Теория местного самоуправления выделяет несколько моделей организации местной власти: англосаксонскую, континентальную, иберийскую, советскую. Однако реально существующие системы местного самоуправления различных государств, даже, если они построены по одной теоретической модели, имеют значительные отличия. Они обусловлены особенностями законодательства каждого государства, его национальными, религиозными и другими традициями. В силу этого в мировой практике существует большое разнообразие организационных форм местного самоуправления. В ряде государств даже отдельные регионы используют различные формы организации местного самоуправления. Например, в России каждый субъект федерации имеет свой закон о местном самоуправлении, который определяет систему местного самоуправления региона, порядок ее формирования и функционирования.
Главным формальным признаком, по которому отличаются друг от друга модели местного самоуправления, является количество органов первичной компетенции.
Это позволяет выделить три основных типа моделей органов местного самоуправления:
- монистическая модель, при которой вся полнота первичной компетенции сосредоточена в одном единственном органе (напр., сходе односельчан), а все остальные органы обладают лишь делегированными полномочиями и/или наделяются разовыми поручениями;
- дуалистическая модель, при которой первичная компетенция распределена между двумя главными органами (напр., между мэром и представительным собранием);
- триалистическая модель, при которой первичная компетенция распределяется между тремя органами (напр., между бургомистром, представительным собранием и т.н. магистратом, т.е. «малым советом»).
Использование управленческих моделей монистического типа означает необходимость жесткого выбора между «всевластьем коллегиального органа» (например, схода) и «всевластьем единоличного органа» (напр. старосты). В современную эпоху возрастающего усложнения социальных связей столь жесткая альтернатива весьма дискуссионная. Тем не менее, англо-американской школе местного самоуправления удалось именно в современную эпоху разработать удовлетворительный вариант управленческой модели монистического типа (т.н. комиссионная модель управления). Но, как правило, концептуальное осмысление и институционализация органов местного самоуправления предполагает применение дуалистической модели управления.
Для систем местного самоуправления большинства стран является характерным разделение местной власти на два основных элемента:
Задавайте вопросы нашему консультанту, он ждет вас внизу экрана и всегда онлайн специально для Вас. Не стесняемся, мы работаем совершенно бесплатно!!!
Также оказываем консультации по телефону: 8 (800) 600-76-83, звонок по России бесплатный!
- исполнительный орган.
В системе местного самоуправления, построенной по дуалистической модели, может выделяться еще один элемент – главное должностное лицо местного самоуправления. Главное должностное лицо представляет все местное сообщество. Он может избираться всем населением, либо представительным органом власти. У него могут быть широкие и узкие полномочия, самые разные наименования – все зависит от конкретной страны и от того, как в этой стране складывалось самоуправление. Глава самоуправления может быть и главой исполнительной власти, и главой представительного органа, и даже совмещать оба этих поста.
Конкретная форма организации местного самоуправления в государстве или регионе определяется сочетанием ряда факторов:
- наличием и способом формирования представительного и исполнительного органов;
- распределением полномочий между органами местного самоуправления (представительным, исполнительным, контрольным и др.);
- характером взаимодействия между органами местного самоуправления;
- способом вступления в должность и объемом полномочий высшего должностного лица и др.
Общие принципы внутреннего устройства органов местного самоуправления в странах европейского сообщества формулируются в Европейской Хартии местного самоуправления (ст.6, 7) и должны соблюдаться вне зависимости от конкретного вида и модели самоуправления.
Выделяют три базовых принципа устройства самоуправления:
1) структура самоуправления должна соответствовать задачам, решаемым местным сообществом;
2) местное сообщество должно иметь право самостоятельно определять структуру органов самоуправления;
3) работники органов местного самоуправления должны иметь особый статус, отличный от статуса государственного служащего.
Представительный орган местного самоуправления
Представительный орган (совет, собрание, ассамблея, дума и т.п.) призван принимать решения по наиболее важным местным вопросам. Он обычно избирается путем прямых выборов населением соответствующей административно-территориальной единицы.
Депутаты – «непрофессионалы» в сфере муниципального хозяйства и это важно по двум причинам.
Во-первых, поскольку их избирают на определенный срок, это дает некоторую гарантию от коррупции.
Во-вторых, их главная задача – представлять интересы всех слоев населения, большая часть которого, естественно, не является профессионалами в организации хозяйственной деятельности местного сообщества.
Количественный состав представительного органа, как правило, зависит от числа жителей административно-территориальной единицы. Во Франции, например, муниципальные советы могут насчитывать от 9 до 69 членов, в Болгарии – от 9 до 65, Беларуси от 11 до 60, Бельгии – от 5 до 55, Италии – от 15 до 80, Голландии – от 7 до 45, Норвегии – от 13 до 85. В США муниципальные советы обычно малочисленные, в среднем 6–7 человек. В Японии наоборот, состав местных советов довольно многочисленный – от 40 до 120 членов.
Срок полномочий представительных органов может составлять один год (канадские провинции Нью-Брансуик, Онтарио, Саскачеван), два (Боливия, канадские провинции Квебек, Манитоба, Мексика), три (Малави, Швеция, Эстония), четыре (Беларусь, Венгрия, Дания, Норвегия, Польша, Япония), пять (Кипр, Турция) или шесть (Бельгия, Франция, Люксембург) лет. Небольшой срок полномочий совета позволяет электорату осуществлять достаточно строгий контроль за деятельностью своих избранников. Более длительный срок деятельности советов экономичнее с финансовой точки зрения и позволяет его членам не думать постоянно о своем переизбрании.
Формирование представительных органов, как правило, осуществляется путем прямых выборов населением. На выборах могут применяться различные разновидности пропорциональной и мажоритарной избирательных систем. Чаще всего переизбирается весь состав совета, хотя в целях обеспечения преемственности его деятельности возможно переизбрание лишь определенной его части.
Помимо выборных в состав советов могут включаться и назначаемые члены. Например, в Великобритании существует институт назначаемых членов – олдерменов. В настоящее время практика назначения членов советов распространена преимущественно в странах «третьего мира». В ряде стран определенное количество мест резервируется за лицами, выражающими различные социально-экономические интересы (Марокко, Сенегал), а также за женщинами. Места в советах могут резервироваться за представителями отсталых слоев населения.
Основной формой работы местных представительных органов являются сессии. В зависимости от уровня советов национальные законодательства стран устанавливают периодичность созыва очередных сессий. В низовых административно-территориальных единицах они обычно собираются чаще (ежеквартально, ежемесячно), чем в вышестоящих (2-4 раза в год).
Кроме очередных сессий могут созываться и внеочередные, чрезвычайные. На них, как правило, рассматриваются лишь те вопросы, для решения которых они созываются.
Свою организационную структуру представительные органы, как правило, определяют сами. В пределах своей компетенции они могут образовывать комиссии (комитеты), которые бывают постоянными и временными, обязательными и факультативными, а также отраслевыми, функциональными и территориальными.
Постоянные комиссии (комитеты) обычно формируются на первом заседании совета и функционируют или на протяжении всего срока полномочий совета, или какого-либо фиксированного срока (например, одного года, как в Великобритании).
Временные или специализированные комиссии (комитеты) создаются по мере необходимости для решения или изучения какой-либо конкретной проблемы и распускаются после выполнения своей задачи и представления совету соответствующего доклада.
Обязательные комиссии (комитеты) назначаются в соответствии с требованиями законодательства той или иной страны. Так, шведские муниципалитеты должны формировать комитеты по образованию, окружающей среде и охране здоровья, строительству, социальному благосостоянию, а также по выборам. Муниципалитеты Чехии обязаны образовывать лишь финансовый и контрольный комитеты. Формирование большинства комитетов местных советов носит факультативный характер и осуществляется по усмотрению самого совета с учетом возможностей реализовывать те или иные функции.
Отраслевые («вертикальные») комиссии (комитеты) создаются по какому- либо конкретному направлению муниципальной деятельности (здравоохранение, образование и т.п.), в то время, как функциональные («горизонтальные») выполняют обслуживающие функции по отношению к другим комитетам совета и решают комплексные, специальные вопросы (юридический, финансовый и др. комитеты).
Территориальные комиссии (комитеты) объединяют членов совета, избранных от какого-нибудь определенного района и отвечают за его общее развитие. Кроме этого, советы могут создавать различные консультативные комиссии, в состав которых входят не только муниципальные советники, но и представители населения.
Члены комиссий (комитетов), чаще всего, избираются на заседании совета. Но в муниципалитетах некоторых стран практикуется их назначение или формирование состава комитетов по рекомендациям специального комитета по кадрам. Большинство членов комитетов должны быть членами местных советов, хотя порой допускается и кооптация извне. Отдельные комитеты имеют разветвленную структуру подкомитетов, которые более детально рассматривают конкретные проблемы или отдельные их аспекты.
В странах с континентальной моделью местного управления компетенция комитетов чаще всего ограничивается подготовительными и контрольными функциями. В государствах англосаксонского права комиссии могут наделяться и распорядительными функциями.
Исполнительный орган местного самоуправления
«Непрофессионализм» депутатов заставляет территориальное сообщество формировать различными путями (всеобщим голосованием населения, избирать на сессии, нанимать) исполнительный орган местного самоуправления – орган профессиональных управленцев, способный организовать технически грамотное выполнение заказов населения.
Исполнительный орган (исполком, мэр, бургомистр и др.) является составной частью местного самоуправления, призванный осуществлять повседневное управление местными делами, реализацию решений представительных органов. На исполнительный орган могут быть возложены определенные государственные функции.
В мировой практике существуют различные модели формирования и функционирования исполнительных органов на местах.
Статью подготовила доцент кафедры социально-гуманитарных дисциплин Волгушева Алла Александровна. 
