведение в жизнь действующего законодательства о выплате пенсий и пособий. Местная администрация также назначает и выплачивает из собственных и привлеченных средств доплаты к пенсиям и пособиям организует учет лиц, помощь которым осуществляется за счет средств местного бюджета, распоряжается средствами фонда социальной защиты населения.
Органы местного самоуправления принимают меры, направленные на улучшение жилищных, материальных и социально-бытовых условий инвалидов, семей, потерявших кормильцев, престарелых граждан, нуждающихся в обслуживании на дому. За счет местного бюджета эти органы вправе устанавливать льготы по медицинскому обслуживанию и санаторно-курортному лечению; льготы по оплате жилой площади, коммунальных услуг и по проезду на общественном транспорте; скидки со стоимости индивидуальных средств передвижения, топлива, одежды, обуви и других вещей, необходимых инвалидам, престарелым и иным гражданам, нуждающимся в социальной поддержке.
Органы местного самоуправления предоставляют установленные льготы и помощь, связанные с охраной материнства и детства, улучшением условий жизни многодетных семей. Они принимают меры к устройству детей, оставшихся без попечения родителей, в детские дома, школы-интернаты, интернаты при школах и на воспитание в семьи граждан, назначают опекунов и попечителей, контролируют выполнение ими своих обязанностей.
Переход к рыночной экономике выдвинул перед органами местного самоуправления проблемы, связанные с обеспечением социальной защиты в области занятости населения.
В области охраны общественного порядка, прав и свобод граждан органы местного самоуправления обеспечивают на подведомственной им территории соблюдение законов и других нормативных правовых актов органов государственной власти, охрану прав и свобод граждан, осуществляют контроль за исполнением своих решений предприятиями, учреждениями, организациями и гражданами. Рассматриваемые органы предъявляют в суд или Арбитражный суд требования о признании недействительными актов органов исполнительной власти, предприятий, учреждений, организаций, нарушающих права и законные интересы граждан, а также права органов местного самоуправления.
Органы местного самоуправления осуществляют в случае стихийных бедствий, экологических катастроф, эпидемий, эпизоотии, пожаров, массовых нарушений общественного порядка предусмотренные законом меры, связанные со спасением и охраной жизни людей, защитой их здоровья и прав, сохранением материальных ценностей, поддержанием порядка, обеспечением деятельности предприятий, учреждений, организаций проводят противопожарные мероприятия.
Органы местного самоуправления налагают в пределах своей компетенции административные взыскания на граждан и должностных лиц за совершенные ими административные правонарушения; принимают меры, связанные с проведением собраний, митингов, уличных шествий и демонстраций, организацией спортивных, зрелищных и других массовых общественных мероприятий; регистрируют общественные объединения населения, органы территориального общественного самоуправления, действующие на их территории, осуществляют регистрацию средств массовой информации, рассчитанных на население, проживающее на подведомственной им территории, руководят местными органами внутренних дел, создают за счет собственных и привлеченных средств дополнительные подразделения полиции, наблюдают за работой исправительно-трудовых учреждений, расположенных на подведомственной им территории.
Органы местного самоуправления содействуют органам суда, прокуратуры и юстиции в их работе, обеспечивают выполнение законодательства о всеобщей воинской обязанности, руководят гражданской обороной; вносят представления в соответствующие органы о награждении государственными наградами и присвоении почетных званий.
Муниципальные образования вправе принимать к своему рассмотрению и иные вопросы, отнесенные к местному ведению законами субъектов Российской Федерации, а также вопросы, не исключенные из их ведения и не отнесенные к ведению других муниципальных образований и органов государственной власти.
Если в границах территории муниципального образования (за исключением города) имеются другие муниципальные образования, то полномочия муниципальных образований, объекты муниципальной собственности, источники доходов местных бюджетов разграничиваются законом субъекта Российской Федерации, а в отношении внутригородских муниципальных образований – уставом города.
Муниципальным образованиям должна обеспечиваться экономическая и финансовая самостоятельность на основе разграничения предметов ведения между ними. Подчиненность одного муниципального образования другому не допускается.
В соответствии с Конституцией Российской Федерации (ст. 132), органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями.
Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями осуществляется только федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации с одновременной передачей необходимых материальных и финансовых средств. Реализация переданных полномочий подконтрольна государству. Условия и порядок контроля за осуществлением органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий определяются соответственно федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.
Часть полномочий местного самоуправления находится в исключительном ведении представительных органов местного самоуправления. В их число входят: принятие общеобязательных правил по предметам ведения муниципального образования, предусмотренных его уставом; утверждение местного бюджета и отчета о его исполнении; принятие планов и программ развития муниципального образования, утверждение отчетов об их исполнении; установление местных налогов и сборов; установление порядка управления и распоряжения муниципальной собственностью контроль за деятельностью органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, предусмотренных уставами муниципальных образований.
Принципы местного самоуправления
Принципы местного самоуправления – предусмотренные федеральными законами требования (условия), определяющие природу местного самоуправления, его место и роль в системе народовластия, основания и порядок формирования и деятельности органов местного самоуправления, юридические механизмы и гарантии реализации права граждан на местное самоуправление. Таковыми являются: гарантированность местного самоуправления, его самостоятельность в решении вопросов местного значения; многообразие организационных форм; обособленность от системы органов государственной власти; ответственность органов местного самоуправления перед населением; их выборность, открытость, гласность; государственная поддержка местного самоуправления и др.
Выделяют следующие принципы:
1) принцип самостоятельности местного самоуправления в пределах его полномочий – текстуально закреплен в Конституции РФ. Он распространяется на все основы местного самоуправления и проявляется как правовая, организационная, экономическая и финансовая самостоятельность в решении вопросов местного значения;
2) сочетание представительной демократии с формами прямого волеизъявления граждан (выражается в органической связи и взаимообусловленности осуществления местного самоуправления гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления);
3) неподчиненность одного муниципального образования другому муниципальному образованию в пределах своей компетенции;
4) обязательность наличия представительного органа местного самоуправления в муниципальном образовании либо осуществление его полномочий собранием (сходом) граждан;
5) приоритетная роль представительных органов местного самоуправления в системе органов местного самоуправления (их ведущая роль обусловлена тем, что представительные органы выражают волю всего населения муниципального образования, придают ей общеобязательный характер и осуществляют от его имени власть);
6) гласность деятельности по осуществлению местного самоуправления;
7) обеспечение органами государственной власти муниципальным образованиям минимальных местных бюджетов;
8) гарантированность государством минимальных государственных социальных стандартов по удовлетворению основных жизненных потребностей населения, обеспечение которых отнесено к ведению муниципальных образований;
9) государственные гарантии и поддержка местного самоуправления;
10) принцип субсидиарности, взаимодействия и сотрудничества органов местного самоуправления с органами государственной власти в обеспечении жизнедеятельности населения основывается на единстве источника их власти, на единстве во многом целей, задач и функций, на взаимной ответственности за соблюдение и защиту прав и свобод человека и гражданина, за создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека.
В зарубежных странах принципы местного самоуправления не представляют собой застывшую догму и достаточно мобильно изменяются в соответствии с развитием общества и государства. Тенденциями развития современных принципов местного самоуправления в зарубежных странах следует считать взаимопроникновение идей или принципов из различных теорий и моделей местного самоуправления и универсализацию принципов местного самоуправления на базе международно-правовых актов.
Основы местного самоуправления
Основы местного самоуправления - это совокупность экономических, социальных и правовых условий для деятельности местного самоуправления и реализации права граждан в сфере решения вопросов местного значения.
Экономические основы местного самоуправления - это совокупность норм права, которые закрепляют и регулируют общественные отношения, в сфере финансового и бюджетного планирования в деятельности по решению вопросов местного значения.
Социальные основы местного самоуправления - это совокупность норм права, закрепляющих и регулирующих общественные отношения в сфере социального обеспечения населения муниципальных образований.
Правовые основы местного самоуправления - это совокупность норм права, осуществляющих юридическую регламентацию вопросом местного самоуправления.
Правовую основу местного самоуправления составляют:
- общепризнанные принципы и нормы международного права;
- международные договоры Российской Федерации;
- Конституция РФ;
- федеральные конституционные законы;
- федеральные законы;
- подзаконные нормативные правовые акты;
- конституции (уставы) субъектов РФ;
- законы субъектов РФ;
- уставы муниципальных образований;
- решения, принятые на местных референдумах и сходах граждан.
Организационная основа местного самоуправления - это совокупность норм права, которые закрепляют и регулируют общественные отношения, в сфере реализации прав граждан на местное самоуправление.
Деятельность органов местного самоуправления
Управленческая деятельность органов местного самоуправления включает в себя как вопросы общего взаимодействия органов местного самоуправления с хозяйствующими субъектами вне зависимости от формы собственности, так и вопросы более глубокого регулирования хозяйственных отношений для муниципальных предприятий и учреждений. В связи с этим в основу определения данного понятия должна быть положена цель управленческой деятельности органов местного самоуправления, а именно реализация общественных интересов, отнесенных к ведению местного самоуправления.
И в связи с этим основным видом деятельности органов местного самоуправления является подчинение деятельности предприятий и учреждений, расположенных на территории муниципального образования, целям удовлетворения общественных интересов граждан.
Понятие "муниципальное управление" должно в обязательном порядке включать в себя не только цель деятельности, но и ее формы, определяемые законом.
Муниципальное управление есть деятельность органов местного самоуправления, направленная на удовлетворение общественных интересов, осуществляемая в определенных законом формах посредством муниципального хозяйства.
Это несколько громоздкое определение тем не менее, с нашей точки зрения, наиболее полно отражает содержание понятия "муниципальное управление", поскольку включает в себя и цель деятельности и специфические средства ее осуществления.
Не менее важно отметить тот факт, что на основе этого определения можно очень рельефно показать отличия муниципальной службы от службы в органах государственной власти. Они также проистекают из двойственной природы муниципального хозяйства, поскольку муниципальный служащий должен обладать знаниями, необходимыми для непосредственной хозяйственной деятельности, и в этом смысле его деятельность мало чем отличается от предпринимательства. С другой стороны, общественный характер распределения приобретенной в результате деятельности прибыли и задача регулирования хозяйственных интересов иных собственников, осуществляющих хозяйственную деятельность на территории муниципального образования, требуют знаний и навыков, больше присущих государственной службе.
Принципы организации местного самоуправления
В соответствии с общим значением термина «принцип» в муниципальном праве под общими принципами организации местного самоуправления (МСУ) можно понимать основополагающие требования, с учетом которых строится его система и деятельность.
В целом законодательство и практика позволяют выделить следующие общие принципы организации МСУ:
1) организация МСУ в интересах населения;
2) самостоятельность МСУ и его взаимодействие с государственной властью;
3) многообразие организационных форм МСУ;
4) гласность МСУ;
5) соблюдение прав и свобод человека и гражданина, законность в осуществлении МСУ;
6) государственная гарантированность МСУ.
Система местного самоуправления
Система местного самоуправления - обусловленный особенностями политической системы страны, историческими условиями развития ее государственности тип местного самоуправления, отличающийся спецификой взаимоотношений с центральными и местными (региональными) органами государственной власти, формами участия местных сообществ в осуществлении власти.
Принято различать три основные системы местного самоуправления, которые сложились в XIX в. и функционируют в современных условиях:
1) англосаксонская, характеризующаяся тем, что муниципалитеты самостоятельно (без влияния представителей центрального правительства на местах) осуществляют власть в пределах своих полномочий. Вмешательство представителей центрального правительства допускается лишь в случае выхода органами местного самоуправления за пределы своих полномочий;
2) французская — система местного самоуправления, допускающая контроль центральной власти посредством специально назначаемых представителей (такой контроль возможен и в иных формах);
3) германская — система самоуправления, при которой органы местного самоуправления наделяются полномочиями, осуществляют их по поручению государства, а территориальные общины самостоятельно и под свою ответственность, руководствуясь законами, выполняют задачи соответственно своему статусу.
Права местного самоуправления
Мы отметили, что муниципальное самоуправление не относится к государственной власти.
Но государственная власть передает (делегирует) муниципальным органам некоторые властные функции:
• отдел социального обеспечения назначает государственные пенсии и пособия;
• отдел народного образования действует как орган опеки и попечительства, он представляет главе муниципального образования предложения по вопросам усыновления, назначения опекуна и попечителя, поддерживает в суде требование о лишении родительских прав: для охраны общественного порядка может быть организована муниципальная полиция, которая предназначена поддерживать порядок на улицах и в других общественных местах, и при выполнении ею своих функций все граждане обязаны подчиняться се распоряжениям; она может также применить принуждение и задерживать граждан на установленный законом срок.
Важнейшее проявление функций власти, полученной от государства, — полномочие муниципальных органов издавать обязательные к исполнению нормативные акты, то есть решения и постановления, которые содержат общеобязательные правила поведения (нормы). За нарушение или неисполнение таких нормативных актов предусмотрены меры ответственности, главным образом в виде штрафов. Конечно, подобные акты действуют только на территории данного муниципального образования и касаются только местных дел: например, постановление выборного собрания о взимании местного налога.
Органы местного самоуправления также управляют и распоряжаются муниципальной собственностью:
• ведают муниципальной казной, то есть единым нераспределенным фондом денежных средств муниципального образования;
• определяют порядок использования муниципальных земель, водных объектов, лесов;
• контролируют работу муниципальных предприятий — заводов, фабрик, мастерских, магазинов, — которые принадлежат муниципальному образованию;
• распоряжаются собственностью муниципального образования от его имени.
Они имеют право:
• передавать муниципальное имущество организациям или отдельным лицам в хозяйственное ведение: собственником остается муниципальное образование, а ведут хозяйственную деятельность директор и трудовой коллектив;
• сдавать имущество в аренду, то есть в пользование и владение другого лица за определенную (арендную) плату; продавать имущество;
• приватизировать - по решению населения, которое определяет и порядок, и условия приватизации муниципального имущества.
ФЗ об организации местного самоуправления
ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ЗАКОН "ОБ ОБЩИХ ПРИНЦИПАХ ОРГАНИЗАЦИИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ" (Закон о МСУ) N 131-ФЗ
Часть 1 ст.130 использует понятие "население", а ч.2 - "граждане", так как система первичных субъектов местного самоуправления является двухуровневой.
Во-первых, право на самоуправление принадлежит поселенческой социальной общности, проживающей на территории муниципального образования, что соответствует конституционному понятию "население" (ч.1 ст.130, ч.ч.1 и 2 ст.131).
"Население" - это первичная социально-территориальная общность, являющаяся субъектом первичных самоуправленческих прав коллективного характера. Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" также широко пользуется этим понятием. В законодательстве субъектов Федерации и уставах муниципальных образований регионов России, наряду с понятием "население", используется понятие "местное сообщество". Подобное понимание местного сообщества соответствует и Европейской хартии местного самоуправления.
Вторым понятием, отражающим систему первичных субъектов местного самоуправления, является используемое в ч. 2 ст. 130 понятие "граждане". В нем уже находит отражение индивидуально-личностный аспект местного самоуправления. Субъектами самоуправления признаются граждане как индивидуализированные участники местного самоуправления, обладающие избирательными и другими конституционными правами, а не просто население как поселенческая общность людей. Права и свободы человека и гражданина реально должны определять деятельность местного самоуправления (ст. 18 Конституции).
Например, в Областном законе "О местном самоуправлении в Ростовской области" местное сообщество определяется как "население, проживающее в муниципальных образованиях, объединенное общими интересами в решении вопросов местного значения". При этом членом местного сообщества признается "гражданин РФ, постоянно проживающий на территории, в границах которой осуществляется местное самоуправление".
Выборные и другие муниципальные органы, о которых речь идет в ч.2 ст. 130, являются вторичными субъектами местного самоуправления. Их полномочия производны от коллективных прав местных сообществ и индивидуальных самоуправленческих прав граждан как членов этих сообществ.
Акты местного самоуправления
Современную систему нормативно-правовых актов нельзя представить без актов местного самоуправления. Их удельный вес возрастает в связи с повышением роли местного самоуправления в общественной жизни.
К такого рода нормативно-правовым актам относятся акты органов местного самоуправления (представительных и исполнительных), решения, принимаемые на референдумах, собраниях, сходах граждан, а также в иных формах и иными органами, предусмотренными законодательством о местном самоуправлении.
По сфере действия акты местного самоуправления можно считать разновидностью локальных актов. Их действие ограничено пределами соответствующих административно-территориальных единиц, являющихся территориальной базой местного самоуправления. В соответствии с Законом Российской Федерации «О местном самоуправлении в Российской Федерации» местное самоуправление осуществляется в границах районов, городов, районов в городах, поселков, сельсоветов, сельских населенных пунктов. В Положении об основах организации местного самоуправления в Российской Федерации на период поэтапной конституционной реформы, утвержденном Указом Президента Российской Федерации о реформе местного самоуправления в Российской Федерации от 26 октября 1993 г., предусмотрено сохранение существовавшей ранее территориальной основы местного самоуправления. Исключение составляют районы в городах и присоединенные к городам городские и сельские поселения, где «могут быть образованы органы местного самоуп-равления в городе, городского, сельского поселения, а также органы территориального общественного самоуправления населения». Последняя формулировка допускает возможность нераспространения местного самоуправления на уровень района в городе и подсоединенных к городу городских и сельских поселений.
Конституция Российской Федерации 1993 года устанавливает, что местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций (ст. 131). Установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления согласно п. «н» ч. 1 ст. 72 Конституции относится к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Федерации. Естественно предположить, что учет исторических и иных местных традиций будет осуществляться, главным образом, в законодательных актах субъектов Российской Федерации, посвященных организации местного самоуправления.
В настоящий момент наиболее остро стоит вопрос о судьбе района как уровня местного самоуправления. Статья 131 Конституции позволяет определить район как территорию и распространить на него местное самоуправление. Полагаем, что этот вопрос целесообразно решать самим субъектам Российской Федерации, принимая во внимание имеющиеся традиции организации местного самоуправления в Российской Федерации, когда район традиционно считался уровнем местного самоуправления. Современная практика в этой части пока противоречива. Так, Временным положением о местном государственном управлении и местном самоуправлении в Московской области, утвержденным Указом Президента Российской Федерации от 24 октября 1993 г., район определяется как переходная административно-территориальная единица, где государственное управление действует в лице главы администрации района (ст. ст. 1,3 Временного положения).
Сужение состава административно-территориальных единиц, в рамках которых осуществляется местное самоуправление, может стать общей тенденцией для всех субъектов Российской Федерации. Органы государственной власти субъектов Российской Федерации могут в интересах оптимизации управления на своей территории стремиться избавиться от проблем, возникающих в связи с децентрализацией управления на районном уровне, который для них является основным. Поэтому в принципиальном плане вопрос о сохранении либо упразднении местного самоуправления на уровне района может быть объективно решен только при участии федерального законодателя.
Бесспорно одно: чем в большем количестве административно-территориальных единиц осуществляется местное самоуправление, тем с большим количеством правовых актов местного самоуправления приходится иметь дело. При многоуровневом построении системы местного самоуправления в субъекте Российской Федерации (что происходит, когда в качестве территориальной основы местного самоуправления признаются также район и район в городе) существует возможность появления коллизий между актами местного самоуправления различных уровней. Для устранения этих коллизий требуется серьезная законодательная база, позволяющая разграничить полномочия органов местного самоуправления соответствующих уровней.
Субъектами, осуществляющими принятие актов местного самоуправления, являются органы местного самоуправления и население соответствующих территорий. Правовые акты местного самоуправления принимает непосредственно население соответствующих административно-территориальных единиц при проведении местных референдумов, сходов, собраний, конференций. В Российской Федерации пока не существует федерального акта, подробно регулирующего местные референдумы. Очевидно, что в соответствии с разграничением предметов ведения между Российской Федерацией и ее субъектами, проведенным в Конституции Российской Федерации, регулирование местных референдумов и иных форм непосредственного волеизъявления населения на местном уровне относится к ведению субъектов Российской Федерации.
Как показывает имеющийся опыт проведения местных референдумов в России, на них, как правило, выносится решение конкретных вопросов социального и экономического развития территории, а не утверждение тех или иных нормативных актов. Это и закономерно. Органы местного самоуправления в большей степени приспособлены к обсуждению и решению правовых вопросов нормативного характера. Осуществляя решение текущих вопросов местного значения, органы местного самоуправления издают значительное число как нормативно-правовых, так и индивидуально-правовых актов. Таким образом, правовые акты местного самоуправления, прежде всего, принимаются органами местного самоуправления.
Нормативно-правовые акты вправе принимать как представительные, так и исполнительные органы местного самоуправления. Наиболее важные нормативные акты являются прерогативой представительных органов местного самоуправления. Это вытекает из их природы как представительных учреждений, которые по своему социальному назначению, способу формирования, составу и организационно-правовым формам работы в наибольшей степени приспособлены для организации демократического нормотворческого процесса и способны наиболее полно выразить в этом процессе интересы населения соответствующей территории.
Нормативные акты исполнительных органов местного самоуправления в целом играют вспомогательную роль для выполнения исполнительным органом местного самоуправления функции организации управления на местном уровне и повседневного решения местных дел в соответствии с законами и правовыми актами представительных органов местного самоуправления. Однако это обстоятельство не может принижать их значение. Указанные акты имеют самостоятельное значение постольку, поскольку принимаются в пределах собственной компетенции исполнительных органов самоуправления. Согласно п. 6 ст. 33 Закона «О местном самоуправлении в Российской Федерации» акты местной администрации, принятые в пределах ее компетенции, обязательны для исполнения всеми расположенными на соответствующей территории предприятиями, учреждениями, организациями, должностными лицами и гражданами.
Поскольку в Законе «О местном самоуправлении в Российской Федерации» компетенция исполнительных и представительных органов местного самоуправления (местной администрации и Совета) не была разграничена исчерпывающим образом, существовала возможность их взаимного вторжения в сферы собственного нормотворчества. При коллизиях такого рода признавался приоритет решений местных Советов. Согласно п. 4 ст. 33 Закона «О местном самоуправлении в Российской Федерации» акты местной администрации, противоречащие законодательству и решениям Совета, принятым в пределах его компетенции, могли быть отменены соответствующим Советом, вышестоящим исполнительно-распорядительным органом или судом в соответствии с законодательством Российской Федерации и республик в составе Российской Федерации.
Компетенция представительных органов местного самоуправления, в соответствии с Законом «О местном самоуправлении в Российской Федерации» и постановлением Верховного Совета РСФСР «О порядке введения в действие Закона РСФСР «О местном самоуправлении в РСФСР», реализовывалась местными Советами на их сессиях либо малыми Советами. Соответственно акты местных Советов принимались либо самими Советами, либо их органами – малыми Советами в период между сессиями Советов. Относительно ряда полномочий местного Совета было предусмотрено их осуществление исключительно на сессиях Совета. Полномочия местной администрации по изданию правовых актов осуществлялись, согласно ст. 33 Закона «О местном самоуправлении в Российской Федерации», главой местной администрации и руководителями органов и структурных подразделений местной администрации.
В соответствии с Указом Президента Российской Федерации № 1760 деятельность районных и городских Советов народных депутатов была прекращена, а их функции было предписано выполнять соответствующим местным администрациям. Таким образом, до выборов новых представительных органов местного самоуправления практически все местное нормотворчество сосредоточено в руках местных администраций.
Иерархия актов органов местного самоуправления и их юридическая сила в значительной степени зависит от субъекта, принявшего соответствующий правовой акт. Акты местного самоуправления, принимаемые на местном референдуме, обязательны для органов местного самоуправления, действующих на соответствующей территории. При последующем издании нормативных и иных правовых актов органы местного самоуправления должны руководствоваться решениями, принятыми населением на мест-ном референдуме.
Вместе с тем было бы ошибочным считать, что решение, принятое населением на местном референдуме (а тем более, если референдум носил консультативный характер), является обязательным для всех органов местного самоуправления неопределенно длительный срок и может быть изменено только в случае проведения нового референдума. Конкретные процедуры отмены решений, принятых на местных референдумах, будут установлены в законодательных актах субъектов Российской Федерации о местном самоуправлении и в Положениях (уставах) местного самоуп-равления. Полагаем, что допустимо изменение либо отмена решений, принятых на референдуме, квалифицированным большинством депутатов представительного органа местного самоуправления нового созыва или по прошествии определенного срока после проведения референдума. Причем было бы полезно установить перечень оснований, которыми может руководствоваться соответствующий представительный орган местного самоуправления, изменяя или отменяя решение, принятое на референдуме.
Особое место среди актов местного самоуправления занимают положения (уставы) о местном самоуправлении. Понятие Положения (устава) местного самоуправления дается в ст. 5 Закона «О местном самоуправлении в Российской Федерации». Положения принимаются представительными органами местного самоуправления. В Положении (уставе) о местном самоуправлении систематизируется максимально широкий круг вопросов, относящихся к организации местного самоуправления. В частности, в Положении (уставе) конкретизируются функции, порядок работы, система и структура органов местного самоуправления, разграничение полномочий между ними, организация территориального общественного самоуправления населения. Можно заключить, что данный акт является конституирующим для местного самоуправления определенной территории. Он призван конкретизировать нормы федерального законодательства и законодательства субъектов Российской Федерации о местном самоуправлении применительно к условиям осуществления самоуправления в данной местности.
Особая значимость указанного акта местного самоуправления выражается в процедуре его регистрации органами государственной власти соответствующего субъекта Российской Федерации. К сожалению, практика принятия уставов местного самоуправления не получила должного распространения. Нередко в них либо полностью воспроизводятся нормы законов, либо допускается ненужное копирование. Тут еще предстоит развернуть местное нормотворчество.
Акты представительных органов местного самоуправления обладают более высокой юридической силой по сравнению с актами исполнительных органов местного самоуправления соответствующего уровня. В соответствии с Законом «О местном самоуправлении в Российской Федерации» эта особенность актов представительных органов местного самоуправления проявлялась в возможности Совета отменять акты администрации, противоречащие законодательству и решениям Совета, принятым в пределах его компетенции. В новом законодательстве о местном самоуправлении, уставах местного самоуправления целесообразно предусмотреть возможность такой отмены и установить ее процедуру.
В свою очередь, приказы руководителей органов и структурных подразделений местной администрации должны соответствовать законодательству, правовым актам представительного и исполнительного органа местного самоуправления. Согласно ст. 33 Закона «О местном самоуправлении в Российской Федерации», глава местной администрации вправе отменять приказы руководителей органов и структурных подразделений местной администрации.
Законом было установлено, что решения Совета, принятые в пределах его компетенции, обязательны для исполнения всеми расположенными на его территории государственными органами и общественными организациями, предприятиями, учреждениями, должностными лицами и гражданами. Данная норма была отменена Указом Президента Российской Федерации. Аналогичная норма, за изъятием из круга адресатов регулирования государственных органов и общественных организаций, действует и в отношении актов местной администрации.
Обратим внимание па то, что решения органов местного самоуправления, принятые в пределах их компетенции, не могут быть отменены органами государственной власти и управления, другими органами местного самоуправления. Это – важная гарантия. За невыполнение решений органов местного самоуправления установлена дисциплинарная ответственность должностных лиц и административная ответственность должностных лиц и граждан.
В свою очередь, органы местного самоуправления несут ответственность за принятые ими решения (ст. 91 Закона).
Формы актов органов местного самоуправления были определены в Законе «О местном самоуправлении в Российской Федерации». Основной формой актов представительных органов местного самоуправления (Советов) являлось решение представительного органа местного самоуправления (Совета). Имеются и другие разновидности актов представительных органов. Некоторые городские Думы приняли Положения о Думе, комиссиях и т.п. Глава местной администрации издает постановления и распоряжения. Руководители органов и структурных подразделений местной администрации издают приказы. В соответствии с Указом Президента Российской Федерации глава местного самоуправления (глава администрации) издает по вопросам своего ведения постановления и распоряжения.
Процедура принятия и вступления в силу актов органов местного самоуправления регламентировалась в законодательстве о местном самоуправлении самым подробным образом. В Законе «О местном самоуправлении в Российской Федерации» (ст. 18) были установлены возможности принятия решений Совета путем проведения открытого, поименного и тайного голосования, определено число голосов, необходимое для принятия тех или иных решений. В Законе также были установлены некоторые чрезвы-чайно важные для местного нормотворчества правила: об обязательности указания в решении Совета на финансовые, материально-технические, организационные средства для обеспечения выполнения решения, об определении срока вступления решения в силу; о доведении решения до исполнителей в семидневный срок с момента его принятия; особый порядок вступления в силу решений, предусматривающих ответственность должностных лиц и граждан. В законодательстве о местном самоуправлении Российской Федерации и субъектов Федерации в будущем целесообразно сохранить эти нормы. Причем наиболее принципиальные правила, в разумной мере унифицирующие местное нормотворчество, следует включить в федеральные законодательные акты, а вопросы определения порядка принятия решений представительными органами должны решаться на уровне законодательных актов субъектов Российской Федерации.
В соответствии с Указом Президента Российской Федерации решения выборного представительного органа местного самоуправления подписываются главой местного самоуправления, а решения, связанные с утверждением местного бюджета, расходованием финансовых средств, установлением или отменой местных налогов и сборов, принимаются по представлению и согласованию с главой местной администрации. Данная норма не вполне удачна. Принятие решений по согласованию, по сути, означает принятие совместных решений. Недостижение согласования может вообще исключить принятие какого-либо решения. Таким образом, по указанным вопросам наблюдается слияние компетенции представительных и исполнительных органов местного самоуправления. Эта модель местного нормотворчества является временной, и ее нежелательно в полной мере воспроизводить в законодательных актах субъектов Российской Федерации о местном самоуправлении. Более целесообразно вводить процедуру преодоления возражений (вето) главы местной администрации на решения представительного органа местного самоуправления квалифицированным большинством голосов депутатов. Тем самым будет создан гибкий механизм согласования позиций и преодоления противоречий между органами местного самоуправления в нормотворческом процессе.
Согласно ст. 33 Закона «О местном самоуправлении в Российской Федерации», акты местной администрации, принятые в пределах ее компетенции, вступают в силу с момента их подписания, если иное не определено самим актом. Закон также требует, чтобы постановления местной администрации, затрагивающие права граждан, были доведены до сведения населения. Решения органов местного самоуправления и их должностных лиц могут быть обжалованы гражданами в суде, если эти решения противо-речат законодательству, нарушают права и законные интересы граждан (ст. 91 Закона). Акты местной администрации в обязательном порядке направлялись в соответствующий Совет в установленный срок. Эти нормы целесообразно сохранить и детализировать в новых законодательных актах о местном самоуправлении.
Формы местного самоуправления
Местное самоуправление в РФ осуществляется в двух формах:
- непосредственно (выборы, референдум, сходы, собрания и пр.);
- через выборные и иные органы (Дума, Глава города, староста администрации, комитеты, советы и пр.).
Формы местного самоуправления - обусловленные природой местного самоуправления формы прямого и опосредованного (через представителей) участия населения (жителей данной территории) в решении вопросов местного значения. Граждане РФ осуществляют право на местное самоуправление в районах, городах, сельских поселениях и на других территориях как через создаваемые ими представительные и исполнительные органы, так и непосредственно. Формами прямого волеизъявления граждан в сфере местного самоуправления являются: местный референдум; муниципальные выборы; собрания (сходы) граждан; народная правотворческая инициатива; индивидуальные и коллективные обращения граждан в органы местного самоуправления; участие граждан в публичных слушаниях и заседаниях органа местного самоуправления.
Под формами местного самоуправления следует понимать организацию системы местного самоуправления, т. е. комолы, структуры, органы, через которые осуществляется местная власть, решаются вопросы местного значения. К ним относятся формы непосредственной и представительной демократии, через которые осуществляется народовластие. Между всеми формами существует тесная организационная и правовая взаимосвязь, взаимодействие и взаимозависимость. Все они различными способами и методами решают по существу общие цели и задачи местной жизни. Поэтому в своей совокупности эти формы составляют в муниципальном образовании единую систему местного самоуправления. Однако такое единство, как справедливо подчеркивает О. Е. Кутафин, существует лишь в рамках конкретного муниципального образования и, в отличие от государственной власти, не составляет единой системы местного самоуправления в рамках Российской Федерации. Каждая система местного самоуправления, имея общую правовую базу, функционирует самостоятельно и независимо от других, подчиненность одного муниципального образования другому не допускается.
Формы организации и осуществления местного самоуправления выступают одним из центральных вопросов более крупной проблемы, а именно — муниципального строительства, В настоящем курсе лекций мы говорим о муниципальном строительстве лишь применительно к формам местного самоуправления, предполагая при этом, что оно имеет более широкое значение, требующее специального исследования и научного осмысления.
Вопрос о формах осуществления местного самоуправления регулируется международно-правовыми документами и российским законодательством.
В Европейской Хартии местного самоуправления говорится, что право на местное самоуправление осуществляется советами или собраниями, состоящими из членов, избранных путем свободного, тайного, равного, прямого и всеобщего голосования. Советы или собрания могут иметь подотчетные им исполнительные органы. Это положение не исключает обращения к собраниям граждан, референдуму или любой другой форме прямого участия граждан, если это допускается законом.
В Декларации о принципах местного самоуправления в государствах — участниках Содружества закрепляется право территориальных сообществ решать все вопросы местного значения через избираемые ими органы местного самоуправления либо непосредственно. Эти права гарантируются конституциями и действующий законодательством.
Конституция Российской Федерации, закрепляя в ст. 3 формы народовластия в нашей стране, указывает, что народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления.
Раскрывая формы местного самоуправления, ст. 130 Конституции Российской Федераций устанавливает, что оно осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямо от волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления.
Формы осуществления местного самоуправления закрепляются в Федеральном законе "06 общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", других федеральных законах, конституциях, уставах, законах субъектов Российской Федерации, уставах муниципальных образований.
Непосредственные формы местного самоуправления
К непосредственным формам местного самоуправления относятся формы прямого волеизъявления граждан осуществления местного самоуправления, закрепленные в гл. IV Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".
А именно:
— местный референдум;
— муниципальные выборы;
— собрания (сходы) граждан;
— народная правотворческая инициатива;
— обращения граждан в органы местного самоуправления;
— территориальное общественное самоуправление;
— другие формы участия населения в осуществлении местного самоуправления.
Представительный орган местного самоуправления
Правовой статус представительного органа поселения фактически не отличается от статуса этого органа в муниципальных образованиях иного типа, поэтому далее будем использовать термин «представительный орган».
Наличие представительного органа вызвано объективной потребностью жителей в поселениях свыше 100 избирателей выбирать своих представителей для решения проблем жизнеустройства на данной территории.
Основная функция представительного органа - представлять и реализовывать коллективные (публичные) интересы первичных субъектов местного самоуправления - населения (местного сообщества). Представительный орган - обязательный орган в струк-туре органов муниципального образования любого типа. Именно представительному органу дано право формировать иные органы муниципальной власти в данном муниципальном образовании.
Статус представительного органа позволяет ему в рамках своей компетенции принимать от имени жителей муниципального образования решения, обязательные для исполнения всеми юридическими и физическими лицами на территории этого муниципального образования, включая граждан, которые не участвовали в голосовании на выборах этого органа, органов или подразделений государственной власти, действующих на территории муниципального образования.
В статье 35 Федерального закона NQ 131-ФЗ установлена исключительная компетенция представительного органа муниципального образования любого типа:
1) принятие устава муниципального образования и внесение в него изменений и дополнений;
2) утверждение местного бюджета и отчета о его исполнении;
3) установление, изменение и отмена местных налогов и сборов в соответствии с законодательством Российской Федерации о налогах и сборах;
4) принятие планов и программ развития муниципального образования, утверждение отчетов об их исполнении;
5) определение порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности;
6) определение порядка принятия решений о создании, реорганизации и ликвидации муниципальных предприятий и учреждений, а также об установлении тарифов на услуги муниципальных предприятий и учреждений;
7) определение порядка участия муниципального образования в организациях межмуниципального сотрудничества
8) определение порядка материально-технического и организационного обеспечения деятельности органов местного самоуправления;
9) контроль за исполнением органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения.
Формирование представительного органа поселения, как уже отмечалось, может происходить только на муниципальных выборах.
Формирование представительного органа муниципального района имеет следующие особенности:
. в случае прямых муниципальных выборов число депутатов, избираемых от одного поселения, не может превышать две пятые от установленной численности представительного органа муниципального района;
. в случае делегирования глав и депутатов представительных органов поселений устанавливается равная независимо от численности населения поселения норма представительства, определяемая в порядке, установленном статьей 35 Федерального закона NQ 131_фз97).
Численность депутатов представительного органа муниципального района определяется уставом муниципального района и не может быть менее 15 человек.
Численность депутатов представительного органа поселения определяется уставом муниципального образования и не может быть менее:
7 человек - при численности населения менее 1000 человек;
10 человек - при численности населения от 1000 до 10 000 человек;
15 человек - при численности населения от 10000 до 30 000 человек;
20 человек - при численности населения от 30 000 до 100 000 человек;
25 человек - при численности населения от 100 000 до 500 000 человек;
35 человек - при численности населения свыше 500 000 человек.
Представительный орган поселений с числом избирателей менее 100 человек вообще не формируется.
Его полномочия, как уже отмечал ось, исполняет сход граждан:
Во-первых, при проведении избирательной кампании по выборам депутатов представительного органа поселения гражданам необходимо разъяснять, что избранный ими депутат может одновременно стать и их представителем в районном органе местного самоуправления. Это повысит требования граждан к своему избраннику и позволит делать более обоснованный выбор.
Во-вторых, желательно в этом случае использовать на выборах в поселении пропорциональную избирательную систему, или как минимум систему многомандатных округов. В случае использования последней желательно избирать делегатов в районный представительный орган от каждого из многомандатных округов.
В-третьих, процедура избрания районных депутатов из состава представительного органа поселений должна быть установлена в уставе поселения. Эта процедура должна предусматривать возможность участия населения в обсуждении данного вопроса (например, на публичных слушаниях, на собраниях, конференциях, в СМИ, на открытых заседаниях представительного органа по данным вопросам с предоставлением права гражданам выступать на таких заседаниях). Возможны и иные способы участия населения в обсуждении вопросов формирования представительного органа района.
Досрочное прекращение полномочий представительного органа не зависит от порядка его формирования.
Оно возможно в следующих случаях:
1. Роспуск представительного органа на основании закона субъекта РФ. Это одна из форм ответственности представительного органа муниципального образования перед государством (установлена в статье 73 Федерального закона Х!! 131-ФЗ). Такая ответственность наступает в случае, если соответствующим судом установлено, что представительным органом муниципального образования принят нормативный правовой акт, противоречащий Конституции РФ, федеральным конституционным законам, федеральным законам, конституции (уставу), законам субъекта РФ, уставу муниципального образования, а представительный орган муниципального образования в течение трех месяцев со дня вступления в силу решения суда либо в течение иного предусмотренного решением суда срока не принял в пределах своих полномочий мер по исполнению решения суда.
2. Самороспуск представительного органа на основании собственного решения. При этом решение о самороспуске принимается в порядке, определенном уставом муниципального образования (статья 35 Федерального закона Х!! 131-ФЗ).
3. Неправомочность данного состава депутатов представительного органа муниципального образования (в том числе в связи со сложением депутатами своих полномочий) в случае вступления в силу решения об этом соответственно верховного суда республики, края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа (статья 35).
4. Преобразование муниципального образования (статья 35).
Правовой статус депутатов, а также статус члена выборного органа местного самоуправления и выборного должностного лица местного самоуправления установлены теперь только федеральными законами (статья 40 Федерального закона Х!! 131-ФЗ и ины-ми законами).
Когда в муниципальных образованиях встает вопрос об определении статуса указанных лиц, следует учитывать две особенности:
1. Депутат представительного органа поселения является одновременно выборным должностным лицом местного самоуправления в этом поселении, т.к. он избран на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании на муниципальных выборах, и членом выборного органа этого поселения, т.к. представительный орган поселения, сформирован на муниципальных выборах.
2. Такое совпадение не будет иметь места для случая, когда представительный орган муниципального района является не выборным, а сформированным путем делегирования представителей поселений (глав поселений и депутатов представительных органов поселений). Для такого случая депутат представительного органа муниципального района не будет являться ни выборным должностным лицом местного самоуправления в данном районе, ни членом выборного органа местного самоуправления. Но при этом он будет выборным должным лицом местного самоуправления в одном из поселений, входящим в данный муниципальный район.
Гарантии прав депутатов при привлечении их к уголовной или административной ответственности, задержании, аресте, обыске, допросе, совершении в отношении них иных уголовно-процессуальных и административно-процессуальных действий, а также при проведении в отношении них оперативно-розыскных мероприятий устанавливаются федеральными законами. Депутат не может быть привлечен к уголовной или административной ответственности за высказанное мнение, позицию, выраженную при голо совании, и другие действия, соответствующие статусу депутата, в том числе по истечении срока его полномочий.
Депутаты представительного органа поселения осуществляют свои полномочия, как правило, на непостоянной основе. На постоянной основе могут работать не более 10 процентов депутатов от установленной численности представительного органа (часть 5 статьи 40). Депутаты, работающие на постоянной основе в представительном органе не вправе заниматься предпринимательской, а также иной оплачиваемой деятельностью, за исключением педагогической, научной и другой творческой деятельности (часть 7 статьи 40).
Срок полномочий любого депутата устанавливается уставом муниципального образования и не может быть менее двух и более пяти лет. Случаи досрочного прекращения полномочий депутата поселения установлены в части в части 10 статьи 40 Федерального закона Н!? 131-ФЗ.
Развитие местного самоуправления
Сегодня есть три основных “канала” государственной поддержки местного самоуправления (на федеральном уровне):
• законодательная деятельность - сфера деятельности Правительства Российской Федерации (на стадии разработки) и Государственной Думы Российской Федерации;
• разработка и реализация федеральных целевых программ развития местного самоуправления (в рамках общей стратегии государственного строительства) - сфера деятельности Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации;
• разработка и реализация федеральных целевых программ социально-экономического развития муниципальных образований или их отдельных категорий (в рамках государственной региональной политики) - сфера деятельности Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации.
Правовые основы. Государственной поддержкой местного самоуправления фактически занимается Государственная Дума, в последнее время проявляющая заметную активность. Эта работа, в основном, ведется в Комитете по вопросам местного самоуправления.
Правительство Российской Федерации, став инициатором и основным разработчиком Федерального закона “Об общих принципах...”, после его принятия значительно снизило свою активность по развитию законодательства в сфере местного самоуправления. Переломным моментом в политике российского Правительства стало принятие постановления № 266 “О некоторых мерах по реализации Федерального закона “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации”, которое, по существу, так и не было выполнено.
Указанным постановлением предусматривалось принятие 10 федеральных законов (на стадии согласования количество законов, предусмотренных к разработке, доходило до 2). В частности, первым пунктом этого постановления значилось принятие федерального закона о государственных минимальных социальных стандартах (май 1996 года). До настоящего времени этого закон так и не появился.
Федеральная программа государственной поддержки
Федеральная целевая программа - “Федеральная программа государственной поддержки местного самоуправления” разработана и утверждена Правительством Российской Федерации (постановление № 1251). Реализация этой программы стала первым этапом в системе мер государственной поддержки становления и развития местного самоуправления. Программа была рассчитана
В соответствии с полномочиями федеральных органов государственной власти, в Федеральной программе предусмотрены следующие основные направления государственной поддержки местного самоуправления.
А именно:
• формирование правовой основы местного самоуправления;
• формирование финансово-экономической основы местного самоуправления;
• организационно-методическая поддержка местного самоуправления и формирование системы государственного контроля над деятельностью местного самоуправления;
• информационная поддержка и информационное обеспечение деятельности местного самоуправления;
• создание системы подготовки и переподготовки кадров для органов местного самоуправления.
В результате реализации отдельных направлений Федеральной программы начала формироваться целостная система учреждений, которые, в совокупности, по существу, представляют собой инфраструктуру государственной поддержки местного самоуправления.
Основу этой инфраструктуры на сегодня составляют:
• информационный центр;
• научно-методический центр;
• редакционно-издательский центр.
Основной задачей складывающейся инфраструктуры государственной поддержки местного самоуправления является оказание организационной, методической и информационной поддержки местного самоуправления.
Должностные лица органов местного самоуправления
Глава муниципального образования является высшим должностным лицом муниципального образования и наделяется уставом муниципального образования собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.
В соответствии в ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» глава муниципального образования в соответствии с уставом муниципального образования:
1) избирается на муниципальных выборах либо представительным органом муниципального образования из своего состава;
2) в случае избрания на муниципальных выборах либо входит в состав представительного органа муниципального образования с правом решающего голоса и является его председателем, либо возглавляет местную администрацию;
3) в случае избрания представительным органом муниципального образования является председателем представительного органа муниципального образования;
4) не может быть одновременно председателем представительного органа муниципального образования и главой местной администрации;
5) в случае формирования представительного органа муниципального района в соответствии с пунктом 1 части 4 статьи 35 настоящего Федерального закона является председателем представительного органа муниципального района (ст. 36).
Так, согласно Уставу города, глава города – Мэр города является высшим выборным должностным лицом города, наделяется Уставом собственными полномочиями по решению вопросов местного значения и возглавляет Мэрию города.
Главой города – Мэром города может быть избран гражданин Российской Федерации, достигший 21 года, обладающий избирательным правом.
Глава города – Мэр города избирается на муниципальных выборах сроком на 5 лет на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании в соответствии с федеральными законами настоящим Уставом.
Полномочия Главы города – Мэра города начинаются со дня его вступления в должность и прекращаются в день вступления в должность вновь избранного Мэра города.
Днем вступления Мэра города в должность считается день публичного принятия им присяги (ст. 29).
ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» закрепляет следующие полномочия главы муниципального образования:
1) представляет муниципальное образование в отношениях с органами местного самоуправления других муниципальных образований, органами государственной власти, гражданами и организациями, без доверенности действует от имени муниципального образования;
2) подписывает и обнародует в порядке, установленном уставом муниципального образования, нормативные правовые акты, принятые представительным органом муниципального образования;
3) издает в пределах своих полномочий правовые акты;
4) вправе требовать созыва внеочередного заседания представительного органа муниципального образования (ст. 36).
Глава города – Мэр города обладает следующими полномочиями:
1) представляет город в отношениях с органами местного самоуправления других муниципальных образований, органами государственной власти, гражданами и организациями, без доверенности действует от имени города;
2) подписывает и обнародует в порядке, установленном настоящим Уставом, нормативные правовые акты, принятые городским Собранием, за исключением правовых актов, затрагивающих вопросы организации работы городского Собрания;
3) издает в пределах своих полномочий правовые акты;
4) вправе требовать созыва внеочередного заседания городского Собрания;
5) организует выполнение нормативных правовых актов городского Собрания в рамках своих полномочий;
6) обладает правом внесения в городское Собрание проектов решений;
7) представляет на рассмотрение и утверждение городского Собрания бюджет города и отчет об его исполнении;
8) представляет на рассмотрение городского Собрания проекты решений об установлении, изменении или отмене местных налогов и сборов, а также другие правовые акты, предусматривающие расходы, покрываемые за счет бюджета города.
9) формирует Мэрию города и руководит ее деятельностью в соответствии с настоящим Уставом и Положением о Мэрии города;
10) назначает и освобождает от должности с согласия городского Собрания первого заместителя Мэра города.
11) назначает на должность и освобождает от должности заместителей Мэра города, руководителей отраслевых (функциональных), территориальных органов и структурных подразделений Мэрии города;
12) дает согласие на назначение на должность и освобождение от должности заместителей руководителей и главных бухгалтеров отраслевых (функциональных), территориальных органов Мэрии города;
13) рассматривает отчеты и доклады руководителей отраслевых (функциональных), территориальных органов и структурных подразделений Мэрии города;
14) организует проверку деятельности отраслевых (функциональных), территориальных органов и структурных подразделений Мэрии города в соответствии с федеральными законами, законами Республики Калмыкия и настоящим Уставом;
15) принимает меры поощрения и дисциплинарной ответственности к назначенным им должностным лицам;
16) организует и обеспечивает исполнение полномочий Мэрии города по решению вопросов местного значения;
17) организует и обеспечивает исполнение отдельных государственных полномочий, переданных в ведение органов местного самоуправления города;
18) исполняет бюджет города, утвержденный городским Собранием, распоряжается средствами города в соответствии с бюджетным законодательством Российской Федерации и бюджетом города;
19) принимает меры по обеспечению и защите интересов города в суде, арбитражном суде, а также в соответствующих органах государственной власти и управления;
20) от имени города подписывает исковые заявления в суды;
21) назначает на должность на контрактной основе и освобождает от должности руководителей, дает согласие на назначение на должность и освобождение от должности заместителей руководителей, главных бухгалтеров муниципальных предприятий и учреждений;
22) получает от предприятий, учреждений и организаций, расположенных на территории города, сведения, необходимые для анализа социально – экономического развития города;
23) вносит предложения об изменении и дополнении Устава города;
24) осуществляет личный прием граждан не реже одного раза в месяц, рассматривает предложения, заявления и жалобы граждан, принимает по ним решения (ст. 30).
В США существует такая схема «совет-мэр». Эта схема пользуется популярностью в муниципальных образованиях США. Она наиболее полно отражает традиционное стремление американцев к разделению властей на всех уровнях. Прямые выборы мэра способствуют тому, что он чувствует себя независимым от совета, и это в некоторой степени позволяет ему определять местную политику. Кроме того, социальный статус мэра весьма значителен, так как он получает он народа.
Мэры городов – весьма влиятельные фигуры, облеченные значительной властью и призванные решать многочисленные проблемы населения. Этот пост традиционно рассматривается как трамплин для выхода на общенациональную политическую арену, шаг к посту президента.
Мэр имеет право обращаться с посланиями к муниципальному совету, определяя содержание местного нормотворчества. Мэр вправе присутствовать на заседаниях совета и выдвигать свои предложения по решению тех или иных проблем. Большинство мэров обладает правом вето, которое является весьма действенным средством проведения определенной политики. Известны многочисленные примеры, когда лишь угроза применения этого права заставляла муниципальный совет прислушиваться к мнению мэра по спорному вопросу и даже не ставить его на голосование. В ряде муниципалитетов мэры обладают правом выборочного вето, то есть могут отклонять отдельные положения местных актов. В некоторых муниципалитетах мэр обладает правом освобождать от ответственности местных ордонансов (но не законов штата). Практически мэр в системе отношений с муниципальным советом является более сильной фигурой. В результате муниципальный совет крайне редко претендует на проведение политики независимо от мэра.
Институт мэра в том виде, в каком он существует при схеме «совет-мэр», позволяет достичь весьма положительных результатов в организации местного управления. Понимание этого заставляет муниципалитеты вносить соответствующие изменения в свои хартии и учреждать пост мэра там, где его еще нет.
К особенностям правового положения мэра следует отнести акцентирование на таком его элементе, как гарантии деятельности и выполнение своих функций и задач.
Перечислим наиболее существенные из них:
1. декларирование сведений об имуществе и доходах производится в соответствии с федеральным законодательством;
2. гарантируются условия для беспрепятственного и эффективного осуществления полномочий, защита прав, чести и достоинства;
3. не может быть задержан на территории муниципального образования (за исключением случаев задержания на месте преступления), подвергнут обыску по месту жительства или работы, арестован, привлечен к уголовной ответственности без согласия прокурора области;
4. должностной оклад устанавливается в 5-кратном размере средней месячной заработной платы работников в отраслях промышленности муниципального образования на основе представляемых областным комитетом по государственной статистике данных;
5. устанавливается надбавка к должностному окладу за выслугу лет;
6. устанавливается дополнительный оплачиваемый отпуск за выслугу лет, производится дополнительная выплата к отпуску в размере его 2-кратного месячного должностного оклада;
7. жизнь, здоровье и имущество мэра подлежат обязательному государственному страхованию из средств местного бюджета на сумму его 7-летней оплаты труда;
8. подлежит обязательному медицинскому и социальному страхованию;
9. обеспечение связью производится в течение трех месяцев с момента вступления его в должность за счет средств местного бюджета;
10. в целях осуществления должностных полномочий обеспечивается персонально закрепленным за ним транспортным средством;
11. повышение квалификации осуществляется за счет средств местного бюджета, производится в форме краткосрочного или долгосрочного обучения;
12. обеспечение всех компенсаций в случае служебных командировок;
13. предоставляются льготные ссуды;
14. предоставляется в течение года в размере не более 2-кратной месячной оплаты труда по решению Думы материальная помощь;
15. для приобретения жилья предоставляется беспроцентная ссуда и (или) льготный кредит.
Представленный перечень льгот требует определенной апологетики, поскольку может показаться, что он достаточно велик. Наша точка зрения сводится к тому, что каждое лицо, становясь мэром, лишается многих возможностей поддержания собственного социального статуса за счет источников, связанных с его профессиональными навыками и способностями. Достойный уровень существования как на должности, так и на какой-то период после ее оставления, кроме всего прочего является гарантией объективности и взвешенности принимаемых мэром решений. В противном случае, лицо будет рассматривать свою должность как возможность кормления, о последствиях которого говорить не приходится.
После оставления должности мэр как бы выпадает из местного пространства, поскольку его предыдущая работа, связанная с решением вопросов общественного значения, вполне может нарушать корпоративные интересы и интересы отдельных, часто влиятельных, личностей. Гарантии в этом случае служат не столько компенсатором, сколько тормозом от искушений корыстного порядка.
В Уставе муниципального образования должны содержаться положения о полномочиях выборного должностного лица местного самоуправления: о процедуре вступления в должность: о формах взаимодействия с органами местного самоуправления и органами государственной власти: о гарантиях деятельности: о формах контроля за деятельностью: об ответственности выборного должностного лица местного самоуправления: о порядке временного замещения должности выборного должностного лица местного самоуправления при невозможности исполнения им своих полномочий, а также иные положения в соответствии с федеральным и областным законодательством.
Наличие подобной бланкетной нормы вполне оправдано и необходимо, так как позволяет упорядочить круг вопросов, подлежащих закреплению в уставах муниципальных образованиях. При последующей экспертизе принимаемых уставов возможна властная коррекция предмета уставного регулирования, что позволяет держать практику локального нормотворчества в определенной желаемом русле.
Сформулируем наиболее важные принципы осуществления мэром своих полномочий:
1. приоритет прав и свобод человека и гражданина;
2. законность;
3. гласность;
4. подконтрольность представительному органу местного самоуправления;
5. самостоятельность в пределах собственной компетенции;
6. ответственность перед населением муниципального образования, физическими и юридическими лицами, перед государством в соответствии с федеральным и областным законодательством;
7. экономическая, социальная и правовая защищенность выборных должностных лиц местного самоуправления.
Глава администрации муниципального образования является высшим должностным лицом исполнительного органа местного самоуправления и руководит деятельностью администрации на принципах единоначалия в пределах полномочий, определенных уставом муниципального образования, а также делегированных муниципальным собранием.
Глава администрации входит в состав депутатов муниципального собрания и может председательствовать на его заседаниях, а также быть избранным на должность председателя муниципального собрания (в этом случае глава администрации муниципального образования называется главой муниципального образования).
Глава администрации муниципального образования:
1. Представляет на утверждение муниципального собрания:
• проект бюджета муниципального образования;
• план комплексного социально-экономического развития муниципального образования;
• предложения по введению местных налогов, штрафов и тарифов на товары и услуги, производимые и оказываемые муниципальными предприятиями, учреждениями и организациями;
• программы приватизации муниципальной собственности;
• проект генерального плана развития муниципального образования;
• предложения по порядку использования земельных, водных и иных ресурсов, находящихся в ведении органов местного самоуправления муниципального образования;
• проекты решений по вопросам местного значения;
2. Обеспечивает исполнение решений муниципального собрания.
Формирует и осуществляет руководство деятельностью администрации муниципального образования:
• назначает и увольняет с должности своих заместителей по согласованию с муниципальным собранием (процедура согласования определяется регламентом работы муниципального собрания);
• назначает и увольняет руководителей подразделений и служб
муниципалитета (администрации муниципального образования);
• назначает и увольняет руководителей муниципальных предприятий, учреждений и организаций.
1. Осуществляет функции распорядителя кредитов при исполнении местного бюджета.
2. Подписывает договоры и соглашения от имени муниципального образования в отношениях с органами исполнительной власти других муниципальных образований и органами государственной власти.
3. Исполняет другие полномочия, возложенные на него законом и Положением об администрации муниципального образования.
Полномочия выборного должностного лица местного самоуправления прекращаются досрочно в случаях:
1. отставки (добровольного сложения полномочий);
2. прекращения гражданства Российской Федерации;
3. выезда на постоянное место жительства в местность, удаленную от муниципального образования, если это препятствует осуществлению полномочий выборного должностного лица местного самоуправления;
4. вступления в силу решения суда о признании выборов, в результате которых было избрано выборное должностное лицо местного самоуправления, недействительными;
5. досрочного прекращения полномочий представительного органа местного самоуправления (в случае, если выборное должностное лицо местного самоуправления было избрано представительным органом местного самоуправления из своего состава);
6. упразднения в установленном порядке муниципального образования, упразднения должности выборного лица местного самоуправления;
7. наступления обстоятельств, свидетельствующих о фактическом прекращении его деятельности;
8. длительной (не менее четырех месяцев) неспособности по состоянию здоровья осуществлять полномочия выборного должностного лица местного самоуправления;
9. отзыва избирателями – при избрании непосредственно населением в результате муниципальных выборов;
10. несоблюдения ограничений, связанных с осуществлением полномочий выборного должностного лица местного самоуправления;
11. вступления в силу закона области о досрочном прекращении полномочий выборного должностного лица местного самоуправления;
12. вступления в силу обвинительного приговора суда в отношении гражданина, осуществляющего полномочия выборного должностного лица местного самоуправления;
13. вступление в силу решения суда о признании гражданина, осуществляющего полномочия выборного должностного лица местного самоуправления, умершим, безвестно отсутствующим, недееспособным;
14. смерти.
Как видим, список практически предусматривает все случаи, возможные в жизни.
Ответственность должностного лица местного самоуправления
ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» закрепляет, что должностные лица местного самоуправления несут ответственность перед населением муниципального образования, государством, физическими и юридическими лицами в соответствии с федеральными законами (ст. 70).
Во-первых, должностные лица местного самоуправления несут ответственность перед населением муниципального образования.
Основания наступления ответственности выборных должностных лиц местного самоуправления перед населением и порядок решения соответствующих вопросов определяются уставами муниципальных образований в соответствии с настоящим Федеральным законом (ст. 71 ФЗ).
Так, основаниями для отзыва главы Екатеринбурга являются неоднократные (два и более раза в течение года) административные правонарушения, за которые законом предусмотрено наказание в виде ареста, факт совершения которых этими лицами установлен в судебном порядке (ст. 62).
Во-вторых, должностные лица местного самоуправления несут ответственность перед государством.
Ответственность должностных лиц местного самоуправления перед государством наступает на основании решения соответствующего суда в случае нарушения ими Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, конституции (устава), законов субъекта Российской Федерации, устава муниципального образования, а также в случае ненадлежащего осуществления должностными лицами переданных им отдельных государственных полномочий (ст. 72 ФЗ).
Высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) издает правовой акт об отрешении от должности главы муниципального образования или главы местной администрации.
В случае:
1) издания указанным должностным лицом местного самоуправления нормативного правового акта, противоречащего Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, федеральным законам, конституции (уставу), законам субъекта Российской Федерации, уставу муниципального образования, если такие противоречия установлены соответствующим судом, а это должностное лицо в течение двух месяцев со дня вступления в силу решения суда либо в течение иного предусмотренного решением суда срока не приняло в пределах своих полномочий мер по исполнению решения суда;
2) совершения указанным должностным лицом местного самоуправления действий, в том числе издания им правового акта, не носящего нормативного характера, влекущих нарушение прав и свобод человека и гражданина, угрозу единству и территориальной целостности Российской Федерации, национальной безопасности Российской Федерации и ее обороноспособности, единству правового и экономического пространства Российской Федерации, нецелевое расходование субвенций из федерального бюджета или бюджета субъекта Российской Федерации, если это установлено соответствующим судом, а указанное должностное лицо не приняло в пределах своих полномочий мер по исполнению решения суда.
Срок, в течение которого высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) издает правовой акт об отрешении от должности главы муниципального образования или главы местной администрации, не может быть менее одного месяца со дня вступления в силу последнего решения суда, необходимого для издания указанного акта, и не может превышать шесть месяцев со дня вступления в силу этого решения суда.
Глава муниципального образования или глава местной администрации, в отношении которых высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) был издан правовой акт об отрешении от должности, вправе обжаловать данный правовой акт в судебном порядке в течение 10 дней со дня его официального опубликования.
Суд должен рассмотреть жалобу и принять решение не позднее чем через 10 дней со дня ее подачи (ст. 74 ФЗ).
В третьих, должностные лица местного самоуправления несут ответственность перед физическими и юридическими лицами.
Ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления перед физическими и юридическими лицами наступает в порядке, установленном федеральными законами (ст. 76 ФЗ).
Как отмечает К. Амирбеков, ответственность перед населением муниципального образования по существу является политико-юридической ответственностью избранных лиц перед избирателями и реализуется путем их отзыва в результате утраты доверия.
Таким образом, наличие или отсутствие «доверия» становится в данном случае критерием ответственности.
Наибольший разброс точек зрения связан именно с определением понятия «утрата доверия»: от совершения уголовного преступления до отказа от приема жалоб избирателей.
Возникает проблема, суть которой том, что термин «доверие» носит не правовой, неюридический характер. Им обозначают «уверенность в чьей-либо добросовестности, искренности, в правильности чего-нибудь и основанное на этом отношение к кому чему-нибудь». Отсюда, логичные вопросы: кто определяет критерии доверия или недоверия? При какой степени «недоверия» (или процентном соотношении) органы местной самоуправлении и должностные лица привлекаются к ответственности?
Закон лишь определяет, что условия наступления ответственности перед населением и порядок привлечения к ней должны устанавливаться уставами муниципальных образований.
Другой вопрос, вызывающий споры на практике – вопрос определения «населения муниципального образования». Как вытекает из смысла статьи, вопрос о недоверии выносится именно населением муниципального образования. Однако в федеральном законодательстве отсутствует правовое определение термина население муниципального образования, и, восполняя этот пробел, субъекты Российской Федерации в законодательстве о местном самоуправлении вводят юридическое понятие населения.
Как отмечает Ю. Тихомиров, «эти новации не во всем соответствуют Федеральному закону. Например, Закон о местном самоуправлении в Саратовской области определяет население как физических лиц, постоянно или преимущественно либо временно проживающих на его территории. Одновременно с понятием населения вводится понятие жителей муниципального образования, под которыми понимаются граждане Российской Федерации, постоянно или преимущественно проживающие на территории этого муниципального образования, а также временно проживающие на ней учащиеся и студенты, военнослужащие и члены их семей, а также физические лица, имеющие статус беженцев и вынужденных переселенцев. Правом на самоуправление согласно данному Закону обладают только жители муниципальных образований, что формально не соответствует терминологии Федерального закона. Однако анализ содержания норм последнего (ст. 2, 3) позволяет сделать вывод, что под населением муниципального образования следует понимать именно лиц, отнесенных Законом Саратовской области к категории жителей».
Формами ответственности должностных лиц местного самоуправления перед населением, государством, физическими и юридическими лицам являются уголовная, административная и дисциплинарная и гражданская ответственность.
Нормы о такой ответственности конкретизируются в соответствующих кодифицированных актах Российской Федерации: Уголовном, Административном, Трудовом, Гражданском кодексах.
При этом важно отметить, что применение уголовной, административной и дисциплинарной ответственности возможно только к должностным лицам местного самоуправления, так как эти виды ответственности носят личный характер. К гражданско-правовой ответственности могут быть привлечены лишь органы местного самоуправления.
Нормативные основания для привлечения должностных и выборных лиц местного самоуправления к уголовной ответственности нашли отражение в уголовном законе Российской Федерации и ряде статей законодательных актов о местном самоуправлении.
Препятствование проведению выборов уже действующими должностными лицами – очень частый пример в юридической практике.
В соответствии с нормой ст. 8 Уголовного кодекса РФ, основанием уголовной ответственности должностного лица местного самоуправления может являться только совершение им деяния, содержащего все признаки состава преступления, предусмотренного настоящим Кодексом. Перечень этих деяний содержится в гл. 30 «Преступления против государственной власти, интересов государственной службы и службы в органах местного самоуправления». Данная глава включает семь статей, содержащих составы преступлений, наличие которых в деяниях, совершенных должностными лицами местного самоуправления, влечет наступление уголовной ответственности.
Так, в соответствии со ст. 285 УК РФ уголовной ответственности подлежит должностное лицо местного самоуправления, виновное в злоупотреблении должностными полномочиями. Под злоупотреблением должностными полномочиями понимается использование должностным лицом своих служебных полномочий вопреки интересам службы, если это деяние совершено из корыстной или иной личной заинтересованности и повлекло существенное нарушение прав и законных интересов граждан или организаций либо охраняемых законом интересов общества или государства (ч.1 ст.285 УК РФ). Квалифицирующими признаками данного деяния, отягчающими ответственность за это преступление, являются совершение его главой органа местного самоуправления (ч.2 ст.285) или наступление тяжких последствий (ч.3 ст.285).
Условия применения административной ответственности к должностным лицам местного самоуправления могут устанавливаться как федеральными нормативными актами, так и принятыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.
На федеральном уровне основным нормативным актом, определяющим условия применения административной ответственности к должностным лицам местного самоуправления, является Кодекс РФ об административных правонарушениях. В соответствии со ст. 2.4 названного Кодекса, административной ответственности подлежит должностное лицо в случае совершения им административного правонарушения в связи с неисполнением либо ненадлежащим исполнением своих служебных обязанностей.
В качестве примера можно выделить следующие статьи:
- статья 5.21 (Несвоевременное перечисление средств избирательным комиссиям, кандидатам, зарегистрированным кандидатам, избирательным объединениям, избирательным блокам, инициативным группам по проведению референдума);
- статья 5.36 (Нарушение порядка или сроков предоставления сведений о несовершеннолетних, нуждающихся в передаче на воспитание в семью либо в учреждения для детей-сирот или для детей, оставшихся без попечения родителей);
- статья 14.9 (Ограничение свободы торговли) и т. д.
Главы муниципальных образований и другие выборные должностные лица местного самоуправления подотчетны не только населению, но и представительному органу местного самоуправления.
Подотчетность представительному органу местного самоуправления вытекает из статуса членства и предполагает возможность применения санкций к подотчетному лицу за определенные проступки и отступления от установленных требований. Этим обусловлено право представительного органа местного самоуправления на применение к выборным лицам местного самоуправления санкций, предусмотренных нормами Трудового Кодекса РФ, кроме увольнения от должности, которое является исключительной компетенцией населения, осуществляемой в форме проведения отзыва.
Однако отсутствие законодательного закрепления такой ответственности представительных органов местного самоуправления может вызвать на практике злоупотребления со стороны выборных органов, а отсюда долгие споры и разбирательства. На наш взгляд этот пробел вместе с рядом других, уже обозначенных в работе, должен быть в ближайшее время восполнен законодателем.
Таким образом, выборные лица местного самоуправления, исполняющие свои обязанности на постоянной основе, не относятся к категории лиц, труд которых не подлежит контролю. На них также распространяются те меры взыскания за нарушение трудовой дисциплины, которые предусмотрены ТК РФ, но с соблюдением особых гарантий. И гарантии эти состоят в том, что самую строгую меру — увольнение от должности — к ним может применять только население и только путем проведения процедуры отзыва, а такие меры, как замечание, выговор и строгий выговор — только представительный орган муниципального образования, чьими выборными лицами они являются.
И как отмечает К. Амирбеков, для полной гарантированности выборных лиц местного самоуправления от субъективного подхода к их деятельности следовало бы также законодательно решить вопрос об их личных делах, где сосредоточивалась бы информация об их личности, семейном и социальном положении, а также о взысканиях и поощрениях, возложив эту функцию не на представительный орган местного самоуправления, которому эти лица подотчетны, а на территориальные избирательные комиссии, действующие в муниципальных образованиях, поскольку они независимы от органов муниципальных образований и территориальные избирательные комиссии, входящие в единую систему избирательных комиссий Российской Федерации, могут действовать в качестве избирательных комиссий муниципальных образований, если это будет предусмотрено федеральным законом или законом субъекта РФ. Решение вопроса в такой форме целесообразно еще потому, что именно эти комиссии проводят выборы указанных лиц, дают оценку результатам их выборов и вручают им мандаты об избрании, и дополнительное возложение на них ведения личных дел и трудовых книжек выборных лиц не влечет особых дополнительных затрат и трудностей».
На должностных лиц местного самоуправления полностью распространяются нормы гражданского законодательства и каким-либо иммунитетом в гражданских правоотношениях они не пользуются, что согласуется и с Конституцией РФ, и с особым статусом органов и должностных лиц местного самоуправления.
Согласно ст. 20 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», органы местного самоуправления являются юридическими лицами. Это означает, что они самостоятельно выступают в гражданском обороте и несут ответственность за совершаемые ими действия.
В случае нарушения должностными лицами местного самоуправления прав физических и юридических лиц, причинения им имущественного или морального вреда они могут быть привлечены к ответственности, содержание и формы которой определяет суд или арбитражный суд в соответствии с действующим законодательством. Одним из видов неблагоприятных последствий для должностных лиц может быть признание судом недействительными их решений и обязанность возместить ущерб, причиненный ими.
Структура местного самоуправления
Это понятие введено в юридическую практику статьей 131 Конституции РФ в таком контексте: «Структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно». Участие населения в определении структуры органов местного самоуправления есть проявление учета исторических и иных местных традиций, а также конкретных сложившихся в поселении условий по организации «своей» власти. Местные традиции, как известно, отличались в разных частях России. Можно было созывать казачий круг или сход, избирать городского голову или совет старейшин.
Реализация права граждан на самостоятельное определение структуры органов местного самоуправления может происходить с использованием двух механизмов:
• прямое волеизъявление на местном референдуме (в муниципальном образовании с численностью населения менее 100 человек - на сходе граждан);
• опосредованное волеизъявление через выборных лиц (депутатов представительного органа), которые разрабатывают структуру органов, фиксируют ее в проекте устава муниципального образования, обсуждают с гражданами на публичных слушаниях, а затем принимают устав.
Такая позиция отражена теперь в Федеральном законе NQ 131 (части 5 и 6 статьи 35). Однако касается она только вновь созданных муниципальных образований на межселенных территориях или существующих, но преобразованных муниципальных образований, хотя изменение структуры органов местного самоуправления может потребоваться и в процессе муниципального управления при изменении внутренних или внешних условий функционирования данного муниципального образования.
При использовании термина «структура органов местного самоуправления» важно не сужать его содержания до простого перечня органов. К сожалению, в Федеральном законе NQ 131-ФЗ термин «структура органов местного самоуправления» четко не определен, а в некоторых положениях употребляется как перечень органов. Например, согласно положению части 6 статьи 34 Федерального закона NQ 131-ФЗ в решении о структуре органов местного самоуправления, принимаемом на местном референдуме (сходе граждан), устанавливаются:
1) структура (перечень) и наименования органов местного самоуправления;
2)порядок избрания и полномочия главы муниципального образования.
На самом деле структура органов в поселении считается определенной, если в уставе поселения установлены:
• перечень действующих в этом поселении органов (как коллегиальных, так и единоличных);
• способ их формирования (избрание или иной способ наделения полномочиями);
• компетенция каждого из этих органов;
• система взаимоотношений и взаимодействия между ними.
Общим положениям о структуре органов местного самоуправления посвящены нормы статьи 34 Федерального закона N 131 ФЗ. Изменение структуры органов местного самоуправления осуществляется не иначе как путем внесения изменений в устав муниципального образования (пункт 7 названной статьи).
Согласно положению части 2 этой же статьи 34, в структуру органов местного самоуправления входят:
• представительный орган муниципального образования; • глава муниципального образования;
• местная администрация (исполнительно-распорядительный орган), контрольный орган;
• иные органы и выборные должностные лица местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.
Возможность предусмотреть в уставе поселения какие-то иные (кроме перечисленных) органы местного самоуправления в принципе расширяет свободу выбора организационной схемы муниципального управления. Разнообразие организационной структуры достигается также выбором различных способов перераспределения полномочий по решению вопросов местного значения между органами местного самоуправления, созданными в одном поселении и, а также различными способами перераспределения полномочий между структурными единицами внутри одного органа. Все это в принципе позволяет учесть особенности (политические, территориальные, экономические, социокультурные и т.п.) конкретного муниципалитета, чтобы отразить их в структуре органов.
Вопросы местного самоуправления
Глава муниципального образования наделяется собственной компетенцией по решению вопросов местного значения в соответствии с уставом муниципального образования.
Глава оказывает содействие представительному органу, предоставляет информационную помощь депутатам местного представительного органа. Более того, глава наделен законодательной инициативой. Он подписывает решения представительного органа. Глава осуществляет разработку программ и планов развития города или района, а также проектов местного бюджета. Он также осуществляет представительские функции в отношениях с государственными органами, органами местного самоуправления других муниципальных образований, общественными объединениями, предприятиями, учреждениями и организациями, в том числе и зарубежными.
Глава местного самоуправления города осуществляет полномочия городского Совета в случае досрочного прекращения деятельности Совета до первого заседания вновь избранного городского Совета.
Глава местного самоуправления города имеет право отлагательного вето на решения городского Совета в течение 15 дней с момента принятия решения. Вето может быть преодолено 2/3 голосов избранного состава депутатов городского Совета.
Глава района согласно Уставу обладает широкими полномочиями по отношению к районному Совету депутатов.
Образование органов местного самоуправления
Выбор одной из моделей организации местного самоуправления есть только первый шаг в формировании организационной структуры местного самоуправления. Следующим шагом должно быть определение процедур формирования каждого из органов, входящих в общую систему. Для различных органов местного самоуправления процедуры будут отличаться, что обусловлено разной природой органов, разделением между ними исполняемых функций и другими немаловажными обстоятельствами. Будут отличаться процедуры формирования органов и в зависимости от выбранной организационной модели.
Мы рассмотрим проблемы формирования выборных органов, так как даже этот, на первый взгляд простой вопрос требует серьезного подхода.
К основным принципам местного самоуправления относится наличие представительного органа. Поэтому вопросы выборов мы будем рассматривать по отношению к формированию именно этого органа, хотя понимаем возможность появления и других выборных органов местного самоуправления. Мы сопоставим также две возможные формы выборов мэра, поскольку это выборное должностное лицо местного самоуправления, скорее всего, будет существовать повсеместно.
Целесообразность использования одной из избирательных систем при выборах представительного органа местного самоуправления определяется, прежде всего, его ролью в общей системе органов местного самоуправления, которая была определена нами ранее как проектная. Применяемая избирательная система должна обеспечивать решение двух задач, связанных с этой ролью: постоянного взаимодействия представительного органа с населением и выражения общего интереса населения муниципального образования. Поэтому при рассмотрении каждой избирательной системы мы будем оценивать ее с точки зрения решения этих задач.
Самой известной и длительное время применяемой в России является мажоритарная система выборов в одномандатных избирательных округах. Преимущество ее в том, что избранные по этой системе депутаты наиболее приближены к своим избирателям, хорошо знают свои избирательные округа, интересы жителей этих округов. В свою очередь избиратели округа знакомы со своими депутатами, их личностными и политическими качествами. Основным же недостатком такой избирательной системы является отсутствие у сформированного на ее основе представительного органа местного самоуправления единого проекта развития муниципального образования, так как каждый депутат будет стремиться в первую очередь к решению проблем избирателей своего округа.
Пропорциональная избирательная система, основанная на выборе списков избирательных объединений, ослабляет личные связи и персональную ответственность депутатов перед своими избирателями. Но эта система наиболее приспособлена для решения главной задачи представительного органа - выражения общего интереса избирателей, разработки целостного проекта развития муниципального образования. Проблема применения этой системы в России состоит в неразвитости политической структуры общества, отсутствии устойчивых избирательных объединений на муниципальном уровне.
Отметим также, что обсуждая достоинства и недостатки пропорциональной избирательной системы применительно к муниципальным выборам, мы имеем в виду не столько чисто политические избирательные объединения, сколько так называемые "муниципальные (или ратушные) партии". Этим термином принято обозначать объединения избирателей в муниципальных образованиях на основе общности взглядов в отношении предпочтительных путей развития муниципального образования.
Названные основные избирательные системы обладают еще целым рядом менее существенных достоинств и недостатков, мы же хотели отметить самые значимые. По мере проявления негативных качеств избирательных систем разрабатывались их модификации, позволяющие сгладить отрицательные стороны каждой из них. В настоящее время применяются смешанные системы, при которых часть депутатов избирается по мажоритарной системе, а другая часть — по пропорциональной. В некоторых странах получила распространение ротация депутатов представительных органов местного самоуправления, позволяющая за счет периодических выборов только части состава представительного органа сохранять преемственность власти. Так же широко известны выборы по многомандатным и маломандатным округам.
Сформулируем некоторые рекомендации по практическому применению названных избирательных систем.
Как уже было отмечено, основным критерием при выборе той или иной избирательной системы следует считать возможность формирования на ее основе органа, максимально отражающего общие интересы жителей муниципального образования. С этой точки зрения в качестве базовой имеет смысл рассматривать пропорциональную избирательную систему, но применять ее только там, где для этого существуют необходимые условия - прежде всего в тех муниципальных образованиях, в которых уже сложилась муниципальная политическая структура. Если эти условия не сложились, возможно применение переходных моделей избирательных систем.
В качестве одной из таких моделей можно рассматривать выборы по единому многомандатному (по числу депутатов представительного органа) муниципальному округу, при которых депутатами становятся кандидаты в количестве, соответствующем числу мандатов, набравшие наибольшее количество голосов среди всех избирателей муниципального образования. Такая система приучает избирателей голосовать, по существу, за прообраз списка кандидатов и решает задачу выражения депутатами общих интересов населения. Очевидно, что эта избирательная система может применяться в основном в небольших городах и поселках, так как в крупных поселениях при ее использовании заметно проявится основной недостаток пропорциональной системы - оторванность депутатов от избирателей. Большие города могут использовать другую разновидность выборов по многомандатным округам, разделив город на отдельные округа, в каждом из которых избирается несколько депутатов.
Политическое структурирование общества происходит не само по себе, а только при наличии условий и стимулов. Стремясь создать эффективный представительный орган, местные власти должны также стремиться создавать и соответствующие условия. Одним из стимулов к созданию муниципальных избирательных объединений могут стать выборы на основе смешанной системы. Определенную часть мест в представительном органе местного самоуправления можно предусмотреть для депутатов, избранных по спискам избирательных объединений. На первых порах эта часть не должна быть слишком значительной по сравнению с ролью этих объединений в проведении муниципальной политики, но достаточной для пробуждения интереса к созданию избирательных объединений. Способствовать созданию муниципальных избирательных объединений можно и предоставляя возможность выдвижения кандидатов по одномандатным округам при мажоритарной системе от избирательных объединений.
Существует, хотя и редко применяется, еще одна разновидность избирательных систем, предназначенная для формирования комиссии в соответствующей модели структурной организации местного самоуправления (имеется в виду модель “городская комиссия”, рассмотренная нами выше). Учитывая, что руководители органов управления муниципальным хозяйством должны обладать определенными профессиональными качествами, до проведения выборов населением должностных лиц, образующих городскую комиссию, необходимо предусматривать конкурсный отбор кандидатов, для чего требуется разработать условия конкурса и сформулировать требования к профессиональным качеством кандидатов. Последующие за конкурсным отбором выборы проводятся на каждую вакантную должность из кандидатур, прошедших предварительный конкурс на эту должность. Проблемы использования этой модели связаны с тем, что далеко не в каждом муниципальном образовании найдется достаточное количество лиц, по своим профессиональным качествам способных претендовать на ту или иную должность.
Предложенными избирательными системами и их вариантами, как и в случае с базовыми организационными моделями, не исчерпывается все их многообразие, и всегда остается простор для местного правотворчества в сфере муниципальных выборов.
Остановимся теперь на выборах мэра. Сначала необходимо уяснить, какие задачи решает каждый из вариантов выборов мэра - всем населением или представительным органом из своего состава.
В мировой практике сложилось, что всем населением избирается так называемый "сильный" мэр. Иначе говоря, избранный таким способом глава муниципального образования достаточно независимая фигура в системе органов местного самоуправления. В случае избрания мэра представительным органом местного самоуправления из своего состава ("слабый" мэр), его полномочия значительно сокращаются. Логика того, что от степени легитимности зависит и степень свободы в принятии решений, достаточно очевидна.
Заметим также, что возможность найма управляющего администрацией существует в любой из рассмотренных ранее организационных моделей. Такая практика в мире тоже получает все большее распространение, так как политические функции мэра требуют одних качеств, а управление муниципальным хозяйством несколько иных, и не всегда (точнее, довольно редко) один человек сочетает все эти качества.
При формировании цельной избирательной системы в муниципальном образовании необходимо еще решить вопросы численного состава выборных органов, установления срока их полномочий, обязательности требования проживания в избирательном округе, необходимости ротации и другие. Они тоже не так очевидны, как обычно представляется, хотя в отношении этих вопросов можно указать на еще более субъективный подход, чем при выборе базовой организационной модели.
Выбор той или иной избирательной системы во многом определяет качественный состав представительного органа и характер его деятельности. Если при выборе избирательной системы будет осознанно поставлена задача формирования органа, отражающего интересы местного сообщества в целом и способного разработать проект развития муниципального образования, учтены демографические, социально-политические особенности и величина территории муниципального образования, организационная модель местного самоуправления, а также качественный состав электората и (предположительно) кандидатского корпуса, создаются необходимые объективные предпосылки для формирования в результате выборов дееспособного конструктивно ориентированного представительного органа местного самоуправления.
Решение органов местного самоуправления
Управление в той или иной форме бытовало всегда там, где люди осуществляли совместную деятельность. Даже в самых древних обществах требовались личности, которые бы координировали и направляли деятельность группы (сбор пищи, строительство жилья, защита и т. п.).
Без эффективно организованной управленческой деятельности невозможно было ни строительство египетских пирамид, ни создание висячих садов Вавилона, ни возникновение городов, ни ведение войн, ни возникновение и расцвет государств.
В статье, помещенной в словаре советского периода, словом "общество" обозначено, по крайней мере, три феномена:
- в широком смысле общество понималось как обособившаяся часть материального мира, представляющая собой исторически развивающуюся форму жизнедеятельности людей;
- в узком смысле им обозначался определенный этап человеческой истории (общественно-экономические формации или ступени внутри формаций, например, докапиталистическое общество или раннефеодальное общество);
- а также отдельное, конкретное общество (некий социальный организм, например, французское общество или советское общество).
Общество - это такой тип социальной системы среди любого универсума социальных систем, который достигает самого высокого уровня самодостаточности как система по отношению к своему окружению.
Под управлением мы понимаем целенаправленное воздействие субъекта управления на объект для согласования деятельности и достижения конечного результата.
Воздействие - это влияние на деятельность человека, согласующее его труд с деятельностью других людей и ведущее к достижению общей цели или общего результата.
Субъектами управления являются физические и/или юридические лица, от которых исходит властное воздействие.
Объектами, на которые направлено управление, могут быть как юридические и физические лица (точнее, их деятельность), так и процессы, явления и системы, например, человек, коллектив, социальная общность, механизмы, технологические процессы, аппараты.
Система управления - совокупность функций и полномочий, необходимых для осуществления воздействия. Механизм управления - совокупность действий и методов воздействия на деятельность людей, с целью побуждения их к достижению организационных целей (мотивация). Процесс управления - последовательность действий, из которых формируется воздействие. Понятие "процесс управления" отражает динамику управления, его временные характеристики, технологические особенности.
Сущность управления заключается в том, что это специфический вид деятельности человека, который возник как потребность и необходимое условие достижения результата в индивидуальной и совместной деятельности. Содержание управления раскрывают функции менеджмента.
Методы управления - это способы осуществления функций управления, применяемые для постановки и достижения ее целей.
Методы позволяют сформировать систему правил, приемов и подходов, сокращающих затраты времени и других ресурсов на установление и реализацию целей.
Методы управления классифицируются по различным признакам:
- по направленности;
- по содержанию;
- по организационной форме.
К концу XIX - началу XX в. появились первые работы, в которых была сделана попытка научного обобщения накопленного опыта и формирования основ науки менеджмента. Выделяют несколько этапов становления науки управления, которые отражают систему взглядов в определенный период времени.
1. Подход с позиций различных научных школ:
- школа научного управления;
- административная школа;
- школа человеческих отношений;
- количественный подход.
Классическое направление менеджмента включало в себя три области:
- научный менеджмент - акцент делался на научно обоснованную организацию производства, рациональность и преподнесение менеджмента в виде промышленного (у истоков школы "научного менеджмента" стояли Ф. Тейлор, супруги Ф. и Л. Гилберты, Г. Гант);
- административный менеджмент - внимание уделялось организации в целом и таким функциям как планирование, организация, командная цепочка, координация и контроль (А. Файоль, М.П. Фоллет);
- концепция бюрократических организаций предполагала четкое определение должностных обязанностей и ответственности работников, ведение формальной отчетности, разделение собственности и управления, что должно было строиться на безличной, рациональной основе (М. Вебер).
Основателем классической школы «научного менеджмента» считается Фредерик Тейлор (1856-1915) - инженер-практик и менеджер, решавший в своей повседневной работе проблемы рационализации производства и труда с целью повышения производительности и эффективности. Главная идея Тейлора состояла в том, что управление должно стать системой, основанной на определенных научных принципах, должно осуществляться специально разработанными методами и мероприятиями, т.е. что необходимо проектировать, нормировать, стандартизировать не только технику производства, но и труд, его организацию и управление, следует совершенствовать систему оплаты труда.
Бурное развитие промышленности предопределило дальнейшую эволюцию научных взглядов классической школы. Развитие идей Тейлора было продолжено выдающимся французским инженером Анри Файолем (1841-1925) - основателем, так называемой классической административной школы управления, который предложил формализованное описание работы управляющих в организациях, выделив характерные для них виды деятельности или функции: планирование, организацию, руководство, координацию и контроль. Им были сформулированы принципы менеджмента, которыми предлагалось руководствоваться при решении управленческих задач и выполнении функций менеджмента. К классической теории управления близко примыкает теория идеального типа административной организации, названная ее автором, немецким социологом Максом Вебером (1864-1920) «бюрократией» или концепция "рациональной бюрократии". Он выдвинул положение, согласно которому бюрократия - порядок, устанавливаемый правилами, является самой эффективной формой человеческой организации.
Школа «человеческих отношений» (гуманистический менеджмент) появилась на рубеже 20-30-х гг. уделяет внимание психологии отношений, поведению и потребностям людей, социальным взаимодействиям и групповым интересам. Выделяют три области направления: человеческие отношения, человеческие ресурсы и бихевиоризм. (Г. Мюнстерберг, Э.Мейо, А. Маслоу).
В дальнейшем (40-60-е гг. XX вв.) идеи школы человеческих отношений легли в основу школы поведенческих наук, представителями которой стали А. Маслоу, МакГрегор, Герцберг и др. Совершенствование методов исследования в области социологии и психологии позволило изучение поведения человека в процессе труда поставить на научную основу.
Основой поведенческого (бихевиористского) подхода к управлению являются различные аспекты социального взаимодействия, что привело к развитию теории и методов формирования коллектива как особой социальной общности и межличностных отношений внутри организации.
Современная система взглядов на менеджмент сформировалась в 50-е гг. XX в. как количественная школа науки управления, основанная на понимании сложных управленческих проблем, благодаря разработке и применению моделей с использованием количественных методов (Р. Акофф, С. Бир, А. Голдберг и др.).
Ключевой характеристикой науки управления (количественной школы) является замена словесных рассуждений и описательного анализа моделями, символами и количественными значениями. Ее представители рассматривают управление как логический процесс, который может быть описан математическим языком.
Процессный подход рассматривает управление как процесс, объединяющий основные функции менеджмента в серию непрерывных взаимосвязанных действий.
Исследование управления как процесса привело к широкому распространению системных методов анализа. Применение системного подхода тесно связано с использованием общей теории систем для принятия управленческих решений. Огромный вклад в это научное направление сделали такие ученые, как Дж. Лорш, П. Лоу-ренс, Э. Г. Юдин и др.
Системный под ход к управлению не дает ответа на вопрос о том, почему предприятия со сходным строением и в одной и той же внешней среде (например, работающие в одной отрасли и реализующие свою продукцию на одних и тех же рынках), значительно отличаются в отношении результата функционирования.
Эту проблему пытается решить ситуационный подход посредством увязывания различных приемов и концепций с конкретными ситуациями функционирования предприятия для достижения своих целей. Ситуационный подход концентрируется на ситуационных различиях между предприятиями и внутри самих предприятий, пытается определить значимые переменные ситуации и их влияние на эффективность деятельности предприятия.
Современный менеджмент - это специфическое средство, специфическая функция, специфический инструмент для производства организациями результата. Выполнение этой сверхзадачи требует расширить сферу ответственности менеджера, в которую входят все факторы, влияющие на деятельность организации, и ее результаты: как внутренние, так и внешние, как подконтрольные, так и полностью от нее независящие. Это обстоятельство требует стратегического подхода к управлению как по вертикали (на всех иерархических уровнях), так и по горизонтали (управление функциональными областями); стратегия - дело всех сотрудников. Человеческий фактор становится ключевым фактором успеха функционирования предприятия.
Решение проблем, составляющее суть процесса управления, представляет собой волевое воздействие субъекта управления на объект ради достижения стоящих перед ним целей.
Результаты управленческих решений, особенно в рамках крупных организаций, затрагивают интересы множества людей.
Управленческие решения можно рассматривать с разных точек решения. Классификация решений необходима для определения общих и специфических подходов к их разработке, реализации и оценке, что позволяет повысить качество, эффективность и преемственность управления. Управленческие решения можно классифицировать по самым разным признакам.
По субъекту управления выделяют решения государственных, хозяйственных, предпринимательских органов и общественных организаций. Например, государственные органы реализуют решения путем издания законодательных, организационных, распорядительных документов и проведения организационной работы.
По степени влияния на будущее организации решения делят на стратегические и тактические. Первые определяют основные пути развития; вторые - конкретные способы продвижения по ним. Так, решение организации выйти на внешний рынок будет стратегическим, а решение о проведении необходимых мероприятий с целью повышения конкурентоспособности выпускаемой продукции - тактическим. Обычно стратегические решения принимают на высшем уровне управления организацией, а тактические - на низших.
Стратегические решения чаще всего диктуют обстоятельства, под влиянием которых высшее руководство берет на себя инициативу их принятия, поэтому они являются инициативными; тактические решения, конкретизирующие поступающие сверху указания, имеют характер предписаний.
В соответствии с временными границами можно говорить о перспективных решениях, реализуемых в будущем, и текущих, ориентированных на нужды сегодняшнего дня. К разряду первых можно отнести решение об инвестировании средств в реконструкцию предприятия; ко вторым - о вложении временно свободных денег в краткосрочные ценные бумаги.
В зависимости от продолжительности реализации принято выделять долгосрочные (свыше 5 лет), среднесрочные (от I года до 5 лет) и краткосрочные (до 1 года) решения.
Долгосрочные решения обычно имеют прогнозный характер, что обусловлено видением будущего, исходящим из условий и потребностей настоящего. В результате эти решения могут остаться и нереализованными, если будущая ситуация окажется иной или если иными станут потребности.
Среднесрочные решения отражают в обязательных для исполнения планах и программах, в соответствии с которыми осуществляются конкретные практические мероприятия. Планы и программы, конечно, тоже могут корректироваться, но не так часто - обычно только в чрезвычайных ситуациях.
Краткосрочные решения отражаются не только и не столько в планах, сколько в устных или письменных приказах или распоряжениях. Обычно их принимают без предварительной подготовки.
Таким образом, чем длиннее срок, на который принимают решения, тем более вероятностный характер будет носить результат, и, наоборот, чем этот срок короче, тем более результат детерминирован (определен).
По степени обязательности исполнения решения подразделяются на директивные, рекомендательные и ориентирующие, что на практике зависит от целого ряда обстоятельств, например, уровня на котором принимается решение, сроков воздействия их важности для организации.
Директивные решения обычно разрабатываются высшими органами управления в стабильных условиях по наиболее важным текущим и перспективным проблемам организации и предназначены для обязательного исполнения на ее низших уровнях.
Рекомендательные решения готовятся совещательными органами - различного рода комитетами и комиссиями. Их исполнение желательно, но необязательно, поскольку те, к кому эти решения относятся, не подчиняются тем, кто их принимает.
Ориентирующие решения, как и директивные, предназначены низших уровней управления, но действующих в условиях значительной свободы от центра. Ориентирующими можно считать решения, являющиеся как бы «маяками» для плановых. По функциональному назначению можно выделить организационные, регулирующие, координирующие, активизирующие и контролирующие решения. Примерами организационных решений являются решения об учреждении акционерного общества, распределение служебных обязанностей и т.д. Регулирующие решения всего предписывают способ осуществления в определенных ситуациях тех или иных действий и выражаются в различных правилах распорядках, графиках, нормах, нормативах и пр. Координирующие решения имеют в основном оперативный характер, например распределение текущей работы среди исполнителей. Активирующие решения направлены на дополнительную мотивацию и процессов управления. Контролирующие решения служат для оценки результата тех или иных действий подчиненных. По способу принятия можно выделить выборочные и систематические решения. Первые обычно касаются одного или нескольких аспектов рассматриваемой проблемы, а вторые охватывают в целом, во всем многообразии и взаимосвязях. В зависимости от числа участников в работе над решениями они делятся на единоличные и коллективные. По способу принятия последние бывают консультативными, совместными и парламентскими.
Консультативное решение предполагает, что лицо, которое его окончательно принимает, советуется с окружающими - подчиненными или экспертами, а затем с учетом высказанных рекомендаций составляет собственный выбор. Совместное решение принимают в результате согласования со всеми участниками на основе консенсуса, парламентское базируется на том, что большинство причастных к нему лиц выражает с ним согласие.
По широте охвата выделяются общие и специальные решения, общие касаются одинаковых проблем, относящихся к самым различными подразделениям организации, например, начала и окончания рабочего дня, обеденных перерывов, сроков выплаты и т. д. Специальные решения относятся к узким проблемам, присущим только одному подразделению или группе работающих в нем людей. По предопределенности управленческие решения принято делить запрограммированные и незапрограммированные. К первым проводит логика развития ситуации, в связи с чем остается выбрать лишь момент начала действий, степень их интенсивности и другие параметры, оптимизирующие результат. Чаще всего такие решения принимают в стандартных, регулярно повторяющихся ситуациях. В Противоположность этому незапрограммированные решения принижают в неординарных обстоятельствах, они требуют индивидуального творческого подхода, интегрирующего разносторонний опыт, данные специальных исследований, искусство и чутье менеджера.
По сфере реализации решения могут быть связаны с производством, сбытом, научными исследованиями, кадрами и т. д.
По содержанию решения бывают техническими, экономическими, социальными. Технические решения принимают по поводу объективных факторов деятельности организации; экономические связаны с затратами, которые несет организация, и обусловленными ими результатами; специальные принимаются в отношении условий труда персонала, его оплаты, льгот, гарантий.
Депутат местного самоуправления
Формами депутатской деятельности депутата представительного органа местного самоуправления являются:
- участие в заседаниях представительного органа местного самоуправления;
- участие в работе комиссий, комитетов и иных органов представительного органа местного самоуправления, создаваемых в соответствии с положением (уставом) муниципального образования;
- подготовка и внесение проектов решений и правовых актов на рассмотрение представительного органа местного самоуправления;
- участие в работе депутатских групп и иных депутатских объединений;
- участие в депутатских слушаниях;
- участие в выполнении поручений представительного органа местного самоуправления;
- обращение с депутатским запросом;
- депутатское расследование;
- работа с избирателями.
Депутатская деятельность может осуществляться также в иных формах, предусмотренных федеральным, областным законодательством, правовыми актами органов местного самоуправления.
Взаимоотношения депутата с избирателями
Депутат представительного органа местного самоуправления поддерживает постоянную связь с избирателями своего округа, ответственен перед ними и подотчетен им.
Депутат принимает меры по обеспечению прав, свобод и законных интересов своих избирателей: рассматривает поступившие от них заявления, предложения и жалобы, способствует в пределах своих полномочий правильному и своевременному решению содержащихся в них вопросов; ведет прием граждан; проводит встречи с трудовыми коллективами и местными общественными объединениями; изучает общественное мнение и при необходимости вносит предложения в соответствующие органы государственной власти, органы местного самоуправления и общественные объединения.
Депутат не реже двух раз в год отчитывается перед избирателями округа о своей деятельности, а также периодически информирует о своей работе во время встреч с избирателями и через средства массовой информации.
Принимая меры по обеспечению прав, свобод и законных интересов избирателей, депутат взаимодействует с органами государственной власти области, органами местного самоуправления, депутатами Государственной Думы и Совета Федерации от Иркутской области, общественными объединениями.
Порядок приема граждан депутатом, обеспечения его для этого необходимыми условиями (безвозмездное предоставление помещения, транспорта, извещение населения и т.п.), а также иные условия работы депутата в избирательном округе определяются правовыми актами органов местного самоуправления.
Депутат может быть отозван избирателями до окончания срока полномочий. Порядок отзыва депутата представительного органа местного самоуправления устанавливается соответствующим Законом области.
Участие депутата в работе органов местного
Депутат вправе участвовать с правом совещательного голоса в работе представительных органов местного самоуправления иных муниципальных образований при принятии ими решений, затрагивающих интересы населения муниципального образования, депутатом от которого он является. Депутату при этом предоставляется возможность выступлений, внесения предложений и замечаний по обсуждаемым вопросам.
Депутат вправе вносить в органы местного самоуправления иных муниципальных образований, подготовленные им предложения, обращения и иные документы по вопросам, затрагивающим интересы обоих муниципальных образований.
Право депутатов на объединение
Депутаты имеют право объединяться в постоянные и временные депутатские группы и иные депутатские объединения.
Порядок формирования и деятельности депутатских объединений определяется регламентом представительного органа, иными правовыми актами представительного органа местного самоуправления.
Депутатская этика
Депутат обязан соблюдать правила депутатской этики, утверждаемые представительным органом местного самоуправления. Ответственность за нарушение депутатом указанных правил устанавливается правовыми актами органов местного самоуправления в соответствии с действующим законодательством.
Функции местного самоуправления
Под функциями местного самоуправления понимаются основные направления муниципальной деятельности. Функции местного самоуправления обусловлены природой, местом в системе народовластия, задачами и целями, к достижению которых направлена муниципальная деятельность.
Местное самоуправление, составляя одну из основ любого демократического строя, будучи выражением власти народа, обеспечивает приближение управления к гражданам. Утверждая демократические начала организации и осуществления власти на местном уровне, муниципальное самоуправление укрепляет основы народовластия.
Основанное на принципах демократии и децентрализации власти, обладая самостоятельностью в решении всех вопросов местного значения, местное самоуправление способствует оптимальному сочетанию местных и общегосударственных интересов, наиболее эффективной реализации социально-экономического потенциала самоуправляющихся территориальных единиц.
Функции местного самоуправления отличаются определенной устойчивостью и стабильностью, ибо в них проявляется постоянное, целенаправленное воздействие населения, органов местного самоуправления на муниципальные отношения в целях наиболее эффективного решения вопросов местного значения. В своей совокупности они показывают возможности и эффективность системы местного самоуправления, характеризуя социальное предназначение местного самоуправления и процесс его осуществления.
С учетом роли местного самоуправления в организации и осуществлении власти народа, задач, решаемых в процессе муниципальной деятельности, и полномочий местного самоуправления.
Можно выделить следующие основные его функции:
1. обеспечение участия населения в решении вопросов местного значения;
2. управление муниципальной собственностью, финансовыми средствами местного самоуправления;
3. обеспечение комплексного развития территории муниципального образования;
4. обеспечение удовлетворения потребностей населения в социально-культурных, коммунально-бытовых и других жизненно важных услугах;
5. охрана общественного порядка;
6. представительство и защита интересов и прав местного самоуправления, гарантированных Конституцией РФ и федеральными законами.
Местное самоуправление призвано обеспечить самостоятельное решение населением муниципального образования вопросов местного значения.
Поэтому важной стороной муниципальной деятельности должно быть создание условий для эффективного участия граждан в осуществлении местного самоуправления.
К этим условиям, прежде всего, относятся:
1. наличие выборных органов местного самоуправления;
2. использование в муниципальной деятельности институтов прямой демократии;
3. материально-финансовая база для решения вопросов местного значения.
Муниципальное право закрепляет правовые гарантии участия населения в осуществлении муниципальной деятельности.
В соответствии со ст. 3 Закона об общих принципах организации местного самоуправления граждане имеют равные права на осуществление местного самоуправления как непосредственно, так и через своих представителей независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям.
Основные направления деятельности местного самоуправления, характеризующие его природу и социальное назначение.
В соответствии с Конституцией РФ местное самоуправление осуществляет следующие функции:
1) обеспечивает участие населения в самостоятельном решении местных вопросов;
2) обеспечивает социально-экономическое развитие соответствующей территории;
3) управляет муниципальной собственностью;
4) обеспечивает потребности населения в социально-культурных, коммунально-бытовых и других жизненно важных услугах;
5) осуществляет защиту интересов и прав местного самоуправления;
6) обеспечивает охрану общественного порядка, реализацию законов, поддержание правопорядка на территории муниципального образования.
Охрана общественного порядка — одна из самых важных функций местного самоуправления. Она включает деятельность по обеспечению спокойствия в общественных местах, недопущению и пресечению хулиганства, привлечению к административной ответственности лиц, нарушающих порядок в общественных местах, во время уличных шествий и демонстраций, массовых гуляний, спортивных соревнований и т.п. Законодательство наделяет органы местного самоуправления (районные, городские) правом принимать решения (устанавливать правила) по вопросам соблюдения общественного порядка и устанавливать административную ответственность за его нарушение (при условии, что эти вопросы не урегулированы региональными и федеральными актами). Профессиональную деятельность по обеспечению охраны общественного порядка на территории муниципальных образований осуществляет полиция общественной безопасности (местная полиция), учрежденная в соответствии с Законом РФ "О полиции" (с изм. и доп.) и Указом Президента РФ "О полиции общественной безопасности (местной полиции) в Российской Федерации".
Ответственность местного самоуправления
Местное самоуправление, в основе которого лежит право населения городских и сельских поселений самостоятельно решать вопросы местного значения, а также обособление органов местного самоуправления в системе управления обществом и государством предполагает ответственность органов местного самоуправления за выполнение возлагаемых на них функций и полномочий, а также различные виды контроля их деятельности. Ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления — это неблагоприятные правовые последствия за принятые ими противоправные решения, ненадлежащее осуществление своих задач и функций.
Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» устанавливает круг субъектов, перед которыми органы и должностные лица местного самоуправления несут ответственность, а также основные формы этой ответственности.
Так, органы и должностные лица местного самоуправления несут ответственность:
а) перед населением муниципального образования;
б) перед государством;
в) перед физическими и юридическими лицами.
Органы местного самоуправления могут нести конституционную, административную и гражданско-правовую ответственность за свои действия. К должностным лицам местного самоуправления могут применяться меры конституционной, административной, дисциплинарной, материальной и уголовной ответственности.
Органы и должностные лица местного самоуправления несут конституционную ответственность за ненадлежащее исполнение полномочий.
Можно выделить следующие основные случаи привлечения их к конституционной ответственности:
- при утрате доверия;
- издание незаконных правовых актов;
- неисполнении или ненадлежащем исполнении отдельных государственных полномочий.
Органы и должностные лица местного самоуправления несут административную ответственность в случае совершения ими правонарушений при исполнении служебных обязанностей, предусмотренных КоАП РФ или законами субъектов РФ.
КоАП РФ определяет должностное лицо как «лицо, постоянно, временно или в соответствии со специальными полномочиями осуществляющее функции представителя власти, т.е. наделенное в установленном законом порядке распорядительными полномочиями в отношении лиц, не находящихся в служебной зависимости от него, а равно лицо, выполняющее организационно-распорядительные или административно-хозяйственные функции в государственных органах, органах местного самоуправления, государственных и муниципальных организациях, а также в Вооруженных Силах РФ, других войсках и воинских формированиях РФ».
- Дисциплинарная ответственность представляет собой одну из форм принуждения, применяемого уполномоченными должностными лицами (органами) к лицам, совершившим дисциплинарное правонарушение, и влекущего неблагоприятные последствия для нарушителя. В отличие от других видов юридической ответственности дисциплинарная ответственность направлена на обеспечение дисциплины в основном в рамках служебного подчинения. Меры дисциплинарной ответственности применяются не «надведомственными» органами (судом, арбитражем, инспекциями т.д.), а органами (должностными лицами) организаций, учреждений, предприятий, где работает нарушитель дисциплины, либо вышестоящим органом (должностным лицом).
Существенно различается дисциплинарная ответственность муниципальных служащих и выборных должностных лиц местного самоуправления.
Дисциплинарная ответственность муниципальных служащих устанавливается действующим законодательством о труде и о муниципальной службе. Федеральный закон «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации» содержит следующую отсылочную норму: «За неисполнение или ненадлежащее исполнение муниципальным служащим возложенных на него обязанностей (должностной проступок) на муниципального служащего могут налагаться дисциплинарные взыскания, предусмотренные нормативными правовыми актами органов местного самоуправления в соответствии с федеральными законами, законами субъекта Российской Федерации». Таким образом, основанием привлечения муниципального служащего к дисциплинарной ответственности является совершение им должностного (дисциплинарного) проступка, под которым понимается неисполнение или ненадлежащее исполнение муниципальным служащим возложенных на него обязанностей.
Нормативные акты некоторых субъектов РФ и муниципальных образований предусматривают дисциплинарную ответственность выборных должностных лиц местного самоуправления, прежде всего депутатов представительных органов. Анализ действующих актов в этой сфере показывает, что дисциплинарным проступком депутата представительного органа муниципального образования обычно признается нарушение порядка работы представительного органа, которое может выражаться в различных деяниях: от непосещения заседаний представительного органа до нарушения правил депутатской этики во время этих заседаний. В перечне дисциплинарных взысканий наиболее часто указываются: предупреждение о лишении слова, призыв к порядку, удаление из зала заседания, порицание (выговор) и досрочное прекращение полномочий.
Органы местного самоуправления несут гражданско-правовую ответственность перед различными физическими и юридическими лицами в случае совершения действий, нарушающих основные права и свободы и причиняющих имущественный и иной ущерб. Эта ответственность наступает в судебном порядке. Необходимо отметить, что к ответственности перед физическими и юридическими лицами могут быть привлечены только органы местного самоуправления, но не должностные лица, так как последние не являются субъектами гражданского права. Убытки, причиненные гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) органов местного самоуправления или должностных лиц этих органов, в том числе издания не соответствующего закону или иному правовому акту акта органа местного самоуправления, подлежат возмещению муниципальным образованием (ст. 16 ГК РФ).
Уголовная ответственность должностных лиц местного самоуправления наступает в случае совершения ими деяний, содержащих все признаки состава преступления, предусмотренные УК РФ. Перечень этих деяний содержится в гл. 30 «Преступления против государственной власти, интересов государственной службы и службы в органах местного самоуправления».
Ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением
«Первоочередность закрепления ответственности органов и должностных лиц муниципального управления перед населением основана на сущности местного само-управления как формы народовластия». Основу этой ответственности составляют нормы конституционного права, предусматривающие ответственность органов и должностных лиц перед населением — основным субъектом властных отношений на территории муниципального образования. Поэтому санкции при реализации данного института ответственности перед населением носят конституционно-правовой характер.
Федеральный закон устанавливает основание для ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением — утрата доверия. Порядок и условия такой ответственности определяются уставом муниципального образования, а формой ответственности является отзыв депутата представительного орга-на или выборного должностного лица местного самоуправления населением.
Возможность отзыва тех или иных должностных лиц предусматривается уставами муниципальных образований. Однако порядок отзыва регулируется, прежде всего, законами субъектов Российской Федерации. Таким образом, Конституционным Судом Российской Федерации подтверждено правомочие субъектов Российской Федерации самостоятельно решать вопрос о действии на его территории института отзыва депутата, других выборных должностных лиц местного самоуправления.
Процедура отзыва в целом следующая. Сначала вносится предложение о проведении голосования по отзыву. Оно обычно может вноситься группой граждан в петиционном порядке. Иногда предусматривается внесение предложения избирательным объединением (избирательным блоком), однако оно также должно собирать подписи в поддержку инициативы.
Предложение граждан о проведении голосования по отзыву депутата утверждается на собрании инициативной группы граждан, имеющих право участвовать в голосовании, по отзыву депутата. Устанавливаются требования к численности такой инициативной группы (обычно — 10 человек). Протокол собрания инициативной группы и его копия, заверенная ее уполномоченным представителем, в определенный срок после проведения собрания направляются в представительный орган местного самоуправления. Пред-ложение регистрируется, после чего уполномоченному представителю инициативной группы выдается свидетельство о приеме документов. В некоторых субъектах Российской Федерации такой предварительной регистрации не требуется — инициативная группа может сама начать сбор подписей. После этого проводится сбор подписей, (сбор подписей проводится так же, как на выборах). Устанавливаются сроки сбора подписей под предложением о проведении голосования по отзыву (обычно не более 30 дней со дня выдачи свидетельства о приеме документов представительным орга-ном местною самоуправления). Подписи, собранные после истечения указанного срока, недействительны.
По окончании сбора подписей итоговый протокол сбора вместе с заполненными подписными листами направляется в представительный орган местного самоуправления. При условии соответствия порядка сбора подписей граждан под предложением о про-ведении голосования по отзыву, а также оснований отзыва требованиям закона, представительный орган местного самоуправления обязан принять решение о назначении голосования об отзыве депутата и определить дату проведения голосования. Решение о назначении голосования об отзыве депутата публикуется в местных печатных средствах массовой информации.
Далее механизм практически такой же, как на выборах: создаются участки для голосования, формируется система комиссий по проведению голосования по отзыву (либо такой статус приобретают постоянно действующие избирательные комиссии), уточняются списки избирателей, проводится агитация в связи с голосованием по отзыву депутата, далее — собственно голосование и подведение его итогов. Особенностью регулирования стадии агитации обычно является установление гарантий для отзываемого должностного лица — ему оказывается содействие в проведении собраний, пре-дусматривается его право иметь доверенных лиц. Сама процедура отзыва должна обеспечивать возможность дать избирателям объяснения по поводу обстоятельств, выдвигаемых в качестве основания для отзыва, а избирателям — проводить агитацию (в некоторых субъектах Российской Федерации предусматривается даже присутствие соответствующего должностного лица на собрании инициативной группы по инициированию отзыва).
«Практика отзыва депутатов, выборных должностных лиц местного самоуправления, по сути, является отменой решения предшествующих демократических выборов. Поэтому к такой процедуре следует прибегать только в крайних случаях».
В уставе муниципального образования могут быть закреплены основания и виды ответственности иных органов и должностных лиц местного самоуправления, которые замещают свою должность по контракту или по решению выборного органа или должностного липа местного самоуправления. В данном случае ответственность наступает не перед населением непосредственно, а перед органом или должностным лицом, которым население управомочило представлять и защищать свои интересы.
Устав муниципального образования может также содержать различные формы контроля со стороны населения за деятельностью органов и должностных лиц местного самоуправления. Наиболее распространенной формой такого контроля являются отчеты органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением. Как правило, отчеты публикуются в местной печати. В небольших муниципальных образованиях целесообразнее заслушивать отчеты на собраниях (сходах) граждан.
Таким образом, ответственность соответствующих органов и должностных лиц местного самоуправления перед местным населением в значительной мере является конституционно-правовой, поскольку речь идет об ответственности органов и должностных лиц, которым местное сообщество делегировало свои полномочия для решения вопросов местного значения.
Ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед государством
Процесс становления системы местного самоуправления уже выявил всю сложность взаимоотношений между государственными органами и муниципальными образованиями. Конституционное обеспечение «организационной обособленности местного самоуправления от органов государственной власти и его самостоятельности, конституционное признание и гарантированность этого института в России» превращают местную власть в одну из важнейших основ конституционного строя страны. Организационно-юридическая обособленность местного самоуправления от государства отнюдь не означает их функциональное обособление и изолированность. Обе властные системы тесно взаимодействуют, имеют взаимные обязательства и ответственность, несут юридическую ответственность по закону.
«Ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления перед государством наступает на основании решения соответствующего суда в случае нарушения ими Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, конституции (устава), законов субъекта Российской Федерации, устава муниципального образования, а также в случае ненадлежащего осуществления указанными органами и должностными лицами переданных им отдельных государственных полномочий».
В случае, если представительный орган местного самоуправления, глава муниципального образования, приняли (издали) нормативный правовой акт, который признан судом, противоречащим Конституции РФ, федеральному законодательству, законодательству субъекта Российской Федерации, уставу муниципального образования, то они обязаны в установленный решением суда срок отменить данный нормативный правовой акт или отдельные его положения, а также опубликовать информацию о решении суда в течение десяти дней со дня вступления решения суда в силу.
Если данные нормативные акты или их отдельные положения в установленный срок не отменены и повлекли при этом за собой нарушение прав и свобод человека и гражданина или наступление иного вреда, то представительный орган местного самоуправления может быть распущен и полномочия главы муниципального образования - досрочно прекращены путем отрешения его от должности. Это происходит согласно следующей процедуре.
Если представительным органом местного самоуправления, главой муниципального образования не отменены нормативный правовой акт или отдельные его положения в соответствии с решением суда, вступившим в силу, то законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации по собственной инициативе или по обращению высшего должностного лица субъекта Российской Федерации письменно предупреждает представительный орган местного самоуправления, а высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации письменно предупреждает главу муниципального образования о возможности принятия мер в соответствии с Федеральным законом №131.
В случае если представительный орган местного самоуправления, глава муниципального образования в течение месяца со дня вынесения письменного предупреждения не приняли мер по исполнению решения суда, то представительный орган местного самоуправления может быть распущен, а глава муниципального образования отрешен от должности не позднее шести месяцев со дня вступления в силу решения суда, являющегося основанием для роспуска представительного органа местного самоуправления, отрешения главы муниципального образования от должности.
Представительный орган местного самоуправления в порядке, установленном Федеральным законом №131, распускается законом субъекта Российской Федерации либо федеральным законом, а глава муниципального образования отрешается от должности указом (постановлением) высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ), за исключением глав муниципальных образований — столиц и административных центров субъектов РФ, либо указом Президента Российской Федерации.
Верховный Суд республики, краевой, областной суды, суд города федерального значения, суд автономной области, суд автономного округа, Верховный Суд Российской Федерации должны рассмотреть жалобу и принять решение не позднее десяти дней со дня ее подачи.
Этот Федеральный закон предусматривает приведение всего нормативного массива в соответствие с его нормами в течение шести месяцев со дня вступления Закона в юридическую силу. Кроме того, «если представительный орган местного самоуправления, глава муниципального образования не приведут в указанный срок свои нормативные правовые акты, признанные судом противоречащими Конституции РФ, федеральному и региональному законодательству, а также уставу муниципального образования, то они несут ответственность».
Эти законодательные новеллы направлены не только на усиление демократических начал местного самоуправления, но и на укрепление законности в деятельности представительных органов и должностных лиц муниципального управления.
Так же Федеральный закон №131 предусматривает, что ответственность органов и должностных лиц перед физическими и юридическими лицами, а также «государст-венный надзор за законностью деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления осуществляет Прокуратура РФ». Прокурорский надзор осуществляется всей системой Прокуратуры Российской Федерации.
Органы государственной власти также должны нести публично-правовую ответственность за принятие правовых актов, нарушающих права местного самоуправления. Речь здесь идет в первую очередь об органах государственной власти регионов, т.к. именно они принимают основные правовые акты, регулирующие организацию местного самоуправления. Сегодня этот контроль даже более актуален, чем контроль за законностью в деятельности местного самоуправления. Дело в том, что лишь Конституционный Суд РФ вправе фактически отменить неконституционное (незаконное) решение органа власти субъекта РФ (особенно если речь идет о законодательном органе).
Территориальное местное самоуправление
В соответствии с частью 2 статьи 130 Конституции Российской Федерации "местное самоуправление осуществляется гражданами путём референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления граждан, через выборные и иные органы местного самоуправления".
ТОС является одной из форм инициативного участия населения в осуществлении местного самоуправления. Через инициативное, самостоятельное территориальное общественное самоуправление граждане имеют возможность под свою ответственность решать свои жизненно важные проблемы, возникающие в процессе проживания на конкретной территории. ТОС - это первичная, наиболее простая, близкая и понятная для населения форма решения местных проблем, затрагивающих и индивидуальные, и коллективные интересы граждан.
Развитая система территориального общественного самоуправления свидетельствует о наличии гражданского общества, высокой самоорганизации населения, его способности самостоятельно без помощи государственной власти разрешать повседневные местные проблемы. Государство в свою очередь должно поддерживать инициативу населения и обеспечивать условия для реализации такого естественного права человека, как право на территориальное общественное самоуправление.
ТОС обеспечивает связь между обществом и органами местного самоуправления, а через них и с государством. Оно действует "снизу вверх", является проводником народной инициативы.
ТОС призван оказывать содействие органам местного самоуправления в решении вопросов местного значения в границах своих территории, беря на себя решение этих вопросов, конечно, без ущерба для муниципального образования. Передача полномочий осуществляется на основании договора между органом ТОС и органами местного самоуправления.
Деятельность ТОС регулируется Уставом ТОС, решением собраний (конференций) ТОС, решением органов ТОС.
Деятельность ТОС направлена на достижение следующих целей:
- решение социальных и бытовых проблем жителей;
- повышение жизненного уровня на территории ТОС;
- защита прав и законных интересов жителей;
- благоустройство территории ТОС;
- осуществление права граждан соответствующей территории на участие в местном самоуправлении.
Задачами ТОС являются:
Определение гражданами, проживающими на соответствующей территории, вопросов местного значения, которые непосредственно затрагивают их интересы, и решение которых они могут осуществлять самостоятельно, под свою ответственность, своими силами и за счет собственного имущества.
Вопросы местного значения определены в гл.3 ФЗ 131. Вот лишь некоторые из них:
1) формирование, утверждение, исполнение бюджета поселения;
2) установление, изменение местных налогов;
3) владение, пользование и распоряжение имуществом, находящимся в собственности органов местного самоуправления;
4) электро-, тепло-, газо- и водоснабжения населения, водоотведения, снабжения населения топливом;
5) содержание и строительство автомобильных дорог;
6) строительства и содержания муниципального жилищного фонда, создание условий для жилищного строительства;
10) обеспечения услугами связи;
12) организации досуга;
14) обеспечение условий для спорта;
19) благоустройства и озеленения территории, охрана лесов;
20) утверждение генеральных планов поселения, правил землепользования и застройки, выдача разрешений на строительство, на ввод объектов в эксплуатацию, осуществление земельного контроля;
28) содействие в развитии сельскохозяйственного производства, создание условий для развития малого предпринимательства;
- объединение граждан соответствующей территории, их имущества и усилий для решения указанных вопросов;
- создание условий для реализации гражданами их инициатив по вопросам местного значения".
Цели и задачи ТОС, а также перечень вопросов, которые ТОС намерено решать, граждане определяют самостоятельно. Недопустимо какое-либо принуждение со стороны органов местного самоуправления.
Создание ТОС состоит из двух этапов:
Первый этап – учреждение ТОС (подготовка и проведение учредительной конференции, собрания, схода граждан).
Второй этап – регистрация ТОС в государственных органах.
Первый этап
1. Выбрать инициативную группу (ИГ) из 3–7 человек для подготовки учредительной конференции, собрания (схода граждан). Составить протокол о её создании.
2. ИГ определить территорию, на которой будет создано ТОС, наметить дату проведения учредительной конференции и сообщить Главе администрации района дату и место проведения конференции, приложив протокол о выборе ИГ для подготовки конференции по учреждению ТОС и план-схему границ ТОС.
3. Определить количество делегатов на предстоящую конференцию; один делегат от 10 жителей. Заполнить на каждого делегата петиционный лист. Нужно собрать на каждом петиционном листе более 50%, - образцы есть.
4. ИГ подготовить Устав ТОС. типовой устав и уставы нескольких недавно созданных ТОСов у меня есть.
5. Проводится учредительная конференция, на которой собравшиеся делегаты объявляют о создании ТОС, утверждают его территорию, принимают Устав ТОС, выбирают Совет ТОС и Контрольно-ревизионную комиссию (3 чел.). Совет ТОС выбирает Председателя Совета ТОС. Составляется протокол учредительного собрания. Есть типовой протокол с даты проведения учредительной конференции, собрания, схода граждан ТОС считается созданным.
6. Отправить Главе администрации района, города или сельского округа уведомительные письма (копии со штампом о приеме хранить) о создании ТОС, а также обращение, что все дальнейшие действия на вашей территории администрация в обязательном порядке должна согласовывать с Советом ТОС.
Второй этап
Регистрация ТОС в государственных органах даёт дополнительные возможности. С нами совсем по-другому будут разговаривать чиновники, увидев свидетельство о регистрации. Статус юридического лица даёт право обращения в различные судебные инстанции, возможность получать и распоряжаться финансовыми и материальными ресурсами и многое другое. Регистрация ТОС производится налоговыми органами – ИМНС.
Оказывается, есть прецеденты, когда органы местного самоуправления рекомендуют (в качестве единственно возможного варианта) регистрироваться в юстиции, как все некоммерческие организации. При этом орган ТОС теряет свои властные полномочия.
В пакет документов для регистрации входят:
• Заявление о регистрации ТОС, подписанная председателем ТОС;
• государственная пошлина на регистрацию;
• копии петиционных листов;
• 4 копии Устава ТОС прошнурованные, пронумерованные и подписанные Председателем Совета ТОС;
• 2 копии протокола учредительного собрания;
• списки членов Совета ТОС с паспортными данными каждого;
• списки делегатов конференции с нормой представительства (один делегат от 50 жителей);
• план-схема территории ТОС и словесное описание её границ.
Так же должен быть документ о количестве совершеннолетних жителей территории ТОС. В поселениях это справка из ДЭЗ. Нам надо что-то своё, надо подумать что именно.
Сдав все документы, через пять дней получаем свидетельство о регистрации ТОС.
Модели местного самоуправления
К началу XXI века в мировой практике сложилось несколько моделей организации местной власти - англосаксонская (английская или англо-американская), континентальная (европейская или французская), смешанная («гибридная») и советская.
Англосаксонская модель сложилась в Великобритании - родине классических муниципальных форм. Она действует также в США, Канаде, Австралии и других странах с так называемой англосаксонской правовой системой. Для неё характерно отсутствие полномочных представителей правительства, опекающих выборные органы на местах. Муниципалитеты рассматриваются как автономные образования, действующие в пределах предоставленных им полномочий. Исключается прямое подчинение нижестоящих органов вышестоящим органам.
В ряде стран с такой системой организации местной власти наряду с представительными органами непосредственно населением избираются и некоторые должностные лица. Значительными полномочиями при этом наделяются постоянные и временные комитеты представительных органов местной власти. Они могут быть отраслевыми - по конкретным направлениям муниципальной деятельности, функциональными – по наиболее общим, комплексным вопросам (комитет кадров, юстиции и т.п.) и территориальными - по вопросам комплексного развития определенных районов. Работа в комитете, знакомство с рекомендациями и заключениями экспертов дают возможность депутату стать сведущим в определенной отрасли государственного управления, достаточно квалифицированно оценивать правовые акты, устанавливать постоянные и тесные контакты с руководством соответствующих подразделений исполнительных структур и контролировать их деятельность. Вместе с тем, оборотной стороной такой профессионализации депутатов, обретенной в результате постоянной практической деятельности управленческого характера, является сужение круга лиц, причастных к подготовке важнейших правовых решений, поскольку представительный орган обычно следует рекомендациям комитетов и принимает одобренные ими документы.
В странах с англосаксонской моделью утвердился принцип «позитивного регулирования» деятельности органов местного самоуправления, согласно которому они вправе совершать только действия, предписанные законом.
Важным источником компетенции местных органов (в первую очередь в Великобритании) являются судебные прецеденты, во многом регулирующие и конкретизирующие компетенцию местных органов, устанавливаемую актами парламентов.
Несмотря на отсутствие представителя центра на местах, в странах с данной моделью осуществляется общий государственный контроль над деятельностью местных органов. Так, например, в Великобритании такой контроль осуществлялся целым рядом министерств и ведомств, последовательно сменявших друг друга: управлением местных органов власти, министерством планирования города и села, министерством местных правительств и планирования, министерством жилищного строительства и органов местной власти, министерством местных органов, министерством окружающей среды.
Наиболее распространенной формой государственного контроля над органами местного самоуправления является инспектирование. Например, в соответствии с законом о полиции инспектирование полицейской службы проводится ежегодно министерством внутренних дел. В случае неудовлетворительных результатов проверок правительством может быть санкционирована такая мера, как передача на определенный срок полномочий и служб муниципалитетов другим местным органам или чиновникам, назначаемым министрами. Правительственные органы вправе проводить расследования деятельности муниципалитетов, которые осуществляются соответствующими министерствами в отношении подконтрольных им местных служб. Специфическим органом контроля является учрежденный законом о местном управлении 1974 года комиссар по делам администрации местного управления.
В США функционирование муниципалитетов регулируется исключительно штатами. Правовой статус учреждений, занимающихся вопросами местного самоуправления, раз-личен: от структурного подразделения в одних штатах до департамента в других. Они регулируют финансово-экономическую и правовую деятельность муниципалитетов, обеспечивают их необходимой информацией, рекомендациями и т.п. Наряду с этим губернаторы многих штатов могут контролировать функционирование органов местного самоуправления путем издания исполнительных приказов, а также накладывать вето на их решения.
В большинстве стран мира (континентальная Европа, франкоязычная Африка, Латинская Америка, Ближний Восток) получила распространение континентальная модель, которая основывается на сочетании «прямого государственного управления на местах» и местного самоуправления. Родиной данной модели является Франция, поэтому ее часто называют французской. Для нее характерно прямое государственное управление на местах во всех административно-территориальных единицах.
Так, во Франции комиссар Республики – «хранитель» власти государства в департаменте. С целью обеспечения национальных интересов ему вверено наблюдение за исполнением законов, регламентов и правительственных решений. Под руководством министров он управляет государственными службами в департаменте. Аналогичное положение занимает комиссар Республики в регионе.
В Италии, где муниципальная система относится к французскому типу, в каждую административно-территориальную единицу направляется агент центральной власти - представитель государства. В провинции таким представителем является префект, назначаемый центральным правительством чиновник. Он руководит деятельностью государственной администрации на вверенной ему территории. В коммунах функции представителя исполняет синдик. Одновременно он является и председателем коммунальной джунты (исполнительного органа). Синдика избирает коммунальный совет. Вступая в должность, он приносит присягу префекту провинции - представителю государства.
В областях Швеции представителем центра является губернатор, назначаемый и отзываемый правительством без установления фиксированного срока правления. Он контролирует различные периферийные службы центральных ведомств, полицейское управление области, представительные местные органы. Аналогичным образом функционируют префекты в префектурах Греции, губернаторы в провинциях Испании. В Бельгии наблюдение за муниципальным управлением обычно ведет муниципальный секретарь, назначаемый центральным правительством. Представители центральной власти на местах играют значительную роль и в странах Латинской Америки.
Континентальная модель характеризуется также определенной подчиненностью нижестоящих звеньев вышестоящим звеньям. Так, например, Конституция Италии предоставляет областям право контроля над законностью актов провинций и коммун. Это положение получило развитие в законодательстве страны и областных статутах.
В странах с континентальной моделью утвердился принцип «негативного регулирования» деятельности органов местного самоуправления, в соответствии с которым они вправе осуществлять все действия, прямо не запрещенные законом.
Таким образом, континентальная модель напоминает иерархическую пирамиду, в которой происходит передача различных директив и информации и в рамках которой на центральные органы власти активно работает целая сеть их агентов на местах.
В некоторых странах (Австрия, Германия, Япония) функционирует смешанная («гибридная») модель местного самоуправления. Она имеет сходство как с англосак-сонской, так и с континентальной моделями, обладая при этом специфическими чертами. Так, например, в некоторых звеньях местного управления выборный орган является одновременно и звеном муниципального управления, и представителем государственной администрации. Так, в Германии имеются административные единицы, именуемые правительственными округами, в которых ведущее положение в управлении занимают правительственные президенты, назначаемые правительствами земель. Правительственный президент обладает широкими полномочиями в области контрольной и надзорной деятельности за органами коммунального управления. Правительственные президенты и их аппарат представляют собой систему местного управления, построенную на принципах административного подчинения. Ее низовое звено - главы администраций районов (ландраты, или районные директора) - являются одновременно и государственными чиновниками, и главами исполнительных органов коммунального самоуправления. Губернатор японской префектуры, избираемый местным населением и считающийся главой местной администрации, выполняет и целый ряд общегосударственных функций.
В развитых демократических странах различия между рассмотренными моделями организации управления на местах не носят принципиального характера. Можно говорить даже об определенной конвергенции, сближении между ними (особенно с учетом муниципальных реформ во Франции и Великобритании в 80-е годы ХХ века).
Иначе обстоят дела в ряде стран «третьего мира», где заимствованные у развитых демократий модели местного самоуправления перегружены жесткой административной опекой. Например, местное самоуправление такой крупнейшей азиатской страны, как Индия, по большинству своих параметров напоминает британское. Вместе с тем, здесь функционирует совершенно не свойственное английской модели прямое государственное управление на местах через назначаемых сверху чиновников, которое охватывает все уровни административно-территориального деления.
Провести четкое различие между прямым государственным управлением на местах и деятельностью исполнительных органов местного самоуправления (местной админи-страцией) не всегда представляется возможным. Это происходит по причине наделения исполнительных органов местного самоуправления функциями общегосударственными. Во многих странах с низким уровнем политической культуры населения местное самоуправление фактически подменяется государственным управлением, что, безусловно, снижает демократический потенциал политической системы, делает ее менее гибкой и динамичной, нарушает двустороннюю связь избирателей с государством.
Принципиальное отличие от вышеуказанных моделей организации местной власти имеет так называемая советская модель, которая утвердилась в бывшем СССР после Октябрь-ской революции 1917 года. Впоследствии ее взяли за образец другие социалистические страны. В настоящее время она продолжает сохраняться в том или ином виде в странах, по-прежнему считающих себя социалистическими (Китай, КНДР, Куба), и в некоторых развивающихся странах с социалистической ориентацией.
В основе советской модели лежит отрицание принципа разделения властей и провозглашение полновластия представительных органов (Советов) на соответствующей территории. Так, например, Конституция Республики Куба характеризует ассамблеи народной власти как высшие органы государственной власти на местах, осуществляющие управление в пределах своего круга ведения с целью реализации государственных функций в соответствующих территориальных единицах.
Советскую систему местного управления характеризует также довольно жесткая иерархическая соподчиненность входящих в нее звеньев. Все другие органы власти рассматриваются как производные от Советов и им подчиненные. Об этом, в частности, наглядно свидетельствует статья З Конституции Китайской Народной Республики, в соответствии с которой все государственные административные органы, судебные органы и органы прокуратуры формируются собраниями народных представителей, ответственны перед ними и им подконтрольны.
Исполнительными органами местных Советов, как правило, являются формируемые ими из своего состава исполнительные комитеты. Они обычно действуют согласно принципу двойного подчинения: вышестоящему органу управления и соответствующему местному Совету. Планы социального развития и местные бюджеты готовятся исполнительными комитетами местных Советов, как правило, на основе обязательных показателей, устанавливаемых вышестоящими органами государственного управления.
В Китае исполнительными органами местных собраний народных представителей являются местные народные правительства, работой которых руководят губернаторы провинций, председатели автономных районов, мэры городов, начальники округов, начальники уездов, начальники районов, волостные старшины и поселковые старосты. В соответствии со ст. 114 Конституции Кубы провинциальные и муниципальные ассамблеи народной власти формируют исполнительные комитеты из числа своих членов, которые избирают председателя, его заместителя и секретаря. Они утверждаются соответствующей ассамблеей. И хотя советы считаются полновластными органами, реальная власть принадлежит все же партийным организациям.
Подобная организация политической власти вплоть до последнего времени наблюдалась и в ряде стран Африки. Система управления там отличалась полным слиянием аппарата правящей и единственной легально существующей партии с аппаратом государства. Единый государственно-партийный механизм власти функционировал на всех уровнях административно-территориального деления.
Такая государственно-партийная администрация действовала до начала 90-х годов ХХ века в Заире, где местными руководящими органами власти наряду с выборными советами признавались комитеты правящей партии «Народное движение революции» (НДР). Например, управление областью осуществлялось областным комитетом НДР, областным советом, председателем обкома НДР и губернатором.
На рубеже 80-90-х годов ХХ века положение стало существенно меняться. В большинстве африканских стран начался процесс утверждения многопартийной системы.
В это же время от советской системы организации местного управления отказались и страны Восточной Европы, взяв на вооружение более близкую им континентальную модель местного управления.
Однажды один путешественник попал в плен к амазонкам. После недолгого совещания эти отважные воительницы приняли решение убить беднягу. Однако перед этим они предложили «идущему на смерть» исполнить его последнюю просьбу. Подумал-подумал путешественник и попросил амазонок кое-о-чем. Это-то, собственно говоря, его и спасло. -так, вопрос: какую просьбу высказал обреченный»?
Статью подготовила доцент кафедры социально-гуманитарных дисциплин Волгушева Алла Александровна. 
