Прокурорский надзор – деятельность государственных федеральных органов прокуратуры, осуществляемая от имени РФ и состоящая в проверке точности соблюдения Конституции РФ и исполнения законов, действующих на территории РФ.
Прокурорский надзор понимается как:
1) специфический вид государственной деятельности;
2) самостоятельная отрасль права;
3) учебная дисциплина.
Во-первых, прокурорский надзор осуществляется специализированной системой органов, которая носит централизованный характер. Во-вторых, прокурорский надзор за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов, действующих на территории РФ, как это установлено ст. 1 Закона «О прокуратуре РФ», осуществляется от имени РФ. В-третьих, содержание прокурорского надзора, выражающегося в надзоре за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов, действующих на территории РФ, говорит о том, что этот вид государственной деятельности является особым и самостоятельным, поскольку не связан ни с одной ветвью (законодательной, исполнительной, судебной) власти.
Прокурорский надзор как учебная дисциплина – часть образовательных программ высших и средних юридических учебных заведений.
По содержанию и структуре состоит из двух частей: Общей и Особенной.
Объект прокурорского надзора – предприятия, учреждения, организации и другие юридические лица, в которых проводятся прокурорские проверки исполнения законов. Субъект прокурорского надзора – участники прокурорской надзорной деятельности. Прокурор - это физическое лицо, состоящее на постоянной или временной службе в органах прокуратуры, принятое на работу в порядке, установленном Федеральным законом «О прокуратуре РФ», и исполняющее должностные обязанности, предусмотренные тем же законом и приказом высшего прокурора.
В узком смысле понимаются руководители прокуратур: Генеральный прокурор РФ, прокурор субъекта РФ, прокурор города, прокурор района, прокурор специализированной прокуратуры. Прокурорские работники это прокуроры, следователи, а также другие работники органов и учреждений прокуратуры, имеющие классные чины (воинские звания).
Прокуратура РФ – единая федеральная централизованная система органов, осуществляющих от имени РФ надзор за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов, действующих на территории РФ (ст. 1 ФЗ «О прокуратуре РФ»).
Акт прокурорского реагирования – это решение прокурора, закрепленное в специальном документе, с помощью которого он реагирует на выявленные вследствие применения правовых средств надзора правонарушения.
Задавайте вопросы нашему консультанту, он ждет вас внизу экрана и всегда онлайн специально для Вас. Не стесняемся, мы работаем совершенно бесплатно!!!
Также оказываем консультации по телефону: 8 (800) 600-76-83, звонок по России бесплатный!
Традиционно под отраслью права в теории права понимают совокупность однородных правовых норм, регулирующих определенную сферу общественных отношений. При этом для образования самостоятельной отрасли права имеют значение следующие условия: степень своеобразия тех или иных отношений; их удельный вес; невозможность урегулировать возникшие отношения с помощью норм других отраслей права; необходимость применения особого метода регулирования. Вопрос о прокурорском надзоре как самостоятельной отрасли права учеными поднимался и обсуждался неоднократно начиная с 50-х годов прошлого столетия, однако к единому мнению ученые не пришли до сих пор, несмотря на то, что практически все ученые единодушны в признании прокурорского надзора в качестве отдельной отрасли правовой науки и необходимости включения в учебный процесс одноименной дисциплины.
Отсутствие единства в данном вопросе обусловлено неопределенностью в конституционно-правовом статусе прокуратуры, невозможности ее однозначного отнесения к той или иной ветви власти, вышеприведенных непрекращающихся дискуссиях о месте и роли прокуратуры в системе государственных органов РФ. Между тем общественные отношения, складывающиеся в сфере осуществления органами прокуратуры прокурорского надзора, – это объективная реальность. Указанные отношения регулируются рядом нормативных актов, среди которых – Конституция РФ, определяющая основы деятельности прокуратуры и возводящая прокуратуру в ранг конституционно учрежденных государственных органов. Полномочия, организация и порядок деятельности прокуратуры РФ определяются Федеральным законом «О прокуратуре РФ», а конкретные вопросы деятельности органов прокуратуры при осуществлении прокурорского надзора в различных сферах регулируются приказами и указаниями Генерального прокурора РФ. При этом нормы правовых актов, регулирующих отношения в сфере осуществления прокурорского надзора, носят императивный характер, четко и строго устанавливают права, обязанности и ответственность участников этих отношений, что позволяет говорить о специфичном методе их правого регулирования. Прокуратура обладает присущим именно ей механизмом реализации возложенных на нее полномочий, который не может рассматриваться в других отраслях права, поскольку имеет специфику.
Таким образом, законодательное закрепление положений о прокуратуре как органе, осуществляющем надзор за законностью, особая роль прокуратуры, многовековая история существования этого органа в российском государстве, наличие особого предмета и метода правового регулирования позволяет сделать вывод, что в настоящее время в РФ существует определенная совокупность однородных правовых норм, закрепленных в специальных источниках, регулирующих деятельность органов прокуратуры при осуществлении ими прокурорского надзора.
Учитывая масштабы правового регулирования, ввиду закрепления основ правового статуса прокуратуры в Конституции РФ, названную совокупность правовых норм можно рассматривать как подотрасль конституционного (государственного) права, которое представляет собой конгломерат правовых норм, закрепляющих и регулирующих общественные отношения, определяющие организационное и функциональное единство общества: основы конституционного строя РФ, основы правового статуса человека и гражданина, федеративное устройство, систему государственной власти и систему местного самоуправления. Что касается названия данной подотрасли, то вполне допустимо в качестве критерия использовать вид осуществляемой прокуратурой деятельности – прокурорский надзор, подобно тому, как отрасли гражданского процессуального, арбитражного процессуального, уголовно-процессуального права именуются не «судебными отраслями», а в их названии используется основной вид деятельности, осуществляемой судами.
В пользу того, что прокурорский надзор является самостоятельной подотраслью современного российского права, свидетельствуют и проводимые реформы, когда прокуратуре возвращается ее основная, исторически обусловленная функция – надзор за законностью и исключаются полномочия в сфере уголовного преследования, что больше не позволит приравнивать прокуратуру к другим правоохранительным органам, уполномоченным осуществлять дознание и следствие.
Самостоятельность подотрасли прокурорского надзора подтверждается и наличием особого предмета правого регулирования. Под предметом любой отрасли права понимаются те общественные отношения, на которые направлено действие правовых норм. Предметом прокурорского надзора выступают общественные отношения, на регулирование которых направлена прокурорская деятельность: общественные отношения, связанные с исполнением требований законов.
В части 2 ст. 15 Конституции РФ закреплено, что органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностные лица, граждане и их объединения обязаны соблюдать Конституцию РФ и законы. К сожалению, законодательные предписания не всегда исполняются субъектами, которым они адресованы. Как справедливо заметил В.И. Басков, если законы не будут проводиться в жизнь, а оставаться только на бумаге, воля законодателя останется лишь добрым пожеланием, и не более того. Именно в связи с этим каждое государство предусматривает систему гарантий от нарушений законодательных предписаний, и в частности, одним из таких гарантов в РФ выступает прокуратура Российской Федерации в совокупности всех подчиненных ей нижестоящих прокуратур. Осуществляя государственный надзор за исполнением законов на всей территории РФ, органы прокуратуры в центре и на местах принимают меры, направленные на обеспечение единства законности и незыблемости правопорядка, устранение нарушений законности и привлечение виновных к ответственности, восстановление нарушенных прав граждан, предприятий, учреждений, организаций.
Для каждой отрасли (подотрасли) права характерно наличие метода правого регулирования. Традиционно в литературе выделяют диспозитивный и императивный методы правового регулирования. Диспозитивный метод подразумевает метод дозволения, основанный на равенстве субъектов. Как правило, метод диспозитивности присущ гражданским правоотношениям. Императивный метод предполагает метод власти-подчинения, властных предписаний. Данный метод присущ отношениям, где одним из субъектов выступает орган (лицо), наделенный властными полномочиями. В силу того что прокуратура является органом государственной власти, на который законодателем возлагаются функции по осуществлению надзора за законностью, а в соответствии со ст. 6 Федерального закона «О прокуратуре РФ», требования прокурора, вытекающие из его строго определенных полномочий, подлежат безусловному исполнению в установленный срок. Неисполнение требований прокурора и следователя, вытекающих из их полномочий, а также уклонение от явки по их вызову влечет установленную законом ответственность. Из изложенного становится понятно, что для отрасли прокурорского надзора характерен императивный метод, где прокуратура как орган власти обязана давать властные указания об устранении допущенных нарушений законодательства, а все другие субъекты обязаны подчиняться этим указаниям.
Исходя из структуры Федерального закона «О прокуратуре РФ», который является базовым законодательным актом, устанавливающим правовой статус прокуратуры, ее основные цели, задачи, функции, направления деятельности, можно заметить, что он подразделяется на несколько частей: общие положения, система и организация прокуратуры РФ и прокурорский надзор за различными сферами деятельности. Поэтому систему отрасли прокурорского надзора также можно подразделить на две части: общую и особенную.
Общая часть включает вопросы, касающиеся общих положений о прокуратуре, ее целей, задач, функций, направлений деятельности, принципов деятельности, системы и организации прокуратуры, полномочий должностных лиц прокуратуры, средств реагирования на нарушения законности, службы в органах и учреждениях прокуратуры, особенностей организации и обеспечения деятельности органов военной прокуратуры.
Особенная часть включает положения, которые касаются осуществления прокурорского надзора за исполнением законов в сфере соблюдения прав и свобод человека и гражданина, исполнения законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие, администрациями органов и учреждений, исполняющих наказание и назначаемые судом меры принудительного характера, администрациями мест содержания задержанных и заключенных под стражу, участия прокурора в рассмотрении дел судами. Обе эти части, как любые элементы системы, тесно взаимосвязаны друг с другом и взаимообусловлены. Так, общая часть определяет основополагающие начала организации прокуратуры, без которых немыслима реализация конкретных полномочий по надзору за различными сферами деятельности. В то же время положения общей части теряют свой смысл без конкретизации в особенной части. Таким образом, система отрасли прокурорского надзора представляет собой тесно взаимосвязанные и взаимообусловленные общую и особенную части, одна из которых определяет правовой статус органов прокуратуры, а другая – конкретизирует этот статус в реализуемых органами полномочиях по осуществлению прокурорского надзора.
Таким образом, отрасль прокурорского надзора можно определить как совокупность однородных правовых норм, закрепленных в Конституции РФ, Федеральном законе «О прокуратуре РФ» и иных правовых источниках, регулирующих деятельность органов прокуратуры при осуществлении ими надзора за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов, действующих на территории РФ.
Деятельность прокурорского надзора
Прокуратура РФ — единая федеральная централизованная система органов, осуществляющих от имени Российской Федерации надзор за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов, действующих на ее территории. Помимо этого прокуратура выполняет и другие функции, установленные законодательством (ч. 1 ст. 1 Закона о прокуратуре).
В той же статье названного закона определяется и цель прокурорской деятельности. Ею является обеспечение верховенства закона, единства и укрепления законности, защита прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства.
Исходя из этого под прокурорским надзором можно понимать осуществляемую от имени государства деятельность специально уполномоченных должностных лиц — прокуроров — по обеспечению точного исполнения и единообразного применения Конституции РФ и законов путем своевременного выявления и принятия мер к устранению их нарушений, привлечения виновных к ответственности.
При характеристике прокурорского надзора необходимо помнить о некоторых существенных факторах. Во-первых, этот вид надзора распространяется на Конституцию РФ и все нормативные акты, обладающие юридической силой, которая присуща законам. В этом принципиальное отличие прокурорского надзора от иных видов осуществляемого государственными органами надзора и контроля (административного, экологического, санитарного и т. д.). Во-вторых, несмотря на то, что прокуратура осуществляет надзор за соблюдением Конституции РФ и законов подавляющим большинством должностных лиц и государственных органов, при определенных обстоятельствах руководителями и органами управления коммерческих и некоммерческих организаций, а также гражданами, она не уполномочена надзирать за высшими органами законодательной и исполнительной власти и, соответственно — высшими должностными лицами государства.
Исключены из числа объектов прокурорского надзора все суды, в том числе Конституционный Суд РФ, суды общей юрисдикции и арбитражные суды, но не иные структуры, в наименовании которых имеется слово "суд" (третейский суд, суд чести, товарищеский суд и т. д.). В-третьих, сам по себе прокурорский надзор является лишь одним из направлений прокурорской деятельности.
Это направление Закон о прокуратуре (ч. 2 ст. 1) подразделяет на четыре т. н. отрасли прокурорского надзора:
- надзор за исполнением законов федеральными министерствами, службами и иными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов РФ, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций, их должностными лицами, а также за соответствием законам издаваемых ими правовых актов;
- надзор за соблюдением указанными в предыдущем абзаце органами, организациями и должностными лицами прав и свобод человека и гражданина;
- надзор за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие;
- надзор за исполнением законов администрациями органов и учреждений, исполняющих наказание и применяющих назначаемые судом меры принудительного характера, администрациями мест содержания задержанных и заключенных под стражу.
Кроме отраслей прокурорского надзора выделяются также другие направления деятельности прокуратуры:
- уголовное преследование лиц, подозреваемых или обвиняемых в совершении преступлений, в соответствии с полномочиями, установленными уголовно-процессуальным законодательством;
- координация деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью.
К другим направлениям деятельности прокуратуры относятся также: участие прокуроров в соответствии с процессуальным законодательством в рассмотрении дел судами и внесение представлений с целью устранения допущенных судами ошибок; надзор за исполнением законов судебными приставами; участие в правотворческой деятельности, а также в международном сотрудничестве в сфере борьбы с преступностью.
Деятельность прокуратуры строится на определенных принципах, среди которых можно выделить принципы единства и централизации, независимости от федеральных и местных органов и гласности (ст. 4 Закона о прокуратуре).
Единство и централизация органов прокуратуры состоят в том, что эти органы представляют собой единую систему, возглавляемую Генеральным прокурором РФ. Этот принцип означает единство целей и задач, стоящих перед прокуратурами всех звеньев, и определяется общностью форм и методов, способов осуществления надзора за исполнением законов, единством средств прокурорского реагирования на выявленные нарушения закона, а также принятия мер по предупреждению нарушений закона. Принцип единства определяет положение, по которому вышестоящий прокурор вправе передать свои полномочия нижестоящему прокурору, а также принять на себя полномочия нижестоящих прокуроров.
Принцип независимости прокуратуры от федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, общественных объединений означает осуществление надзора за правильным и единообразным применением законов, несмотря ни на какие местные различия и вопреки каким бы то ни было местным влияниям. В деятельности по надзору за исполнением законов приоритет отдается надзору за исполнением федеральных законов, а также единообразному их пониманию и толкованию.
Гласность в деятельности прокуратуры означает, что прокуратура, как и другие правоохранительные органы, осуществляет свои функции не изолированно от общественности, от граждан. При этом органы прокуратуры должны действовать гласно в той мере, в какой это не противоречит требованиям закона об охране прав и свобод граждан, а равно государственной и иной защищаемой законом тайны.
Помимо этого в ранг принципа деятельности прокуратуры возведена ее обязанность информировать федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов РФ и местного самоуправления, а также население о состоянии законности.
Кроме того, нельзя, конечно же, забывать и о принципе законности. Для прокуратуры данный принцип означает, прежде всего, что она должна действовать в соответствии с Конституцией РФ, конституциями республик, уставами иных субъектов РФ, Законом о прокуратуре, другими законодательными актами, действующими на территории Российской Федерации, международными договорами (соглашениями).
Конкретным направлениям деятельности прокуратуры свойственны свои особенности. Суть их можно было бы охарактеризовать следующим образом.
Первое из таких направлений, как уже было сказано, составляют четыре названные отрасли прокурорского надзора, т. е. четыре относительно самостоятельные его части. У каждой части (отрасли) — свой особый предмет надзора, а у прокурора, действующего в рамках какой-то определенной отрасли, имеется такая совокупность полномочий, которая дает ему возможность эффективно выявлять нарушения закона и принимать меры к их устранению.
Другими словами, отрасль прокурорского надзора — это его относительно самостоятельная часть, характеризующаяся специфическими для конкретной отрасли надзора предметом и полномочиями прокурора.
На передний план закон выдвинул надзор за исполнением законов федеральными министерствами, службами и иными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов РФ, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, органами управления коммерческих и некоммерческих организаций, а также за соответствием законам издаваемых ими правовых актов (см. ч. 2 ст. 1 и ст. 21—25 Закона о прокуратуре). Сделано это не случайно. Данная отрасль является наиболее объемной. Исторически сложилось так, что ее принято называть общим надзором. Мы тоже воспользуемся этим термином.
Осуществляя свою деятельность в рамках данной отрасли надзора, прокуратура не может подменять иные государственные и негосударственные органы, вмешиваться в их оперативно-хозяйственную деятельность. Прокурорские проверки в данной сфере проводятся на основании поступивших сообщений и имеющихся сведений о нарушениях законности, требующих непосредственного прокурорского реагирования.
Полномочия прокурора, надзирающего за соблюдением законов, делятся на две части: полномочия по выявлению нарушений закона и полномочия по устранению выявленных нарушений. Осуществляя общий надзор, прокурор вправе беспрепятственно входить на территории и в помещения перечисленных выше объектов надзора, иметь доступ к документам и материалам, требовать от руководителей представления различных документов, проведения проверок и ревизий, выделения специалистов для выяснения возникших вопросов.
Если устанавливается факт нарушения закона, то прокурор вправе прибегнуть к разного рода формам предусмотренного законом прокурорского реагирования: своим постановлением освободить лиц, незаконно подвергнутых административному задержанию, возбудить производство об административном правонарушении либо уголовное дело; принести протест на противоречащие закону акты, внести представление об устранении нарушений закона, а также о судебной защите прав и охраняемых законом интересов граждан, общества и государства. Требования закона, связанные с внесением протеста, представления или изданием постановления, предусмотрены ст. 23, 24 и 25 Закона о прокуратуре.
Специфической формой прокурорского реагирования является предусмотренное ст. 25 Закона о прокуратуре предостережение о недопустимости нарушения законов.
В Законе о прокуратуре сравнительно недавно появилось упоминание отрасли, названной надзором за соблюдением прав и свобод человека и гражданина (см. ст. 26-—28 Закона о прокуратуре).
В известном смысле эта отрасль выделилась из общего надзора, но она имеет свои специфические задачи. Осуществляя возложенные на него функции, прокурор рассматривает и проверяет жалобы и иные сообщения о нарушении прав и свобод человека и гражданина; разъясняет пострадавшим порядок защиты их прав и свобод; принимает меры по предупреждению и пресечению нарушений прав и свобод человека и гражданина, привлечению к ответственности лиц, нарушивших закон, и возмещению причиненного ущерба. В этой деятельности прокурор использует полномочия общего надзора (ст. 22 Закона о прокуратуре).
При наличии оснований полагать, что нарушение прав и свобод человека и гражданина имеет характер преступления, прокурор выносит постановление о возбуждении уголовного дела и принимает меры к тому, чтобы лица, его совершившие, были подвергнуты уголовному преследованию в соответствии с законом.
Когда нарушение прав и свобод человека и гражданина имеет характер административного правонарушения, прокурор возбуждает дело об административном правонарушении или незамедлительно передает сообщение о правонарушении и материалы проверки в орган или должностному лицу, которые уполномочены рассматривать дела об административных правонарушениях.
В случаях, предусмотренных законом, прокурор вправе предъявить и поддерживать в суде иск в интересах пострадавших граждан и государственных организаций.
К полномочиям прокурора в данной отрасли относится право принесения протеста или представления. Протест приносится на акт, нарушающий права человека и гражданина, в орган или должностному лицу, которые издали этот акт. Представление об устранении нарушений прав и свобод человека и гражданина вносится прокурором или его заместителем в орган или должностному лицу, которые уполномочены устранить допущенное нарушение.
Срок рассмотрения данных протестов и представлений аналогичен сроку рассмотрения такого рода актов прокурорского надзора, используемых при общем надзоре (ст. 23 и 24 Закона прокуратуре). Прокурор также вправе обратиться в суд в порядке, предусмотренном процессуальным законодательством, и там защитить нарушенные права и свободы. Возможно и вынесение предостережения о недопустимости нарушения закона.
Предметом третьей отрасли надзора — надзора за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие, — является установленный порядок принятия, учета и разрешения заявлений и сообщений о совершенных преступлениях, выполнения оперативно-розыскных мероприятий и проведения предварительного расследования, а также законность принимаемых соответствующими органами решений.
Полномочия прокурора в данной отрасли установлены УПК, Законом об оперативно-розыскной деятельности и другими законодательными актами. В них предусмотрены, например, следующие основные прокурорские полномочия: проверка уголовных дел, материалов и иных сведений о совершенных преступлениях; дача письменных указаний следователям и дознавателям по вопросам расследования; контролирование правомерности их решений о возбуждении уголовных дел или о производстве следственных действий, ограничивающих конституционные права граждан; отмена незаконных и необоснованных постановлений следователей и дознавателей; дача письменных указаний о расследовании преступлений; возвращение уголовных дел для дополнительного расследования; изъятие дела от органа дознания и передача его следователю, передача дела от одного следователя другому; возбуждение уголовных дел, их приостановление и прекращение и т. д.
Надзор за исполнением законов администрациями органов и учреждений, исполняющих наказание и назначаемые судом меры принудительного характера, администрациями мест содержания задержанных и заключенных под стражу — четвертая отрасль прокурорского надзора. Ее предметом является законность нахождения в местах содержания задержанных (изоляторах временного содержания — ИВС), предварительного заключения (следственных изоляторах — СИЗО), исправительных учреждениях, исполняющих наказания по приговорам судов к лишению свободы (тюрьмы, колонии и др.), а также в учреждениях, исполняющих решения о принудительных мерах в воспитательного и медицинского характера и т. д. В местах лишения свободы прокуратура надзирает за установленными уголовно-исполнительным законодательством порядком и условиями содержания лиц, отбывающих наказание.
Полномочия прокурора в этой отрасли во многом сходны с полномочиями в отрасли общего надзора. Прокурор вправе в любое время посещать т. н. поднадзорные учреждения, опрашивать содержащихся в них лиц, знакомиться со всеми документами и материалами, проверять соответствие закону приказов и распоряжений администрации этих учреждений, в случае необходимости — опротестовать их.
Прокурору также дано право требовать создания условий, обеспечивающих права задержанных, заключенных под стражу, осужденных и лиц, подвергнутых мерам принудительного характера, проверять соответствие законодательству приказов, распоряжений, постановлений администрации ИВС, СИЗО, колоний, тюрем и других учреждений подобного рода, получать объяснения соответствующих должностных лиц, вносить протесты и представления, которые обязательно подлежат рассмотрению теми, кому адресованы, возбуждать уголовные или административные дела.
До рассмотрения протеста надлежащим должностным лицом действие опротестованного акта приостанавливается. Прокурор может отменить незаконное дисциплинарное взыскание, наложенное на лицо, отбывающее наказание, немедленно освободить его своим постановлением из штрафного изолятора, помещения камерного типа, карцера, дисциплинарного изолятора. Если обнаруживается, что лицо содержится под стражей без законного основания, то он своим постановлением немедленно освобождает его из-под стражи.
Участие прокурора в рассмотрении дел судами считается одним из направлений деятельности прокуратуры. Такую деятельность не принято относить к разновидности прокурорского надзора. Это связано с последовательным проведением в жизнь разделения властей и с тем, что органы, осуществляющие судебную власть, самостоятельны и в своей деятельности не могут быть поднадзорными никаким другим органам государства.
Следует подчеркнуть, что суд и прокуратура при рассмотрении и разрешении уголовных и гражданских дел руководствуются сходными задачами: вынесение законного, обоснованного и справедливого приговора или решения, обеспечение прав и законных интересов участников судебного разбирательства. Всей своей деятельностью в суде прокурор способствует выполнению этих задач, но осуществляет он это особыми методами, обусловленными требованиями принципа состязательности.
Прокурор считается одной из равноправных сторон, участвующих в судебном разбирательстве, но в силу специфики своей деятельности он, прежде всего, способствует исполнению предписаний закона о всестороннем, полном, объективном и своевременном разбирательстве дела.
В уголовном процессе прокурор выступает в суде в качестве государственного обвинителя лично либо может поручить эту миссию следователю или дознавателю, если по данному делу расследование производилось в форме дознания. В ходе судебного разбирательства он принимает участие в допросах подсудимого, потерпевшего, свидетелей, в исследовании заключений экспертов и вещественных доказательств.
Он выступает в судебных прениях по уголовным делам с обвинительными речами, в которых анализирует исследованные доказательства, высказывает предложения по вопросам, которые суд будет обсуждать и решать в совещательной комнате при вынесении приговора. Объективность и независимость прокурора в суде подчеркивает установленная законом возможность для прокурора отказаться от поддержания государственного обвинения.
Участвуя в судебном разбирательстве гражданских дел, прокурор тоже способствует строгому соблюдению материального законодательства и норм гражданского судопроизводства. Для этого он наделен рядом полномочий, которые позволяют ему активно отстаивать законные интересы граждан, общества и государства.
Важнейшим полномочием прокурора, которым он обладает вне зависимости от того, участвовал он или не участвовал в рассмотрении конкретного уголовного или гражданского дела, является возложенная на него Законом о прокуратуре обязанность реагирования на незаконное или необоснованное решение суда.
Если приговор, решение, определение или постановление суда вступили в законную силу, все равно прокурор в пределах своей компетенции вправе обратиться с надзорным представлением в суд надзорной инстанции и поставить вопрос о пересмотре дела.
В ст. 1 Закона о прокуратуре было добавлено еще одно направление прокурорского надзора, находящееся в прямой связи с предыдущим, — надзор за исполнением законов судебными приставами. Это объясняется крайне неблагополучным положением, сложившимся с исполнением судебных решений, поскольку многие из них оставались неисполненными. Принятие законов об исполнительном производстве и о судебных приставах явилось базой для появления такого направления надзорной деятельности.
Наконец, важное направление прокурорской деятельности — координация работы правоохранительных органов по борьбе с преступностью. Это направление напрямую связано с необходимостью повышения эффективности борьбы с постоянно растущей преступностью. Органы прокуратуры совместно с другими правоохранительными органами изучают динамику, состояние и причины преступности, разрабатывают и проводят согласованные мероприятия по предупреждению и раскрытию преступлений.
Координация дает возможность прокуратуре влиять на формирование следственной практики, независимо от ведомственной подчиненности органов дознания и предварительного следствия, обращая особое внимание на борьбу с организованной преступностью.
Указом Президента РФ "О координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью" утверждено опоминавшееся выше Положение о координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью. Данная деятельность возложена непосредственно на Генерального прокурора РФ, прокуроров субъектов РФ, городов, других территориальных прокуроров, а также на приравненных к ним военных и иных специализированных прокуроров.
Положение ориентирует на то, чтобы координация деятельности органов внутренних дел, органов федеральной службы безопасности и других правоохранительных органов способствовала повышению эффективности борьбы с преступностью путем разработки и осуществления этими органами согласованных мероприятий по своевременному выявлению, раскрытию, пресечению и предупреждению преступлений, устранению причин и условий, способствующих их совершению.
Вместе с тем данное Положение поставило в особые условия такие правоохранительные органы, как суды. В отношении них в нем говорится, что они "взаимодействуют" с органами, участвующими в разработке скоординированных мероприятий по борьбе с преступностью. И такое взаимодействие, как сказано в п. 15 Положения, "осуществляется с соблюдением принципов самостоятельности органов судебной власти, независимости судей и их подчинения только Конституции Российской Федерации и федеральным законам". Другими словами, решения, вырабатываемые в ходе руководимых прокурорами координационных совещаний, для судов обязательными не являются.
Организации прокурорского надзора
Принципы – это законодательные основополагающие начала, идеи и требования, лежащие в основе формирования, организации и функционирования органов прокуратуры.
Принципы организации и деятельности прокуратуры определяют наиболее существенные черты и признаки деятельности органов прокуратуры.
Поскольку прокурорский надзор – это одно из проявлений прокурорской деятельности, то и принципы организации и деятельности прокуратуры выступают одновременно и в качестве принципов прокурорского надзора.
Принцип единства означает, что все территориальные и специализированные прокуратуры, действующие на территории РФ, составляют единую систему. Создание и деятельность на ее территории органов прокуратуры, не входящих в единую систему прокуратуры РФ, не допускаются. В соответствии с данным принципом прокуроры всех уровней обладают едиными полномочиями и средствами их реализации в виде таких актов прокурорского реагирования, как протесты, представления, постановления, предостережения о недопустимости нарушений законов, обращения с заявлениями в суды и др.
Принцип централизации. Централизация системы органов прокуратуры проявляется в том, что нижестоящие прокуроры подчиняются вышестоящим и Генеральному прокурору РФ. Генеральный прокурор издает обязательные для исполнения всеми работниками органов и учреждений прокуратуры приказы, указания, распоряжения, положения и инструкции.
Принцип законности – важнейшее общеправовое начало деятельности всех правоприменительных и правоохранительных органов. Данный принцип проявляется в том, что правовое положение прокурора, его полномочия, правовые средства их реализации при осуществлении прокурорского надзора регламентируются соответствующими нормативными актами.
Принцип независимости прокурорских работников. В законодательстве оговорена недопустимость вмешательства в деятельность прокуратуры, воздействия в любой форме на прокурора и следователя с целью повлиять на принимаемые ими решения или воспрепятствовать их деятельности. Требования прокурора, вытекающие из его полномочий, предусмотренных законом, подлежат безусловному исполнению в установленный срок.
Принцип политической независимости. Прокуроры и следователи не могут быть членами выборных и иных органов, образуемых органами государственной власти и местного самоуправления. Прокурорские работники не вправе совмещать свою основную деятельность с иной оплачиваемой или безвозмездной деятельностью, кроме преподавательской, научной и творческой деятельности.
Принцип гласности означает открытость деятельности органов прокуратуры, доступность для граждан, средств массовой информации. Для представления населению наиболее полной информации о правозащитной деятельности прокуратуры должны систематически направляться в газеты и журналы для публикации доклады, информационные записки, документы прокурорского реагирования.
Прокурорский надзор за исполнением законов
Прокурорский надзор за исполнением законов (иначе - общий надзор) является самостоятельной отраслью прокурорского надзора.
Название «общий надзор» позволяло отграничивать рассматриваемую отрасль от других, специализированных отраслей прокурорского надзора. И хотя в действующем законодательстве, регулирующем прокурорский надзор, термин «общий надзор» не упоминается, он укоренился в сознании работников органов прокуратуры и по-прежнему употребляется ими.
Цель прокурорского надзора за исполнением законов:
• общая - обеспечение верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства (ст. 1 ФЗ "О прокуратуре РФ");
• частная - обеспечение единообразного понимания и точного исполнения законов органами представительной и исполнительной власти, органами контроля, предприятиями, учреждениями и организациями, общественными организациями, должностными лицами и гражданами.
Прокурорский надзор за исполнением законов направлен на то, чтобы правовые акты, издаваемые органами представительной и исполнительной власти, государственного управления, контроля, других органов, соответствовали законам, а также точно и единообразно исполнялись всеми органами независимо от их подчиненности (подведомственности) должностными лицами и гражданами. Именно в этом заключается основная цель прокурорского надзора за исполнением законов.
Предмет прокурорского надзора за исполнением законов
Прокурорский надзор за исполнением законов, как и всякая другая государственная общественно полезная, созидающая деятельность, имеет свой предмет и задачи.
Под предметом любой практической деятельности обычно понимают ее содержание, характер, особенности, направленность на достижение вполне конкретного позитивного результата.
Предмет надзора в отрасли "прокурорский надзор за исполнением законов" в общем виде определен в ст. 21 Федерального закона N 2202-I "О прокуратуре Российской Федерации" и включает в себя:
1. соблюдение Конституции РФ и исполнение законов, действующих на территории Российской Федерации, федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, субъектами осуществления общественного контроля за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и содействия лицам, находящимся в местах принудительного содержания, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций;
2. соответствие законам правовых актов, издаваемых органами и должностными лицами, указанными выше.
Об организации прокурорского надзора за законностью нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов РФ и местного самоуправления см. приказ Генеральной прокуратуры РФ N 155.
В указанной статье в качестве субъектов надзора не упоминаются граждане. Однако, требование точного исполнения законов предъявляется также и к гражданам. При нарушениях гражданами законов прокурор принимает меры к привлечению их к установленной законом ответственности.
Закон указывает, что при осуществлении надзора за исполнением законов органы прокуратуры не подменяют иные государственные органы.
Проверки исполнения законов проводятся на основании поступившей в органы прокуратуры информации о фактах нарушения законов, требующих принятия мер прокурором.
Из анализа смыслового содержания ст. 21 ФЗ можно прийти к выводу, что прокуроры осуществляют надзор за исполнением:
• федеральных законов, а также
• не противоречащих федеральному законодательству законов субъектов РФ и уставов муниципальных образований (районов, городов);
• постановлений, принимаемых палатами Федерального Собрания РФ - Государственной Думой и Советом Федерации;
• двусторонних и многосторонних международных договоров и других международно-правовых актов, заключенных (подписанных) Россией, или к которым она присоединилась (при этом надо исходить из того, что национальное законодательство должно соответствовать международному законодательству).
Особенность прокурорского надзора за исполнением законов в отличие от надзора и контроля, осуществляемого другими государственными органами:
• основанием применения прокурором своих полномочий является, как правило, информация о нарушении законов; обладая такой информацией, прокурор проводит проверки исполнения законов и совершает другие надзорные действия.
В отличие от других отраслей, прокурорский надзор за исполнением законов является наиболее широкой и многогранной отраслью, отхватывающей подавляющее большинство законов, за исключением законов, регулирующих деятельность органов дознания и следствия, судов и арбитражных судов, и органов, исполняющих наказания, назначенные судом. По числу и разнообразию органов, за исполнением законов которыми осуществляется надзор, эта отрасль является наиболее сложной и трудоемкой.
Задачи прокурорского надзора за исполнением законов
Задачи прокуроров при осуществлении надзора за исполнением законов заключаются:
• в обязательном вмешательстве прокурора в связи с поступившей информацией о нарушении законов путем принятия мер к выявлению и устранению нарушений законов и способствующих этому обстоятельств;
• в использовании возможностей прокурорского надзора в предупреждении правонарушений и, в первую очередь, преступлений;
• в активизации и совершенствовании деятельности органов государственного контроля и правоохранительных органов, направленной на обеспечение исполнения законов и подзаконных актов, укрепление законности и правопорядка путем проведения прокурорских проверок в основном в этих органах и поручения проведения ими проверок в подчиненных, подконтрольных и нижестоящих органах, на предприятиях, в учреждениях и организациях;
• в более активном проведении в жизнь принципа неотвратимости ответственности за совершение правонарушений, ставя вопрос о привлечении к установленной законом ответственности правонарушителей вне зависимости от их должностного и имущественного положения, памятуя, что перед законом все равны;
• в доведении до населения и общественности через радио, телевидение, периодическую печать информации о работе органов прокуратуры, в том числе и в области прокурорского надзора за исполнением законов, в особенности о принимаемых ею мерах к устранению нарушений законов и привлечению к ответственности виновных лиц с указанием их фамилий и должностей, состоянии и динамике правона-рушаемости в регионах;
• в выявлении пробелов (дефектов) действующего законодательства, потребностей в нормативном регулировании общественных отношений и принятии мер к их устранению путем внесения соответствующих предложений в представительные (законодательные) органы и органы, обладающие правом законодательной инициативы. При этом нижестоящие прокуроры могут вносить подобные предложения через вышестоящих прокуроров;
• в повышении правовой культуры должностных лиц, в особенности руководителей органов, издающих правовые акты и совершающих другие юридически значимые действия, предпринимателей, а также граждан, привитии им потребности точного исполнения законов.
Право прокурорского надзора
Прокуратура относится к числу правоохранительных органов, которые призваны непосредственно обеспечивать защиту прав и свобод граждан. Многочисленные нарушения прав и свобод человека и гражданина, допускаемые в последние годы во всех сферах государственной деятельности, делают особо актуальной правозащитную направленность прокурорского надзора.
Права и свободы личности в нашем государстве определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность всех органов власти и органов местного самоуправления (ст. 18 Конституции).
Для того чтобы эти конституционные положения не стали пустой декларацией, государство должно позаботиться об их надлежащих гарантиях. Одной из таких гарантий является деятельность прокуратуры, реализуемая в самостоятельной отрасли прокурорского надзора - надзоре за соблюдением прав и свобод человека и гражданина (гл. 2 Закона о прокуратуре).
Следует отметить, что данная отрасль в качестве самостоятельного направления надзорной деятельности прокуратуры в Законе о прокуратуре была выделена не сразу, а лишь в 1995 г. - после принятия Конституции. Тем самым еще раз на законодательном уровне была подтверждена, с одной стороны, особая актуальность для России соблюдения прав и свобод человека и гражданина, а с другой - особая роль прокуратуры как органа надзора в обеспечении этих прав и свобод.
Не вдаваясь в научный анализ понятий "права и свободы человека" и "права и свободы гражданина", отметим, что в научной литературе они рассматриваются как разные.
Права и свободы человека имеют естественную природу, принадлежат ему с момента рождения и не ограничиваются территориальными или национальными рамками. В случае закрепления прав и свобод человека в законодательных актах конкретного государства они становятся правами и свободами гражданина данного государства.
Права и свободы человека являются базовыми. Они присущи всем людям независимо от того, являются ли они гражданами государства, в котором живут. Права и свободы гражданина включают в себя те права, которые закреплены на законодательном уровне за лицом в силу его принадлежности к государству (его гражданства).
Беря на себя обязанность признавать, соблюдать, защищать права и свободы человека и гражданина, государство одновременно очерчивает соответствующие обязанности для всех органов государственной власти и их должностных лиц в указанной сфере. Для прокуратуры это означает, что в процессе осуществления надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина прокуроры обязаны в одинаковой мере обеспечивать защиту прав и интересов отечественного гражданина, иностранного гражданина и лица без гражданства. В этом проявляется сущность рассматриваемой отрасли прокурорского надзора.
Основная цель прокурорского надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина - это достижение такого положения, когда они реально соблюдаются всеми органами и должностными лицами, когда граждане уверены, что их права и интересы надежно защищены и в случае нарушения этих прав и свобод они могут рассчитывать на помощь соответствующих государственных органов, в том числе и органов прокуратуры.
Задачи прокурорского надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина в значительной мере совпадают с задачами, решаемыми органами прокуратуры при осуществлении надзора за исполнением законов (общего надзора).
Вместе с тем в рамках рассматриваемой отрасли прокурорского надзора решаются конкретные задачи по соблюдению прав и свобод человека и гражданина:
- обеспечение защиты прав и свобод, как отдельной личности, так и интересов всех или многих граждан, проживающих в стране или регионе;
- обязательное реагирование и вмешательство прокурора в связи с поступающей информацией о нарушении нрав и свобод личности;
- использование в полном объеме возможностей прокурора в предупреждении и восстановлении нарушенных прав и свобод граждан.
Законодательство прокурорского надзора
В связи с переходом к новым рыночным отношениям все более актуальной становится проблема исполнения судебных актов и актов других органов в сфере таких правонарушений, как имущественные, семейные, трудовые, административные и т.д. Низкая исполнительная дисциплина крайне дорого обходится как отдельным лицам, так и обществу в целом, снижает эффективность функционирования судебной системы.
В 1990-е гг. был проведен комплекс мероприятий по реформированию исполнительного производства в стране. Упразднен институт судебных исполнителей. Создана новая государственная служба судебных приставов. Обновлена правовая основа исполнительного производства. С этой целью были приняты Федеральные законы № 118-ФЗ "О судебных приставах", № 119-ФЗ "Об исполнительном производстве", внесены соответствующие изменения в действующие законодательные и иные правовые акты.
Изменения коснулись и Закона о прокуратуре, который в 1999 г. был дополнен новой отраслью прокурорского надзора - надзором за исполнением законов судебными приставами. Однако, к сожалению, конкретное содержание данной отрасли, ее предмет, полномочия прокурора (по образцу других отраслей надзора) в законе не определены.
При раскрытии сущности и содержания данной отрасли надзора следует исходить из общих положений Закона о прокуратуре, касающихся видов прокурорского надзора, предмета и объектов прокурорского надзора, полномочий прокуроров при осуществлении надзора за исполнением законов.
Правовую основу рассматриваемой отрасли прокурорского надзора кроме Закона о прокуратуре образуют Федеральные законы "О судебных приставах" (далее - Закон о судебных приставах), № 229-ФЗ "Об исполнительном производстве", Положение о Федеральной службе судебных приставов, утвержденное Указом Президента РФ № 1316; Положение о территориальном органе федеральной службы судебных приставов, утвержденное приказом Министерства юстиции РФ № 69; указание Генеральной прокуратуры РФ № 155/7 "Об организации прокурорского надзора за исполнением законов судебными приставами". Частично вопросы исполнения судебных решений регулируются ГПК, УПК, АПК, УИК и другими законодательными актами РФ.
Сущность рассматриваемой отрасли надзора состоит в том, чтобы с помощью методов и средств прокурорского реагирования обеспечить законность в деятельности судебных приставов, своевременность совершения исполнительных действий и применения мер принудительного исполнения, уважения чести и достоинства граждан, вовлекаемых в сферу деятельности судебных приставов.
Объектами прокурорского надзора за исполнением законов судебными приставами являются Федеральная служба судебных приставов (ФССП России), подведомственная Министерству юстиции РФ, территориальные органы и их должностные лица - судебные приставы.
Органы ФССП России представляют единую централизованную систему, возглавляемую Федеральной службой судебных приставов. Ей подчинены территориальные органы (управления, отделы), действующие на территории субъектов РФ, районов, городов, имеются межрайонные и специализированные подразделения ФССП России.
В число должностных лиц, деятельность которых поднадзорна прокурорам, входят: Главный судебный пристав РФ (им является директор ФССП России), его заместители; главные судебные приставы субъектов РФ (ими являются руководители территориальных органов ФССП, действующие па территории субъектов РФ) и их заместители; старшие судебные приставы и судебные приставы.
На службу судебных приставов возложены задачи:
- по обеспечению установленного порядка деятельности высших судебных органов (Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ, Высшего Арбитражного Суда РФ, судов общей юрисдикции и арбитражных судов);
- осуществлению принудительного исполнения судебных актов, актов других органов и должностных лиц (например, нотариально удостоверенных соглашений об уплате алиментов, актов по делам об административных правонарушениях и др.);
- исполнению законодательства об уголовном судопроизводстве по делам, отнесенным УПК к подследственности органов ФССП России.
Судебные приставы в зависимости от исполняемых обязанностей подразделяются на судебных приставов по обеспечению установленного порядка деятельности судов и судебных приставов-исполнителей.
Судебные приставы первой группы исполняют обязанности по обеспечению установленного порядка деятельности судов общей юрисдикции и арбитражных судов, Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ, Высшего Арбитражного Суда РФ. Они обеспечивают общественный порядок в зданиях и помещениях судов, предупреждают и пресекают преступления и иные правонарушения.
Выполнение задачи по осуществлению принудительного исполнения судебных актов, актов других органов и должностных лиц возложено на судебных приставов-исполнителей.
Правовой статус этих двух групп судебных приставов существенно различается. Если деятельность судебных приставов по обеспечению установленного порядка деятельности судов по своей сути является правоохранительной, то деятельность судебных приставов-исполнителей носит обеспечительную функцию, направленную на принудительное исполнение решений, вынесенных судами, решений других органов и должностных лиц.
Задачами прокурорского надзора за исполнением законов судебными приставами являются:
- обеспечение законности в деятельности судебных приставов;
- защита прав и законных интересов физических и юридических лиц, относительно которых возбуждено исполнительное производство;
- обеспечение установленного порядка деятельности судов и надлежащего исполнения их решений.
Предмет надзора рассматриваемой отрасли Законом о прокуратуре не сформулирован. При определении его содержания следует опираться на общие положения о предмете надзорной деятельности прокурора, изложенные в Законе о прокуратуре. Необходимо учитывать задачи, исполнение которых возложено на службу судебных приставов, а также правовое положение судебных приставов.
С учетом изложенного следует признать, что предметом надзора в рамках данной отрасли является исполнение законов судебными приставами.
Прокурорский надзор за исполнением законов реализуется в следующих направлениях:
- соблюдение установленного порядка принудительного исполнения судебных актов, актов других органов и должностных лиц;
- исполнение законов в ходе обеспечения установленного порядка деятельности судов;
- соблюдение прав и законных интересов физических и юридических лиц;
- соответствие законам правовых актов, издаваемых должностными лицами службы судебных приставов.
Исполнительное производство представляет собой установленный законом порядок принудительной реализации судебных актов, актов других органов и должностных лиц в целях защиты нарушенных прав, свобод и законных интересов граждан и организаций. Речь идет об актах, которые возлагают на граждан, организации или бюджеты всех уровней обязанности по передаче другим гражданам, организациям или в соответствующие бюджеты денежных средств и иного имущества либо совершению в их пользу определенных действий или воздержанию от совершения этих действий.
Исполнительное производство - достаточно сложное производство. Оно носит стадийный характер. Выделяют стадии: возбуждения исполнительного производства, осуществления исполнительного производства, окончания исполнительного производства.
Судебный пристав-исполнитель после вынесения постановления о возбуждении исполнительного производства вправе осуществлять комплекс исполнительных действий, направленных на принудительное исполнение судебных актов и актов других органов и должностных лиц: вызывать стороны исполнительного производства и других лиц; запрашивать необходимые сведения, проводить проверки; входить в жилые и нежилые помещения, хранилища; накладывать арест на имущество и т.д.
В случае неисполнения должником в добровольном порядке требований, содержащихся в исполнительном производстве, судебный пристав-исполнитель уполномочен применять меры принудительного исполнения. В их числе: обращение взыскания па имущество, денежные средства и ценные бумаги должника; наложение ареста и изъятие у должника имущества, присужденного взыскателю; принудительное вселение взыскателя в жилое помещение; принудительное выселение должника из жилого помещения и др.
Обеспечение порядка деятельности судов всех уровней в соответствии с Законом о судебных приставах возлагается па судебных приставов по обеспечению установленного порядка деятельности судов. Содержательная сторона этой деятельности реализуется главным образом в правоохранительной функции. Судебные приставы несут обязанности, связанные с поддержанием общественного порядка, предупреждением и пресечением преступлений и правонарушений в здании и помещениях суда, обеспечением безопасности судей, присяжных заседателей и иных участников судебного процесса и др.
Кроме того, на них возложено выполнение отдельных поручений суда (судьи): безопасная доставка уголовных дел и вещественных доказательств к месту проведения судебного заседания; привод лиц, уклоняющихся от явки в суд, и др.
Судебный пристав наделен широким кругом прав: при осуществлении привода лиц, уклоняющихся от явки в суд, он может входить на территории, в помещения, в том числе жилые; проверять документы, удостоверяющие личность у лиц, находящихся в зданиях, помещениях суда; проводить личный досмотр, досмотр вещей и т.д.
Требования судебного пристава обязательны для лиц, присутствующих в зале судебного заседания. В случаях и порядке, предусмотренных законом, он может применить физическую силу, специальные средства и огнестрельное оружие.
Как вытекает из положений Закона о прокуратуре, Закона о судебных приставах (ст. 18), исполнение законов судебными приставами при осуществлении ими указанных выше функций и составляет предмет прокурорского надзора рассматриваемой отрасли.
Пределы прокурорского надзора. Если деятельность судебных приставов-исполнителей в сфере исполнительного производства полностью охватывается рассматриваемой отраслью, то о деятельности судебных приставов по обеспечению деятельности судов этого сказать нельзя. Так, в компетенцию судебных приставов по обеспечению деятельности судов, как уже отмечалось, входит исполнение распоряжений судьи по вопросам обеспечения порядка в суде, по принудительному доставлению лиц, уклоняющихся от явки по вызовам, и т.д. Законность таких действий судебных приставов не входит в предмет надзора прокурора, поскольку прокуратура надзор за законностью деятельности суда не осуществляет.
Не входит в предмет рассматриваемой отрасли надзор за законностью производства дознания органами ФССП России по уголовным делам, отнесенным УПК к их компетенции (п. 4 ч 3 ст. 151 УПК), поскольку процессуальная деятельность является предметом другой отрасли надзора - надзора за исполнением законов органами дознания и предварительного следствия.
Предмет прокурорского надзора
Прокурорский надзор – специфическая деятельность государственных органов прокуратуры, осуществляемая от имени РФ и состоящая в проверке точности соблюдения Конституции и исполнения законов, действующих на её территории. Указанная деятельность не может осуществляться иными органами. Особое место в системе органов государственной власти и управления. Не входят ни в одну из ветвей власти.
Специфический вид государственного контроля.
Независимая и обособленная структура. Осуществляется от имени государства в целом. Прокурор, осуществляя надзор, защищает интересы и действует от имени всех членов общества, объединенных общей системой государства.
Осуществляет поддержание порядка в государстве различными способами, но главным образом при помощи государственного контроля. Направлен на обеспечение эффективности деятельности государственного аппарата.
Надзор - это контрольная деятельности за исполнением только законов.
Прокурор – физическое лицо, состоящее на постоянной или временной службе в органах прокуратуре, принятое на работу в соответствии с ФЗ и исполняющее обязанности в соответствии с ФЗ и распоряжениями генерального прокурора. Понимается под понятием прокурора – генеральный прокурор, прокурор субъекта, прокурор города, района, специализированной прокуратуры, заместители генерального прокурора, его помощники, советники, старшие помощники, по особым поручениям, прокурор-криминалист. Осуществляют специфическую деятельность. Также в системе органов работают прокурорские работники – работники, занимающие вспомогательные должности, научно-педагогические работники и другие.
Прокурорский надзор как отрасль науки – сумма знаний о формах, средствах, методах, осуществления прокурорской деятельности.
Предмет прокурорского надзора
Общественные отношения, на регулирование которых и обеспечение законности направлена деятельность органов прокуратуры.
Объект прокурорского надзора
Предприятия, учреждения, организации, государственные органы, их должностные лица, в которых проводятся прокурорские проверки исполнения законов.
Субъект прокурорского надзора
Прокурор как должностное лицо органа прокуратуры, но также к субъектам относится и сам орган.
Выявление и установление правонарушений, а также применение правовых средств для устранения выявленных правонарушений.
Средства подразделяются на:
• Средства выявления – проведение проверок, истребование документов;
• Средства устранения – направление официального представления;
• Средства предупреждения – направление предостережения.
Методика прокурорского надзора
Совокупность приемов и способов, которые использует прокурор в процессе проведения прокурорской работы. Рекомендации по проведению конкретных видов проверок. Методики закрепляются в приказах и указаниях Генерального прокурора, методических пособиях, информационных письмах, они должны иметь научную основу. Методика отличается от тактики прокурорского надзора – совокупность конкретных приемов по проведению конкретной проверки. Тактика зависит от конкретной обстановки. От правильной организации методики и тактики во многом зависит результативность.
Цели и задачи прокурорского надзора.
Основными целями является обеспечение верховенства закона и обеспечения иерархии законов.
Другими целями прокурорского надзора являются:
• Обеспечение единства и укрепление законности;
• Обеспечение защиты прав и свобод человека и гражданина;
• Обеспечение защиты охраняемых законом интересов общества и государства в целом.
Конкретные виды деятельности направленной на достижение целей отражены в пункте 2 статьи 1 ФЗ «о прокуратуре». Одним из важнейших направлений деятельности является координация деятельности других органов.
Задачи прокурорского надзора
Конкретные меры, которые принимают органы прокуратуры. Для достижения вышеуказанных целей принимаются различные по содержанию, по кругу субъектов, по средствам решения задачи. Они определяются конкретными ситуациями.
Задачи делятся на три уровня:
• Общие – наиболее важные. Определяются в конституции, в ФЗ «О прокуратуре», в иных ФЗ.
• Укрепление законности и охрана от посягательств общественного и государственного строя;
• Охрана от посягательств на политические, трудовые, жилищные и другие личные права граждан.
• Охрана прав и законных интересов предприятий и организаций, независимо от форм собственности.
• Специальные – задачи по конкретным направлениям.
• Контроль за исполнением нормативно-правовых актов;
• Частные – различаются в зависимости от направления, а также от вида применяемого правового средства прокурорского надзора. Для решение одной частной задачи может быть использована другая частная задача.
Приказ прокурорский надзор
В целях обеспечения эффективности осуществления прокурорского надзора за исполнением законов об оперативно-розыскной деятельности, руководствуясь пунктом 1 статьи 17 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации", приказываю:
1. Первому заместителю и заместителям Генерального прокурора Российской Федерации, начальникам управлений Генеральной прокуратуры Российской Федерации, прокурорам субъектов Российской Федерации, городов и районов, другим территориальным, приравненным к ним военным прокурорам и прокурорам иных специализированных прокуратур обеспечить действенный надзор за исполнением законов при осуществлении оперативно-розыскной деятельности.
2. Установить, что заместитель Генерального прокурора Российской Федерации - Главный военный прокурор, заместители Генерального прокурора Российской Федерации в федеральных округах, прокуроры субъектов Российской Федерации, приравненные к ним военные прокуроры и прокуроры иных специализированных прокуратур наделяются правом от имени Генерального прокурора Российской Федерации назначать из числа подчиненных работников уполномоченных прокуроров по надзору за исполнением Федерального закона "Об оперативно-розыскной деятельности" (далее - уполномоченные прокуроры) и несут персональную ответственность за организацию надзора.
3. Руководителям прокуратур определить лиц, ответственных за ведение делопроизводства по документам оперативно-розыскной деятельности.
Обеспечить наличие у уполномоченных прокуроров и лиц, на которых возложено ведение делопроизводства по надзору за исполнением законов при осуществлении оперативно-розыскной деятельности, оформленного в установленном порядке допуска к совершенно секретным сведениям или сведениям особой важности.
Копию приказа с перечнем уполномоченных прокуроров и лиц, ответственных за ведение делопроизводства по документам оперативно-розыскной деятельности, направить для сведения руководителям органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность, а также руководителю вышестоящей прокуратуры.
4. При организации и осуществлении надзора за исполнением законов при осуществлении оперативно-розыскной деятельности обеспечить законные гарантии соблюдения прав человека и гражданина на неприкосновенность частной жизни, личную и семейную тайну, защиту чести и доброго имени, неприкосновенность жилища и тайну переписки, телефонных переговоров, почтовых отправлений, телеграфных и иных сообщений, а также прав и законных интересов юридических лиц, установленных законом запретов при осуществлении оперативно-розыскной деятельности. Обеспечить законность при проведении оперативно-розыскных мероприятий, в том числе тех, на проведение которых разрешение дано судом, принятии должностными лицами решений, представлении результатов оперативно-розыскной деятельности дознавателю, органу дознания, следователю, прокурору или в суд, соответствие законам правовых актов, издаваемых органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, соблюдение порядка выполнения оперативно-розыскных мероприятий, установленного законами и правовыми актами, принятыми уполномоченными органами и предусматривающими механизм реализации законов.
Деятельность прокуроров должна быть направлена на обеспечение соблюдения прав и свобод человека и гражданина, законности при решении задач оперативно-розыскной деятельности, в том числе по выявлению, предупреждению, пресечению и раскрытию преступлений, выявлению и установлению лиц; их подготавливающих, совершающих или совершивших, осуществлению розыска лиц, скрывающихся от органов дознания, следствия и суда, уклоняющихся от уголовного наказания, без вести пропавших; по добыванию информации о событиях или действиях (бездействии), создающих угрозу государственной, военной, экономической или экологической безопасности Российской Федерации; по установлению имущества, подлежащего конфискации.
5. Проверки исполнения законов при осуществлении оперативно-розыскной деятельности проводить:
а) по обращениям граждан, юридических и должностных лиц;
б) по результатам изучения материалов уголовных дел о нераскрытых преступлениях или при поступлении информации о ненадлежащем исполнении поручения следователя, руководителя следственного органа, дознавателя, органа дознания по уголовным делам и материалам проверки сообщения о преступлении или решения суда по уголовным делам, находящимся в их производстве, а также в связи с ненадлежащим исполнением требований уполномоченного прокурора;
в) в плановом порядке, в том числе по указанию вышестоящего уполномоченного прокурора;
г) в других случаях, с учетом состояния законности в этой сфере деятельности и отсутствия положительных результатов в работе по выявлению подготавливаемых, совершаемых или совершенных преступлений, при раскрытии преступлений, розыске обвиняемых или подозреваемых по уголовным делам и лиц, без вести пропавших.
Проверки по обращениям о нарушениях Федерального закона "Об оперативно-розыскной деятельности", допущенных должностными лицами органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность, при исполнении поручения следователя, руководителя следственного органа, органа дознания, начальника подразделения дознания, дознавателя по уголовным делам и материалам проверки сообщений о преступлении и решения суда по уголовным делам, находящимся в их производстве, проводить уполномоченным прокурорам той прокуратуры, которой осуществлялся надзор за процессуальной деятельностью на досудебной стадии уголовного судопроизводства. Исключение составляют обращения, в которых обжалуются действия должностных лиц органов федеральной службы безопасности, связанные с оперативным сопровождением уголовных дел. Проверки по таким обращениям проводить уполномоченным прокурорам по надзору за исполнением законов о федеральной безопасности с учетом установленного Генеральным прокурором Российской Федерации разграничения компетенции прокуроров территориальных, военных и других специализированных прокуратур.
Оперативно-служебные документы об осуществлении органами федеральной службы безопасности оперативно-розыскных мероприятий в рамках контрразведывательной деятельности проверять в порядке надзора только по поступившим в прокуратуру материалам, информации и обращениям граждан, свидетельствующим о нарушениях этими органами законодательства Российской Федерации.
В ходе надзорных мероприятий в Службе внешней разведки Российской Федерации и в органе внешней разведки Министерства обороны Российской Федерации проверять только те оперативно-служебные документы, которые связаны с обеспечением собственной безопасности указанных органов.
6. Уполномоченным прокурорам при реализации надзорных полномочий также проверять:
а) соблюдение конституционных прав и свобод человека и гражданина в ходе осуществления оперативно-розыскной деятельности;
б) законность, обоснованность и соблюдение установленного порядка заведения дел оперативного учета и иных оперативно-служебных материалов, сроков и порядка их ведения, законность принимаемых по ним решений.
Учитывать, что в соответствии с Федеральным законом "Об оперативно-розыскной деятельности" перечень дел оперативного учета и порядок их ведения, а также организация и тактика проведения оперативно-розыскных мероприятий определяются нормативными актами органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность.
Строго следовать требованиям Федерального закона "Об оперативно-розыскной деятельности" о том, что дела оперативного учета прекращаются в случае решения задач оперативно-розыскной деятельности или установления обстоятельств, свидетельствующих об объективной невозможности их решения;
в) законность и обоснованность проведения или прекращения оперативно-розыскных мероприятий, в том числе тех, разрешения на проведение которых даны судом; наличие оснований, соблюдение установленных условий, порядка и сроков их проведения.
Учитывать, что срок действия вынесенного судьей постановления о разрешении проведения оперативно-розыскного мероприятия, ограничивающего конституционные права человека, исчисляется непрерывно в сутках со дня его вынесения и не может превышать шести месяцев, если иное не указано в самом постановлении. Дальнейшее продление допускается по новому судебному решению на основании вновь представленных материалов;
г) законность проведения оперативно-розыскных мероприятий, направленных на сбор данных, необходимых для принятия решений, указанных в части 2 статьи 7 Федерального закона "Об оперативно-розыскной деятельности", в том числе о достоверности представленных государственным или муниципальным служащим либо гражданином, претендующим на должность судьи, предусмотренных федеральными законами сведений - при наличии запроса, направленного в порядке, установленном Указом Президента Российской Федерации № 1065 "О проверке достоверности и полноты сведений, представляемых гражданами, претендующими на замещение должностей федеральной государственной службы, и федеральными государственными служащими, и соблюдения федеральными государственными служащими требований к служебному поведению" (пункт 7 части 2 статьи 7);
д) законность представления результатов оперативно-розыскной деятельности;
е) наличие полномочий у лиц, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность, а также принимающих решения о заведении, продлении сроков, приостановлении и прекращении дел оперативного учета и иных оперативно-служебных материалов, проведении оперативно-розыскных мероприятий, представлении результатов оперативно-розыскной деятельности дознавателю, органу дознания, следователю, прокурору или в суд;
з) соблюдение установленного порядка регистрации дел оперативного учета и других оперативно-служебных материалов, законность постановки и снятия с оперативного и иных видов учета лиц, в отношении которых заводились такие дела, в том числе находящиеся на архивном хранении;
и) соответствие оперативно-розыскных мероприятий целям и задачам оперативно-розыскной деятельности, а также соблюдение требования о недопустимости применения информационных систем, технических средств и веществ, наносящих ущерб жизни и здоровью людей и причиняющих вред окружающей среде;
к) своевременность уведомления судей органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, о проведении в случаях, предусмотренных частями 3 и 6 статьи 8 Федерального закона "Об оперативно-розыскной деятельности", оперативно-розыскных мероприятий, ограничивающих конституционные права человека и гражданина на тайну переписки, телефонных и иных переговоров, почтовых отправлений, телеграфных и иных сообщений, в том числе передаваемых по сетям электрической и почтовой связи, а также право на неприкосновенность жилища; наличие оснований для проведения таких оперативно-розыскных мероприятий в указанных случаях.
Законность привлечения граждан к содействию на конфиденциальной основе и соблюдение при этом принципа добровольного сотрудничества с органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, проверять исключительно при наличии жалоб граждан.
При осуществлении надзора учитывать, что сведения о лицах, внедренных в организованные преступные группы, о штатных негласных сотрудниках органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность, а также о лицах, оказывающих или оказывавших им содействие на конфиденциальной основе, представляются прокурору только с письменного согласия перечисленных лиц, за исключением случаев, требующих их привлечения к уголовной ответственности.
7. При проверках законности оперативно-розыскных мероприятий, проводимых на основании поручения следователя, руководителя следственного органа, органа дознания, начальника подразделения дознания, дознавателя по уголовным делам и материалам проверки сообщений о преступлении или решения суда по уголовным делам, находящимся в их производстве, в каждом случае рассматривать необходимость проведения дополнительных оперативно-розыскных мероприятий, направленных на раскрытие преступления и выявление причастных к нему лиц.
При наличии достаточных данных, свидетельствующих о нарушениях при проведении оперативно-розыскных мероприятий по указанным поручениям либо решениям, уполномоченному прокурору, помимо актов прокурорского реагирования, направлять руководителям органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность, требования в целях обеспечения эффективного осуществления уголовного преследования.
8. В ходе изучения дел оперативного учета и других оперативно-служебных материалов, проверять наличие в них документов, свидетельствующих об укрытии преступлений, незаконном освобождении от уголовного преследования, фальсификации оснований и условий проведения оперативно-розыскных мероприятий (заявлений граждан, протоколов следственных действий, официальных документов и т.п.).
9. Установить, что уполномоченный прокурор в ходе и по результатам проведения проверок, а также при восстановлении нарушенных прав и свобод граждан и устранении иных нарушений закона, допущенных должностными лицами органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность, обязан:
а) знакомиться с представленными подлинными оперативно-служебными документами, включающими в себя дела оперативного учета, материалы о проведении оперативно-розыскных мероприятий с использованием оперативно-технических средств, а также учетно-регистрационную документацию и ведомственные нормативные правовые акты, регламентирующие порядок проведения оперативно-розыскных мероприятий;
б) получать письменные объяснения от должностных лиц органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность, по поводу выявленных нарушений закона;
в) требовать устранения нарушений закона, выявленных по делам оперативного учета и иным оперативно-служебным материалам;
г) опротестовывать противоречащие закону нормативные правовые акты органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность, а также постановления и иные решения должностных лиц указанных органов;
д) по фактам выявленных нарушений уголовного законодательства в соответствии с установленными уголовно-процессуальным законом полномочиями выносить мотивированное постановление либо требовать от уполномоченного органа передачи результатов оперативно-розыскной деятельности в следственный орган или орган дознания для решения вопроса об уголовном преследовании;
е) вносить представления об устранении нарушений закона, допущенных должностными лицами органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность.
10. Уполномоченным прокурорам пресекать нарушения прав и законных интересов физических и юридических лиц при осуществлении оперативно-розыскной деятельности, принимать своевременные меры к их восстановлению, возмещению причиненного вреда и (при наличии оснований) привлечению виновных должностных лиц к установленной законом ответственности.
11. Случаи незаконного отказа от выполнения требований уполномоченного прокурора в зависимости от обстоятельств рассматривать как воспрепятствование его законной деятельности и при наличии оснований принимать меры для привлечения виновных должностных лиц к предусмотренной законом ответственности.
12. Руководителям прокуратур и уполномоченным прокурорам обеспечить защиту от разглашения сведений, содержащихся в представленных документах и материалах об оперативно-розыскной деятельности поднадзорных органов.
Возложить на уполномоченных прокуроров персональную ответственность за соблюдение установленных ограничений по ознакомлению со сведениями, составляющими государственную тайну.
13. Утвердить и ввести в действие:
отчет о работе прокурора по надзору за исполнением законов при осуществлении оперативно-розыскной деятельности (форма ОРД);
Инструкцию о порядке составления и представления отчета о работе прокурора по надзору за исполнением законов при осуществлении оперативно-розыскной деятельности;
Инструкцию об организации в прокуратуре делопроизводства по документам органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность.
14. Начальникам управлений Генеральной прокуратуры Российской Федерации и Главной военной прокуратуры, к компетенции которых отнесен надзор за оперативно-розыскной деятельностью, прокурорам субъектов Российской Федерации, городов и районов, другим территориальным, приравненным к ним военным прокурорам и прокурорам иных специализированных прокуратур обеспечить контроль за организацией надзора за оперативно-розыскной деятельностью, составление отчета о работе по надзору за оперативно-розыскной деятельностью, систематически анализировать материалы проверок и оказывать подчиненным прокурорам необходимую помощь, регулярно организовывать проверки делопроизводства, учета и сохранности документов надзора за оперативно-розыскной деятельностью в подразделениях и органах прокуратуры.
15. Начальникам управлений Генеральной прокуратуры Российской Федерации в федеральных округах, прокурорам субъектов Российской Федерации, приравненным к ним прокурорам специализированных прокуратур информацию по итогам полугодия и года о состоянии законности при осуществлении оперативно-розыскной деятельности поднадзорными органами с результатами надзора в данной сфере (с дифференциацией сведений применительно к каждому органу, осуществляющему такую деятельность) представлять к 25 января и 25 июля в подразделения Генеральной прокуратуры Российской Федерации:
в управление по надзору за производством дознания и оперативно-розыскной деятельностью - в части, касающейся МВД России, ФСКН России, ФСИН России (за исключением вопросов противодействия терроризму и экстремистской деятельности, а также вопросов органов внутренних дел на транспорте и подразделений собственной безопасности органов внутренних дел на транспорте);
в управление по надзору за исполнением законов о федеральной безопасности, межнациональных отношениях и противодействии экстремизму - в части, касающейся ФСБ России, а также по вопросам противодействия иных правоохранительных органов терроризму и экстремистской деятельности;
в управление по надзору за исполнением законов на транспорте и в таможенной сфере - в части, касающейся ФТС России, органов внутренних дел на транспорте и подразделений собственной безопасности органов внутренних дел на транспорте.
Военным прокурорам окружного звена в те же сроки представлять докладные записки в Главную военную прокуратуру.
16. Структурным подразделениям Генеральной прокуратуры Российской Федерации и Главной военной прокуратуры, к компетенции которых отнесены организация и контроль работы прокуратур субъектов Российской Федерации, приравненных к ним военных и иных специализированных прокуратур, по надзору за исполнением законов при осуществлении оперативно-розыскной деятельности, не реже одного раза в полугодие осуществлять обобщение практики на этом направлении деятельности и представлять аналитические справки курирующим заместителям Генерального прокурора Российской Федерации не позднее 5 февраля и 5 августа.
17. Установить, что в Генеральной прокуратуре Российской Федерации функции по организации и контролю работы прокуратур субъектов Российской Федерации, приравненных к ним иных территориальных специализированных прокуратур по надзору за исполнением законов при осуществлении оперативно-розыскной деятельности возлагаются на управление по надзору за производством дознания и оперативно-розыскной деятельностью, управление по надзору за исполнением законов о федеральной безопасности, межнациональных отношениях и противодействии экстремизму, управление по надзору за исполнением законов на транспорте и в таможенной сфере, управления Генеральной прокуратуры Российской Федерации в федеральных округах в пределах своей компетенции.
В прокуратурах субъектов Российской Федерации и иных приравненных к ним территориальных специализированных прокуратурах функции по организации и контролю работы подчиненных прокуратур по надзору за исполнением законов при осуществлении оперативно-розыскной деятельности возлагаются на соответствующие структурные подразделения соответствующим приказом.
В органах военной прокуратуры возложение на структурные подразделения функции по организации и контролю деятельности подчиненных военных прокуратур по надзору за исполнением законов при осуществлении оперативно-розыскной деятельности определяется Главным военным прокурором.
18. Приказ Генерального прокурора Российской Федерации № 207 "Об организации надзора за исполнением Федерального закона "Об оперативно-розыскной деятельности" считать утратившим силу.
19. Настоящий приказ опубликовать в журнале "Законность".
20. Контроль за исполнением приказа возложить на первого заместителя и заместителей Генерального прокурора Российской Федерации, начальников управлений Генеральной прокуратуры Российской Федерации по направлениям деятельности, прокуроров субъектов Российской Федерации, городов и районов, других территориальных, приравненных к ним военных прокуроров и прокуроров иных специализированных прокуратур.
Приказ направить первому заместителю и заместителям Генерального прокурора Российской Федерации, начальникам управлений Генеральной прокуратуры Российской Федерации, прокурорам субъектов Российской Федерации, приравненным к ним военным прокурорам и прокурорам иных специализированных прокуратур, прокурорам городов, районов, приравненным к ним военным прокурорам и прокурорам иных специализированных прокуратур, а также в Министерство внутренних дел Российской Федерации, Министерство обороны Российской Федерации, Федеральную службу безопасности Российской Федерации, Федеральную службу охраны Российской Федерации, Службу внешней разведки Российской Федерации, Федеральную службу Российской Федерации по контролю за оборотом наркотиков, Федеральную таможенную службу, Федеральную службу исполнения наказаний, Следственный комитет Российской Федерации.
Задачи прокурорского надзора
Задачи прокурорского надзора — это категория по сравнению с целями более частная, более конкретная, ограниченная. Задачи надзора более многочисленны по сравнению с целями. Они существенно различаются между собой по содержанию, по средствам их решения, по кругу субъектов — органов прокуратуры, ставящих и решающих эти задачи. Задачи прокурорского надзора могут быть условно разделены на три вида, или уровня, а именно: общие, специальные и частные.
Названные уровни задач находятся в иерархической зависимости и подчиненности. Решение частных задач подчинено и обусловливает решение специальных задач надзора. Успешное разрешение специальных задач в свою очередь подчинено решению общих задач прокурорского надзора.
Общие задачи прокурорского надзора определяются Конституцией РФ, Законом о прокуратуре, а также рядом других нормативных актов, например УПК, ГПК.
Они заключаются в укреплении законности и охране от всяких посягательств:
а) закрепленного в Конституции РФ, в конституциях и уставах субъектов РФ общественного и государственного строя;
б) политических, трудовых, жилищных и других личных и имущественных прав и охраняемых законом интересов граждан РФ, гарантированных Конституцией РФ, конституциями и уставами субъектов РФ;
в) прав и охраняемых законом интересов предприятий и организаций, независимо от форм собственности.
Прокурорский надзор, как уже отмечалось, осуществляется в ряде направлений (отраслей). Вследствие этого общие задачи, стоящие перед прокурорским надзором в целом, являются одновременно задачами и каждого из этих направлений. Общие задачи могут быть решены только в результате прокурорско-надзорной деятельности в целом. Каждое направление (отрасль) единого прокурорского надзора вносит свой «вклад» в решение общих задач. Объем и содержание этого вклада определяется специальными задачами, стоящими только перед данным направлением (отраслью) прокурорского надзора. Их суть вытекает из общих задач и определяется компетенцией прокурора в каждом из направлений прокурорского надзора. Подробно специальные задачи каждого направления прокурорского надзора будут рассмотрены ниже в соответствующих разделах.
В качестве примера специальных задач можно назвать такие, как: 1) обеспечение законности актов, издаваемых перечисленными в ст. 21 Закона о прокуратуре субъектами; 2) обеспечение точного исполнения законов теми же субъектами. Деятельность указанных в ст. 21 Закона о прокуратуре федеральных министерств и ведомств, представительных и исполнительных органов субъектов Федерации, органов местного самоуправления, органов военного управления, органов контроля и их должностных лиц регулируется федеральными и иными законами. Издаваемые ими правовые акты (приказы, распоряжения, инструкции и другие) должны соответствовать этим законам. Специальной задачей прокурорского надзора здесь является обеспечение законности издаваемых актов. Вторая' специальная задача этого направления надзора — обеспечение соблюдения Конституции РФ и точного исполнения законов указанными органами.
Решение общих и специальных задач прокурорского надзора осуществляется в процессе надзорной деятельности прокурора путем применения правовых средств прокурорского надзора. В ходе применения этих средств прокурор ставит определенные конкретные задачи и решает их. Такие задачи называются частными задачами прокурорского надзора. Они значительно более разнообразны и многочисленны, чем общие и специальные. Частные задачи различаются в зависимости от направления (отрасли) прокурорского надзора и от вида применяемого правового средства.
Перечислить все частные задачи прокурорского надзора весьма сложно, поскольку они не являются постоянными, могут возникать в одних конкретных условиях работы и отсутствовать в других условиях. В числе частных задач в качестве примера могут быть названы такие, как получение полной информации о нарушениях конкретного закона, истребование правовых актов для проверки их соответствия закону или получение незаконного акта в кратчайшие сроки после его издания. При внесении представления об устранении правонарушения и обстоятельств, способствовавших его совершению, может быть поставлена задача своевременного выполнения всех изложенных в представлении предложений прокурора и т.д.
Сферы прокурорского надзора
В соответствии со ст.1 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» прокуратура РФ осуществляет надзор за соблюдением Конституции РФ, исполнением законов и соблюдением прав и свобод человека и гражданина федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными и исполнительными органами субъектов РФ, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля и их должностными лицами, органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций, а также за соответствием законам издаваемых ими правовых актов. Этот вид надзора является одним из основных направлений в деятельности органов прокуратуры и именуется общим надзором.
Наименование этой отрасли - « надзор в сфере исполнительной власти» - является традиционным, оно присвоено ему еще в период образования органов советской прокуратуры (1922 г.). Оно как бы отграничивает эту отрасль от иных отраслей прокурорского надзора - за исполнением законов органами дознания и предварительного следствия, в уголовном и гражданском судопроизводстве, в стадии исполнения приговоров, определений и постановлений судов.
Надзорная деятельность прокуратуры, имеет решающее значение при определении ее взаимоотношений с другими органами власти. В российских условиях прокуратура с позиций закона и только закона влияет на все ветви власти, выполняет функции одного из элементов системы «сдержек и противовесов». Одновременно она способствует взаимодействию ветвей власти, их согласованному функционированию. Все они заинтересованы в соблюдении и укреплении законности, обеспечивать которую призвана прокуратура. Без законности в государстве не может быть сильной, успешно выполняющей свои функции власти.
В настоящее время существует мнение, что прокуратуру нужно лишить надзорной функции, оставив прокуратуре только функцию уголовного преследования. Но профессор О.П. Темушкин считает, что «функция уголовного преследования будет в полную меру работать лишь тогда, когда она проистекает из более глобальной функции: надзора за законностью. В противном случае она повисает в воздухе и превращается в фикцию».
По-моему, необходимо сохранить все существующие отрасли надзора, и при этом нельзя ссылаться на те страны, где он отсутствует. По мнению А.Л. Протопопова, в западных странах его нет не потому, что он был отменен, а потому, что там существует административная юстиции.
Сущность и назначение надзора за исполнением законов главным образом составляет надзор органов прокуратуры за точным и единообразным исполнением законов в сфере исполнительной власти. В этой сфере чаще всего допускается местничество, противодействие органам прокуратуры в устранении нарушений законов, вмешательство в их деятельность по установлению и устранению этих нарушений. Именно в этой области государственного управления должно быть обеспечено действительно точное и действительно единообразное как понимание, так и применение законов. Предписания законодателя должны твердо проводиться в жизнь, несмотря ни на какие местные различия и вопреки каким бы то ни было местным и ведомственным влияниям.
Осуществляя надзор за исполнением законов в сфере исполнительной власти, органы прокуратуры тем самым способствуют выполнению задач, стоящих перед обществом и государством, по всемерному удовлетворению потребностей граждан, повышению их материального благосостояния, обеспечению их прав и законных интересов. Иначе говоря, «прокуроры, осуществляя свои полномочия в сфере общего надзора, решают вместе с другими органами и организациями вопросы политического, государственного, экономического, социального, национального и культурного строительства.
Осуществление прокурорского надзора
«Прокурорский надзор как специфический вид государственной деятельности осуществляется путём проведения различного рода действий, в числе которых есть предусмотренные законом, но есть и законом не регулируемые (организационные и некоторые другие). К правовым средствам прокурорского надзора относятся только те, которые предоставлены прокурору ФЗ о прокуратуре или иным федеральным законодательством для осуществления надзора. Они носят процессуально значимый характер. В применении этих правовых средств в целях выявления и устранения правонарушений и состоит суть прокурорского надзора.
Правовые средства прокурорского надзора, предоставленные прокурору ФЗ о прокуратуре, по своему содержанию могут быть разделены на средства выявления правонарушений и средства устранения и предупреждения правонарушений».
Ч. 2 ст. 4 Конституции РФ гласит: «Конституция РФ и федеральные законы имеют верховенство на всей территории РФ». Статья 15 Конституции РФ повторяет и детализирует её. Так, согласно ч. 1 ст. 15, «Конституция РФ имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории Российской Федерации. Законы и иные правовые акты, принимаемые в Российской Федерации, не должны противоречить Конституции РФ». Важное положение содержится и в ч. 2: «органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностные лица, граждане и их объединения обязаны соблюдать Конституцию РФ и законы». Прокуратура представляет собой единую федеральную централизованную систему органов, входит в число органов государственной власти и не является исключением.
Вопрос о том, что является первоочередным - Конституция РФ или общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры РФ - не так очевиден, как кажется на первый взгляд. В различной правовой литературе он решается по-разному, независимо от того, какая это литература - общая или специальная, - поскольку это вопрос теории государства и права вообще. Зачастую исследователи смотрят на международный опыт (но не государств, а международных организаций), на те самые общепризнанные принципы и нормы международного права. Естественно, что такие «исследования» заканчиваются не в пользу конституции. Но почему, собственно, возник вопрос? Ведь согласно ч. 2 ст. 4 и ч. 1 ст. 15 Конституции РФ она, как уже было отмечено, имеет высшую юридическую силу, прямое действие и верховенство на всей территории РФ. Однако в ч. 4 ст. 15 Конституции РФ установлено: «общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры РФ являются составной частью её правовой системы. Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора». Здесь не указано, что правила международного договора и общепризнанные принципы и нормы международного права должны преобладать над положениями российской конституции. Но судя по второму предложению, уже можно сделать вывод, что сначала следует Конституция РФ, затем международные договоры РФ и общепризнанные принципы и нормы международного права и только потом - законы. Чтобы сделать полный и окончательный вывод - нужно просмотреть и сравнить все статьи Конституции РФ, имеющие отношение к данному вопросу. Не хотелось бы вдаваться в подробности, поэтому буду краток. Из ч. 1 ст. 17, ч. 3 ст. 46, ч. 1 - 3 ст. 62,ч. 1, 2 ст. 63, ч. 2 ст. 67, ст. 69, ч. 2 ст. 85 Конституции РФ невозможно сделать определённый вывод о том, что над чем преобладает - Конституция РФ, федеральные конституционные законы, международные договоры РФ, общепризнанные принципы и нормы международного права или федеральные законы. Всё перепутано. Другое дело - статья 125. В соответствии с п. «г» ч. 2 этой статьи Конституционный Суд РФ по соответствующим запросам разрешает дела о соответствии Конституции РФ, не вступивших в силу международных договоров РФ. В части 6 установлено, что не соответствующие Конституции РФ международные договоры РФ не подлежат введению в действие и применению. Всё это свидетельствует о преобладании Конституции РФ над международными договорами РФ, а значит и общепризнанными принципами и нормами международного права.
Ч. 1 ст. 108 Конституции РФ устанавливает: «федеральные конституционные законы принимаются по вопросам, предусмотренным Конституцией РФ». А согласно ч. 3 ст. 76 «федеральные законы не могут противоречить федеральным конституционным законам». Если обратить внимание на правовые нормы, установленные в ч. 1 - 2 ст. 56, ч. 2 ст. 65, ч. 5 ст. 66, ч. 1 ст. 70, ч. 1 ст. 76, п. «в» ст. 84, ч. 3 ст. 87, ст. 88,п. «д» ч. 1 ст. 103, ч. 2 ст. 108, ч. 2 ст. 114, ч. 3 ст. 118, ч. 3 ст. 128, ч. 2 ст. 135 Конституции РФ, то станет ясно, что федеральные конституционные законы - это неотъемлемая часть конституционной системы РФ, продолжение, развитие и уточнение положений Конституции РФ. Поэтому эти законы должны строго следовать за ней в российской правовой системе и между ними не должно быть промежуточных звеньев, за исключением ратифицированных международных договоров РФ.
По общему правилу кодексы обладают большей юридической силой, чем некодифицированные законы. Но ФЗ о прокуратуре - специализированный закон и должен преобладать в своей области регулирования. Например, трудовые отношения работников органов и учреждений прокуратуры регулируются законодательством РФ о труде и законодательством РФ о государственной службе с учетом особенностей, предусмотренных ФЗ о прокуратуре (ч. 2 ст. 140). Возникают противоречия из-за того, что правовые нормы повторяются в различных законах, причём неточно.
Например, «Уголовно-процессуальный кодекс РФ идеальным (далее - УПК РФ) назвать никак нельзя. Ещё до вступления в силу - до того, как нормы его были испытаны на практике, - было принято несколько федеральных законов о внесении в УПК РФ дополнений и изменений, которыми были существенно исправлены 79 статей и 18 «Приложений»! Случай беспрецедентный в законодательной практике. Затем только в первый год действия Кодекса в него было внесено множество весьма существенных дополнений и изменений. Но совершенствование УПК явно не закончено.
Первые статьи УПК РФ устанавливают самые общие правила, те, от которых зависит, как кодекс строится и применяется на практике. В ст. 1 УПК РФ провозглашено, что порядок уголовного судопроизводства на территории РФ устанавливается УПК РФ, основанным на Конституции РФ, и что он является обязательным для судов, органов прокуратуры, органов предварительного следствия и органов дознания, а также иных участников уголовного судопроизводства.
Положение бесспорное, но насколько оно ново? Подобная норма содержалась и в ст. 1 УПК РСФСР 1960 года. Общий принцип тот же - порядок судопроизводства определяется уголовно-процессуальным законом и никаким иным. Принцип этот соблюдался. Новые нормы в процессуальный закон вводились путём внесения в УПК РСФСР соответствующих дополнений и изменений.
Тем не менее, в УПК РФ появляется новая норма, дополняющая и развивающая это положение, делающая обязательность процессуального закона для участников уголовного судопроизводства эксклюзивной.
Сравню:
. Суд, прокурор, следователь, орган дознания и дознаватель не вправе применять федеральный закон, противоречащий УПК РФ.
. Суд, установив в ходе производства по уголовному делу несоответствие федерального закона или иного нормативного правового акта УПК РФ, принимает решение в соответствии с УПК РФ (ст. 7 УПК РФ «Законность при производстве по уголовному делу»).
По буквальному её смыслу данной формулировкой охватываются все нормативные акты без исключения, ибо «иными нормативными актами» в рассматриваемом случае является все нормативное поле, не занятое федеральными законами: от Конституции и федеральных конституционных законов до строительных норм и правил, - таковы правила формальной логики. Иное понимание поставило бы УПК РФ выше и этих правил тоже. Вышеобозначенная норма ставит УПК РФ в положение «закона над законами», что, мягко говоря, не корректно и не соответствует состоянию законотворчества и общим правилам правоприменения.
В случае коллизии законов действует либо тот, который имеет большую силу (федеральный конституционный закон по юридической силе выше федерального закона), либо тот, который был принят позднее. Такая норма была бы допустима, если бы УПК РФ был идеален, причем настолько, что никакие исторические катаклизмы и происходящие со страной процессы не нарушили бы незыблемости его нетленных устоев. Как быть?
В Постановлении Конституционного Суда по делу о проверке конституционности отдельных положений статей 7, 15, 107, 234 и 450 УПК РФ в связи с запросом группы депутатов Государственной Думы РФ (далее - Постановление) разъяснил, что «положения частей 1 и 2 ст. 7 УПК РФ по своему конституционно-правовому смыслу в системе норм не затрагивают установленную Конституцией РФ иерархию нормативных актов в правовой системе РФ и не предполагают распространение приоритета УПК РФ на разрешение возможных коллизий между ним и какими бы то ни было федеральными конституционными законами, а также между ним и международными договорами РФ.
Если же в ходе производства по уголовному делу будет установлено несоответствие между федеральным конституционным законом (либо международным договором РФ) и УПК РФ (который является обычным федеральным законом), применению - в силу ст. 15 (ч. 4) и 76 (ч. 3) Конституции РФ - подлежит именно федеральный конституционный закон или, соответственно, международный договор РФ как обладающие большей юридической силой по отношению к обычному федеральному закону».
Как видим, Конституционному Суду РФ пришлось истолковать норму УПК РФ не в полном соответствии с формальной логикой.
Кроме того, как быть с иными правовыми актами - не с федеральными конституционными законами и не с международными договорами, а например, с постановлениями Государственной Думы РФ об амнистии?
В Постановлении также указано, что «УПК РФ, который согласно ч. 1 ст. 1 устанавливает порядок уголовного судопроизводства на территории РФ, будучи обычным федеральным законом, не имеет преимущества перед другими федеральными законами с точки зрения установленной непосредственно Конституцией РФ иерархии нормативных актов. В отношении федеральных законов как актов одинаковой юридической силы применяется правило «lex posteriori derogat priori» («последующий закон отменяет предыдущие»), означающее, что даже если в последующем законе отсутствует специальное предписание об отмене ранее принятых законоположений, в случае коллизии между ними действует последующий закон; вместе с тем независимо от времени принятия приоритетными признаются нормы того закона, который специально предназначен для регулирования соответствующих отношений. Беда в том, что трудно представить рядового (и даже нерядового) следователя, который для уяснения, какой закон применять, - к примеру, УПК РФ или ФЗ об адвокатской деятельности и адвокатуре в РФ - станет изучать Постановление Конституционного Суда РФ по делу о проверке конституционности отдельных положений федеральных законов «О федеральном бюджете», «О федеральном бюджете», «О федеральном бюджете» и приложений к ним в связи с запросом группы членов Совета Федерации РФ и жалобой гражданина А. В. Жмаковского. Где следователь, а где федеральные законы о бюджете?
Хотелось бы, чтоб наши следователи, прокуроры, судьи в подавляющем большинстве разбирались в вопросах теории права, регулярно читали постановления Конституционного Суда РФ. Пока выход один - руководствоваться толкованием УПК РФ, данным Конституционным Судом РФ, обжаловать действия и решения следователей и прокуроров в суды, а действия и решения судов - в вышестоящие суды, надеясь на то, что, может быть, хоть в Верховном Суде РФ нас услышат, поймут и защитят закон.
Конституционный суд РФ в своих решениях подчёркивал необходимость учёта особенностей предмета регулирования тех или иных законодательных актов при разрешении возникающих между ними коллизий. В Постановлении по делу о проверке конституционности положения ч. 1 ст. 130 Уголовно-исполнительного кодекса РФ Конституционный суд пришёл к следующему выводу. В силу ст. 46, 47, 49 (ч. 1), 50, 118 и 126 Конституции РФ и конкретизирующих их норм уголовного, уголовно-процессуального и уголовно-исполнительного законодательства в правовой системе РФ нормы, призванные определять порядок осуществления уголовного преследования и возложения на лицо уголовной ответственности и наказания, а также порядок исполнения и отбывания наказания, не могут подменять или отменять положения уголовного законодательства, определяющие преступность и наказуемость деяний, а также виды и размеры наказаний.
После принятия Федерального закона № 161-ФЗ суды в силу п. 13 ст. 397 УПК РФ приводили приговоры в соответствие с этим законом, решая, однако, не только вопросы наказания, но и вопросы квалификации, исключая из приговоров те или иные статьи или пункты статей. Делалось это (и такое будет происходить впредь, если УПК РФ не подвергнется в этой части изменениям) с ведома Верховного Суда РФ ввиду расхождения между ст. 10 УК РФ и ст. 24 УПК РФ. Например, в ст. 10 УК РФ, закрепляющей положения об обратной силе закона, устраняющего преступность деяния, указано, что такой закон распространяется на лиц, совершивших соответствующие деяния до вступления такого закона в силу, в том числе на лиц, отбывающих наказание или отбывших наказание, но имеющих судимость. Очевидно, что в процессуальном законе должна быть норма о прекращении уголовного преследования лиц, на которых эта норма распространена уголовным законом. Трудно в связи с этим объяснить, почему согласно ч. 2 ст. 24 УПК РФ уголовное дело подлежит прекращению в случае, когда преступность и наказуемость этого деяния были устранены новым уголовным законом, только до вступления приговора в законную силу. Предлагается решать этот вопрос в порядке, предусмотренном гл. 47 УПК РФ, на том основании, что в соответствии с п. 13 ст. 397 УПК РФ в числе вопросов, связанных с исполнением приговора, суд рассматривает и вопрос об освобождении от наказания или о смягчении наказания вследствие издания уголовного закона, имеющего обратную силу. В данном решении заключено немало лукавства: на людей, освобождённых от наказания таким способом, не распространяются нормы о реабилитации. Государство, даже если оно признает, что уголовная ответственность за то или иное деяние была установлена неосновательно, и отменит соответствующий закон, людей, осуждённых по этому закону, продолжает считать преступниками. Если осуждённых за антисоветскую пропаганду или за распространение клеветнических измышлений о советском государственном и общественном строе после упразднения приснопамятных ст. 78 и 190.1 УК РСФСР реабилитировали, то, повторись такая ситуация теперь, ни о какой реабилитации и речи быть не может.
Приведу следующий пример непродуманности решения вопроса о придании УПК РФ особого статуса «закона над законами». Государственная Дума РФ на основании п. «е» ст. 103 Конституции РФ наделена правом объявления амнистии, которым она довольно активно пользуется. Амнистии объявляются соответствующим постановлением Думы. В каждом из таких постановлений есть пункт, в котором записано: «…не возбуждать» уголовные дела той или иной категории. Поскольку в ст. 24 УПК РФ такого основания для отказа в возбуждении уголовного дела, как издание акта об амнистии, нет, то по прямому указанию ст. 7 УПК РФ эти пункты постановлений об амнистии дознаватели, следователи, прокуроры и суды должны игнорировать. Дела возбуждать… только для того, чтоб потом их тут же прекращать на основании п. 3 ч. 1 ст. 27 УПК РФ, который требует прекращения дела в случае издания акта об амнистии. Можно догадаться, что пером разработчиков УПК РФ водила святая вера в приоритетность каждого закона в сфере его регулирования. Казалось бы, с этим и спорить нельзя: уголовное судопроизводство - царство уголовно-процессуального закона, здесь должен править бал процессуальный закон. Сказанное было бы верно, если можно было бы чётко разделить сферы регулирования законов, если бы эти сферы не пересекались. На самом деле такое разделение всегда условно. Нормы о правах и свободах человека и их гарантиях касаются не только уголовного судопроизводства и содержатся не только в УПК РФ. По-видимому, может быть выстроена иерархия норм, в которой процессуальные не всегда должны занимать верхние ступеньки. Бесспорно выше процессуальные нормы, содержащиеся в Конституции. Принято считать, что уголовный процесс - форма существования уголовного материального права. Материальное уголовное право существует как бы в процессуальных одеждах. Из этого, судя по всему, следует, что определяющим началом должно признаваться именно материальное уголовное право, а не наоборот. И уголовно-процессуальные нормы должны определённым способом соответствовать нормам материального уголовного права.
Законодатель должен пересмотреть своё отношение к принятию законов, в противном случае правоприменителю придётся едва ли не по каждому делу обращаться в Конституционный Суд РФ». «Думаю, что процессуальный кодекс, любой вообще кодекс, но в особенности тот, что предписывает процедуры, тем надёжнее для гражданина, чем тоньше и детальнее процедуры прописаны. Здесь надо, возможно, быть даже больше крючкотвором и педантом, потому что порой от одной запятой зависит судьба человека. На процедурах держится и демократия, и право. УПК РФ - это главная нормативная база для уголовного процесса. Здесь любая ошибка в норме мультиплицирует автоматически массу конкретных ошибок на практике. Потому что наше законодательство, относящееся к континентальной системе права, заключается в том, что суд не имеет права поступать вопреки закону. Если он считает закон неконституционным, - обращается в Конституционный суд РФ, а если не обращается к нам, значит, он берёт закон, и по формуле «плохой закон, но есть закон» его применяет. Но если закон действительно ошибочен с точки зрения Конституции, понятно, страдают и граждане…».
Исходя из вышеизложенного, я определил иерархию правовых актов, регулирующих организацию и деятельность прокуратуры таким непривычным образом:
• Конституция РФ,
• ратифицированные международные договоры РФ, общепризнанные принципы и нормы международного права,
• федеральные конституционные законы,
• кодексы РФ,
• ФЗ о прокуратуре, другие федеральные законы, каждый из которых преобладает в своей сфере регулирования,
• указы Президента РФ,
• правовые акты Генерального прокурора РФ,
• правовые акты нижестоящих прокуроров.
Если учесть ч. 6 ст. 125 Конституции РФ, в этой иерархии нет места нератифицированным международным договорам РФ: «не соответствующие Конституции РФ международные договоры РФ не подлежат введению в действие и применению».
Согласно абзацу 2 ч. 1 ст. 1 ФЗ о прокуратуре «прокуратура РФ выполняет и иные функции, установленные федеральными законами» (обязанность). А в соответствии с абзацем 2 ст. 3 ФЗ о прокуратуре «на прокуратуру РФ не может быть возложено выполнение функций, не предусмотренных федеральными законами» (право).
В соответствии с п. «о» ст. 71 Конституции РФ прокуратура находится в ведении РФ. В п. «л» ст. 72 Конституции РФ установлено, что кадры правоохранительных органов (а значит и прокуратуры) находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов РФ. Но если учесть, что действуют ФЗ о прокуратуре и ФЗ о государственной гражданской службе, то полномочия субъектов РФ по кадрам прокуратуры сведены к нулю. Единственное что сразу же приходит на ум, - прокуроры субъектов РФ назначаются Генеральным прокурором РФ по согласованию с субъектами РФ (ч. 3 ст. 129 Конституции РФ, ч. 1 ст. 13 ФЗ о прокуратуре).
В единственной статье Конституции РФ, посвящённой прокуратуре, есть два важных положения, имеющих значение для моей дипломной работы:
• «Прокуратура РФ составляет единую централизованную систему с подчинением нижестоящих прокуроров вышестоящим и Генеральному прокурору РФ» - часть 1 статьи 129.
• «Полномочия, организация и порядок деятельности прокуратуры РФ определяются федеральным законом» - часть 5 статьи 129. Таким законом, конечно же, и по сей день является ФЗ о прокуратуре с многочисленными изменениями и дополнениями.
«Изложенное проливает свет на то обстоятельство, что прокуратура оказалась включённой в главу 7 Конституции РФ, именуемую «Судебная власть». Ей и положено там быть, если её функции, как замышлялось, были бы ограничены уголовным преследованием и поддержанием обвинения в судах». «На конституционном совещании летом 1992 года во всех пяти палатах и в итоговой рабочей комиссии было решено ограничить компетенцию прокуратуры лишь уголовным преследованием, поддержанием обвинения в судах и предъявлением исков в защиту прав граждан по их просьбам. Эта позиция была зафиксирована в проекте Конституции РФ, переданном Президенту РФ осенью 1993 года. Однако президент по настоянию бывшего тогда Генеральным прокурором РФ А. И. Казанника исключил из проекта Конституции РФ указанные положения, и в таком виде Конституция была вынесена на референдум и принята 12 декабря 1993 года». «Мотивы, которыми руководствовалась Генеральная прокуратура, очевидны: при отсутствии в Конституции РФ указаний на функции, которые выполняет прокуратура, продолжает действовать принятый в 1992 году ФЗ о прокуратуре, в котором функция общего надзора четко обозначена. По мнению Генеральной прокуратуры РФ, общий надзор необходим в качестве средства борьбы с беззаконием в условиях роста преступности».
Абзац 1 ст. 3 «Правовые основы деятельности прокуратуры РФ» ФЗ о прокуратуре гласит: «Организация и порядок деятельности прокуратуры РФ и полномочия прокуроров определяются Конституцией РФ, настоящим федеральным законом и другими федеральными законами, международными договорами РФ». «Будучи актом прямого действия, этот закон определил цели, задачи, основные направления и участки деятельности прокуратуры, принципы её организации и деятельности, полномочия прокуроров и конкретизировал порядок назначения их на должности и освобождения от должностей. В законе закреплены требования, предъявляемые к лицам, назначаемым на должности прокуроров и следователей, определяется порядок прохождения ими службы и их правовое положение».
Конституция РФ не наделила Генерального прокурора и прокуроров субъектов РФ правом законодательной инициативы. На мой взгляд, Генеральный прокурор РФ должен обладать правом законодательной инициативы, как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов РФ. А прокуроры субъектов РФ должны быть наделены правом законодательной инициативы на уровне субъектов РФ, в которые они назначены. Прокурорам городов так же можно предоставить такие полномочия, но на уровне городов, прокуратуры которых они возглавляют.
«В связи с неуклонным возрастанием в последнее время роли прокуратуры всё более актуальной становится проблема укрепления её правового статуса. Это обусловлено тем, что прокуратура оказалась структурой, полномочия и порядок деятельности которой в Конституции РФ никак не обозначены, а это означает, что они могут варьироваться текущим федеральным законодательством. Следовательно, её статус в сложившейся ситуации нельзя признать достаточно стабильным.
Для упрочения роли и положения прокуратуры в государственном механизме Российской Федерации следует предпринять ряд конкретных действий.
В Конституции РФ прокуратуре следует посвятить самостоятельную главу, в общей форме определив назначение прокуратуры, её место в механизме государственной власти, закрепив её функции, объекты прокурорского надзора.
Установить в Конституции РФ, что о прокуратуре принимается не федеральный, а федеральный конституционный закон; закрепить в нём главное назначение прокуратуры - надзор за соблюдением Конституции РФ и исполнением действующих на её территории законов; обозначить в Конституции принципы организации и деятельности прокуратуры (законность, единство, централизация, независимость, гласность), порядок назначения на должность и освобождения от должности Генерального прокурора РФ и его заместителей.
Предусмотреть в действующей Конституции и в федеральном конституционном законе «О Конституционном Суде Российской Федерации» право на обращение Генерального прокурора РФ в Конституционный Суд по всем вопросам соответствия правовых актов Конституции РФ. Подобное предложение не раз высказывалось учёными и прокурорскими работниками-практиками.
Изменить установленный статьёй 129 Конституции РФ порядок назначения на должность прокуроров субъектов РФ по согласованию с её субъектами, так как это ставит прокуроров в прямую зависимость от органов представительной и исполнительной власти субъектов РФ, что противоречит одному из основополагающих принципов прокурорского надзора - независимости прокуроров от каких-либо органов власти и негативно сказывается на их деятельности.
В ФЗ о прокуратуре установить, что финансирование органов прокуратуры РФ в полном объёме осуществляется исключительно за счет федерального бюджета, в котором ежегодно должна быть предусмотрена соответствующая статья.
Дополнить ФЗ о прокуратуре статьёй, определяющей полномочия прокурора при осуществлении сотрудничества с Европейским Судом по правам человека. В этой статье, в частности, закрепить право Генерального прокурора во взаимодействии с Уполномоченным РФ в Европейском Суде в установленном порядке представлять необходимые материалы и заключения, а также участвовать в заседаниях Европейского Суда по правам человека при рассмотрении дел по жалобам граждан РФ. Дополнить ст.1 ФЗ о прокуратуре положением о том, что прокуратура РФ осуществляет от имени РФ надзор не только за соблюдением Конституции РФ, исполнением законов, действующих на территории РФ, но и за исполнением норм международных договоров РФ, ратифицированных в установленном порядке и вступивших в законную силу».
Акты прокурорского надзора
Различается четыре вида актов реагирования при осуществлении прокурорского надзора: постановление, протест, представление, предостережение.
Постановление — это акт о возбуждении уголовного дела или производства об административном правонарушении в отношении должностного лица, нарушившего закон. Исходя из характера правонарушения, прокурор самостоятельно принимает решение об уголовном или административном деле.
Протест приносится на противоречащий закону правовой акт в орган либо должностному лицу, который издал этот акт. Протест может быть принесен также в суд, если прокурор считает незаконным или необоснованным решение суда. Протест подлежит обязательному рассмотрению, о его результатах незамедлительно (не позднее десяти дней) сообщается прокурору в письменной форме.
Представление — это обращение прокурора к органу или должностному лицу об устранении допущенных нарушений закона. Оно подлежит безотлагательному рассмотрению. При рассмотрении представления коллегиальным органом прокурору сообщается о дне заседания. В течение месяца со дня внесения представления должны быть приняты конкретные меры по устранению допущенных нарушений, их причин. О результатах принятых мер должно быть сообщено прокурору в письменной форме. Если Конституции РФ и законам не соответствует принятое Правительством РФ постановление, представление не вносится. Генеральный прокурор информирует об этом Президента РФ.
Предостережение о недопустимости нарушения закона возможно при наличии сведений о готовящихся противоправных деяниях. В этом случае прокурор или его заместитель объявляет в письменной форме должностным лицам предостережение. В случае неисполнения требований, изложенных в указанном предостережении, должностное лицо, которому оно было объявлено, может быть привлечено к ответственности.
Понятие прокурорского надзора
Изучение курса "Прокурорский надзор" предполагает необходимость оперирования целым рядом понятий, которые присущи главным образом данному курсу. С некоторыми понятиями студенты познакомились при изучении курса "Правоохранительные органы" (прокуратура, прокурор, прокурорский надзор). С некоторыми предстоит познакомиться в рамках курса "Прокурорский надзор".
При этом следует иметь в виду, что целый ряд понятий закреплен в нормах права, поэтому они носят правовой (а, следовательно, общеобязательный) характер, например, такие понятия, как "прокуратура", "прокурор", понятие прокурорского надзора и его виды. Другие понятия относятся к научным категориям, сформулированным теорией и практикой прокурорского надзора (например, "объекты прокурорского надзора", "субъекты прокурорского надзора"). Поэтому не все они в юридической литературе воспринимаются однозначно.
Все это предопределяет необходимость глубокого усвоения предлагаемых понятий, от правильного понимания которых зависит успех в изучении всех последующих тем курса.
Наиболее употребляемым в курсе "Прокурорский надзор" является понятие "прокурор".
Прокурор - это должностное лицо органов прокуратуры, выполняющее в соответствии со своей компетенцией полномочия, связанные с осуществлением надзорной и иных функций, установленных законом.
В нормативных правовых актах, юридической литературе термин "прокурор" используется в разных значениях. Этим термином, во-первых, обозначается должностное лицо, возглавляющее соответствующую прокуратуру, начиная от Генерального прокурора РФ и кончая прокурором города или района.
Во-вторых, этим термином охватываются и другие должностные лица органов прокуратуры, в обязанности которых входит выполнение прокурорских функций, не связанных с руководящими обязанностями. Перечень таких лиц органов прокуратуры, наделенных статусом "прокурор", установлен ст. 54 Закона о прокуратуре. Это Генеральный прокурор РФ, его советники, старшие помощники и помощники по особым поручениям, заместители Генерального прокурора РФ, их помощники по особым поручениям, заместители, старшие помощники и помощники Главного военного прокурора, все нижестоящие прокуроры, их заместители, помощники прокуроров но особым поручениям, старшие помощники и помощники прокуроров, старшие прокуроры и прокуроры управлений и отделов, действующие в пределах своей компетенции.
Достаточно употребляемым является еще один термин - "прокурорский работник". В соответствии со ст. 54 Закона о прокуратуре под прокурорским работником понимаются прокуроры, а также другие работники органов и учреждений прокуратуры, имеющие классные чины (воинские звания). Таким образом, это понятие охватывает только прокуроров, других работников органов прокуратуры (это, как правило, научные и педагогические работники научных и образовательных учреждений прокуратуры, иные работники). Иные сотрудники прокуратуры, работающие в учреждениях социально-бытового, хозяйственного, административного назначения, к указанной категории "прокурорские работники" не относятся.
Общим для прокурорских работников является наличие у них классного чина или воинского звания.
Прокуратура Российской Федерации - единая федеральная централизованная система органов, осуществляющих от имени Российской Федерации надзор за соблюдением Конституции и исполнением законов, действующих на территории РФ, выполняющих иные функции, установленные федеральными законами (ст. 1 Закона о прокуратуре).
"Прокурорский надзор" - понятие, которое имеет несколько смысловых значений.
Во-первых, этим термином обозначается основная функция прокуратуры - прокурорский надзор (абз. 1 п. 1 ст. 1 Закона о прокуратуре). В этом значении указанным термином обозначается специфическая деятельность прокуратуры, осуществляемая от имени Российской Федерации и направленная на проверку точного соблюдения Конституции и исполнения законов, действующих па территории РФ.
Во-вторых, этим термином обозначается одна из юридических учебных дисциплин - "Прокурорский надзор", о чем уже выше говорилось.
В-третьих, этим термином обозначается одна из отраслевых юридических наук, изучающая общественные отношения, возникающие в сфере надзорной и иной деятельности прокуратуры.
Отрасль прокурорского надзора - это вид надзорной деятельности прокуратуры, который обусловлен предметом надзора, спецификой правового положения объектов надзора, полномочиями прокурора. В настоящее время Законом о прокуратуре выделено пять отраслей (видов) прокурорского надзора.
Предмет прокурорского надзора определяется характером надзорной деятельности прокуратуры, сущностью которой является регулирование общественных отношений, связанных с соблюдением Конституции РФ и исполнением законов в стране. Иначе говоря, под предметом прокурорского надзора следует понимать деятельность физических (должностных) и юридических лиц, связанную с соблюдением Конституции РФ и исполнением законов. Этот общий предмет прокурорского надзора детализируется и конкретизируется применительно к каждой отдельной отрасли прокурорского надзора.
Объекты прокурорского надзора - это те органы, учреждения и их должностные лица, деятельность которых, связанная с исполнением законов, поднадзорна прокуратуре. Перечень их в общем плане дан в п. 2 ст. 1 Закона о прокуратуре. В их числе федеральные органы исполнительной власти, представительные (законодательные) и исполнительные органы субъектов РФ, органы местного самоуправления, органы военного управления, органы контроля, их должностные лица, субъекты осуществления общественного контроля за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и содействия лицам, находящимся в местах принудительного содержания, органы управления и руководители коммерческих и некоммерческих организаций.
Субъекты прокурорского надзора - это должностные лица прокуратуры - соответствующие прокуроры, осуществляющие прокурорско-надзорную деятельность в пределах своей компетенции. Перечень прокуроров как субъектов прокурорской деятельности дан в ст. 54 Закона о прокуратуре.
Полномочия прокурора - это совокупность прав и обязанностей, которыми он располагает для осуществления надзорных и иных функций, возложенных на него законом. Основные полномочия определены Законом о прокуратуре, которые конкретизируются в других законодательных актах (например, в УПК, ГПК, АПК, Законе о полиции, Законе об ОРД, в ведомственных приказах Генеральной прокуратуры РФ и др.).
Средства прокурорского реагирования - это предусмотренные законом действия и правовые акты прокурора, вытекающие из его полномочий, направленные на выявление и устранение нарушений закона, а также причин и условий, им способствующих; привлечение к ответственности лиц, виновных в нарушении законов.
Акты прокурорского реагирования (акты прокурорского надзора) являются разновидностью средств прокурорского реагирования. Они представляют собой определенные виды документов прокурора, с помощью которых он реагирует на выявленные в процессе применения правовых средств надзора нарушения закона. Перечень таких актов установлен Законом о прокуратуре, иными законодательными актами. В числе наиболее часто используемых прокурорами следует назвать такие акты, как представление, протест, предостережение, постановление.
Отрасли прокурорского надзора
По своей сущности прокурорский надзор как специфический вид государственной деятельности един. Это единство обусловлено едиными для всей системы прокуратуры РФ целями, единством системы прокуратуры, единством правовой базы деятельности прокуратуры. Однако в самом процессе прокурорского надзора имеются существенные различия. Эти различия в осуществлении единого прокурорского надзора порождены особенностями законодательства, за исполнением которого осуществляется надзор, и особенностями, различием субъектов, исполняющих это законодательство и, вследствие этого, различием в полномочиях прокуроров.
В соответствии с этим в едином прокурорском надзоре выделяются следующие отрасли прокурорского надзора.
I. Надзор за соблюдением Конституции РФ, исполнением законов и соответствием законам издаваемых правовых актов.
Характеризуя эту отрасль прокурорского надзора, следует, прежде всего, отметить необыкновенную широту предмета надзора. В предмет данной отрасли надзора входит соблюдение Конституции РФ и огромного количества чрезвычайно разнообразных по содержанию законов, а также законность издаваемых правовых актов. Их многочисленность и разнообразие не позволяют хоть в какой-то мере назвать их основные виды. Поэтому в ст. 21 Закона о прокуратуре о предмете надзора этой отрасли надзора сказано лишь в самой общей форме: «соблюдение Конституции Российской Федерации» и «исполнение законов действующих на территории Российской Федерации».
Более подробно в Законе о прокуратуре характеризуется предмет надзора в части субъектов, исполняющих законы. Хотя и здесь многочисленность и разнообразие этих субъектов позволили ограничиться перечислением только их видов.
Согласно ст. 21 Закона о прокуратуре ими являются:
а) федеральные министерства;
б) государственные комитеты, службы и иные федеральные органы исполнительной власти;
в) представительные (законодательные) и исполнительные органы государственной власти субъектов РФ;
г) органы местного самоуправления;
д) органы военного управления;
е) органы контроля;
ж) должностные лица перечисленных органов;
з) органы управления и руководители коммерческих и некоммерческих организаций. Нет нужды еще раз подчеркивать многочисленность этих субъектов, их разнообразие и специфику их деятельности.
В связи с чрезвычайной широтой предмета рассматриваемой отрасли прокурорского надзора в ее пределах на практике выделяются дополнительные, более узкие направления (подотрасли), например, надзор за исполнением законов в социальной сфере, в экономической сфере, в сфере исполнения законодательства о несовершеннолетних, в сфере природоохранного законодательства и т.д. Названное направление отрасли прокурорского надзора осуществляется в двух формах. Согласно ст. 21 Закона о прокуратуре прокурорский надзор осуществляется не только за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов, но и за соответствием законам издаваемых перечисленными в этой статье субъектами правовых актов.
Устанавливая право и обязанность прокуроров осуществлять надзор за законностью правовых актов, Закон о прокуратуре (ст. 21) не конкретизирует ни законы, которым должны соответствовать правовые акты, ни виды этих актов. Установлено только, что эти акты издаются субъектами исполнения законов, перечисленными в той же ст. 21 Закона о прокуратуре. При этом следует иметь в виду, что проверке законности подлежат только правовые акты, т.е. акты порождающие, прекращающие или изменяющие правовые (юридические) отношения.
2. Надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина. Надзор в этом направлении осуществляется за исполнением законов федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов РФ, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций. Специфика этой отрасли прокурорского надзора определяется сферой общественных отношений, связанных с правами и свободами граждан.
В предмет данной отрасли прокурорского надзора входит соблюдение норм Конституции РФ, определяющих права и свободы граждан и исполнение большого числа законов, объединенных сферой регулирования прав и свобод человека и гражданина. Непосредственно исполняют эти нормативные акты организации, учреждения, их должностные лица, а также руководители коммерческих и некоммерческих организаций и их органы управления.
Характеризуя эту отрасль прокурорского надзора, следует особо подчеркнуть ее приоритетность как отражение и важный путь реализации государственной политики в области защиты прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации.
3. Надзор за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие. Эта отрасль выделена из единого прокурорского надзора в связи с исключительной важностью для каждого гражданина и государства деятельностью органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие, спецификой этой деятельности и комплексом законов, ее регулирующих. Названные виды деятельности затрагивают важнейшие права и свободы граждан, их нарушения влекут за собой тяжелые, иногда непоправимые последствия для граждан, могут причинять им невосполнимый вред. Вот почему государство сочло необходимым закрепить в Законе о прокуратуре деятельность прокуроров по надзору за исполнением законов названными органами в самостоятельную отрасль надзора, подчеркивая тем самым ее особую важность.
Данная отрасль прокурорского надзора призвана обеспечить не только законные права и свободы граждан, но и интересы государства. В случаях совершения преступлений, посягающих непосредственно на интересы государства (государственную федеральную собственность, порядок управления, правосудие и др.), прокурор, осуществляя надзор за исполнением законов, требует от органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие, своевременного и полного расследования, установления размеров причиненного ущерба и принятия мер к его возмещению и т.д., тем самым защищая интересы государства.
Важно отметить, что осуществление прокурорского надзора в рассматриваемой сфере призвано обеспечивать права и свободы не только лиц, совершивших преступление, но и потерпевших от конкретного преступления, а также права и свободы иных законопослушных граждан, о чем на практике иногда забывается.
4. Надзор за исполнением законов администрациями органов и учреждений, исполняющих наказание и применяющих назначаемые судом меры принудительного характера, администрациями мест содержания и заключенных под стражу. Выделение этой отрасли из единого прокурорского надзора, как и в предыдущем случае, объясняется исключительной важностью специфического комплекса законов, регулирующих права и свободы граждан, задержанных в связи с подозрением в совершении преступления, заключенных под стражу или отбывающих наказание, особенностями деятельности органов, исполняющих эти законы. Режим законности распространяется не только на дознание, предварительное следствие и оперативно-розыскную деятельность. Лица, чья вина в совершении преступления установлена судом, к которым уже применяются меры наказания, также имеют права и свободы. Эти права и свободы определены и четко регулируются специальным законодательством. Соблюдение этих прав и свобод лиц, отбывающих наказание, не менее важно, чем соблюдение прав и свобод законопослушных граждан. Вот почему в условиях строительства правового государства прокурорский надзор в этом направлении приобретает особо актуальное значение, ибо отражает политику государства в рассматриваемой сфере общественных отношений.
Закон о прокуратуре предусматривает осуществление надзора за исполнением законов, регламентирующих права и свободы не только осужденных, но и лиц, подозреваемых и обвиняемых в совершении преступления, в случае их задержания или заключения под стражу. Так как при этом вина указанных лиц еще не установлена судом, прокурорский надзор должен выступать гарантией законности осуществленного ограничения свободы этих граждан. В этом также просматривается двуединая задача прокурорского надзора – обеспечение прав и свобод граждан и интересов государства.
В связи с принятием федеральных законов № 118-ФЗ «О судебных приставах»' и № 119-ФЗ «Об исполнительном производстве», а также согласно п. 2 ст. I Закона о прокуратуре прокуратура РФ осуществляет надзор за исполнением законов судебными приставами. Эту деятельность прокуроров можно рассматривать как часть прокурорского надзора за исполнение законов государственными органами, исполняющими приговоры и иные решения судов.
Отличительной чертой данной надзорной деятельности прокуратуры является то, что законодателем четко определены субъекты, исполняющие требования законов, а именно судебные приставы. Характеристика судебных приставов, их виды, задачи и полномочия определены в названном выше Федеральном законе «О судебных приставах». Предметом рассматриваемого надзора является исполнение федеральных законов «О судебных приставах» и «Об исполнительном производстве».
Объектами данного надзора являются подразделения службы судебных приставов. К ним относятся: департамент судебных приставов Министерства юстиции РФ, служба военных приставов Управления военных судов Министерства юстиции РФ, службы судебных приставов органов юстиции субъектов РФ, районные, межрайонные или соответствующие им согласно административно-территориальному делению субъектов РФ подразделения судебных приставов.
Перечисленные субъекты и объекты надзора относятся к системе Министерства юстиции РФ, это объединяет их с администрацией органов и учреждений, исполняющих наказание и применяющих назначаемые судом меры принудительного характера.
Определенным исключением из этого является деятельность службы судебных приставов в Конституционном Суде РФ, Верховном Суде РФ и Высшем Арбитражном Суде РФ, чья деятельность определяется не только вышеназванными законами, но и федеральными конституционными законами об этих судах.
Основной задачей рассматриваемого прокурорского надзора является обеспечение законности в деятельности судебных приставов, а также защита прав и законных интересов физических и юридических лиц, относительно которых были приняты судебные акты.
5. Самостоятельным направлением в деятельности прокуроров является их участие в рассмотрении дел судами. Согласно Закону о прокуратуре (ст. 35, 36, 39) прокурор участвует в рассмотрении уголовных, гражданских, арбитражных и административных дел.
Это направление состоит из надзорной и иной, ненадзорной деятельности прокурора. В соответствии с требованиями Закона о прокуратуре прокурор, участвуя в рассмотрении уголовных, гражданских и иных дел, осуществляет две основные функции. Первая – он принимает непосредственное участие в производстве по конкретным уголовным, гражданским, арбитражным и административным делам. С учетом положений судебной реформы и принятого на ее основе нового процессуального законодательства о состязательности судебного процесса в этих случаях прокурор выступает в качестве равноправного участника, стороны уголовного, гражданского или арбитражного судопроизводства.
Вторая функция прокурора состоит в прокурорском надзоре за законностью решений, приговоров, определений и постановлений суда. Реализация этой функции, закрепленной в п. 1 ст. 36 Закона о прокуратуре, предполагает право и обязанность прокурора опротестовать или обжаловать в установленном порядке указанные акты суда в случаях выявления их незаконности или необоснованности.
Осуществление указанных функций прокурором преследует решение нескольких задач. Наиболее важные из них: защита прав и свобод человека и гражданина, защита охраняемых законов интересов общества и государства, защита предприятий, организаций и иных юридических лиц.
Решение поставленных задач в процессе участия прокурора в рассмотрении конкретных дел или осуществлении надзора за законностью издаваемых судом правовых актов осуществляется путем применения предоставленных прокурору законом полномочий.
В п. 4 ст. 35 Закона о прокуратуре сказано, что полномочия прокурора, участвующего в судебном рассмотрении дел, определяются процессуальным законодательством РФ. К сказанному следует добавить, что полномочия прокурора, не участвующего в судебном рассмотрении дел, но проверяющего законность решений суда по этим делам (например, в порядке надзора), также регламентируются процессуальным законодательством.
Помимо этого ряд полномочий прокурора прямо предусмотрен в самом Законе о прокуратуре.
Так, в соответствии со ст. 35 названного Закона прокурор имеет право:
1. Участвовать в рассмотрении дел судами.
2. Осуществлять уголовное преследование в суде.
3. Выступать в качестве государственного обвинителя в суде. Это полномочие может показаться аналогичным предыдущему. Однако следует иметь в виду, что осуществляя уголовное преследование в суде, в процессе судопроизводства, прокурор может изменить свою позицию относительно виновности подсудимых и отказаться от обвинения, от выступления в качестве государственного обвинителя.
4. Обратиться в суд с заявлением. Это полномочие предполагает возможность для прокурора обратиться в суд с заявлением о признании правовых актов должностных лиц незаконными и, следовательно, недействительными; с исковыми заявлениями с целью защиты материальных и иных интересов отдельных граждан, групп населения или юридических лиц.
5. Вступить в дело в любой стадии процесса, если этого требует защита прав граждан и охраняемых законом интересов общества или государства. В данном случае закон не конкретизирует, в какое дело может вступить прокурор: уголовное, гражданское и т.д. Совершенно очевидно, что вступление прокурора в уже начатый процесс судопроизводства требует соблюдения определенных требований, установленных соответствующим процессуальным законодательством.
6. Опротестовать или обжаловать в вышестоящий суд не вступившее в законную силу незаконное или необоснованное решение, приговор, определение или постановление суда (п. 1 ст. 36 Закона о прокуратуре). Порядок применения этого полномочия регулируется процессуальным законодательством. Некоторые особенности его применения приводятся в последующих разделах учебника об участии прокурора в рассмотрении уголовных, гражданских и арбитражных дел.
7. Опротестовать вступившие в законную силу решение, приговор, определение или постановление суда по любому делу (п. 2 ст. 36). Основания, форма и условия применения этого полномочия, как и предыдущего, довольно существенно различаются в зависимости от того, каким процессуальным законодательством (уголовно-процессуальным, гражданско-процессуальным, арбитражно-процессуальным) оно регламентируется. Особенности его применения рассматриваются ниже в разделах об участии прокурора в каждом виде судопроизводства. Генеральный прокурор РФ имеет право:
8. Участвовать в заседаниях Верховного Суда РФ и Высшего Арбитражного Суда РФ. Конкретные формы и основания этого полномочия регламентированы соответствующим процессуальным законодательством.
9. Обращаться в Конституционный Суд РФ в связи с нарушением или возможностью нарушений конституционных прав и свобод граждан примененным или подлежащим применению каким-либо законом. Закон о прокуратуре не указывает, какой закон может нарушить или уже нарушает конституционные права и свободы граждан. Поэтому можно считать, что законодатель имел в виду любой закон, принятый на территории Российской Федерации, в том числе как федеральный, так и закон субъекта РФ.
10. Обращаться с представлением в Пленумы Верховного Суда РФ и Высшего Арбитражного Суда РФ о даче судам разъяснений по вопросам судебной практики по гражданским, арбитражным, уголовным и административным делам (ст. 39).
В Законе о прокуратуре перечислены лишь основные полномочия прокурора, реализуемые в процессе участия в рассмотрении судом дел и осуществлением надзора за законностью судебных решений, приговоров, определений и постановлений. Участвуя в судопроизводстве по конкретным делам, прокурор реализует организационные полномочия, полномочия по ведению судебного следствия, участию в кассационной и надзорной инстанции и ряд других. Эти полномочия различаются в зависимости от категорий рассматриваемых дел: уголовных, гражданских, арбитражных. Поэтому все эти вопросы подлежат рассмотрению в нижеследующих разделах курса.
Помимо рассмотренных выше основных направлений прокурорского надзора, органы прокуратуры в соответствии со ст. 1 Закона о прокуратуре координируют деятельность правоохранительных органов по борьбе с преступностью; принимают участие в правотворческой деятельности; рассматривают и разрешают заявления, жалобы и иные обращения граждан, поступившие в прокуратуру; принимают участие в профилактической работе. Подробно эти виды деятельности прокуратуры рассматриваются в других разделах учебника.
Система прокурорского надзора
Прокурорский надзор — понятие, характеризующее:
- основную функцию прокуратуры как специфического вида государственной деятельности;
- отрасль юридической науки;
- учебную дисциплину.
Прокурорский надзор – специфическая деятельность государственных федеральных органов прокуратуры, осуществляемая от имени Российской Федерации и состоящая в проверке точности соблюдения законности всеми субъектами права.
Признаки прокурорского надзора:
- самостоятельный, специфический вид государственной деятельности. Данную деятельность не могут осуществлять никакие другие государственные, общественные, самодеятельные или иные органы, организации, учреждения, должностные или физические лица кроме прокуратуры;
- осуществляется от имени государства.
Прокуратура как федеральный государственный орган, осуществляет ряд функций (надзор, расследование преступлений, участие в рассмотрении дел судами, в правотворческой деятельности и др.), важнейшей из которых является надзор за исполнением законов. В юридической литературе и на практике употребление понятия «прокурорский надзор» применительно к деятельности прокурора подразумевает проведение проверок точности исполнения требований всех законов, действующих на территории РФ, или любого из них в каждом конкретном случае.
Осуществление надзора за исполнением законов — особый вид деятельности. Его осуществляет прокуратура как особый вид государственных органов.
Прокурорский надзор как отрасль юридической науки означает сумму знаний о законодательстве, регулирующем деятельность прокуроров по осуществлению надзора, о формах, средствах и методах его осуществления, закономерностях развития общественных отношений в сфере осуществления надзора и т. д. Прокурорский надзор носит комплексный характер, поскольку его регулирование осуществляется на стыке нескольких самостоятельных дисциплин.
Как отрасль науки прокурорский надзор тесно связан с такими самостоятельными отраслями юридической науки, как уголовный, гражданский и арбитражный процесс, криминалистика, и рядом других.
Прокурорский надзор как учебная дисциплина — часть образовательных программ высших и средних учебных заведений. По содержанию и структуре учебная дисциплина прокурорский надзор делится на общую и особенную части. В общей части рассматриваются вопросы о задачах и принципах прокурорского надзора, о системе органов прокуратуры, полномочиях прокуроров и т. д. Содержанием особенной части может быть информация об особенностях осуществления прокурорского надзора в отдельных направлениях (прокурорский надзор за законностью содержания под стражей, прокурорский надзор за соблюдением антимонопольного законодательства), специфика реагирования прокурора на различные виды правонарушений.
Предметом прокурорского надзора является деятельность различных органов: министерств, ведомств, государственных комитетов, служб, органов исполнительной власти, органов представительной власти, органов местного самоуправления. В число объектов прокурорского надзора не включены граждане. Тем самым законодатель подчеркивает, что прокуратура - это орган защиты прав и свобод человека и гражданина.
Пределы прокурорского надзора:
- не распространяется на прокуратуру РФ и суды;
- не распространяется на оперативно-хозяйственную деятельность органов;
- дополнительные пределы в каждой отрасли надзора.
Прокуратура строится в соответствии с административным и федеральным государственным устройством РФ.
Прокурорский надзор как отрасль юридической науки представляет собой систему теоретических основ, изучающих:
- закономерности развития общественных отношений, складывающихся в сфере прокурорского надзора за соблюдением законности;
- средства и формы прокурорского реагирования на выявленные нарушения положений Конституции и федерального законодательства;
- содержание правовых институтов, связанных с деятельностью органов прокуратуры;
- практику применения законодательства о деятельности прокуратуры.
Прокурорский надзор за права человека
Статья 33 Конституции РФ предоставляет гражданам право личного обращения в государственные органы.
Согласно федеральному закону "О прокуратуре" одной из обязанностей прокурора является рассмотрение и разрешение жалоб, заявлений, обращений и иных сообщений граждан о нарушениях их законных прав и свобод.
Форма заявления может быть как письменной, так и устной.
Работа с обращениями граждан занимает важнейшие место среди направлений прокурорского надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина. Чаще всего именно заявления граждан содержат первичную информацию о совершении правонарушений. На основе этой информации прокурор принимает решения о совершении конкретных действий необходимых для устранения нарушения, восстановления нарушенных прав пострадавшего. Ежегодно прокурорами всех уровней правоохранительной системы рассматриваются сотни тысяч жалоб и заявлений от граждан. Благодаря проводимой государством политике повышения юридической грамотности граждан, количество обращений в прокуратуру с сообщениями о нарушенных правах и свободах постоянно возрастает.
Право граждан на обращение с жалобами, заявлениями, обращениями и иными сообщениями о нарушенных правах и свободах в государственные органы является одним из основных способов обеспечения законности в государстве, служит охране общественных интересов.
Обращения граждан являются для прокурора одним из источников информации:
• о нарушениях прав и свобод граждан, допускаемых в подведомственном регионе;
• о преступлениях и других общественно опасных правонарушениях, совершаемых как лицами, проживающими в регионе, так и иными лицами;
• об органах и должностных лицах, нарушивших законные права и свободы граждан
• об органах и должностных лицах, не выполняющих требования законодательства об обращениях граждан, то есть иными словами, не принимающих меры к удовлетворению жалоб и заявлений;
• о процессуальных нарушениях, допускаемых следователями и дознавателями в ходе ведения предварительного следствия или дознания по уголовным делам;
• о непринятии сотрудниками правоохранительных органов мер к привлечению к ответственности правонарушителей и к устранению нарушений законов;
• о недопустимом, по мнению граждан, поведении работников прокуратуры, как во время исполнения служебных обязанностей, так и в общественных местах;
• иная информация о правонарушениях.
Таким образом, сведения, содержащиеся в обращениях граждан постоянно пополняют информационную базу прокуратуры. Это способствует методической организации работы органов прокуратуры на научной основе с учетом состояния законности, в том числе и состояния соблюдения в конкретном регионе прав и свобод граждан; помогает улучшению всей деятельности прокуратуры путем устранения выявленных недостатков и упущений в исполнении своих служебных обязанностей.
Документом, регламентирующим работу с обращениями граждан является инструкция Генерального прокурора "О порядке рассмотрения обращений и приема граждан в системе органов прокуратуры Российской Федерации" утвержденная Приказом Генерального Прокурора № 200 (в редакции приказов Генеральной прокуратуры РФ 178, № 113).
Приказ определяет, что работа по рассмотрению и разрешению обращений граждан подчинена "решению задач обеспечения защиты и охраны прав и свобод человека и гражданина, укрепления законности и правопорядка. Каждое обращение должно получить объективное и окончательное разрешение в той прокуратуре (учреждении), к компетенции которых относится решение вопроса".
В инструкции дано определение важнейших для данной отрасли надзора понятий и приведены рекомендации по работе с обращениями граждан:
• обращение - изложенные в письменной, устной форме или в форме электронного документа предложение, заявление, жалоба или ходатайство, в том числе коллективное, гражданина, должностного и иного лица;
• заявление - просьба гражданина о содействии в реализации его конституционных прав и свобод или конституционных прав и свобод других лиц, либо сообщение о нарушении законов и иных нормативных правовых актов, недостатках в работе государственных органов, органов местного самоуправления и должностных лиц, либо критика деятельности указанных органов и должностных лиц;
• должностное лицо - лицо, постоянно, временно или по специальному полномочию осуществляющее функции представителя власти либо выполняющее организационно-распорядительные, административно-хозяйственные функции в государственном органе или органе местного самоуправления.
Каждый гражданин имеет право обратиться в прокуратуру с информацией о совершенном или готовящемся правонарушении.
Обращения могут быть поданы самим гражданином, его представителем, по просьбе гражданина представителем общественной организации, либо коллективом граждан.
Преследование гражданина в связи с его обращением в органы и учреждения прокуратуры с критикой их деятельности либо в целях восстановления или защиты своих прав, свобод и законных интересов либо прав, свобод и законных интересов других лиц запрещается, за исключением случаев, когда их действия образуют состав уголовного преступления.
Так, например, если установлено, что в заявлении содержится заведомо ложная информация, заявитель подлежит уголовной ответственности по статье 306 Уголовного Кодекса Российской Федерации.
Сотрудниками прокуратуры ежедневно ведется личный прием граждан. График приема вывешивается на специальных стендах, расположенных, как правило, при входе в здание прокуратуры. На стенде указывается информация о том, кто из работников ведет прием, и в какие часы.
Руководители прокуратур обязаны проводить личный прием граждан не реже одного раза в неделю. О гражданах, принятых на личном приеме делается соответствующая запись в книге приема посетителей или книге личного приема, где отражается кроме сведений о гражданине, обратившимся к прокурору, краткое содержание обращения и принятое решение.
Все обращения граждан, согласно должностной инструкции подлежат обязательной регистрации.
После регистрации обращения направляется руководителю того органа прокуратуры, в который оно поступило.
Рассмотрев обращение, прокурор обязан принять одно из следующих решений:
• принять заявление или жалобу к своему производству;
• поручить ее рассмотрение конкретному оперативному работнику;
• передать на разрешение в нижестоящую прокуратуру;
• приобщить к материалам ранее поступившей жалобы или заявления;
• направить в суд для приобщения к материалам судебного дела;
• направить по принадлежности на рассмотрение другого органа.
Законом запрещено пересылать жалобы граждан органа или должностным лицам, действия которых обжалуются. О направлении жалоб и заявлений в другие государственные органы, в том числе другое структурное подразделение системы органов прокуратуры обязательно сообщается заявителю.
Порядок рассмотрения поступивших в прокуратуру жалоб заявлений и иных поступивших в прокуратуру обращений граждан установлен федеральным законодательством. Заявления и жалобы граждан и должностных лиц, поступающие в прокуратуру, рассматриваются и разрешаются прокурором в срок не позднее одного месяца, а не требующие изучения и проверки - 15 дней, если иной срок не предусмотрен законом. Так, жалобы и заявления военнослужащих и членов их семей, поступающие в Генеральную прокуратуру Российской Федерации, прокуратуры субъектов Федерации и приравненные к ним военные и иные специализированные прокуратуры, разрешаются в срок до 15 дней, а поступающие в нижестоящие прокуратуры - безотлагательно, не позднее 7 дней со дня их поступления.
Безотлагательному рассмотрению подлежат обращения, поступающие от президента РФ, Председателя Правительства РФ и его заместителей, руководителя Администрации Президента РФ, Секретаря Совета Безопасности РФ, председателя палат Федерального Собрания РФ и их заместителей, Уполномоченного по правам человека в России, руководителей федеральных органов исполнительной власти, а также обращения, взятые на контроль председателями комитетов и комиссий палат Федерального Собрания РФ, депутатами Государственной Думы и членами Совета Федерации.
При наличии достаточных оснований, срок рассмотрения обращения может быть продлен прокурором или его заместителем. Об этом в обязательном порядке уведомляется заявитель с обоснованием причин продления.
После принятия заявления к рассмотрению проводится тщательная проверка изложенных в нем событий и доводов. При необходимости к прокурорским проверкам проводимым по жалобам и обращениям граждан могут привлекаться эксперты и специалисты в различных областях.
При установлении в ходе проверки правомерности требований заявителя жалоба подлежит удовлетворению. Заявителю по итогам рассмотрения письменно сообщается о предпринятых прокуратурой действиях по восстановлению нарушенных прав.
В случае отказа в удовлетворении жалобы заявителю разъясняется порядок обжалования принятого прокурором решения, а также право обращения в суд, если оно предусмотрено законом.
Заявитель имеет право на ознакомление с материалами проверки в той мере, в какой это не затрагивает права и интересы других граждан и не противоречит требованиям законодательства об охране государственной либо иной охраняемой законом тайны.
По результатам проверки, проведенной по заявлению или жалобе, прокурор может принять одно из следующих решений:
• о принесении протеста на незаконный акт либо об обращении в суд с заявлением о признании акта недействительным;
• о внесения представления об устранении нарушений закона;
• о возбуждении производства об административном правонарушении;
• о возбуждении уголовного дела.
Не подлежат рассмотрению органами прокуратуры жалобы, заявления и иные обращения граждан не связанные с нарушением законов. При возникновении необходимости защиты общественного интереса либо прав наименее защищенных лиц органами прокуратуры могут рассматриваться жалобы по вопросам подведомственным судам.
В органах прокуратуры не реже двух раз в год осуществляется комплексный анализ работы по рассмотрению и разрешению заявлений, жалоб и иных обращений граждан с составлением соответствующего акта или справки. При этом особенно тщательно анализируются причины поступления повторных жалоб, обоснованных жалоб на незаконные действия прокуроров и следователей, нарушения устанавливаемых законом сроках разрешения жалоб. На основе результатов анализа принимаются меры к устранению имеющихся ошибок и недостатков в работе, к совершенствованию правозащитной деятельности прокуратуры.
Сущность прокурорского надзора
Прокурорский надзор – специфическая деятельность государственных органов прокуратуры, осуществляемая от имени РФ и состоящая в проверке точности соблюдения Конституции и исполнения законов, действующих на её территории. Указанная деятельность не может осуществляться иными органами. Прокурор, осуществляя надзор, защищает интересы и действует от имени всех членов общества, объединенных общей системой государства.
Осуществляет поддержание порядка в государстве различными способами, но главным образом при помощи государственного контроля. Направлен на обеспечение эффективности деятельности государственного аппарата. Надзор - это контрольная деятельности за исполнением только законов.
Прокурор – физическое лицо, состоящее на постоянной или временной службе в органах прокуратуре, принятое на работу в соответствии с ФЗ и исполняющее обязанности в соответствии с ФЗ и распоряжениями генерального прокурора. Понимается под понятием прокурора – генеральный прокурор, прокурор субъекта, прокурор города, района, специализированной прокуратуры, заместители генерального прокурора, его помощники, советники, старшие помощники, по особым поручениям, прокурор-криминалист. Осуществляют специфическую деятельность. Также в системе органов работают прокурорские работники – работники, занимающие вспомогательные должности, научно-педагогические работники и другие. Прокурорский надзор как отрасль науки – сумма знаний о формах, средствах, методах, осуществления прокурорской деятельности. Предмет прокурорского надзора.
Общественные отношения, на регулирование которых и обеспечение законности направлена деятельность органов прокуратуры. Объект прокурорского надзора. Предприятия, учреждения, организации, государственные органы, их должностные лица, в которых проводятся прокурорские проверки исполнения законов. Субъект прокурорского надзора. Прокурор как должностное лицо органа прокуратуры, но также к субъектам относится и сам орган. Сущность. Выявление и установление правонарушений, а также применение правовых средств для устранения выявленных правонарушений.
Пределы прокурорского надзора
По предмету к пределам прокурорского надзора относятся то, что прокуратура не вмешивается в оперативно-хозяйственную деятельность поднадзорного объекта.
По объектам прокуратура не осуществляет надзор в отношении:
• Средства выявления – проведение проверок, истребование документов;
• Средства устранения – направление официального представления;
• Средства предупреждения – направление предостережения.
Основными целями является обеспечение верховенства закона и обеспечения иерархии законов.
Другими целями прокурорского надзора являются:
• Обеспечение единства и укрепление законности;
• Обеспечение защиты прав и свобод человека и гражданина;
• Обеспечение защиты охраняемых законом интересов общества и государства в целом.
Конкретные виды деятельности направленной на достижение целей отражены в пункте 2 статьи 1 ФЗ «о прокуратуре». Одним из важнейших направлений деятельности является координация деятельности других органов. Для достижения вышеуказанных целей принимаются различные по содержанию, по кругу субъектов, по средствам решения задачи. Они определяются конкретными ситуациями.
Задачи делятся на три уровня:
• Общие – наиболее важные. Определяются в конституции, в ФЗ «О прокуратуре», в иных ФЗ.
• Укрепление законности и охрана от посягательств общественного и государственного строя.
• Охрана от посягательств на политические, трудовые, жилищные и другие личные права граждан.
• Охрана прав и законных интересов предприятий и организаций, независимо от форм собственности.
• Специальные – задачи по конкретным направлениям.
• Контроль за исполнением нормативно-правовых актов.
• Частные – различаются в зависимости от направления, а также от вида применяемого правового средства прокурорского надзора.
Прокурорский надзор не единственный способ обеспечения законности в нашем государстве. В тех же целях реализуются и другие формы надзора и контроля. Строго говоря, все органы правового государства обязаны бороться с правонарушениями и применять действенные меры по их устранению и предупреждению.
По правовой природе формы контроля и надзора можно подразделить на высшие и обычные (все остальные). Высшей формой контроля является контроль Конституционного Суда. Он распространяется на все органы законодательной и исполнительной власти РФ и входящих в ее состав субъектов. Конституционный Суд рассматривает дела, проверяет соответствие Конституции РФ федеральных законов, нормативных актов Президента, Совета Федерации, Государственной Думы, Правительства РФ, а также конституций республик, уставов, законов и иных нормативных актов субъектов РФ (подп. «а» и «б» п. 2 ст. 125 Конституции РФ).
Хотя в Конституции прямо не указывается на осуществление контрольных функций Советом Федерации, Государственной Думой, практически эти законодательные органы ими обладают. Поскольку они могут обращаться в Конституционный Суд по поводу несоответствия Конституции различных нормативных актов, в том числе актов Президента РФ, постольку они осуществляют контроль за их законностью. Ясно, что прежде чем обратиться в Конституционный Суд с запро-сом, эти органы устанавливают незаконность того или иного акта.
Довольно широкими контрольными полномочиями обладает Совет Федерации. В соответствии с п. 3 ст. 105 Конституции все принятые Государственной Думой федеральные законы в течение пяти дней передаются на рассмотрение Совета Федерации. Рассмотрение выражается в проверке этих нормативных актов не только с точки зрения их соответствия Конституции РФ, но и на предмет целесообразности, полезности для государства и общества.
Совет Федерации осуществляет также контроль за деятельностью Президента, утверждая его указы о введении военного и чрезвычайного положений (подп. «в» и «б» п. 1 ст. 102). К ком-петенции Совета относится и отрешение Президента от должности (подп. «е» п. 1 ст. 102). Разумеется, реализация указанных полномочий предполагает проверку обоснованности этих актов, деятельности Президента как главы государства.
Контрольные полномочия Президента в отношении Совета Федерации и Государственной Думы еще более обширны. Практически все принимаемые этими органами законы ему подконтрольны.
Контроль высших органов государственной власти именуется верховным. Прокурорский же надзор является производным от верховного контроля, ибо осуществляется от имени указанных органов, но имеет иную сферу воздействия, ибо касается органов законодательной и исполнительной власти субъектов РФ, министерств и ведомств, органов местного самоуправления.
Все нижестоящие суды при рассмотрении уголовных, гражданских, административных дел тоже выполняют контрольные функции. Их контроль уже не имеет ранга верховного, хотя роль его в укреплении законности и правопорядка в соответствующих регионах весьма значительна. Прокуроры участвуют в рассмотрении судами дел и осуществляют надзор за законностью и обоснованностью приговоров, решений, определений.
Контроль за соблюдением законности (но не верховный) осуществляют и другие органы государства. Можно выделить три вида контроля и надзора: общий, ведомственный и специа-лизированный.
Общий — это контроль, выполняемый краевой, областной администрацией, а также органами местного самоуправления, не являющимися государственными.
Вместе с тем подобный контроль нередко отражает местные интересы, не всегда соответствующие интересам общегосударственным, выраженным в законе. Вот почему в отношении этих органов прокурорский надзор должен быть более действенным и активным.
Ведомственный (внутренний) контроль применяется в системе министерств, ведомств. В силу принципа централизма каждый нижестоящий орган подчиняется вышестоящему, который руководит им, контролирует качество работы. Данный контроль зачастую отражает сугубо ведомственные интересы, а потому и здесь прокурорский надзор должен быть эффективным, оперативным. Являясь межведомственным, он защищает охраняемые законом интересы государства, общества.
Специализированный контроль или надзор касается тех сфер производственной, хозяйственной и иной деятельности учреждений, предприятий, организаций, которые связаны со строго определенным режимом работы. Осуществляется он различного рода государственными, ведомственными инспекциями: санитарными, ветеринарными, торговыми, автомобильными, техни-ческими и т.д. Инспекторы — это должностные лица, обладающие специальными научными познаниями (врачи, зоотехники, энергетики, инженеры и т. д.). Отношение прокурорского надзора к специализированным видам надзора или контроля двоякое.
С одной стороны, прокуратура при выполнении своих функций не вправе подменять различные инспекции, а при необходимости должна привлекать специалистов для проведения проверок исполнения законов. А с другой — она обязана осуществлять надзор за законностью выполняемых ими функций.
Прокурорский надзор по сравнению с другими видами надзора и контроля характеризуется следующими особенностями:
1) он является представительным, ибо осуществляется от имени и по поручению высших органов власти РФ;
2) по целевому назначению он строго специализированный, что выражается только в надзоре за соблюдением законности, так как прокуроры не управляют, а лишь надзирают за исполнением законов;
3) данный надзор имеет широкую сферу действия, ибо распространяется на все регулируемые правом общественные отношения; 4) наблюдается определенная ограниченность полномочий прокуроров при выполнении надзорных функций.
Статью подготовил ведущий корпоративный юрист Шаталов Станислав Карлович. 
