«Прокурорский надзор как специфический вид государственной деятельности осуществляется путём проведения различного рода действий, в числе которых есть предусмотренные законом, но есть и законом не регулируемые (организационные и некоторые другие). К правовым средствам прокурорского надзора относятся только те, которые предоставлены прокурору ФЗ о прокуратуре или иным федеральным законодательством для осуществления надзора. Они носят процессуально значимый характер. В применении этих правовых средств в целях выявления и устранения правонарушений и состоит суть прокурорского надзора.
Правовые средства прокурорского надзора, предоставленные прокурору ФЗ о прокуратуре, по своему содержанию могут быть разделены на средства выявления правонарушений и средства устранения и предупреждения правонарушений».
Ч. 2 ст. 4 Конституции РФ гласит: «Конституция РФ и федеральные законы имеют верховенство на всей территории РФ». Статья 15 Конституции РФ повторяет и детализирует её. Так, согласно ч. 1 ст. 15, «Конституция РФ имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории Российской Федерации. Законы и иные правовые акты, принимаемые в Российской Федерации, не должны противоречить Конституции РФ». Важное положение содержится и в ч. 2: «органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностные лица, граждане и их объединения обязаны соблюдать Конституцию РФ и законы». Прокуратура представляет собой единую федеральную централизованную систему органов, входит в число органов государственной власти и не является исключением.
Вопрос о том, что является первоочередным - Конституция РФ или общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры РФ - не так очевиден, как кажется на первый взгляд. В различной правовой литературе он решается по-разному, независимо от того, какая это литература - общая или специальная, - поскольку это вопрос теории государства и права вообще. Зачастую исследователи смотрят на международный опыт (но не государств, а международных организаций), на те самые общепризнанные принципы и нормы международного права. Естественно, что такие «исследования» заканчиваются не в пользу конституции. Но почему, собственно, возник вопрос? Ведь согласно ч. 2 ст. 4 и ч. 1 ст. 15 Конституции РФ она, как уже было отмечено, имеет высшую юридическую силу, прямое действие и верховенство на всей территории РФ. Однако в ч. 4 ст. 15 Конституции РФ установлено: «общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры РФ являются составной частью её правовой системы. Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора». Здесь не указано, что правила международного договора и общепризнанные принципы и нормы международного права должны преобладать над положениями российской конституции. Но судя по второму предложению, уже можно сделать вывод, что сначала следует Конституция РФ, затем международные договоры РФ и общепризнанные принципы и нормы международного права и только потом - законы. Чтобы сделать полный и окончательный вывод - нужно просмотреть и сравнить все статьи Конституции РФ, имеющие отношение к данному вопросу. Не хотелось бы вдаваться в подробности, поэтому буду краток. Из ч. 1 ст. 17, ч. 3 ст. 46, ч. 1 - 3 ст. 62,ч. 1, 2 ст. 63, ч. 2 ст. 67, ст. 69, ч. 2 ст. 85 Конституции РФ невозможно сделать определённый вывод о том, что над чем преобладает - Конституция РФ, федеральные конституционные законы, международные договоры РФ, общепризнанные принципы и нормы международного права или федеральные законы. Всё перепутано. Другое дело - статья 125. В соответствии с п. «г» ч. 2 этой статьи Конституционный Суд РФ по соответствующим запросам разрешает дела о соответствии Конституции РФ, не вступивших в силу международных договоров РФ.
Задавайте вопросы нашему консультанту, он ждет вас внизу экрана и всегда онлайн специально для Вас. Не стесняемся, мы работаем совершенно бесплатно!!!
Также оказываем консультации по телефону: 8 (800) 600-76-83, звонок по России бесплатный!
В части 6 установлено, что не соответствующие Конституции РФ международные договоры РФ не подлежат введению в действие и применению. Всё это свидетельствует о преобладании Конституции РФ над международными договорами РФ, а значит и общепризнанными принципами и нормами международного права.
Ч. 1 ст. 108 Конституции РФ устанавливает: «федеральные конституционные законы принимаются по вопросам, предусмотренным Конституцией РФ». А согласно ч. 3 ст. 76 «федеральные законы не могут противоречить федеральным конституционным законам». Если обратить внимание на правовые нормы, установленные в ч. 1 - 2 ст. 56, ч. 2 ст. 65, ч. 5 ст. 66, ч. 1 ст. 70, ч. 1 ст. 76, п. «в» ст. 84, ч. 3 ст. 87, ст. 88,п. «д» ч. 1 ст. 103, ч. 2 ст. 108, ч. 2 ст. 114, ч. 3 ст. 118, ч. 3 ст. 128, ч. 2 ст. 135 Конституции РФ, то станет ясно, что федеральные конституционные законы - это неотъемлемая часть конституционной системы РФ, продолжение, развитие и уточнение положений Конституции РФ. Поэтому эти законы должны строго следовать за ней в российской правовой системе и между ними не должно быть промежуточных звеньев, за исключением ратифицированных международных договоров РФ.
По общему правилу кодексы обладают большей юридической силой, чем некодифицированные законы. Но ФЗ о прокуратуре - специализированный закон и должен преобладать в своей области регулирования. Например, трудовые отношения работников органов и учреждений прокуратуры регулируются законодательством РФ о труде и законодательством РФ о государственной службе с учетом особенностей, предусмотренных ФЗ о прокуратуре (ч. 2 ст. 140). Возникают противоречия из-за того, что правовые нормы повторяются в различных законах, причём неточно.
Например, «Уголовно-процессуальный кодекс РФ идеальным (далее - УПК РФ) назвать никак нельзя. Ещё до вступления в силу - до того, как нормы его были испытаны на практике, - было принято несколько федеральных законов о внесении в УПК РФ дополнений и изменений, которыми были существенно исправлены 79 статей и 18 «Приложений»! Случай беспрецедентный в законодательной практике. Затем только в первый год действия Кодекса в него было внесено множество весьма существенных дополнений и изменений. Но совершенствование УПК явно не закончено.
Первые статьи УПК РФ устанавливают самые общие правила, те, от которых зависит, как кодекс строится и применяется на практике. В ст. 1 УПК РФ провозглашено, что порядок уголовного судопроизводства на территории РФ устанавливается УПК РФ, основанным на Конституции РФ, и что он является обязательным для судов, органов прокуратуры, органов предварительного следствия и органов дознания, а также иных участников уголовного судопроизводства.
Положение бесспорное, но насколько оно ново? Подобная норма содержалась и в ст. 1 УПК РСФСР 1960 года. Общий принцип тот же - порядок судопроизводства определяется уголовно-процессуальным законом и никаким иным. Принцип этот соблюдался. Новые нормы в процессуальный закон вводились путём внесения в УПК РСФСР соответствующих дополнений и изменений.
Тем не менее, в УПК РФ появляется новая норма, дополняющая и развивающая это положение, делающая обязательность процессуального закона для участников уголовного судопроизводства эксклюзивной.
Сравню:
. Суд, прокурор, следователь, орган дознания и дознаватель не вправе применять федеральный закон, противоречащий УПК РФ.
. Суд, установив в ходе производства по уголовному делу несоответствие федерального закона или иного нормативного правового акта УПК РФ, принимает решение в соответствии с УПК РФ (ст. 7 УПК РФ «Законность при производстве по уголовному делу»).
По буквальному её смыслу данной формулировкой охватываются все нормативные акты без исключения, ибо «иными нормативными актами» в рассматриваемом случае является все нормативное поле, не занятое федеральными законами: от Конституции и федеральных конституционных законов до строительных норм и правил, - таковы правила формальной логики. Иное понимание поставило бы УПК РФ выше и этих правил тоже. Вышеобозначенная норма ставит УПК РФ в положение «закона над законами», что, мягко говоря, не корректно и не соответствует состоянию законотворчества и общим правилам правоприменения.
В случае коллизии законов действует либо тот, который имеет большую силу (федеральный конституционный закон по юридической силе выше федерального закона), либо тот, который был принят позднее. Такая норма была бы допустима, если бы УПК РФ был идеален, причем настолько, что никакие исторические катаклизмы и происходящие со страной процессы не нарушили бы незыблемости его нетленных устоев. Как быть?
В Постановлении Конституционного Суда по делу о проверке конституционности отдельных положений статей 7, 15, 107, 234 и 450 УПК РФ в связи с запросом группы депутатов Государственной Думы РФ (далее - Постановление) разъяснил, что «положения частей 1 и 2 ст. 7 УПК РФ по своему конституционно-правовому смыслу в системе норм не затрагивают установленную Конституцией РФ иерархию нормативных актов в правовой системе РФ и не предполагают распространение приоритета УПК РФ на разрешение возможных коллизий между ним и какими бы то ни было федеральными конституционными законами, а также между ним и международными договорами РФ.
Если же в ходе производства по уголовному делу будет установлено несоответствие между федеральным конституционным законом (либо международным договором РФ) и УПК РФ (который является обычным федеральным законом), применению - в силу ст. 15 (ч. 4) и 76 (ч. 3) Конституции РФ - подлежит именно федеральный конституционный закон или, соответственно, международный договор РФ как обладающие большей юридической силой по отношению к обычному федеральному закону».
Как видим, Конституционному Суду РФ пришлось истолковать норму УПК РФ не в полном соответствии с формальной логикой.
Кроме того, как быть с иными правовыми актами - не с федеральными конституционными законами и не с международными договорами, а например, с постановлениями Государственной Думы РФ об амнистии?
В Постановлении также указано, что «УПК РФ, который согласно ч. 1 ст. 1 устанавливает порядок уголовного судопроизводства на территории РФ, будучи обычным федеральным законом, не имеет преимущества перед другими федеральными законами с точки зрения установленной непосредственно Конституцией РФ иерархии нормативных актов. В отношении федеральных законов как актов одинаковой юридической силы применяется правило «lex posteriori derogat priori» («последующий закон отменяет предыдущие»), означающее, что даже если в последующем законе отсутствует специальное предписание об отмене ранее принятых законоположений, в случае коллизии между ними действует последующий закон; вместе с тем независимо от времени принятия приоритетными признаются нормы того закона, который специально предназначен для регулирования соответствующих отношений. Беда в том, что трудно представить рядового (и даже нерядового) следователя, который для уяснения, какой закон применять, - к примеру, УПК РФ или ФЗ об адвокатской деятельности и адвокатуре в РФ - станет изучать Постановление Конституционного Суда РФ по делу о проверке конституционности отдельных положений федеральных законов «О федеральном бюджете», «О федеральном бюджете», «О федеральном бюджете» и приложений к ним в связи с запросом группы членов Совета Федерации РФ и жалобой гражданина А. В. Жмаковского. Где следователь, а где федеральные законы о бюджете?
Хотелось бы, чтоб наши следователи, прокуроры, судьи в подавляющем большинстве разбирались в вопросах теории права, регулярно читали постановления Конституционного Суда РФ. Пока выход один - руководствоваться толкованием УПК РФ, данным Конституционным Судом РФ, обжаловать действия и решения следователей и прокуроров в суды, а действия и решения судов - в вышестоящие суды, надеясь на то, что, может быть, хоть в Верховном Суде РФ нас услышат, поймут и защитят закон.
Конституционный суд РФ в своих решениях подчёркивал необходимость учёта особенностей предмета регулирования тех или иных законодательных актов при разрешении возникающих между ними коллизий. В Постановлении по делу о проверке конституционности положения ч. 1 ст. 130 Уголовно-исполнительного кодекса РФ Конституционный суд пришёл к следующему выводу. В силу ст. 46, 47, 49 (ч. 1), 50, 118 и 126 Конституции РФ и конкретизирующих их норм уголовного, уголовно-процессуального и уголовно-исполнительного законодательства в правовой системе РФ нормы, призванные определять порядок осуществления уголовного преследования и возложения на лицо уголовной ответственности и наказания, а также порядок исполнения и отбывания наказания, не могут подменять или отменять положения уголовного законодательства, определяющие преступность и наказуемость деяний, а также виды и размеры наказаний.
После принятия Федерального закона № 161-ФЗ суды в силу п. 13 ст. 397 УПК РФ приводили приговоры в соответствие с этим законом, решая, однако, не только вопросы наказания, но и вопросы квалификации, исключая из приговоров те или иные статьи или пункты статей. Делалось это (и такое будет происходить впредь, если УПК РФ не подвергнется в этой части изменениям) с ведома Верховного Суда РФ ввиду расхождения между ст. 10 УК РФ и ст. 24 УПК РФ. Например, в ст. 10 УК РФ, закрепляющей положения об обратной силе закона, устраняющего преступность деяния, указано, что такой закон распространяется на лиц, совершивших соответствующие деяния до вступления такого закона в силу, в том числе на лиц, отбывающих наказание или отбывших наказание, но имеющих судимость. Очевидно, что в процессуальном законе должна быть норма о прекращении уголовного преследования лиц, на которых эта норма распространена уголовным законом. Трудно в связи с этим объяснить, почему согласно ч. 2 ст. 24 УПК РФ уголовное дело подлежит прекращению в случае, когда преступность и наказуемость этого деяния были устранены новым уголовным законом, только до вступления приговора в законную силу. Предлагается решать этот вопрос в порядке, предусмотренном гл. 47 УПК РФ, на том основании, что в соответствии с п. 13 ст. 397 УПК РФ в числе вопросов, связанных с исполнением приговора, суд рассматривает и вопрос об освобождении от наказания или о смягчении наказания вследствие издания уголовного закона, имеющего обратную силу. В данном решении заключено немало лукавства: на людей, освобождённых от наказания таким способом, не распространяются нормы о реабилитации. Государство, даже если оно признает, что уголовная ответственность за то или иное деяние была установлена неосновательно, и отменит соответствующий закон, людей, осуждённых по этому закону, продолжает считать преступниками. Если осуждённых за антисоветскую пропаганду или за распространение клеветнических измышлений о советском государственном и общественном строе после упразднения приснопамятных ст. 78 и 190.1 УК РСФСР реабилитировали, то, повторись такая ситуация теперь, ни о какой реабилитации и речи быть не может.
Приведу следующий пример непродуманности решения вопроса о придании УПК РФ особого статуса «закона над законами». Государственная Дума РФ на основании п. «е» ст. 103 Конституции РФ наделена правом объявления амнистии, которым она довольно активно пользуется. Амнистии объявляются соответствующим постановлением Думы. В каждом из таких постановлений есть пункт, в котором записано: «…не возбуждать» уголовные дела той или иной категории. Поскольку в ст. 24 УПК РФ такого основания для отказа в возбуждении уголовного дела, как издание акта об амнистии, нет, то по прямому указанию ст. 7 УПК РФ эти пункты постановлений об амнистии дознаватели, следователи, прокуроры и суды должны игнорировать. Дела возбуждать… только для того, чтоб потом их тут же прекращать на основании п. 3 ч. 1 ст. 27 УПК РФ, который требует прекращения дела в случае издания акта об амнистии. Можно догадаться, что пером разработчиков УПК РФ водила святая вера в приоритетность каждого закона в сфере его регулирования. Казалось бы, с этим и спорить нельзя: уголовное судопроизводство - царство уголовно-процессуального закона, здесь должен править бал процессуальный закон. Сказанное было бы верно, если можно было бы чётко разделить сферы регулирования законов, если бы эти сферы не пересекались. На самом деле такое разделение всегда условно. Нормы о правах и свободах человека и их гарантиях касаются не только уголовного судопроизводства и содержатся не только в УПК РФ. По-видимому, может быть выстроена иерархия норм, в которой процессуальные не всегда должны занимать верхние ступеньки. Бесспорно выше процессуальные нормы, содержащиеся в Конституции. Принято считать, что уголовный процесс - форма существования уголовного материального права. Материальное уголовное право существует как бы в процессуальных одеждах. Из этого, судя по всему, следует, что определяющим началом должно признаваться именно материальное уголовное право, а не наоборот. И уголовно-процессуальные нормы должны определённым способом соответствовать нормам материального уголовного права.
Законодатель должен пересмотреть своё отношение к принятию законов, в противном случае правоприменителю придётся едва ли не по каждому делу обращаться в Конституционный Суд РФ». «Думаю, что процессуальный кодекс, любой вообще кодекс, но в особенности тот, что предписывает процедуры, тем надёжнее для гражданина, чем тоньше и детальнее процедуры прописаны. Здесь надо, возможно, быть даже больше крючкотвором и педантом, потому что порой от одной запятой зависит судьба человека. На процедурах держится и демократия, и право. УПК РФ - это главная нормативная база для уголовного процесса. Здесь любая ошибка в норме мультиплицирует автоматически массу конкретных ошибок на практике. Потому что наше законодательство, относящееся к континентальной системе права, заключается в том, что суд не имеет права поступать вопреки закону. Если он считает закон неконституционным, - обращается в Конституционный суд РФ, а если не обращается к нам, значит, он берёт закон, и по формуле «плохой закон, но есть закон» его применяет. Но если закон действительно ошибочен с точки зрения Конституции, понятно, страдают и граждане…».
Исходя из вышеизложенного, я определил иерархию правовых актов, регулирующих организацию и деятельность прокуратуры таким непривычным образом:
• Конституция РФ,
• ратифицированные международные договоры РФ, общепризнанные принципы и нормы международного права,
• федеральные конституционные законы,
• кодексы РФ,
• ФЗ о прокуратуре, другие федеральные законы, каждый из которых преобладает в своей сфере регулирования,
• указы Президента РФ,
• правовые акты Генерального прокурора РФ,
• правовые акты нижестоящих прокуроров.
Если учесть ч. 6 ст. 125 Конституции РФ, в этой иерархии нет места нератифицированным международным договорам РФ: «не соответствующие Конституции РФ международные договоры РФ не подлежат введению в действие и применению».
Согласно абзацу 2 ч. 1 ст. 1 ФЗ о прокуратуре «прокуратура РФ выполняет и иные функции, установленные федеральными законами» (обязанность). А в соответствии с абзацем 2 ст. 3 ФЗ о прокуратуре «на прокуратуру РФ не может быть возложено выполнение функций, не предусмотренных федеральными законами» (право).
В соответствии с п. «о» ст. 71 Конституции РФ прокуратура находится в ведении РФ. В п. «л» ст. 72 Конституции РФ установлено, что кадры правоохранительных органов (а значит и прокуратуры) находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов РФ. Но если учесть, что действуют ФЗ о прокуратуре и ФЗ о государственной гражданской службе, то полномочия субъектов РФ по кадрам прокуратуры сведены к нулю. Единственное что сразу же приходит на ум, - прокуроры субъектов РФ назначаются Генеральным прокурором РФ по согласованию с субъектами РФ (ч. 3 ст. 129 Конституции РФ, ч. 1 ст. 13 ФЗ о прокуратуре).
В единственной статье Конституции РФ, посвящённой прокуратуре, есть два важных положения, имеющих значение для моей дипломной работы:
• «Прокуратура РФ составляет единую централизованную систему с подчинением нижестоящих прокуроров вышестоящим и Генеральному прокурору РФ» - часть 1 статьи 129.
• «Полномочия, организация и порядок деятельности прокуратуры РФ определяются федеральным законом» - часть 5 статьи 129. Таким законом, конечно же, и по сей день является ФЗ о прокуратуре с многочисленными изменениями и дополнениями.
«Изложенное проливает свет на то обстоятельство, что прокуратура оказалась включённой в главу 7 Конституции РФ, именуемую «Судебная власть». Ей и положено там быть, если её функции, как замышлялось, были бы ограничены уголовным преследованием и поддержанием обвинения в судах». «На конституционном совещании летом 1992 года во всех пяти палатах и в итоговой рабочей комиссии было решено ограничить компетенцию прокуратуры лишь уголовным преследованием, поддержанием обвинения в судах и предъявлением исков в защиту прав граждан по их просьбам. Эта позиция была зафиксирована в проекте Конституции РФ, переданном Президенту РФ осенью 1993 года. Однако президент по настоянию бывшего тогда Генеральным прокурором РФ А. И. Казанника исключил из проекта Конституции РФ указанные положения, и в таком виде Конституция была вынесена на референдум и принята 12 декабря 1993 года». «Мотивы, которыми руководствовалась Генеральная прокуратура, очевидны: при отсутствии в Конституции РФ указаний на функции, которые выполняет прокуратура, продолжает действовать принятый в 1992 году ФЗ о прокуратуре, в котором функция общего надзора четко обозначена. По мнению Генеральной прокуратуры РФ, общий надзор необходим в качестве средства борьбы с беззаконием в условиях роста преступности».
Абзац 1 ст. 3 «Правовые основы деятельности прокуратуры РФ» ФЗ о прокуратуре гласит: «Организация и порядок деятельности прокуратуры РФ и полномочия прокуроров определяются Конституцией РФ, настоящим федеральным законом и другими федеральными законами, международными договорами РФ». «Будучи актом прямого действия, этот закон определил цели, задачи, основные направления и участки деятельности прокуратуры, принципы её организации и деятельности, полномочия прокуроров и конкретизировал порядок назначения их на должности и освобождения от должностей. В законе закреплены требования, предъявляемые к лицам, назначаемым на должности прокуроров и следователей, определяется порядок прохождения ими службы и их правовое положение».
Конституция РФ не наделила Генерального прокурора и прокуроров субъектов РФ правом законодательной инициативы. На мой взгляд, Генеральный прокурор РФ должен обладать правом законодательной инициативы, как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов РФ. А прокуроры субъектов РФ должны быть наделены правом законодательной инициативы на уровне субъектов РФ, в которые они назначены. Прокурорам городов так же можно предоставить такие полномочия, но на уровне городов, прокуратуры которых они возглавляют.
«В связи с неуклонным возрастанием в последнее время роли прокуратуры всё более актуальной становится проблема укрепления её правового статуса. Это обусловлено тем, что прокуратура оказалась структурой, полномочия и порядок деятельности которой в Конституции РФ никак не обозначены, а это означает, что они могут варьироваться текущим федеральным законодательством. Следовательно, её статус в сложившейся ситуации нельзя признать достаточно стабильным.
Для упрочения роли и положения прокуратуры в государственном механизме Российской Федерации следует предпринять ряд конкретных действий.
В Конституции РФ прокуратуре следует посвятить самостоятельную главу, в общей форме определив назначение прокуратуры, её место в механизме государственной власти, закрепив её функции, объекты прокурорского надзора.
Установить в Конституции РФ, что о прокуратуре принимается не федеральный, а федеральный конституционный закон; закрепить в нём главное назначение прокуратуры - надзор за соблюдением Конституции РФ и исполнением действующих на её территории законов; обозначить в Конституции принципы организации и деятельности прокуратуры (законность, единство, централизация, независимость, гласность), порядок назначения на должность и освобождения от должности Генерального прокурора РФ и его заместителей.
Предусмотреть в действующей Конституции и в федеральном конституционном законе «О Конституционном Суде Российской Федерации» право на обращение Генерального прокурора РФ в Конституционный Суд по всем вопросам соответствия правовых актов Конституции РФ. Подобное предложение не раз высказывалось учёными и прокурорскими работниками-практиками.
Изменить установленный статьёй 129 Конституции РФ порядок назначения на должность прокуроров субъектов РФ по согласованию с её субъектами, так как это ставит прокуроров в прямую зависимость от органов представительной и исполнительной власти субъектов РФ, что противоречит одному из основополагающих принципов прокурорского надзора - независимости прокуроров от каких-либо органов власти и негативно сказывается на их деятельности.
В ФЗ о прокуратуре установить, что финансирование органов прокуратуры РФ в полном объёме осуществляется исключительно за счет федерального бюджета, в котором ежегодно должна быть предусмотрена соответствующая статья.
Дополнить ФЗ о прокуратуре статьёй, определяющей полномочия прокурора при осуществлении сотрудничества с Европейским Судом по правам человека. В этой статье, в частности, закрепить право Генерального прокурора во взаимодействии с Уполномоченным РФ в Европейском Суде в установленном порядке представлять необходимые материалы и заключения, а также участвовать в заседаниях Европейского Суда по правам человека при рассмотрении дел по жалобам граждан РФ. Дополнить ст.1 ФЗ о прокуратуре положением о том, что прокуратура РФ осуществляет от имени РФ надзор не только за соблюдением Конституции РФ, исполнением законов, действующих на территории РФ, но и за исполнением норм международных договоров РФ, ратифицированных в установленном порядке и вступивших в законную силу».
Статью подготовил ведущий корпоративный юрист Шаталов Станислав Карлович. 
