К началу XXI века в мировой практике сложилось несколько моделей организации местной власти - англосаксонская (английская или англо-американская), континентальная (европейская или французская), смешанная («гибридная») и советская.
Англосаксонская модель сложилась в Великобритании - родине классических муниципальных форм. Она действует также в США, Канаде, Австралии и других странах с так называемой англосаксонской правовой системой. Для неё характерно отсутствие полномочных представителей правительства, опекающих выборные органы на местах. Муниципалитеты рассматриваются как автономные образования, действующие в пределах предоставленных им полномочий. Исключается прямое подчинение нижестоящих органов вышестоящим органам.
В ряде стран с такой системой организации местной власти наряду с представительными органами непосредственно населением избираются и некоторые должностные лица. Значительными полномочиями при этом наделяются постоянные и временные комитеты представительных органов местной власти. Они могут быть отраслевыми - по конкретным направлениям муниципальной деятельности, функциональными – по наиболее общим, комплексным вопросам (комитет кадров, юстиции и т.п.) и территориальными - по вопросам комплексного развития определенных районов. Работа в комитете, знакомство с рекомендациями и заключениями экспертов дают возможность депутату стать сведущим в определенной отрасли государственного управления, достаточно квалифицированно оценивать правовые акты, устанавливать постоянные и тесные контакты с руководством соответствующих подразделений исполнительных структур и контролировать их деятельность. Вместе с тем, оборотной стороной такой профессионализации депутатов, обретенной в результате постоянной практической деятельности управленческого характера, является сужение круга лиц, причастных к подготовке важнейших правовых решений, поскольку представительный орган обычно следует рекомендациям комитетов и принимает одобренные ими документы.
В странах с англосаксонской моделью утвердился принцип «позитивного регулирования» деятельности органов местного самоуправления, согласно которому они вправе совершать только действия, предписанные законом.
Важным источником компетенции местных органов (в первую очередь в Великобритании) являются судебные прецеденты, во многом регулирующие и конкретизирующие компетенцию местных органов, устанавливаемую актами парламентов.
Несмотря на отсутствие представителя центра на местах, в странах с данной моделью осуществляется общий государственный контроль над деятельностью местных органов. Так, например, в Великобритании такой контроль осуществлялся целым рядом министерств и ведомств, последовательно сменявших друг друга: управлением местных органов власти, министерством планирования города и села, министерством местных правительств и планирования, министерством жилищного строительства и органов местной власти, министерством местных органов, министерством окружающей среды.
Наиболее распространенной формой государственного контроля над органами местного самоуправления является инспектирование. Например, в соответствии с законом о полиции инспектирование полицейской службы проводится ежегодно министерством внутренних дел.
Задавайте вопросы нашему консультанту, он ждет вас внизу экрана и всегда онлайн специально для Вас. Не стесняемся, мы работаем совершенно бесплатно!!!
Также оказываем консультации по телефону: 8 (800) 600-76-83, звонок по России бесплатный!
В случае неудовлетворительных результатов проверок правительством может быть санкционирована такая мера, как передача на определенный срок полномочий и служб муниципалитетов другим местным органам или чиновникам, назначаемым министрами. Правительственные органы вправе проводить расследования деятельности муниципалитетов, которые осуществляются соответствующими министерствами в отношении подконтрольных им местных служб. Специфическим органом контроля является учрежденный законом о местном управлении 1974 года комиссар по делам администрации местного управления.
В США функционирование муниципалитетов регулируется исключительно штатами. Правовой статус учреждений, занимающихся вопросами местного самоуправления, раз-личен: от структурного подразделения в одних штатах до департамента в других. Они регулируют финансово-экономическую и правовую деятельность муниципалитетов, обеспечивают их необходимой информацией, рекомендациями и т.п. Наряду с этим губернаторы многих штатов могут контролировать функционирование органов местного самоуправления путем издания исполнительных приказов, а также накладывать вето на их решения.
В большинстве стран мира (континентальная Европа, франкоязычная Африка, Латинская Америка, Ближний Восток) получила распространение континентальная модель, которая основывается на сочетании «прямого государственного управления на местах» и местного самоуправления. Родиной данной модели является Франция, поэтому ее часто называют французской. Для нее характерно прямое государственное управление на местах во всех административно-территориальных единицах.
Так, во Франции комиссар Республики – «хранитель» власти государства в департаменте. С целью обеспечения национальных интересов ему вверено наблюдение за исполнением законов, регламентов и правительственных решений. Под руководством министров он управляет государственными службами в департаменте. Аналогичное положение занимает комиссар Республики в регионе.
В Италии, где муниципальная система относится к французскому типу, в каждую административно-территориальную единицу направляется агент центральной власти - представитель государства. В провинции таким представителем является префект, назначаемый центральным правительством чиновник. Он руководит деятельностью государственной администрации на вверенной ему территории. В коммунах функции представителя исполняет синдик. Одновременно он является и председателем коммунальной джунты (исполнительного органа). Синдика избирает коммунальный совет. Вступая в должность, он приносит присягу префекту провинции - представителю государства.
В областях Швеции представителем центра является губернатор, назначаемый и отзываемый правительством без установления фиксированного срока правления. Он контролирует различные периферийные службы центральных ведомств, полицейское управление области, представительные местные органы. Аналогичным образом функционируют префекты в префектурах Греции, губернаторы в провинциях Испании. В Бельгии наблюдение за муниципальным управлением обычно ведет муниципальный секретарь, назначаемый центральным правительством. Представители центральной власти на местах играют значительную роль и в странах Латинской Америки.
Континентальная модель характеризуется также определенной подчиненностью нижестоящих звеньев вышестоящим звеньям. Так, например, Конституция Италии предоставляет областям право контроля над законностью актов провинций и коммун. Это положение получило развитие в законодательстве страны и областных статутах.
В странах с континентальной моделью утвердился принцип «негативного регулирования» деятельности органов местного самоуправления, в соответствии с которым они вправе осуществлять все действия, прямо не запрещенные законом.
Таким образом, континентальная модель напоминает иерархическую пирамиду, в которой происходит передача различных директив и информации и в рамках которой на центральные органы власти активно работает целая сеть их агентов на местах.
В некоторых странах (Австрия, Германия, Япония) функционирует смешанная («гибридная») модель местного самоуправления. Она имеет сходство как с англосак-сонской, так и с континентальной моделями, обладая при этом специфическими чертами. Так, например, в некоторых звеньях местного управления выборный орган является одновременно и звеном муниципального управления, и представителем государственной администрации. Так, в Германии имеются административные единицы, именуемые правительственными округами, в которых ведущее положение в управлении занимают правительственные президенты, назначаемые правительствами земель. Правительственный президент обладает широкими полномочиями в области контрольной и надзорной деятельности за органами коммунального управления. Правительственные президенты и их аппарат представляют собой систему местного управления, построенную на принципах административного подчинения. Ее низовое звено - главы администраций районов (ландраты, или районные директора) - являются одновременно и государственными чиновниками, и главами исполнительных органов коммунального самоуправления. Губернатор японской префектуры, избираемый местным населением и считающийся главой местной администрации, выполняет и целый ряд общегосударственных функций.
В развитых демократических странах различия между рассмотренными моделями организации управления на местах не носят принципиального характера. Можно говорить даже об определенной конвергенции, сближении между ними (особенно с учетом муниципальных реформ во Франции и Великобритании в 80-е годы ХХ века).
Иначе обстоят дела в ряде стран «третьего мира», где заимствованные у развитых демократий модели местного самоуправления перегружены жесткой административной опекой. Например, местное самоуправление такой крупнейшей азиатской страны, как Индия, по большинству своих параметров напоминает британское. Вместе с тем, здесь функционирует совершенно не свойственное английской модели прямое государственное управление на местах через назначаемых сверху чиновников, которое охватывает все уровни административно-территориального деления.
Провести четкое различие между прямым государственным управлением на местах и деятельностью исполнительных органов местного самоуправления (местной админи-страцией) не всегда представляется возможным. Это происходит по причине наделения исполнительных органов местного самоуправления функциями общегосударственными. Во многих странах с низким уровнем политической культуры населения местное самоуправление фактически подменяется государственным управлением, что, безусловно, снижает демократический потенциал политической системы, делает ее менее гибкой и динамичной, нарушает двустороннюю связь избирателей с государством.
Принципиальное отличие от вышеуказанных моделей организации местной власти имеет так называемая советская модель, которая утвердилась в бывшем СССР после Октябрь-ской революции 1917 года. Впоследствии ее взяли за образец другие социалистические страны. В настоящее время она продолжает сохраняться в том или ином виде в странах, по-прежнему считающих себя социалистическими (Китай, КНДР, Куба), и в некоторых развивающихся странах с социалистической ориентацией.
В основе советской модели лежит отрицание принципа разделения властей и провозглашение полновластия представительных органов (Советов) на соответствующей территории. Так, например, Конституция Республики Куба характеризует ассамблеи народной власти как высшие органы государственной власти на местах, осуществляющие управление в пределах своего круга ведения с целью реализации государственных функций в соответствующих территориальных единицах.
Советскую систему местного управления характеризует также довольно жесткая иерархическая соподчиненность входящих в нее звеньев. Все другие органы власти рассматриваются как производные от Советов и им подчиненные. Об этом, в частности, наглядно свидетельствует статья З Конституции Китайской Народной Республики, в соответствии с которой все государственные административные органы, судебные органы и органы прокуратуры формируются собраниями народных представителей, ответственны перед ними и им подконтрольны.
Исполнительными органами местных Советов, как правило, являются формируемые ими из своего состава исполнительные комитеты. Они обычно действуют согласно принципу двойного подчинения: вышестоящему органу управления и соответствующему местному Совету. Планы социального развития и местные бюджеты готовятся исполнительными комитетами местных Советов, как правило, на основе обязательных показателей, устанавливаемых вышестоящими органами государственного управления.
В Китае исполнительными органами местных собраний народных представителей являются местные народные правительства, работой которых руководят губернаторы провинций, председатели автономных районов, мэры городов, начальники округов, начальники уездов, начальники районов, волостные старшины и поселковые старосты. В соответствии со ст. 114 Конституции Кубы провинциальные и муниципальные ассамблеи народной власти формируют исполнительные комитеты из числа своих членов, которые избирают председателя, его заместителя и секретаря. Они утверждаются соответствующей ассамблеей. И хотя советы считаются полновластными органами, реальная власть принадлежит все же партийным организациям.
Подобная организация политической власти вплоть до последнего времени наблюдалась и в ряде стран Африки. Система управления там отличалась полным слиянием аппарата правящей и единственной легально существующей партии с аппаратом государства. Единый государственно-партийный механизм власти функционировал на всех уровнях административно-территориального деления.
Такая государственно-партийная администрация действовала до начала 90-х годов ХХ века в Заире, где местными руководящими органами власти наряду с выборными советами признавались комитеты правящей партии «Народное движение революции» (НДР). Например, управление областью осуществлялось областным комитетом НДР, областным советом, председателем обкома НДР и губернатором.
На рубеже 80-90-х годов ХХ века положение стало существенно меняться. В большинстве африканских стран начался процесс утверждения многопартийной системы.
В это же время от советской системы организации местного управления отказались и страны Восточной Европы, взяв на вооружение более близкую им континентальную модель местного управления.
Статью подготовила доцент кафедры социально-гуманитарных дисциплин Волгушева Алла Александровна. 
