Статью подготовила доцент кафедры социально-гуманитарных дисциплин Волгушева Алла Александровна. Связаться с автором
Приветствую Вас дорогие читатели, сегодня я подготовила для вас статью про местное самоуправление и все что с ним связано, мы разберем все изменения, которые произошли в 2020 году и произойдут в 2021. Статья получилась большая, поэтому я разбила её на темы для более удобной навигации:
Местное самоуправление – это самая близкая людям власть. Оно позволяет населению самостоятельно решать вопросы местного значения, управлять муниципальной собственностью, улучшать жизнь населенного пункта в интересах всех его жителей.
В России празднуется День местного самоуправления, установленный Указом Президента «в целях повышения роли и значения института местного самоуправления, развития демократии и гражданского общества».
Датой праздника – 21 апреля – выбран день издания Жалованной грамоты городам, подписанной Екатериной II. «Грамота» положила начало развитию российского законодательства о местном самоуправлении.
Принята Европейская хартия местного самоуправления, статья 3 которой гласит: «Под местным самоуправлением понимается право и способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, в соответствии со своей компетенцией и в интересах местного населения».
В Российской Федерации развитие местного самоуправления определено Федеральным Законом №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ», а также в части 1 статьи 130 Конституции РФ.
Согласно Конституции, единственный источник власти в Российской Федерации – её многонациональный народ. Он осуществляет свою власть непосредственно, через органы государственной власти и через органы местного самоуправления.
Местное самоуправления в 2020-2021 годах рассматривается:
1. как форма децентрализации публичной власти – «Местное управление»;
2. как форма самоорганизации людей – «Местные сообщества».
Эффективное местное самоуправление предполагает союз этих двух составляющих.
Система местного самоуправления позволяет учитывать особенные нужды каждой отдельной местности. Её главная цель – повышение качества жизни местного сообщества и увеличение его вклада в развитие всей страны.
Местное самоуправление решает широкий круг вопросов:
• владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью;
• местные финансы, формирование, утверждение и использование местного бюджета;
• организация, содержание и развитие муниципальных учреждений дошкольного, основного общего и профессионального образования, учреждений здравоохранения;
• организация и содержание энерго-, газо-, тепло-, водоснабжения и канализации.
Местное самоуправление создано на всей территории России в поселениях с населением не менее 1000 человек. Территориальную основу местного самоуправления составляют муниципальные образования.
В Российской Федерации существует 8 видов муниципальных образований, которые функционируют на двух уровнях:
• муниципальный район (несколько городских и/или сельских поселений);
• сельское поселение – один или несколько сельских населенных пунктов;
• городское поселение – один город или поселок городского типа с прилегающими населенными пунктами сельского или городского типа;
• городской округ (один или несколько объединенных общей территорией населенных пунктов, не являющихся муниципальными образованиями);
• внутригородская территория города федерального значения (часть территории города федерального значения: Москвы, Санкт-Петербурга или Севастополя);
- в том числе два новых вида муниципальных образований, введенных Федеральным законом № 136-ФЗ:
• городской округ с внутригородским делением (городской округ, в котором в соответствии с законом субъекта РФ образованы внутригородские районы как внутригородские муниципальные образования);
• внутригородской район (внутригородское муниципальное образование на части территории городского округа с внутригородским делением);
- и еще один — Федеральным законом № 87-ФЗ:
• муниципальный округ (несколько объединенных общей территорией населенных, не являющихся муниципальными образованиями).
Также Федеральным законом № 87-ФЗ введено понятие «межселенная территория» (территория муниципального района, находящаяся вне границ поселений).
Задавайте вопросы нашему консультанту, он ждет вас внизу экрана и всегда онлайн специально для Вас. Не стесняемся, мы работаем совершенно бесплатно!!!
Также оказываем консультации по телефону: 8 (800) 600-76-83, звонок по России бесплатный!
Правовую основу местного самоуправления составляют общепризнанные принципы и нормы международного права, международные договоры Российской Федерации, Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные законы, настоящий Федеральный закон, другие федеральные законы, издаваемые в соответствии с ними иные нормативные правовые акты Российской Федерации (указы и распоряжения Президента Российской Федерации, постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации, иные нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти), конституции (уставы), законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, уставы муниципальных образований, решения, принятые на местных референдумах и сходах граждан, и иные муниципальные правовые акты.
Изменение общих принципов организации местного самоуправления, установленных настоящим Федеральным законом, допускается не иначе как путем внесения изменений и дополнений в настоящий Федеральный закон.
Основы местного самоуправления представляют собой совокупность отношений, складывающихся в результате организации и осуществления местного самоуправления. По сути дела это основы (отношения), присущие местной публичной власти, т.е. властеотношения.
Среди них в 2020-2021 годах можно выделить следующие группы отношений:
- возникающие в результате деятельности жителей, как социальной общности - социальная основа;
- возникающие по поводу статуса и деятельности органов и выборных должностных лиц местного самоуправления, то есть организационные - организационная основа;
- возникающие в связи с установлением территориального устройства, как одной из основ местного самоуправления и признаков публичной власти - территориальная основа;
- возникающие в связи с формированием экономической основы и экономической деятельностью органов местного самоуправления;
- возникающие в связи с формированием финансовой основы и финансовой деятельности органов местного самоуправления;
- возникающие по поводу формирования нормативной базы местного самоуправления - правовая основа;
- возникающие по поводу формирования теории о местном самоуправлении - теоретические основы и т.д.
Все эти и закрепленные в законодательстве основы местного самоуправления находятся в тесном взаимодействии и взаимозависимости.
При этом следует заметить, что первоосновой местного самоуправления является человек, социальная общность. Социальная общность состоит из индивидов, из конкретных людей, являющихся субъектами отношений в системе местного самоуправления. Следовательно, социальная основа местного самоуправления является первичной по отношению к другим основам местного самоуправления. Объединяясь в сообщества, люди стали обозначать территории этих сообществ. У каждой общины, союза общин была своя территория, в пределах которой люди жили, создавали производство, охотились, занимались промыслом. Территория, ее границы находились в зависимости от роста численности людей. Большая численность населения диктовала необходимость расширения территории.
Это было связано с развитием производства, строительством жилья, исчезновением животных, которые составляли основной источник питания людей. Сферу действия нужно было расширять.
Территориальная основа является важнейшим признаком публичной власти, в том числе и муниципальной. Она обозначает локальный характер местного самоуправления и непосредственно связана с масштабом применения норм, принимаемых при осуществлении деятельности субъектами местного самоуправления.
Развитие социальной, организационной и территориальной основ связано с развитием экономики, включающей производство, собственность, а позднее и финансовые ресурсы. Без производства человек не мог выжить. Оно давало не только продукты питания и товары производственного назначения, но и составляло налогооблагаемую базу, с помощью которой формируются финансовые ресурсы. Производство давало также людям рабочие места.
Экономическая и финансовая основы составляют фундамент муниципальной власти. От состояния экономической и финансовой основ зависит состояние самой публичной власти, ее реальная способность решать задачи местного значения, а также создавать условия для достойной жизни человека.
Как уже отмечалось, основы местного самоуправления находятся в тесной связи между собой. Помимо этого, следует заметить, что они имеют непосредственную связь с компетенцией местного самоуправления, с ее реализацией.
С одной стороны, основы местного самоуправления выступают в качестве фундамента, на котором строится компетенция, с другой, они являются механизмом, с помощью которого реализуется компетенция. Да это и понятно. Муниципальная власть реализуется, как было ранее замечено, путем управления. Для управления характерно наличие субъекта и объекта управления. Но чтобы управлять, субъект управления должен обладать соответствующей компетенцией, объем которой зависит от многих факторов: от численности населения, от объема муниципальной собственности, от состояния финансовых ресурсов. А это и есть основы местного самоуправления.
Само понятие основ местного самоуправления — новое в юридической литературе. Оно включает в себя несколько взаимосвязанных структурных элементов.
В Европейской Хартии местного самоуправления закрепляются конституционные и законодательные основы местного самоуправления, территориальные границы и финансовые ресурсы органов местного самоуправления.
В Декларации о принципах местного самоуправления в государствах — участниках Содружества говорится об экономических основах местного самоуправления. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» закрепляет правовые, территориальные, экономические, финансовые основы местного самоуправления.
Можно выделить следующие структурные элементы, которые в своей совокупности составляют понятие основ местного самоуправления:
Изменения в местном самоуправлении в 2020-2021 годах
Инициированные президентом страны масштабные изменения российской Конституции затронут не только верхние этажи власти, но и власть «на земле» – местное самоуправление (МСУ). Подверстывая все под логику транзита власти, про МСУ наблюдатели поспешили вынести следующий вердикт: в новой версии Конституции его автономии придет конец. Однако это не совсем так. Сами по себе поправки не уничтожают автономию МСУ. Его автономия давно уже подвергается опасности за счет систематического изменения действующего законодательства о МСУ. Вносимые в Основной закон поправки, будучи нейтральными сами по себе, могут подстегнуть именно этот процесс.
О чем идет речь в предложениях президента в части, касающейся МСУ:
• Во-первых, ст. 132 Конституции предлагается дополнить частью 3, предусматривающей, что «органы местного самоуправления и органы государственной власти входят в единую систему публичной власти и осуществляют взаимодействие для наиболее эффективного решения задач в интересах населения, проживающего на соответствующей территории».
• Во-вторых, в ст. 133 закрепляются гарантии МСУ на компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате выполнения муниципальными органами во взаимодействии с органами государственной власти публичных функций и полномочий, имеющих государственное значение. Ранее в Конституции речь шла только о компенсациях за дополнительные расходы, возникшие в результате решений, принятых органами государственной власти.
Предложенные новации не так радикальны, как ожидалось. Более того, они не привносят в Конституцию почти ничего нового. Ключевая поправка о вхождении органов МСУ и органов государственной власти в единую систему публичной власти в предложенной редакции – это лишь развитие базовой конституционной нормы о том, что суверенный народ Российской Федерации осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы МСУ (ч. 2 ст. 3 Конституции). Здесь важно понимать, что в 2020-2021 годах единая система публичной власти, частью которой объявляются органы МСУ, не равнозначна системе органов государственной власти, в которую они по-прежнему не входят. Необходимость же межуровневого взаимодействия, закрепляемая в проектируемой ч. 3 ст. 133, действующей редакцией Основного закона прямо не предусматривается, но имплицитно следует из общей для органов МСУ и органов государственной власти нацеленности на обеспечение прав и свобод человека, т. е. согласно ст. 2 Конституции высшей конституционной ценности. Фактически единственным настоящим новшеством является компенсация дополнительных расходов в результате совместной деятельности властей разного уровня.
Отсутствие в поправках явных угроз самостоятельности муниципального уровня власти заставляет задуматься об угрозах скрытых. Принятие поправок неминуемо повлечет за собой масштабные изменения в действующем законодательстве, последствия которых довольно сложно прогнозировать. Может ли так получиться, что, в конечном счете, МСУ окажется инкорпорированным в вертикаль государственной власти? Исключать этого нельзя. Опыт последних лет показывает, что действующая Конституция сама по себе является недостаточной защитой от усиления влияния органов государственной власти на МСУ.
В качестве примера можно привести замену прямых выборов мэров процедурой их конкурсного отбора. Возможность назначить высшее должностное лицо муниципального образования решением представительного органа из числа кандидатур, отобранных конкурсной комиссией, появилась. Хотя конкурс на должность главы открытый и участвовать в нем могут все желающие, отвечающие не очень сложным квалификационным требованиям, у жителей муниципального образования нет возможности влиять на то, кто в конечном итоге станет главой их муниципалитета. Финальное решение формально принимается представительным органом МСУ, но депутатский корпус ограничен в своем выборе только теми кандидатами, которых ему представит конкурсная комиссия. Именно эта структура обладает реальной властью решать, кто конкретно будет главой муниципалитета.
Не менее показательно, что федеральное законодательство резервирует половину мест в конкурсной комиссии, отбирающей кандидатов в главы, для представителей вышестоящего уровня власти. Для муниципальных районов и городских округов половину членов конкурсной комиссии определяет губернатор соответствующего субъекта Федерации, а для городского или сельского поселения – глава муниципального района, в состав которого оно входят. Закрепление конкурса как легального способа замещения должности главы муниципального образования позволило и снизить зависимость глав от местных жителей, и прочнее их привязать к региональной власти.
Еще один пример интервенции государственного интереса в сферу МСУ – практика укрупнения муниципальных образований, получившая широкое распространение в нескольких субъектах страны. Несколько поселений объединяются в один больший по площади и числу жителей городской или муниципальный округ, а объединяемые поселения в процессе преобразования утрачивают собственные органы власти, бюджет, нормативные правовые акты и иные атрибуты самостоятельного муниципального образования. Действующее федеральное законодательство наделяет правом принятия решения об участии в объединении не местных жителей (как это следовало бы сделать согласно ч. 2 ст. 131 Конституции), а представительные органы соответствующих поселений. Причем на практике их мнения часто диаметрально расходятся.
Сторонники укрупнений видят в них способ повысить эффективность муниципального управления и добиться экономии бюджетных средств за счет сокращения числа муниципальных служащих и депутатов. Однако опыт европейских стран, где эксперименты с территориальной организацией местной власти уже проводились, а также российская практика свидетельствуют, что укрупнения дают крайне скромный и недолговечный экономический эффект, создавая существенные сложности для участия жителей преобразованных муниципальных образований в местном самоуправлении и получении ими муниципальных услуг.
Эти примеры показывают, что положения федерального законодательства плохо стыкуются с нормами действующей Конституции, что, тем не менее, нисколько не мешает их практической реализации. Из этого невеселого наблюдения следует еще менее веселый вывод, что в сегодняшней ситуации дальнейшая судьба МСУ будет зависеть не столько от того, какие изменения в конце концов будут внесены в Конституцию (второе чтение поправок еще впереди), а от того, как они потом будут применяться и интерпретироваться.
Развитие местного самоуправления в 2020-2021 годах
При формировании долгосрочной стратегии развития нашей страны Президент РФ В.В. Путин в своем послании Федеральному собранию РФ провозгласил важнейшей задачей уточнение общих принципов организации местного самоуправления, развитие социальной, независимой, финансово состоятельной власти на местах.
Безусловно, проводимая в настоящее время государственная политика и принимаемые на ее основе реформы могут стать эффективными лишь в процессе их реализации при активном участии органов местного самоуправлении, поскольку местная власть обеспечивает самостоятельное принятие решений населением муниципальных образований по вопросам местного значения и служит воплощением территориальной демократии на местах.
С учетом сказанного особую актуальность вызывает рассмотрение развития местного самоуправления в России. Более того, актуальность выбранной темы обусловлена также и тем, что в настоящее время остро ощущается необходимость в определении сущности местного самоуправления, места и роли последнего в структуре организации публичной власти в государстве.
Следует отметить, что на сегодняшний день развитие местного самоуправления идет по пути соблюдения интересов населения, создания новых видов муниципальных образований и усиления ответственности выборных представителей власти. При этом, основная цель развития системы органов местного самоуправления видится нам в том, чтобы максимально приблизить публичную власть к населению и к решению вопросов местного значения.
Однако и по сей день механизм функционирования органов местного самоуправления и установление пределов формирования сферы собственного ведения местного самоуправления несовершенен и требует обращения более пристального внимания со стороны государственной власти и общественности.
Так, в частности характеризуя развитие правового регулирования в сфере местного самоуправления, нельзя не отметить большое количество федеральных законов, которыми были внесены изменения в базовый для местного самоуправления Федеральный закон № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Полагаем, что вносимые изменения законодателем в указанный закон способствует тому, что содержание вышеназванного акта сегодня в корне не согласуется с концепцией, которая была заложена в его основу в ходе реформы местного самоуправления начала двухтысячных годов.
Примечательно, что на сегодняшний день основным направлением развития, являлся подход к разграничению предметов ведения и полномочий между уровнями публичной власти. В частности, изменению были подвергнуты ключевые принципы формирования компетенции органов местного самоуправления.
По нашему мнению, одним из федеральных законов, способствовавший в 2020-2021 годах развитию деятельности органов местного самоуправления, выступает Федеральный закон «О внесении изменений в ст. 26.3 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», который подверг существенному изменению круг полномочий органов местного самоуправления.
Так, законодатель в качестве новеллы закрепил за субъектом РФ возможность посредством регионального закона осуществлять перераспределение полномочий между органами местного самоуправления и органами государственной власти субъекта Российской Федерации на срок не менее срока полномочий законодательного (представительного) органа государственной власти этого субъекта Российской Федерации, которые вступают в силу с начала очередного финансового года.
Говоря о развитии местного самоуправления непосредственно в субъектах РФ, особо следует заострить внимание на Самарской области. В частности, данный субъект РФ является одним из лидирующих в области развития местного самоуправления.
Так, например, в данном субъекте РФ в рамках развития местного самоуправления был принят ряд нормативных документов таких как Закон Самарской области «Об осуществлении местного самоуправления на территории городского округа Самара Самарской области» № 23-ГД и Закон Самарской области «О порядке формирования органов местного самоуправления муниципальных образований Самарской области» № 24-ГД.
Более того, как справедливо указывает председатель комиссии Общественной палаты Самарской области по вопросам законности, правам человека В.П.Полянский, что Самарская области фактически выступает пилотным регионом, в котором началось прогрессивное развитие местного самоуправления. Стоит отметить, что начало проведения подобного эксперимента было положено, основной целью которого стало введение нового порядка организации органов местного самоуправления.
По прошествии нескольких лет можно отметить, что данный эксперимент в области развития местного самоуправления на территории Самарской области достиг множества результатов.
К числу основных из них можно отнести перераспределение полномочий между органами представительной и исполнительно-распорядительной власти, отмена выборов мэра жителями города, а отбор кандидатуры на пост главы администрации конкурсной комиссией.
Другим важным направлением развития местного самоуправления в Самарской области выступает создание общественных советов, которые играют непосредственное значение в объединении местного населения для решение вопросов местного значения, а также контроля за реализацией государственных и муниципальных программ.
Помимо этого, увеличилась политическая и юридическая ответственность органов местного самоуправления за исполнение возложенных на них обязанностей и обязательств перед гражданами, что приводит к снижению коррупционных рисков.
В заключении необходимо отметить, что по нашему глубокому убеждению, необходимость развития и состоятельность местного самоуправления в России не вызывает сомнений. Местное самоуправление несет в себе инновационный потенциал использования современных методов и приемов работы с гражданами и населением. При этом, необходимо признать, что местное самоуправление не является единственной панацеей при решении всех задач государственной политики в России.
Это одна из форм ее реализации, которая способна разрешить ряд конкретных задач:
• обеспечение реализации положений Европейской хартии местного самоуправления в жизни муниципальных образований на территории РФ;
• влияние на совершенствование федерального законодательства в области местного самоуправления, а также продвижение законотворческих инициатив, касающихся вопросов местного значения в регионах России.
Поправки в конституцию в 2020-2021 годах по местному самоуправлению
В Госдуму внесены новые поправки ко второму чтению законопроекта об изменениях Конституции РФ. Новые меры предложены в восьмую главу Основного закона, посвященную местному самоуправлению. Как считают в профильном комитете, они позволят более эффективно выстроить систему взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправлении.
Изменения подготовила рабочая группа, которая собирает предложения к основному чтению. Напомним, что базовый документ, прошедший первое чтение, был подготовлен на основании заявлений президента из Послания Федеральному собранию.
О поступлении новых поправок сообщил сопредседатель рабочей группы, глава Комитета Госдумы по государственному строительству и законодательству Павел Крашенинников. Инициативы обсудили сегодня на общем заседании рабочей группы, куда входят парламентарии и эксперты.
Поправками предлагается уточнить, что местное самоуправление осуществляется в муниципальных образованиях, виды которых устанавливаются федеральным законом.
При этом территории муниципальных образований определяются с учетом исторических и иных местных традиций. А структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно в соответствии с общими принципами, установленными федеральным законом.
Одна из поправок в 2020-2021 годах гласит, что органы государственной власти могут участвовать в формировании органов местного самоуправления в случаях и порядке, установленных федеральным законом.
Павел Крашенинников отметил, что вышеуказанные положения уже содержатся в федеральных законах, так что поправками предлагается поднять их на конституционный уровень.
Прописывается также, что особенности осуществления публичной власти на территориях городов федерального значения, административных центров (столиц) регионов и на других территориях могут устанавливаться федеральным законом.
Поправка также гласит, что органы местного самоуправления решают установленные федеральным законом вопросы местного значения, в том числе самостоятельно управляют муниципальной собственностью. Еще они формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, вводят в действие местные налоги и сборы. Кроме того, органы местного самоуправления в пределах предусмотренной федеральным законом компетенции обеспечивают доступность медицинской помощи. Последнее из этих предложений было выдвинуто президентом Национальной медицинской палаты Леонидом Рошалем на встрече с президентом, после чего было поддержано членами рабочей группы, уточнил глава профильного комитета.
В главу Конституции также предложено внести уточнения, указывающие, что органы местного самоуправления могут наделяться федеральным или региональным законом отдельными государственными полномочиями только при условии передачи им необходимых для осуществления таких полномочий материальных и финансовых средств.
Предлагаемые поправки позволят более эффективно выстроить систему взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправлении в целях решения общих задач по обеспечению интересов населения на соответствующей территории.
Номенклатура дел местного самоуправления в 2020-2021 годах
Важно понимать, что обновился только источник, определяющий сроки хранения управленческих документов организации. Такие документы, как Правила организации хранения, комплектования, учета и использования документов Архивного фонда Российской Федерации и других документов в органах государственной власти, органах местного самоуправления и организациях (далее – Правила), устанавливающие порядок создания номенклатуры дел и ее форму, Перечень типовых архивных документов, образующихся в научно-технической и производственной деятельности организаций, с указанием сроков хранения и прочие нормативные правовые акты, являющиеся источниками сроков хранения документов, остались прежними.
Обычно за создание и ежегодное уточнение номенклатуры дел отвечает канцелярия. Инициируют эти процессы делопроизводители, но работой над составлением списка дел и установлением сроков хранения по источникам должны заниматься работники соответствующих структурных подразделений. Только они знают свои документы.
В процессе уточнения номенклатуры дел, как и в процессе ее создания, работники структурных подразделений организации должны принимать активное участие. Уточнить документ будет проще, чем создать его с нуля, так как состав дел каждого подразделения уже есть.
Подробно опишем, какие действия необходимо предпринять при уточнении номенклатуры дел организации (Алгоритм).
Возможно, потребуется еще и предварительный – нулевой шаг: объяснить руководству и топ-менеджерам компании, почему только недавно утвержденная номенклатура дел должна быть полностью переработана и утверждена заново. Оставить номенклатуру в 2020-2021 годах нельзя: она ссылается на недействующий нормативный акт!
Секретарь без проблем передаст нужный раздел номенклатуры дел в соответствующее подразделение: он всегда знает, какой раздел какому подразделению соответствует, и кто именно в подразделении отвечает за его подготовку.
Не нужно пугать коллег объемной таблицей и передавать весь Перечень в каждое структурное подразделение. Новый документ, как и его предшественник, состоит из нескольких тематических разделов и подразделов, соответствующих деятельности разных структурных подразделений организации. Достаточно передать ответственному за делопроизводство необходимый раздел Перечня.
Разделы номенклатуры и Перечня направляются в каждое структурное подразделение вместе с соответствующим письмом.
Чтобы точно и правильно объяснить коллегам, как именно уточнить номенклатуру дел, рекомендуем секретарю продемонстрировать это на своем примере: то есть сначала обновить номенклатуру дел разделов «Руководство» и «Канцелярия». Это поможет всем специалистам, ответственным за делопроизводство в каждом подразделении организации, понять, сколько времени придется потратить на эту работу.
Проблемы местного самоуправления в 2020-2021 годах
Признавая важную роль МСУ, специалисты вместе с тем называют и проблемы, стоящие перед ним. Прежде всего это расхождение теории и практики МСУ: развитие современного государства входит в противоречие с теорией общественного договора, в некоторых американских источниках прямо указывается, что теория свободной общины мертва.
Кроме этого, проблемами МСУ являются:
• востребованность МСУ. Необходимость МСУ для местного населения определяется способностью формирования и артикуляции местных интересов. В современном мире востребованность МСУ прямо зависит от гражданского общества. Именно горизонтальные социальные связи способствуют формированию местных интересов и их последующей артикуляции через группы интересов, общественные организации на территории муниципалитета. Местные интересы, которые затем реализуются через систему МСУ, могут быть отделены от государства. Уровень артикуляции этих интересов очень сильно различается в зависимости от преобладающего типа политической культуры, уровня развития гражданского общества (числа и качества групп интересов, общественных организаций, групп давления и пр.);
• эффективность МСУ. В реальной жизни, как говорилось выше, местные интересы артикулированы далеко не всегда. Если же они не формулируются, то рамки МСУ задаются государством, его интересами на местном уровне. Государство нуждается в организации власти на местном уровне, организация регулярная, стабильная, повсеместная, а не та, что отражает местные интересы, которые не могут быть одинаковыми для всей страны, а отличаются от места к месту. Итак, интересы государства и МСУ различаются, отсюда вытекает, что необходим баланс отношений центра и локалитетов для устойчивости ТПС. Это означает выборность (в том или ином виде) и самостоятельность (в том или ином виде) местной власти в решении местных вопросов. Центр определяет (и по необходимости меняет) объем местной компетенции и обеспечивает проведение местными властями политики, соответствующей общегосударственным интересам;
• непрофессионализм МСУ. Эта проблема связана с противоречием между выборностью и профессионализмом местной власти. МСУ предполагает формирование выборных органов власти и людей, не обязательно являющихся профессиональными управленцами. В соответствии с современными представлениями[1] публичная власть сегодня отделена от общества, что делает ее более эффективной. Власть в демократическом обществе (не говоря уже об авторитарном) — это удел немногих: профессиональных политиков и управленцев. Принятие политических решений является прерогативой узкого круга лиц (менее 5% населения) — конкурирующих элит и лидеров. Население выбирает политическую элиту и доверяет ей определять правила и организовывать управление, а само участвует лишь в выборах, да и то не всегда. Интерес к прямой демократии снижается (конечно и разумеется, речь идет о стабильных обществах, отсутствии кризисов и пр.). На местном уровне появляется бюрократия, работающая в исполнительно-распорядительном органе. Таким образом, осуществляется переход от прямой демократии к власти муниципальных менеджеров, которых население даже не выбирает. Следствием функционально-ролевой дифференциации местной власти в 2020-2021 годах становится процесс создания отраслевых и функциональных департаментов в исполнительном органе. МСУ может трактоваться сегодня как выборы населением профессиональных политиков и управленцев, наилучшим образом, по мнению населения, способных реализовывать местные интересы. Противоречия связаны и с определением объема полномочий МСУ. Приоритет самостоятельности местного сообщества входит в противоречие с профессионализмом местной власти, с ее ответственностью, с наличием у нее ресурсов. Это влечет за собой недоверие центральной власти к органам МСУ, что приводит к усилению контроля центра за МСУ. В результате МСУ отвечает и перед избирателями, и перед вышестоящей властью;
• экономическая самостоятельность МСУ. Мировая практика показывает, что даже местные вопросы муниципалитеты, как правило, не могут решать без государственной помощи: местные сообщества в большинстве случаев невелики, компактны и экономически слабы. Государство вынуждено либо предоставлять муниципалитетам различный объем полномочий в зависимости от их ресурсной базы, либо обеспечивать экономически слабые муниципалитеты финансовой помощью.
В мире второй вариант распространен гораздо больше: государства идут на финансирования исторически сложившихся, хотя и слабых и мелких МО, изначально предоставляя им равный статус. Собственные доходы муниципалитетов Италии составляю лишь 15% их доходов; в Японии — чуть более 30%; в Англии и США в структуре доходов преобладают правительственные субсидии. Итак, во всем мире собственных доходов МСУ не хватает для решения местных вопросов, необходима государственная финансовая помощь, отсюда возникает финансовая зависимость МСУ от государства, потеря экономической самостоятельности, что, в свою очередь, ограничивает и политическую автономию.
Все описанные проблемы характерны и для современной России, причем проявляются они в куда более острой форме. Проблема непрофессионализма в нашей стране сегодня сводится к нехватке кадров для органов МСУ: количество МО почти удвоилось, подготовленных муниципальных кадров для работы в органах МСУ поселений катастрофически не хватает. Отсутствие экономической самостоятельности вместе со слабой ресурсной базой ведет к недостаточному и неэффективному экономическому развитию МО (сил и средств едва хватает на решение местных вопросов), что в свою очередь мешает процессам муниципальной интеграции, поскольку из-за отсутствия развитой инфраструктуры переданные государственные полномочия исполняются не эффективно.
К вышеперечисленным добавляются и чисто российские проблемы: проблема политической автономии, проблема выборов в органы МСУ (проблема демократии), проблема МСУ в городах федерального значения.
Самой главной проблемой, мешающей развитию МСУ в нашей стране, является проблема автономии как экономической, так и политической.
Проблемы самостоятельности МСУ (проблема муниципальной автономии) включают:
1) экономическую автономию. Для определения, насколько МО самостоятельны в России, рассмотрим характеристику местных финансовых ресурсов (финансовых ресурсов МСУ) и их доли в бюджетах, исходя из основных источников их формирования по следующим группам:
• все государственные средства, передаваемые органам МСУ органами государственной власти;
• все собственные средства МО;
• заемные средства или муниципальный кредит. Анализ соотношения этих источников финансовых ресурсов МО определяет самостоятельность данного МО: преимущество в структуре финансовых ресурсов первой группы говорит о зависимости данного МО от органов государственной власти; преимущество третьей группы указывает на зависимость от кредитных учреждений, главным образом, от банков; преимущество второй группы говорит о независимости МО. Самостоятельность местных финансов, таким образом, зависит в значительной степени от эффективности собственной финансовой деятельности органов МСУ данного МО, от доходов их предприятий и организаций. Система межбюджетных отношений позволяла органам государственной власти практически полностью регулировать величины местных финансовых ресурсов МО, поэтому бюджет МО становился сметой доходов и расходов, предоставленной органами государственной власти. Под собственными доходами МО следует понимать финансовые ресурсы, которые поступают в МО, но не взяты в кредит и не регулируются органами государственной власти. Доля кредитов, взятых органами МСУ для погашения текущих расходов (главным образом кредиты берутся у коммерческих банков), составила в среднем по России 3%, задолженности же перед другими уровнями бюджетов и естественными монополиями составляли во многих МО от 20 до 40%. Суммируя вышеизложенное, можно констатировать, что органы МСУ не самостоятельны в решении местных вопросов;
2) политическую автономию. С принятием Федерального закона № 131-ФЗ политическая автономия органов МСУ в России резко ослабла: органы МСУ попали под жесткий контроль федеральных и, главным образом, региональных органов государственной власти, о чем подробно говорилось выше.
Проблема проведения честных, свободных и открытых выборов в органы власти любого уровня, в том числе в органы МСУ, стала очень злободневной в XXI в., после того как в стране исчезла политическая конкуренция, и монополию на власть захватила партия «Единая Россия». Избирательные кампании сопровождаются массовыми нарушениями законодательства, повсеместным злоупотреблением административным ресурсом, использованием грязных избирательных технологий. Хорошей иллюстрацией служат выборы в органы МСУ и региональные легислатуры. Ход выборов и их результаты вызвали возмущение и протест всех фракций Государственной Думы, кроме фракции «Единая Россия». Было отказано в регистрации кандидатам от оппозиционных партий, многие из них, даже зарегистрировавшись, были сняты с регистрации и не допущены до голосования. Само голосование сопровождалось вбросом бюллетеней, подделкой итоговых протоколов, недопущением не только наблюдателей, но и избирателей на участки. В Санкт-Петербурге из-за массовых нарушений (сокрытие информации о нахождении избирательных комиссий, неверная нарезка округов, недопущение неугодных членов избирательных комиссий на заседания и др.) все муниципальные выборы, назначенные на этот день, были отменены и перенесены Муниципальные выборы в Санкт-Петербурге и последующих годов подтвердили вышеизложенные факты. Кроме этого, сокращается количество избранных должностных лиц МСУ, в первую очередь, мэров городов и глав местных администраций, которых сегодня все чаще и чаще назначают по контракту.
Вопрос организации МСУ в городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге является одним и самых сложных в Российской практике.
Проблемами городов федерального значения являются:
• сохранение единства городского хозяйства (разграничение компетенции между органами власти города, как целого, и органами власти, действующим на внутригородских территориях);
• наличие двух систем органов власти (региональная власть и МСУ), действующих на одной территории (разграничение компетенции между органами региональной государственной власти и органами МСУ).
Городские власти не были заинтересованы в развитии МСУ, предпочитая сохранять властную вертикаль на территории города как целого. Особенно последовательно этого добивались власти Москвы, в результате возникла проблема сохранения «единства городского хозяйства» (термин, вошедший в законодательство). Формирование муниципального управления в этих городах отдано на откуп городских властей, вследствие чего получили 111 МО в Санкт-Петербурге и 125 МО в Москве, которые не обладают ни полномочиями по решению местных вопросов, ни ресурсами, ни объектами недвижимости.
Разумеется, проблемы МСУ — это лишь часть общероссийских проблем в процессе транзита. Но ни в одной другой сфере реформ контраст между декларациями местной самостоятельности и местной демократии и реальностью подчиненности муниципалитетов государственной власти не был столь значителен.
Как сдвинуть с места бетонную плиту размером 50 метров в высоту, 100 метров в длину и весом 202 тонны, не применяя никаких механизмов и приспособлений?
Статью подготовила доцент кафедры социально-гуманитарных дисциплин Волгушева Алла Александровна. 
