В условиях современного преобразования системы государственного управления, проводимого административного реформирования, вопросы взаимодействия федеральных органов исполнительной власти РФ, субъектов РФ и органов местного самоуправления, его законодательного нормативно-правового регулирования, а в частности делегирования полномочий государственных органов власти органам местного самоуправления приобретают особую актуальность, поскольку от качества, способа и форм их взаимодействия зависит эффективность управления регионом, условий существования гражданской общественности, их участия в формировании органов местного самоуправления. Юридическое закрепление взаимодействия органов гос. власти и МСУ находят свое отражение в Федеральном Законе «Об общих принципах местного самоуправления» №131-ФЗ, который устанавливает общие правовые, территориальные, организационные и экономические принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации, достаточно подробно регламентирует условия и процесс наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями. Но в то же время эти положения не свободны от некоторых недостатков и пробелов, что обуславливает поднятую мной проблему несовершенства законодательного регулирования взаимоотношений, взаимодействия органов муниципальной и государственной власти по осуществлению переданных местному самоуправлению полномочий.
Обращает на себя внимание конституционное (уставное) закрепление субъектами РФ принципов, положенных в основу взаимоотношений региональных органов государственной власти с органами местного самоуправления, поскольку они являются исходным началом для определения характера и объема этих взаимоотношений. Анализ содержания конституций (уставов) показал, что только в отдельных субъектах РФ на конституционном (уставном) уровне определены эти основополагающие начала, которые должны быть заложены в фундамент, систему правовых взаимоотношений органов региональной государственной власти и местного самоуправления. Так, например, в Уставе Приморского края предусмотрен принцип взаимодействия МСУ и государственных органов только в области общегосударственных задач. Устав Новосибирской области предусматривает только принцип законности данных отношений, а в Уставе Ульяновской области говорится о самостоятельности, независимости органов МСУ от государства. Причиной этому является отсутствие закрепления таких отношений на федеральном уровне. Таким образом, на мой взгляд, необходимо на уставном уровне закрепить основные положения, связанные с взаимоотношениями региональных органов власти с органами МСУ. Это, безусловно, будет являться одной из гарантий развития МСУ на территории соответствующего субъекта РФ и основой развития между ними в правовом русле.
Задавайте вопросы нашему консультанту, он ждет вас внизу экрана и всегда онлайн специально для Вас. Не стесняемся, мы работаем совершенно бесплатно!!!
Также оказываем консультации по телефону: 8 (800) 600-76-83, звонок по России бесплатный!
Важно также отметить, что если мы остановимся подробнее на принципе самостоятельности местного самоуправления, носящего универсальный и всесторонний характер относительно организации и функционирования местного самоуправления, то можно выявить одну особенность. Этот принцип проявляется в решении органами местного самоуправления вопросов местного значения, круг которых определен законодателем, а также в организационной обособленности органов МСУ и наделения их собственной компетенцией. Круг вопросов определен не только Конституцией РФ, но и ФЗ РФ, законами субъектов РФ. Он может быть уменьшен или увеличен в рамках своих полномочий. Муниципалитеты, в свою очередь, обязаны принять их к исполнению. На практике увеличение количества вопросов местного значения означает возрастание бюджетных расходов муниципальных образований на их решение.
Таким образом, на сегодняшний день гарантированное федеральным законодательством финансирование делегированных органам местного самоуправления государственных полномочий не в полной мере решает проблему их финансового обеспечения. Муниципальные образования различных уровней и с различными финансовыми возможностями находятся явно в неравном положении. Таким образом, несмотря на проведение, достаточно успешного комплекса мероприятий по реформированию местного самоуправления, некоторые из проблем остаются нерешенными.
В этой связи в Законе №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» следует, на мой взгляд, прописать норму, в соответствии с которой расширение круга вопросов местного значения допускается только при условии передачи необходимых материально-финансовых средств, при этом объем переданных полномочий не должен превышать объем переданных на эти цели средств. Но, так как большинство субъектов РФ являются дотационными, то зачастую такой принцип со стороны государства не принимается во внимание в следствие уже выделенных финансово-материальных средств.
Процесс наделения местных администраций государственными полномочиями необходимо подчинять условиям:
1) наделение возможно только отдельными государственными полномочиями, из чего следует невозможность передачи на муниципальный уровень всего объема полномочий органа государственной власти, так как это влекло бы за собой перераспределение предметов ведения, что недопустимо согласно Конституции РФ;
2) наделение полномочиями должно исходить из требований эффективности и экономии;
3) наделение местной администрации полномочиями должно учитывать особенности природы исполнительной власти на местном уровне, ограниченной в формах и методах принятия и исполнения решений по сравнению с органом государственной власти;
4) орган местного самоуправления должен обладать ресурсами, достаточными для осуществления передаваемых полномочий;
5) при делегировании полномочий каким-либо центральным или региональным органом власти органы местного самоуправления должны, насколько это возможно, обладать свободой, адаптировать эти полномочия к местным условиям;
6) необходимо консультироваться с органами местного самоуправления, насколько это возможно, своевременно и надлежащим образом в процессе планирования и принятия любых решений, непосредственно их касающихся.
Местное самоуправление гарантировано путем закрепления организационного единства, однако неверно рассматривать его в отрыве от государственной власти. Независимость местного самоуправления имеет свои границы. Главной из них является государственный суверенитет РФ, который принадлежит ее многонациональному народу. Народ является источником власти как государственной, так и МСУ. Поэтому соблюдение прав и интересов граждан рассредоточено в муниципальных образованиях нашей страны, которые не могут не входить в поле внимания демократического федеративного государства. Государство вправе осуществлять контроль за эффективностью исполнения переданных органам МСУ полномочий, обязано вмешаться в дела МСУ в случае нарушения ими основ законности и правопорядка в своей деятельности. Данное направление реализуется путем закрепления функций контроля за органами прокуратуры РФ и другими уполномоченными законом органами. Следует отметить, что органы прокуратуры ограничены в праве в гражданско-процессуальном порядке оспаривать решения органов местного самоуправления и их должностных лиц, носящих ненормативный характер. Указанное обстоятельство, на мой взгляд, следует рассматривать как сужение контрольных функций государственных органов. Назрела необходимость в определении в комплексном законодательном акте всех форм и сторон контрольно-ревизионного воздействия на муниципальные образования, принципов и пределов вмешательства органов государственной власти в деятельность МСУ. Это позволит перейти на новый уровень взаимоотношениям государства и МСУ, увеличит их прозрачность, что окажет влияние на доверие граждан.
Вопросы местного значения неотделимы от государственного интереса. В настоящее время существует много проблем, влекущих дисбаланс в отношениях органов государственной власти и местного самоуправления. В связи с этим необходимо выработать механизм реализации четкого разграничения полномочий и взаимодействия органов государственной власти и МСУ, при этом должны быть задействованы экономические рычаги стимулы, а также правовые средства решения задач.
По моему мнению, Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» №131-ФЗ в части, касающейся делегирования полномочий в сфере взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления, нуждается в дополнении правовыми нормами.
а) определяющими содержание понятий «наделение», «передача» и «делегирование» государственных полномочий с целью их классификации;
б) предусматривающими процедуру, при которой изданию закона субъекта Российской Федерации о наделении отдельными государственными полномочиями должно предшествовать заключение предварительного соглашения между органами государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления о возможности и условиях такого наделения и участия в правотворческой процедуре по принятию закона о наделении государственными полномочиями органов местного самоуправления;
в) предусматривающими наряду с принципом обязательности исполнения органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий принцип дополнительности указанных полномочий по отношению к вопросам местного значения, а также регулирующими оптимальную меру и допустимый объем государственных полномочий, передаваемых органам местного самоуправления.
В законах субъектов Российской Федерации о наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями должны содержаться принципы и положения, направленные на реализацию новой концепции делегирования государственных полномочий.
А именно:
а) принцип целесообразности, социально-экономической обоснованности, учета интересов населения муниципального образования при передаче соответствующих полномочий;
б) поэтапный порядок мер, принимаемых при осуществлении рассматриваемой процедуры, согласно которому должен быть предусмотрен переходный, подготовительный период, включающий ревизию фактически осуществляемых органами местного самоуправления, но не переданных в установленном порядке государственных полномочий, установление объемов и сроков компенсации средств местных бюджетов, использованных на их финансирование, а также методическое обеспечение органов местного самоуправления и повышение квалификации муниципальных служащих;
в) перечень финансовых ресурсов и материальных средств, необходимых для обеспечения реализации органами местного самоуправления переданных государственных полномочий в полном объеме;
г) нормативы, на основании которых будет определяться объем финансовых средств, передаваемых органам местного самоуправления, или порядок исчисления этих нормативов;
д) порядок прекращения исполнения соответствующих государственных полномочий.
Практическая значимость внесенных мной предложений заключается в том, что на основе полученных теоретических выводов могут быть предложены конкретные механизмы совершенствования взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления.
Но самое главное, хочется отметить, что самые активные действия руководителей государства и отдельных регионов не смогут заменить заинтересованного участия, инициативных действий населения в жизни своего муниципального образования, целенаправленной и последовательной работы их органов и должностных лиц по реализации принимаемых решений в области местного самоуправления.
Административный контроль и надзор
Государство является центральным, интегрирующим общество, политическим институтом. Оно концентрирует в себе и реализует высшие властные полномочия и обладает способностью управлять и целенаправленно регулировать социальные процессы. Государство - это институт, организующий совместную жизнь населения на определенной территории и обеспечивающий там должный социальный порядок, поддержание соответствующих норм и правил человеческого общежития. Долгое время оно отождествлялось с обществом, его социальной организацией. И только в XVI веке, благодаря трудам Н. Макиавелли, в которых впервые использовался термин stati (от латинского status - положение) для обозначения особой, отличной от общества структуры власти, появился и термин государство. Сложным и неоднозначным является процесс управления государством.
Успехи и неудачи в деле реформирования государственной службы во многом определяются состоянием административной культуры. Данный фактор трудно уловить. Однако он оказывает существенное воздействие на процесс преобразований. В культуре наших чиновников сложились устойчивые аномалии, унаследованные от прошлого, которые создают помехи для эффективного функционирования госаппарата.
В современных теоретических и нормативно-правовых источниках административного права повсеместно используется такой юридический термин как «административный надзор». Общественные отношения, возникающие в связи с его осуществлением, не раз становились предметом научных исследований. Но, на мой взгляд, полной ясности, конкретности и соответствующей обоснованности относительно содержания этого понятия нет. Поэтому в условиях проведенной административной реформы остается непонятным, как можно оптимизировать функции государства по контролю и надзору, если до настоящего времени в действующем законодательстве РФ, они не только отчетливо не сформулированы и не определены, но и не разграничены предметы их ведения и полномочия исполняющих их органов власти. Мало того, следует заметить, что большое количество государственных органов уже наделены, а главное выполняют данные функции. Именно это обуславливает актуальность выбранной мной темы. Проблема заключается в отсутствии единой научной концепции об административном надзоре и контроле, что в современных условиях негативно влияет на развитие законодательства РФ и деятельности государственных органов, прежде всего исполнительной власти, по обеспечению контрольно-надзорных функций.
Степень научной разработанности представлена такими известными учеными как Д.Н. Бахрах, Ю.Н. Старилов, Ц.А. Ямпольская, Ю.А. Тихомиров, и имеет достаточно противоречивый характер, поэтому мне стало достаточно интересно выяснить сущность и содержание административного надзора и контроля и разобраться в проблеме разграничения этих двух юридических понятий.
Ряд ученых определяет административный надзор, как метод деятельности исполнительной власти и как обеспечение законности в управлении. Конечно же, такая неопределенность должна преодолена.
Прежде всего, если углубиться в содержательный аспект этого вопроса, можно отметить, что в административном надзоре отсутствует непосредственная организационная соподчиненность у субъектов надзора и поднадзорных объектов, что отличает его от государственного контроля. Но в связи с этим есть и сходство, которое заключается в том, что и внешний контроль, и надзор осуществляется не за всеми сторонами деятельности, а только по определенным вопросам. Сближает их то, что при обнаружении нарушений и органы внешнего контроля, и органы надзора принимают меры к их устранению и привлечению виновных к ответственности.
Необходимость разграничения внешнего контроля и административного надзора заключается в том, чтобы отграничить пределы вмешательства органов исполнительной власти в деятельность частных лиц, не находящихся в организационном подчинении этих органов.
Различие между органами внешнего контроля и административного надзора состоит, прежде всего, в объеме их компетенции. Органы внешнего контроля обладают более широкой компетенцией, которая включает в себя проверку не только правильности, но и целесообразности контролируемой деятельности, в то время как органы административного надзора проверяют лишь законность действий конкретного объекта надзора.
Ф.С. Разаренов, отмечает также, что различия между внешним контролем и административным надзором заключается в характере полномочий субъектов. Органы внешнего контроля наделены полномочиями по выдаче юридическим и физическим лицам разрешений (лицензий) на осуществление определенного вида деятельности. Органы административного надзора обладают меньшим объемом полномочий, в частности, они уполномочены предъявлять обязательные требования по выполнению определенных правил, посещать поднадзорные объекты, применять соответствующие санкции.
В этой связи можно выделить схожие и отличительные черты государственного внешнего контроля и административного надзора.
К схожим относится:
- органы административного надзора и государственного контроля являются структурными элементами одной ветви власти - исполнительной;
- меры административного принуждения являются инструментом воздействия на поднадзорный и подконтрольный субъект, как органов административного надзора, так и органов государственного контроля;
- органы административного надзора и государственного контроля в рамках своих полномочий обязаны пресекать выявленные нарушения и принимать меры к устранению их вредных последствий.
К отличительным:
- функция вмешательства в оперативно-хозяйственную деятельность органам административного надзора не предоставлена; оценка деятельности производится только с точки зрения законности;
- полномочия по осуществлению контроля в отношении граждан на органы государственного надведомственного контроля не возложены.
Таким образом, в результате проведенного сравнения можно очертить границы изучаемых двух понятий. Неясность в соотношении контроля и надзора приводит к свободному толкованию задач и функций контрольных и надзорных органов; так, например, Федеральная служба финансово-бюджетного надзора является контрольным органом и не осуществляет административный надзор, несмотря на ее название, а Федеральная служба по контролю за оборотом наркотиков, напротив, производит административный надзор.
Исходя из всего вышеизложенного, можно следующий вывод: административный надзор можно определить как специальную самостоятельную функцию исполнительной власти, заключающуюся в систематическом наблюдении специальных субъектов, обеспечивающих поддержание специального объекта управления в заданном состоянии, и характеризующуюся обособленным нормативным регулированием, с точки зрения соблюдения законности, выявление причин и условий, способствующих совершению нарушений, а также устранение их путем привлечения виновных к ответственности, но без вмешательства в оперативно-хозяйственную деятельность.
Проведенный мною анализ позволяет говорить о том, что и контрольная, и надзорная деятельность государственных органов существенно отличается друг от друга. В связи с этим, на мой взгляд, было бы целесообразно в действующем законодательстве четко разграничить надзорные и контрольные функции государства. Сущностные различия контрольной и надзорной деятельности государства диктуют необходимость сделать следующий шаг в реформировании административной системы России, а именно - создать самостоятельные надзорные и контрольные структуры в системе органов исполнительной власти.
Статью подготовила доцент кафедры социально-гуманитарных дисциплин Волгушева Алла Александровна. 
