В конституционном праве термином «выборы» обозначается процедура формирования государственного органа или наделения полномочиями дол-жностного лица, осуществляемая посредством голосования правомочных лиц при условии, что на каждый предоставляемый таким образом мандат могут претендовать в установленном порядке два или более кандидата.
Термин «избирательное право» имеет два значения:
- в объективном смысле - это система конституционно-правовых норм, регулирующих общественные отношения, связанные с выборами органов государства и местного самоуправления. Объективное избирательное право регулирует избирательную систему в широком смысле. Обычно предметом избирательного права считаются связанные с выборами общественные отношения, в которых прямо или косвенно участвуют граждане;
- в субъективном смысле - это гарантированная гражданину государством возможность участвовать в выборах государственных органов и органов местного самоуправления. Оно представляет собой комплекс конкретных прав лица, среди которых особо следует выделить активное и пассивное избирательное право в связи с политическими правами человека и гражданина.
Принципы избирательного права - это те условия его признания и реализации, соблюдение которых на выборах делает эти выборы действительно народным волеизъявлением. Выделим основные принципы.
Всеобщее избирательное право. Принцип всеобщего избирательного права означает, что избирательные права (или хотя бы активное избирательное право) признается за всеми взрослыми и психически здоровыми людьми. Это максимум возможного и разумного, который практически нигде не достигается. Всеобщность означает отсутствие дискриминации по каким-либо основаниям (пола, национальности и др.), то есть невозможность отстранения от выборов каких-либо граждан или групп населения.
Применение принципов прямого или косвенного избирательного права или их определенное сочетание зависят от порядка формирования выборного органа.
Прямое (непосредственное) избирательное право означает право избирателя избирать и быть избранным непосредственно в выборный орган или на выборную должность. Этот принцип действует в подавляющем большинстве случаев на выборах нижних палат парламентов, иногда верхних палат - в США, Италии, Польше, президентов - в Мексике, Австрии, Болгарии, практически повсеместно при выборах органов местного самоуправления.
Косвенное (многоступенчатое) избирательное право означает, что избиратель выбирает лишь членов коллегии, которая затем уже избирает выборный орган. Такой коллегией может быть государственный или самоуправленческий орган, нижестоящий, по отношению к выбираемому. Косвенные выборы могут иметь две ступени и более. Двухступенчатыми выборами избираются, например, президент США, Совет штатов Индии, трехступенчатыми - подавляющая часть Всекитайского собрания народных представителей.
Принцип равного избирательного права предполагает равную для каждого избирателя возможность воздействовать на результаты выборов. Он представляет собой следствие и одно из важнейших проявлений конституционно гарантируемого равноправия граждан.
Задавайте вопросы нашему консультанту, он ждет вас внизу экрана и всегда онлайн специально для Вас. Не стесняемся, мы работаем совершенно бесплатно!!!
Также оказываем консультации по телефону: 8 (800) 600-76-83, звонок по России бесплатный!
Равенство избирательного права обеспечивается, прежде всего, наличием у каждого избирателя одинакового числа голосов. В зависимости от избирательной системы' у каждого избирателя число голосов может быть больше, чем один. Поэтому важно, чтобы у всех избирателей их было поровну. Например, на парламентских выборах в Германии каждый избиратель имеет по два голоса, а на выборах представительных органов местного самоуправления в Баварии - по три. Кроме того, необходимо, чтобы все голоса имели равный вес, т. е. равное влияние на результат выборов. Это достигается обеспечением единой нормы представительства: на каждого депутата должно приходиться одинаковое число жителей (иногда избирателей).
Принципу равного избирательного права противоречит плюральный вотум (буквально - множественное голосование). Согласно этому принципу одни избиратели могут иметь в зависимости от обстоятельств больше голосов, чем другие.
Принципу равного избирательного права также противоречат куриальные выборы, которые заранее делят избирателей на группы - курии (например, по национальному, религиозному, сословно-кастовому и другим признакам) с заранее установленным числом мандатов, предоставляемых каждой из этих групп. Например, в Китае особую курию представляют собой военнослужащие НОАК, которые имеют особое представительство в собраниях народных представителей, в Ботсване, Гамбии, Сьерра-Леоне создаются особые избирательные курии для родоплеменных вождей.
В некоторых странах допускаются отклонения от принципа равного избирательного права, имеющие целью гарантировать представительство таких групп общества, которые иначе могут его не получить. Такое специальное представительство имели 25 из 150 стран, сообщивших соответствующие данные Межпарламентскому союзу.
Принцип тайного голосования состоит в исключении внешнего наблюдения и контроля за волеизъявлением избирателя. Смысл его в гарантии полной свободы этого волеизъявления.
Принципы свободного участия в выборах и обязательный вотум связаны с активным избирательным правом.
Принцип свободных выборов означает, что избиратель сам решает, участвовать ли ему в избирательном процессе, а если участвовать, то в какой мере. Отсюда вытекает, что при определении результатов выборов не следует принимать во внимание, какой процент избирателей проголосовал: если хотя бы один проголосовал, то выборы состоялись. Этот принцип характерен для многих стран с англоязычной правовой системой. Он обычно сочетается с добровольной регис-трацией избирателей. Неучастие избирателей в выборах называют абсентеизмом. На его уровень влияют чаще всего политические и экономические обстоятельства. Высокий уровень абсентеизма приводит либо к избранию органа власти или самоуправления небольшой частью избирательного корпуса, что дает основание сомневаться в легитимности органа, либо может вести к безрезультатности избирательного процесса, если закон устанавливает обязательный минимум участия в выборах.
В ряде стран предусмотрен обязательный вотум, т. е. юридическая обязанность избирателей принять участие в голосовании.
Круг лиц, за которыми конституция и избирательные законы признают избирательные права, ограничивается так называемыми цензами, т. е. специальными условиями допущения гражданина к осуществлению тех или иных политических прав.
Рассмотрим следующие виды цензов. Возрастной ценз означает признание за лицом избирательных прав по достижению определенного возраста. В 109 странах активное избирательное право признавалось за лицами старше 18 лет: например, с 18 лет - в США, Великобритании, Германии, Италии, с 20 лет - в Японии, Швейца-рии, Финляндии, а в Бразилии, на Кубе, в Иране и Никарагуа правом голоса пользуются с 16 лет. Для пассивного избирательного права возрастные цензы выше. Например, президентом Италии можно стать по достижении 50 лет. Верхний возрастной предел для избрания в государственные органы или для пребывания в их составе, как правило, в демократических государствах не устанавливается.
Ценз оседлости предполагает, что за лицом признаются избирательные права лишь после того, как оно проживет в данной стране или данной местности определенное время. Например, во. Франции для голосования на любых выборах установлен ценз оседлости 6 месяцев, в Новой Зеландии - 3 месяца, которые нужно прожить на территории избирательного округа.
Ценз гражданства означает, что к выборам допускаются лишь лица, состоящие в гражданстве данного государства не менее установленного срока. Этот ценз не связан с длительностью проживания в стране и не требует сам по себе этого проживания. Например, по Конституции США членом палаты представителей Конгресса США может быть избрано лицо, состоящее в гражданстве США не менее 7 лет, а сенатором - не менее 9 лет. Ценз грамотности и образовательный ценз предполагают допуск к выборам лиц, обладающих установленным объемом образования. В настоящее время он почти не встречается. Ценз грамотности предполагает умение читать и писать на государственном языке, а иногда понимать и истолковывать конституцию страны. Применяется данный ценз в основном тогда, когда речь идет о пассивном избирательном праве. Например, согласно Конституции Бразилии не могут быть избраны неграмотные.
Имущественный ценз заключается в требовании, чтобы избирателю принадлежало имущество не ниже, чем на определенную сумму или чтобы он уплачивал налоги определенного размера. В XX в. этот ценз практически везде был отменен.
Моральный ценз предполагает определенные нравственные требования к избирателю. Например, в Исландии от избирателя требуется, чтобы он вел пристойный образ жизни и обладал добрым нравом, в Мексике не голосуют лица, злоупотребляющие наркотиками, в Нидерландах - лишенные родительских прав и т. п. Обычно лишаются избирательных прав лица, отбывающие наказание в местах лишения свободы по приговору суда (Великобритания, Россия).
Религиозный ценз предполагает принадлежность избирателя к определенной религии. Например, в иранский парламент могут быть избраны только лица, исповедующие ислам.
Ценз пола предполагал недопущение к выборам женщин. До конца XIX в. он существовал почти во всех странах. Сегодня повсеместно отменен. Расовый ценз в настоящее время отсутствует. Рассмотренные цензы представляют собой ограничения как активного, так и пассивного избирательного права. К ограничениям пассивного избирательного права относятся несовместимость и неизбираемость.
Несовместимость заключается в том, что не подлежит избранию лицо, занимающее определенную должность (если оно намерено и далее ее занимать), имеющее какой-либо выборный мандат (если данное лицо намерено и далее его сохранять) или какое-либо определенное занятие (если лицо намерено и далее его осуществлять). Например, во Франции депутат и сенатор не могут осуществлять руководящие функции в частных компаниях, предприятиях, если их деятельность как-то связана с правами государства, не допускается совмещение более двух выборных мандатов, кадровые военнослужащие не могут быть депутатами Национального собрания и т. п.
Неизбираемость - это достаточно специальные случаи. Так, во Франции генеральные инспекторы административных органов со специальными поручениями и префекты не могут быть избраны в любом избирательном округе, входящем в состав территории, на которой они выполняют свои функции или выполняли их в последние три года до выборов.
Избирательные права граждан РФ
Как уже отмечалось, в статье 32 Конституции Российской Федерации гарантировано право граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления. Это конституционное право граждан представляет собой гарантированную юридическую возможность для каждого гражданина участвовать в выборах в качестве избирателя, то есть лица, голосующего на выборах, а также баллотироваться в качестве кандидата в депутаты или кандидата на выборную должность. Закрепленные в Конституции избирательные права являются основными, базовыми и обеспечиваются целым рядом конкретных прав граждан, сфокусированных на отдельных стадиях избирательного процесса (образования избирательных округов, формирования избирательных комиссий, составления списков избирателей, выдвижения и регистрации кандидатов, проведения предвыборной агитации, голосования и т.д.). Использование гражданами указанных правомочий позволяет им свободно осуществлять конституционное право избирать и быть избранными. Вся совокупность конкретных избирательных прав граждан раскрывается в федеральных законах, законах субъектов Российской Федерации. Наиболее важные из этих прав и их гарантии установлены в Федеральном законе «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации».
Конституционное избирательное право граждан слагается из двух прав: активного избирательного права и пассивного избирательного права.
Активное избирательное право граждан означает право избирать в органы государственной власти и в выборные органы местного самоуправления. Оно возникает при достижении гражданином 18 лет и отсутствии обстоятельств, исключающих в соответствии с частью 3 статьи 32 Конституции Российской Федерации участие граждан в выборах (недееспособность, нахождение в местах лишения свободы по приговору суда). Иных ограничений в осуществлении гражданином активного избирательного права федеральные законы не предусматривают.
Активное избирательное право реализуется путем голосования гражданина на выборах в Российской Федерации. Важнейшей предпосылкой реализации активного избирательного права является включение гражданина в списки избирателей.
Пассивное избирательное право обозначает право граждан Российской Федерации быть избранными в органы государственной власти и в выборные органы местного самоуправления. Базовые условия осуществления пассивного избирательного права такие же, как и активного: не могут быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления граждане, признанные судом недееспособными, или граждане, содержащиеся в местах лишения свободы по приговору суда.
История развития избирательного права такова, что признание за гражданином как пассивного, так и активного избирательного права ставилось в зависимость от значительного количества различного рода цензов. Это были имущественные, половые, образовательные, сословные цензы.
Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» установил, что гражданин Российской Федерации может избирать и быть избранным независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также других обстоятельств.
В соответствии с мировой практикой проведения демократических выборов является общепризнанным, что для избрания в некоторые представительные органы и занятия ряда выборных должностей для кандидатов могут быть установлены определенные повышенные требования (цензы), связанные с достижением определенного возраста, а также длительностью проживания на соответствующей территории. Для осуществления пассивного избирательного права наиболее распространенным является использование возрастного ценза.
Конституция Российской Федерации и федеральные законы устанавливают повышенные возрастные требования для кандидатов и некоторые другие условия для осуществления гражданами пассивного избирательного права. Так, согласно статье 81 Конституции Российской Федерации Президентом Российской Федерации может быть избран гражданин Российской Федерации не моложе 35 лет, постоянно проживающий в Российской Федерации не менее 10 лет. В соответствии со статьей 97 Конституции Российской Федерации депутатом Государственной Думы может быть избран гражданин Российской Федерации, достигший 21 года.
Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» (п. 8 ст. 4) предусматривает, что законами субъектов Российской Федерации могут устанавливаться дополнительные условия для реализации гражданином Российской Федерации пассивного избирательного права, связанные с достижением гражданином определенного возраста. При этом устанавливаемый минимальный возраст кандидата не может быть менее 21 года на выборах в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации, 30 лет — на выборах высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) и 21 года — на выборах в органы местного самоуправления.
Как было отмечено в главе 1, реализация пассивного избирательного права граждан при проведении выборов в органы государственной власти субъектов Российской Федерации зависит от особенностей организации государственной власти в субъектах Федерации. Речь, прежде всего, идет об установлении законодательством субъекта Российской Федерации предельного количества сроков избрания высшим должностным лицом субъекта Федерации (руководителем высшего органа исполнительной власти субъекта Федерации) в соответствии с Федеральным законом «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». Эти ограничения направлены на наиболее полную реализацию принципа народовластия, что подразумевает периодическую ротацию руководителей органов государственной власти.
До принятия Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» в соответствии с ранее действовавшим Федеральным законом «Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации» у законодателей субъектов Российской Федерации существовала возможность установления так называемых «сроков обязательного проживания» на соответствующей территории в качестве условия приобретения пассивного избирательного права. Такого рода ограничения также называются цензами оседлости. Согласно статье 4 Федерального закона сроки обязательного проживания не могли быть менее одного года. На практике в некоторых субъектах Федерации эти сроки не соблюдались. В принятом позднее Федеральном законе «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» было установлено, что ценз оседлости применим только в случаях, предусмотренных в Конституции Российской Федерации. Как известно, Конституция предусматривает такую возможность только в отношении выборов Президента Российской Федерации. Таким образом, при проведении иных выборов граждане Российской Федерации могут баллотироваться в качестве кандидатов независимо от места их проживания. В настоящее время практика, когда политики, проживающие в Москве, баллотируются на выборах, проводимых в субъектах Федерации, стала очень распространенной. В соответствии с законом для этого нет никаких ограничений.
Пассивное избирательное право возникает у гражданина не с момента его регистрации кандидатом, а принадлежит каждому гражданину Российской Федерации, удовлетворяющему требованиям, содержащимся в федеральных законах, законах субъектов Российской Федерации.
В отличие от активного избирательного права, реализация пассивного избирательного права гражданином не зависит только от воли гражданина. Избрание гражданина в органы государственной власти и в органы местного самоуправления возможно, если за его кандидатуру проголосует установленное число избирателей. Государство гарантирует гражданам лишь равные возможности быть избранными в органы государственной власти и в органы местного самоуправления.
Условия осуществления пассивного избирательного права следует отличать от ограничений, связанных с несовместимостью депутатского мандата либо выборной должности с осуществлением определенной деятельности. Эти ограничения установлены в Конституции Российской Федерации, конституциях и уставах субъектов Российской Федерации, федеральных законах и законах субъектов Федерации. Данные ограничения прямо не связаны с реализацией гражданами пассивного избирательного права. Гражданину, являющемуся депутатом, находящемуся на определенной должности либо занимающемуся определенной деятельностью, не могут чиниться препятствия в осуществлении им пассивного избирательного права. Только после избрания гражданина депутатом (выборным должностным лицом) вступают в силу ограничения на занятие им соответствующей должности или на осуществление определенной деятельности. Лицо, избранное депутатом либо на выборную должность, после своего избрания должно освободить должность либо прекратить деятельность, которые согласно закону несовместимы со статусом депутата, выборного должностного лица.
Последствия несоблюдения требований несовместимости весьма серьезны. В соответствии с пунктом 6 статьи 70 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» соответствующая избирательная комиссия отменяет свое решение о признании избранным кандидата, если он не позднее чем в течение семи дней со дня официального опубликования общих результатов выборов не представит в избирательную комиссию копию приказа (распоряжения) об освобождении его от обязанностей, несовместимых со статусом депутата, выборного должностного лица, либо копии документов, удостоверяющих подачу в установленный срок заявления об освобождении от указанных обязанностей.
Каков же объем ограничений, связанных с несовместимостью депутатского мандата, занятием выборной должности? Согласно статье 97 Конституции Российской Федерации одно и то же лицо не может одновременно являться членом Совета Федерации и депутатом Государственной Думы. Депутат Государственной Думы не может быть депутатом иных представительных органов государственной власти и органов местного самоуправления. Депутаты Государственной Думы не могут находиться на государственной службе, заниматься другой оплачиваемой деятельностью, кроме преподавательской, научной и иной творческой деятельности.
Несколько иные условия несовместимости депутатского мандата предусмотрены для депутатов законодательных органов субъектов Российской Федерации. Эти особенности связаны с тем, что в соответствии с конституцией (уставом) и законами субъектов Федерации депутаты могут выполнять свои обязанности, как на профессиональной основе, так и без отрыва от основной деятельности. Согласно Федеральному закону «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (ст. 12) в течение срока своих полномочий депутат не может быть депутатом Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, судьей, замещать иные государственные должности в Российской Федерации, государственные должности федеральной государственной службы, иные государственные должности субъекта Российской Федерации или государственные должности государственной службы субъекта Российской Федерации, а также выборные муниципальные должности и муниципальные должности муниципальной службы, если иное не предусмотрено Федеральным законом. Кроме того, в Федеральном законе предусмотрено, что если деятельность депутата осуществляется на профессиональной постоянной основе, указанный депутат не может заниматься другой оплачиваемой деятельностью, кроме преподавательской, научной или иной творческой деятельности.
Применительно к высшему должностному лицу (руководителю высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта Российской Федерации вышеназванным Федеральным законом также установлены аналогичные ограничения. Указанное должностное лицо власти субъекта Российской Федерации не может быть одновременно депутатом законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации, депутатом представительного органа местного самоуправления, не может заниматься другой оплачиваемой деятельностью, кроме преподавательской, научной и иной творческой деятельности.
Ограничения, связанные с несовместимостью нахождения на государственной службе с депутатским мандатом, зеркально отражают требования по несовместимости депутатского мандата. Они сформулированы в Федеральном законе «Об основах государственной службы Российской Федерации».
Согласно статье 11 этого Федерального закона государственный служащий не вправе:
• заниматься другой оплачиваемой деятельностью, кроме педагогической, научной и иной творческой деятельности;
• быть депутатом законодательного (представительного) органа Российской Федерации, законодательных (представительных) органов субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления.
Федеральным законодательством также установлены правила несовместимости нахождения на муниципальной службе с депутатским мандатом, пребыванием на выборной должности.
Согласно статье 11 Федерального закона «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации» муниципальный служащий не вправе:
• заниматься другой оплачиваемой деятельностью, кроме педагогической, научной и иной творческой деятельности;
• быть депутатом Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, депутатом законодательного (представительного) органа субъекта Российской Федерации, депутатом представительного органа местного самоуправления, членом иных выборных органов местного самоуправления, выборным должностным лицом местного самоуправления.
Гарантии избирательных прав
Важнейшими показателями демократизма любой избирательной системы является наличие реальных гарантий реализации избирательных прав граждан РФ и использования в избирательной практике всех принципов избирательного права. Под гарантиями понимаются условия и средства, обеспечивающие реальное воплощение в жизнь принципов избирательного права.
Система гарантий состоит из политических, организационных, материальных и правовых средств, обеспечивающих свободу выборов. Все гарантии находятся во взаимозависимости, дополняют друг друга и действуют как единый механизм.
Правовое обеспечение гарантий составляют:
- Конституция РФ, ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" (с изм. и доп.);
- ФЗ "Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления" (с изм. и доп.);
- ФЗ "Об административной ответственности юридических лиц за нарушение законодательства Российской Федерации о выборах и референдумах".
Рассмотрим виды гарантий:
- политические - это идеологическое многообразие, равенство общественных объединений перед законом, равноправие избирателей на выборах, свобода предвыборной агитации, участие наблюдателей и контроль за ходом выборов;
- организационные, к ним можно отнести запрет на членство в избирательных комиссиях кандидатов в депутаты и находящихся в зависимости от него лиц, несовместимость депутатского мандата с занятием определенных должностей, содействие избирательным комиссиям со стороны государственных органов при подготовке и проведении выборов;
- материальные, имеют немаловажное значение, расходы по проведению выборов в РФ производятся за счет бюджета соответствующего уровню выборов (федерального, бюджета субъекта РФ, местного);
- правовые, которые позволяют обеспечить свободу выбора юридическими средствами. Это право граждан на обжалование ошибок в списках избирателей, неприкосновенность кандидатов в депутаты, признание выборов недействительными при обнаружении нарушений законов, установление административной и уголовной ответственности за нарушение избирательных прав граждан, право кандидатов в депутаты обжаловать в суд результаты выборов. Все эти гарантии избирательных прав граждан должны обеспечить проведение подлинно демократических выборов.
Принципы избирательного права
Принципы права обладают универсальностью, высшей императивностью (обязательностью), общезначимостью. Они образуют определенную систему, для которой характерно наличие особых связей, отражающих роль и значение отдельных правовых начал для формирования и развития российского права, составляющих его отраслей и институтов.
Принципы избирательного права представляют собой основополагающие начала, являющиеся фундаментом правового регулирования избирательных отношений.
Принципы избирательного права составляют его главное содержание. Они обеспечивают механизм правового регулирования, служат критерием законности и правомерности действий граждан, их избирательных объединений, (системы) избирательных комиссий, органов государственной власти и органов местного самоуправления, судов общей юрисдикции.
Примечательно, что принципы Конституции РФ, определяющие федеративный характер государственности, с одной стороны, формируют конституционные основы федерализма и его конституционно-правовую модель, а с другой, они непосредственно взаимосвязаны с принципами, устанавливающими общее нормативно-учредительное определение форм и механизма народовластия в контексте конституционного положения о том, что общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Данное требование в значительной мере присуще (корреспондирует) принципам избирательного права.
Принципы избирательного права очерчивают основополагающие параметры, в рамках которых складывается правовой механизм регулирования избирательных отношений. Кроме того, эти принципы определяют направление развития избирательного права в качестве подотрасли конституционного права.
Развитие современного избирательного права в условиях углубления и расширения демократических начал в организации и проведении выборов делает весьма актуальной задачу формирования универсального стандарта (критериев) системы (перечня) политико-правовых и организационно-технологических принципов ротации и передачи публичной власти по итогам избирательных кампаний.
Поэтому рассмотрение системы принципов является одной из базовых характеристик избирательного права Российской Федерации.
Отметим, что реформирование российского избирательного права началось с момента принятия новой Конституции Российской Федерации. Именно, Основной закон создал базу и условия, во-первых, для динамичного развертывания избирательного законодательства, нормы которого обеспечивают избирательные права граждан России, их избирательных объединений, во-вторых, для становления российского избирательного права в качестве самостоятельной подотрасли конституционного права России, очертил направление развития нынешнего динамично развивающегося избирательного права.
В этой связи принципы, на которых основывается конституционная регламентация, не только определяют параметры всего законодательного регулирования, но и призваны служить критерием оценки действующего законодательства.
К сожалению, отсутствие в Основном законе главы об избирательной системе не способствовало обозначению предельно четких ориентиров избирательной реформы, приоритетным направлением которой являлось воссоздание на новых принципах избирательного права Российской Федерации. Поэтому конституционное закрепление принципов избирательного права было минимизировано в ныне действующей Конституции России.
Определяющее значение для избирательного права Российской Федерации приобрел Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», принятый Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации.
Напомним, что начавшаяся с принятия Основного закона реформа российского избирательного права была призвана обеспечить и гарантировать демократический и легитимный процесс свободного, равноправного волеизъявления граждан при формировании представительных и исполнительных органов государственной власти и органов местного самоуправления, способствовать построению единой и согласованной, оптимально сбалансированной и непротиворечивой избирательной системы, отражающей федеральную природу государства и гарантирующей стабильность и преемственность в деятельности выборных органов государственной и муниципальной власти. Поэтому вопрос о принципах избирательного права не может быть сведен только к субъективному праву граждан на участие в выборах и гарантиям его реализации.
Под принципами российского избирательного права следует понимать общепризнанные, базовые, универсальные начала (стандарты), отражающие демократическую природу выборов как конституционной основы народовластия, определяющие фундамент правового регулирования избирательных прав, согласованную систему гарантий, процедур, обеспечивающих императивное, честное (нефальсифицированное) проведение различных видов выборов в Российской Федерации, реализацию и защиту избирательных прав российских граждан.
Вместе с тем, в юридической литературе не выработана единая классификация принципов избирательного права.
Так, для советского периода развития избирательной системы характерным было отождествление принципов избирательного права применительно к условиям реализации гражданами субъективного права избирать и быть избранными в органы государственной власти. В качестве принципов рассматривалось исключительно участие граждан в выборах на основе общего прямого равного избирательного права при тайном голосовании.
Тем не менее, в Российской Федерации наметилась тенденция расширительного понимания принципов избирательного права, включения в их систему не только концептуальных условий участия граждан в выборах, но и фундаментальных начал избирательного процесса, отражающих демократическую природу выборов как политического института народовластия и обеспечивающих свободное и открытое участие граждан в формировании представительных основ публичной власти.
Сегодня обязательные, периодичные, своевременные (своевременно назначенные), свободные, альтернативные (состязательные), подлинные выборы - единственный законный способ делегирования власти народом, а также оптимальное средство формирования института представительной демократии, который является неразрывной составной частью современной конституционно-правовой модели российской государственности.
На основании изложенного предлагается следующая классификация принципов российского избирательного права, которая основана на их целевом предназначении в организационно-правовом механизме регулирования избирательных отношений, а также непосредственной взаимосвязи, зависимости и дополнения одних принципов другими. По этому критерию принципы избирательного права следует систематизировать по трем основным группам. Это, во-первых, принципы организации и проведения выборов; во-вторых, принципы участия граждан России в выборах; в-третьих, принципы, дополняющие (сопутствующие) две предыдущие группы.
Первую группу принципов образуют исходные (базовые) начала правового обеспечения избирательных отношений, связанные с обязательностью, периодичностью, своевременностью назначения, свободой, альтернативностью, (конкурентностью) состязательностью выборов, допустимостью различных избирательных систем, независимостью органов (избирательных комиссий), обеспечивающих проведение выборов, подлинностью (несфальсифициро-ванностью) выборов, федеративной основой российского избирательного права, разграничением полномочий между субъектами избирательного процесса, запретом одновременного проведения выборов и референдума Российской Федерации.
Ко второй группе принципов участия граждан России в выборах следует отнести: всеобщее, равное, прямое избирательное право, а также добровольность реализации субъективных избирательных прав на основе личного и тайного голосования.
К третьей группе принципов избирательного права относятся: гласность, открытость, территориальная основа выборов, ответственность за нарушение избирательных прав граждан Российской Федерации.
Взаимосвязь каждого принципа системы избирательного права друг с другом осуществляется также, как и взаимосвязь множества различных по форме и объему сообщающихся сосудов.
Принципы организации и проведения выборов
Развитие современного российского избирательного законодательства, практика его применения, перспективы развития на рубеже XXI века, базируется на нормах Конституции России, Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», а также иных законах о выборах. Это позволяет сделать вывод, что в основу организации и проведения всех уровней федерального, регионального и муниципального выборов положены следующие базовые (стандарты) начала.
Обязательность выборов. Этот принцип характеризуется тем, что выборы являются обязательным (императивным) и единственным законным (легитимным) способом формирования избираемых гражданами России представительных и исполнительных органов государственной власти и органов местного самоуправления. Любые иные варианты завладения выборными полномочиями противоречат Основному закону и действующему федеральному законодательству и не могут квалифицироваться иначе как нарушение основ конституционного строя Российского государства.
Обязательность выборов означает, что компетентные государственные и муниципальные органы не вправе уклоняться от принятия решения об их и проведении в установленные законодательством сроки, отменять назначенные выборы или переносить их.
Практика показывает, что обязательность назначения выборов не всегда надежно была подкреплена соответствующими юридическими гарантиями, и в особенности на уровне ряда субъектов Российской Федерации. Это нередко приводило к тому, что уклонение от назначения выборов в установленные сроки стало нередким явлением в отдельных регионах. Так, из-за несовершенства регионального избирательного законодательства в вопросах назначения выборов в 42 субъектах Российской Федерации не были в установленные сроки проведены выборы законодательных (представительных) органов государственной власти.
Для оптимального решения этого существенного вопроса был определен в Федеральном законе «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» механизм назначения региональных выборов. Согласно ему выборы в обязательном порядке проводятся в сроки, установленные Конституцией России, федеральными законами, конституциями и законами субъектов Российской Федерации и являющиеся обязательными на всей их территории (ст. 9).
В случае если уполномоченный на то орган не назначит выборы в сроки, установленные уставами и законами субъектов Российской Федерации, они назначаются и проводятся соответствующей избирательной комиссией в первое или второе воскресенье месяца, следующего за месяцем истечения полномочий выборного органа (ст. 10 названного Закона).
В случае если выборы не будут назначены соответствующей избирательной комиссией или избирательная комиссия отсутствует, тогда выборы по заявлениям избирателей, избирательных объединений, избирательных блоков, органов государственной власти, органов местного самоуправления, прокурора должны назначаться соответствующим судом общей юрисдикции, а проведение их возлагается на избирательную комиссию, формируемую Центральной избирательной комиссией Российской Федерации.
Кроме того, законодатель счел важным дополнить принцип обязательности выборов рядом гарантий. Так, положениями пункта 2 статьи 1 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» было закреплено, что «органы государственной власти субъекта Российской Федерации обеспечивают реализацию прав граждан на участие в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей, в том числе путем законодательного закрепления гарантий своевременного назначения даты выборов в органы государственной власти субъекта Российской Федерации и органы местного самоуправления и гарантии периодического проведения указанных выборов.
Предусмотренные федеральным законодательством судебные гарантии обязательности назначения выборов исключают любые возможности для уклонения от решения вопроса о дате их проведения.
Реализация избирательными комиссиями права назначения и проведения выборов способствует обязательному проведению избирательных кампаний, а также созданию дополнительных гарантий их организации и проведения.
Несомненно, Федеральный закон «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» существенно расширил возможности избирательных комиссий в вопросах назначения выборов, распространив их также на проведение досрочных выборов.
Для решения этого вопроса в Федеральном законе «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» предусмотрено, что в случае досрочного прекращения полномочий органа или депутатов выборы должны быть назначены не позднее чем через 14 дней со дня такого прекращения полномочий.
В целях практического применения принципа обязательности выборов важное значение имеет вопрос о возможности сочетания различных видов избирательных кампаний как друг с другом, так и с референдумом. Отметим, что принцип обязательности выборов тесно соприкасается с принципом запрета одновременного проведения выборов с проведением референдума Российской Федерации. Установление законодателем данного принципа не случайно. Тем не менее, данный принцип избирательного права не исключает возможность сочетания выборов любого уровня, как с референдумом субъекта Российской Федерации, так и местным референдумом.
Тем не менее, позиция федерального законодательства по вопросу о совмещении различных видов выборов прямо не обозначена. Это порождает ситуацию, когда в зависимости от тех или иных политических условий, данный законодательный пробел восполняется при проведении избирательных кампаний взаимоисключающими друг друга способами.
Как правило, объединение избирательных кампаний вносит ощутимый позитивный эффект благодаря экономии финансовых, организационных (административных) информационных, материальных и иных ресурсов, вовлекаемых в орбиту избирательного процесса.
В частности, практика организации региональных и муниципальных выборов свидетельствует, что в целом ряде субъектов Федерации их совместное проведение стимулируется региональными законами при наличии определенных гарантий. Так, в соответствии с Законом Омской области «О выборах в органы местного самоуправления Омской области» (ст. 6 ч. 2) в случае, если выборы в орган местного самоуправления приходятся на срок, близкий к дате проведения выборов в федеральные либо областные органы государственной власти, органы местного самоуправления, выборы в соответствующий орган местного самоуправления могут быть совмещены с этими выборами.
С принципом обязательности выборов также тесно взаимосвязан принцип подлинности (несфальсифицированности) выборов.
В этой связи можно констатировать, что принцип обязательности выборов находится во взаимодействии с другими обозначенными принципами российского избирательного права.
В соответствии с Федеральным законом «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» (ст. 21 и 60) и законодательством субъектов Российской Федерации официально установленные соответствующими избирательными комиссиями итоги выборов и принятые на основании их решения обязательны для исполнения государственными органами власти, органами местного самоуправления и их должностными лицами.
Вместе с тем, практике уже известны попытки ревизии со стороны отдельных государственных органов и их должностных лиц решений избирательных комиссий об установлении результатов выборов.
Такая ситуация сложилась в Корякском автономном округе, где губернатор, проиграв на выборах двадцать процентов голосов избирателей независимому конкуренту, отменил свое же постановление о проведении выборов. Аналогичным образом развивалась ситуация и в Магаданской области, где действующий губернатор на выборах потерпел поражение, но потребовал признать результаты голосования недействительными, ссылаясь на «противоречивость» законодательства о выборах.
Периодичность выборов. Данный принцип непосредственно связан с временными рамками полномочий представительных и исполнительных органов государственной власти и органов местного самоуправления и означает, что очередные выборы должны проводиться через определенные интервалы времени. При этом промежутки между выборами напрямую зависят от предусмотренных законодательством сроков полномочий соответствующих органов, которые в оптимальном варианте должны быть такими, чтобы, с одной стороны, обеспечивать стабильность работы выборных органов и должностных лиц, а, с другой - гарантировать их сменяемость и предотвращать неоправданно длительное обладание выборными полномочиями одних и тех же лиц.
Принцип периодичности проведения выборов является одним из необходимых и обязательных условий их демократичности и законности. В нормах международного права закреплено, что проводимые через различные промежутки времени свободные выборы относятся к числу элементов справедливости, которые существенно необходимы для полного выражения достоинства, присущего человеческой личности, равных и неотъемлемых прав всех людей.
Периодичность выборов является одновременно и важной гарантией, препятствующей нелегитимному продлению срока обладания властными полномочиями на федеральном, региональном и муниципальном уровнях.
Поэтому в Федеральном законе «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» (ст. 8) прямо зафиксировано, что максимальный срок полномочий выборных региональных и муниципальных органов устанавливается законами субъектов Российской Федерации, но не должен превышать пяти лет. Эта норма совместно с указанием законодательства на фиксированные сроки назначения как очередных, так и внеочередных выборов способствует созданию надлежащего правового обеспечения периодичности выборов.
Вместе с тем, не учитывая принцип федеративной основы избирательного права, поступательно восполняя недостатки федерального законодательства в этом аспекте, нельзя лишать субъекты Российской Федерации определенной самостоятельности в регулировании, в том числе, временных параметров деятельности выборных институтов публичной власти.
Свобода выборов. Значение этого принципа организации и проведения избирательных кампаний является универсальным. Поэтому Конституция Российской Федерации (ст. 3) прямо закрепляет данный принцип на уровне Основного закона. Свобода выборов означает, что при их организации и проведении абсолютно исключается какое-либо принуждение относительно как участия в выборах, так и непосредственно голосования.
Реализация принципа свободы выборов устанавливает, что при определении их результатов не следует принимать во внимание, какой процент избирателей проголосовал. Если хотя бы один избиратель проголосовал, то выборы состоялись. Реализация принципа свободы выборов и определению результатов голосования закреплена в законодательстве ряда субъектов Российской Федерации. Так, в Хабаровском крае, в Ленинградской и Волгоградской областях предусматривается, что выборы признаются состоявшимися независимо от числа избирателей, принявших в них участие.
Однако в большинстве субъектов Российской Федерации законодательство ориентировано на установление обязательного критерия явки избирателей на голосование в силу того, что в Федеральном законе «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» (ст. 58) предусматривается необходимость определения минимального порога явки избирателей на всех видах выборов, проводимых в Российской Федерации.
Альтернативность выборов. Этот принцип закреплен в ст. 32 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации». В соответствии с этой статьей в случае, если ко дню голосования в избирательном округе не останется ни одного кандидата, либо число зарегистрированных кандидатов останется меньше установленного числа мандатов или равным ему, либо будет зарегистрирован только один список кандидатов, выборы в данном избирательном округе по решению соответствующей избирательной комиссии откладываются на срок не более шести месяцев для дополнительного выдвижения кандидатов (списков кандидатов) и осуществления последующих избирательных действий.
Вместе с тем, в порядке исключения закон допускает проведение голосования по одной кандидатуре на выборах депутатов органов местного самоуправления (ст. 32), а также предусматривает такую возможность при повторном голосовании на федеральных и региональных выборах (ст. 59).
Такой подход к правовому регулированию выдвижения и регистрации кандидатов призван обеспечить благоприятные предпосылки для реальной состязательности граждан на выборах.
Введение в современную модель российской избирательной системы принципа альтернативности (состязательности) способствовало нарастанию демократических процессов, отвечало зарождению действительного гражданского общества, послужило катализатором развития российского парламентаризма. Благодаря состязательности альтернативных кандидатов и партийных списков волеизъявление избирателей - граждан России - приобретает наиболее объективное выражение, учитывающее реальный характер соотношения различных сил в общественно-политической жизни страны.
К сожалению, Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» не содержит исчерпывающего ответа на вопрос, можно ли и при каких условиях проводить выборы на безальтернативной основе, тем самым допускается голосование в условиях отсутствия в избирательных бюллетенях альтернативных кандидатур как на общих выборах, так и при повторном голосовании не только на муниципальном, но и на федеральном и региональном уровнях.
В частности, безальтернативная основа выборов установлена и признается законодательством отдельных субъектов Российской Федерации (Республики Кабардино-Балкария, Калмыкия, Татарстан, Курганская, Ленинградская области и др.).
Тем не менее, заслуживает внимания закрепление в Уставе Читинской области (ст. 66) альтернативной основы выборов как обязательного условия правомерности их организации и проведения.
Допустимость различных избирательных систем. Основной закон и федеральное законодательство не содержат ограничений в использовании при проведении федеральных, региональных и местных выборов различных избирательных систем.
Законодательством признается правомерной организация выборов на основе и мажоритарной, и пропорциональной избирательных систем, их модификации (мажоритарно-пропорциональной) либо иных их вариантов. Вместе с тем, в зависимости от мнения законодателя, как на федеральном, так и региональном уровнях вполне могут применяться различные варианты и пропорциональной, и мажоритарной систем. Регламентация конкретных условий организации и проведения выборов в соответствии с требованиями норм Конституции Российской Федерации остается непосредственно за Федеральным Собранием и представительными (законодательными) органами государственной власти субъектов Российской Федерации.
Наиболее распространенными из избирательных систем являются мажоритарная, пропорциональная, смешанная, преференциальная, система отдельно (единственно) передаваемого голоса, избирательная система перебаллотировочного голосования. Как правило, на выбор той или иной избирательной системы оказывают влияние характер, социально-экономическое развитие определенной страны, конституционные принципы организации структуры и полномочий представительных органов власти, национальные, исторические и местные особенности, которые, в свою очередь, могут придавать избранной системе (системам) особую специфику.
Российское избирательное законодательство закрепляет проведение выборов федерального парламента на основе смешанной мажоритарно-пропорциональной избирательной системы и допускает использование различных видов избирательных систем, как на региональном, так и муниципальном уровнях.
Высказываются мнения об отказе от пропорциональной составляющей избирательной системы при выборах федерального парламента либо максимального ограничения масштабов ее использования.
Как правило, в подавляющем большинстве субъектов Российской Федерации наиболее востребованной на выборах представительных органов является мажоритарная избирательная система.
Предпочтение мажоритарной системе обусловлено тем, что на региональном и муниципальном уровнях реально не сложились политические партии и общественные движения, вследствие чего проведение выборов с элементами пропорциональной системы представляется несколько искусственным и, по меньшей мере, преждевременным. Кроме этого, не следует забывать о том, что и при мажоритарной системе избирательные объединения, пользующиеся поддержкой избирателей, вполне могут рассчитывать на значительную долю мест в представительном органе власти. Применение смешанной мажоритарно-пропорциональной избирательной системы закреплено избирательным законодательством в отдельных субъектах Российской Федерации (Красноярский край, Свердловская область и др.).
При проведении выборов глав исполнительной власти субъектов Российской Федерации также используются различные способы правовой организации избирательных кампаний. Основное различие между ними сводится к наличию или отсутствию второго тура голосования, а также к условиям подведения итогов голосования и определения результатов выборов.
Кроме того, практика выборов в отдельных субъектах Российской Федерации показывает, что применяемая на региональном уровне модель избирательной системы страдает очевидным несовершенством. Так, законодательство Агинского Бурятского автономного округа устанавливает, что выборы главы администрации округа признаются несостоявшимися, если ни один из кандидатов не получит более пятидесяти процентов голосов. При этом второй тур голосования на выборах главы администрации изначально не предусмотрен, что превращает вопрос о результативности подобных выборов в практически неразрешимую проблему.
Характерно, что принцип допустимости различных избирательных систем, во-первых, предусматривает поиск наиболее оптимальных вариантов проведения различных выборов, во-вторых, дополняет принцип свободы выборов.
Независимость органов, осуществляющих организацию и проведение выборов. Данный принцип устанавливает, что для обеспечения реализации и защиты избирательных прав граждан образуются специальные органы - избирательные комиссии. При подготовке и проведении выборов избирательные комиссии в пределах своей компетенции независимы от государственных органов и органов местного самоуправления.
В этой связи важно отметить положения норм ст. 21 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», устанавливающие, что Центральная избирательная комиссия Российской Федерации и избирательные комиссии субъектов Российской Федерации впервые на законодательном уровне закреплены в качестве государственных органов, не входящих в ни систему органов законодательной (представительной), ни исполнительной, ни судебной власти.
Тем не менее, следует напомнить, что принцип формирования Центральной избирательной комиссии Российской Федерации, а также избирательных комиссий субъектов Российской Федерации является вторичным по отношению к принципу федеральной основы избирательного права.
Система избирательных комиссий обеспечивает в максимальной степени фактическое осуществление организации и проведения выборов на всех уровнях власти и местного самоуправления.
Кроме того, избирательные комиссии осуществляют контроль за соблюдением избирательных прав граждан России, распределяют средства, выделенные на финансовое обеспечение выборов, и контролируют их целевое использование, осуществляют составление списков избирателей, регистрируют кандидатов и их доверенных лиц, контролируют соблюдение равных правовых условий участия избирателей и кандидатов в предвыборной агитации, устанавливают итоги выборов, а также осуществляют иные полномочия в соответствии с действующим законодательством. При этом решения избирательных комиссий, принятые в пределах их компетенции, обязательны для исполнения всеми государственными и негосударственными организациями, их должностными лицами и гражданами.
Вместе с тем, на государственные органы, органы местного самоуправления, учреждения, организации, предприятия с государственным участием, а также их должностные лица согласно ст. 21 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» возложена обязанность оказывать содействие избирательным комиссиям в реализации их полномочий, в частности, предоставлять необходимые помещения, транспорт, средства связи, техническое оборудование, сведения и материалы, давать ответы на обращения избирательных комиссий в срок, установленный федеральными конституционными законами, федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации.
Формирование избирательных комиссий реализуется на основе предложений избирательных объединений (блоков), общественных объединений, органов местного самоуправления, собраний избирателей по месту работы, службы, учебы и жительства в соответствии с федеральными законами, законами и иными нормативными правовыми актами законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации, уставами (положениями) о местном самоуправлении.
Отметим, что при формировании избирательных комиссий субъектов Российской Федерации и окружных избирательных комиссий по выборам в федеральные органы власти правом предлагать кандидатуры наделены также соответствующие избирательные комиссии предыдущего созыва. Данное положение Федерального закона (ст. 23) создает условия, как для формирования избирательных комиссий, так и обеспечения преемственности их эффективной деятельности.
Срок полномочий избирательных комиссий соответственно уровню выборов, как правило, определяется федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.
Центральная избирательная комиссия Российской Федерации действует на постоянной основе и срок ее полномочий составляет четыре года. Также на постоянной основе действуют избирательные комиссии субъектов Российской Федерации, а срок их полномочий устанавливается законами субъектов Российской Федерации, но не может быть более пяти лет и менее срока полномочий соответствующего законодательного (представительного) органа государственной власти.
Законом субъекта Российской Федерации или уставом муниципального образования может быть предусмотрена постоянная основа деятельности и территориальных избирательных комиссий, срок полномочий которых в этом случае также не может быть более пяти лет и менее срока полномочий соответствующего представительного органа местного самоуправления.
Окружные избирательные комиссии обладают своими полномочиями до назначения даты новых выборов.
Сроки полномочий участковых избирательных комиссий истекают, как правило, после официального опубликования итогов выборов.
К тому же, в федеральном и региональном законодательстве установлены положения о досрочном прекращении полномочий избирательных комиссий. В частности, Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» (ст. 25) предусматривает, что в случае нарушения избирательных прав граждан избирательные комиссии любого уровня, за исключением Центральной избирательной комиссии Российской Федерации, могут быть расформированы по решению соответствующего суда общей юрисдикции.
Принципы участия российских граждан в выборах
Принципы реализации гражданами права избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления, непосредственно закрепленные федеральным законодательством, имеют универсальное значение для всех видов выборов в Российской Федерации. В этой связи, исчерпывающе четкое и непротиворечивое содержательное определение форм участия граждан во всех видах выборов, проводимых в Российской Федерации, является одним из основополагающих направлений правового обеспечения представительных основ государственной и муниципальной демократии.
Ныне, гарантируя право граждан избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления, Конституция Российской Федерации в статье 32 прямо не оговаривает основных принципов его реализации, обязательных на всех выборах, проводимых в Российской Федерации. Примечательно, что исключение в Конституции России (ст. 81) сделано в отношении выборов Президента Российской Федерации, которые проводятся на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании.
В соответствии с подпунктом «в» ст. 25 Международного пакта о гражданских и политических правах, принятого Генеральной Ассамблеей ООН, каждый гражданин должен иметь без какой бы то ни было дискриминации и без необоснованных ограничений право и возможность голосовать и быть избранным на подлинных периодических выборах, производимых на основе всеобщего, равного избирательного права при тайном голосовании и обеспечивающих свободное волеизъявление избирателей. Рассмотрение этого и иных ратифицированных Российской Федерацией пактов и конвенций о правах человека позволяет сделать вывод, что хотя принципы участия граждан в выборах воспроизводятся на конституционном уровне применительно только к выборам Президента России, тем не менее, они, являясь неотрывной частью общепринятых международных избирательных стандартов, в равной степени обязательных для всех выборов в Российской Федерации.
Принципы участия граждан России в выборах (избирательном процессе), обязательные для всех видов выборов, закреплены в Федеральном законе «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», принятом Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации.
Согласно ст. 3 указанного Федерального закона участие гражданина в выборах является свободным, добровольным и реализуется на основе всеобщего, равного и прямого волеизъявления при тайном голосовании. Это положение универсально и относится ко всем видам выборов и регламентируется в иных федеральных законах, законах субъектов Российской Федерации.
Всеобщее избирательное право граждан означает, что гражданин России, достигший возраста 18 лет, вправе избирать, участвовать в предусмотренных законом и проводимых законными методами иных избирательных действиях, а по достижении возраста, установленного Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами, конституциями, уставами, законами субъектов Российской Федерации - быть избранным в органы государственной власти и органы местного самоуправления. Кроме того, реализация избирательных прав не зависит от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, политических убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также других обстоятельств.
Особое значение для обеспечения всеобщности избирательных прав граждан и гарантируемых законом пределов их реализации имеет вопрос об избирательных цензах, представляющих собой установленные законодательством ограничения активного и пассивного избирательного права, обусловленные теми или иными обстоятельствами. Избирательное законодательство Российской Федерации закрепляет существование лишь возрастного ценза и ценза оседлости (ст. 4 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»). Поэтому в тех случаях, когда законы субъектов Российской Федерации и уставы муниципальных образований предусматривают в качестве обязательных условий обладания избирательным правом на региональных и муниципальных выборах языковые, образовательные и иные избирательные цензы, подобные нормы противоречат положениям федерального законодательства. Эти ограничения всеобщего избирательного права на выборах в органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления не должны подлежать применению.
Выделим некоторые составляющие возрастного избирательного ценза граждан России.
Во-первых, дополнительные возрастные ограничения участия граждан России в выборах могут устанавливаться только в отношении пассивного избирательного права.
Во-вторых, устанавливаемый минимальный возраст кандидата не может превышать 21 год на выборах в законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации, 30 лет - на выборах главы исполнительной власти субъекта Российской Федерации и 21 год - на выборах в органы местного самоуправления.
В-третьих, установление максимального возраста кандидата, по достижению которого он утрачивает право быть избранным в государственные органы субъекта Российской Федерации, либо в органы муниципального уровня, не допускается. При этом не исключается подобная возможность применительно к федеральным выборам.
В-четвертых, закрепление возрастного ценза на выборах в органы местного самоуправления допускается лишь законами субъектов Российской Федерации в соответствии с условиями, предусмотренными федеральным законом.
Кроме того, установление дополнительных условий реализации пассивного избирательного права, связанных с достижением гражданином определенного возраста, является правом, а не обязанностью представительных (законодательных) органов субъектов Российской Федерации.
Избирательным законодательством как в отношении пассивного, так и активного избирательного права закреплен ценз оседлости. Согласно требованиям норм Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» (ст. 4) федеральными конституционными законами и федеральными законами могут устанавливаться дополнительные условия приобретения гражданином активного избирательного права, связанные с постоянным или преимущественным проживанием на определенной территории. Тем не менее, данные условия не могут содержать какие-либо требования относительно продолжительности и сроков такого проживания, а законы субъектов Российской Федерации должны предусматривать предоставление активного избирательного права на выборах в органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления всем гражданам, постоянно или преимущественно проживающим на территории соответствующего субъекта Федерации или муниципального образования. Таким образом, действующее законодательство в решении вопроса об обладании гражданином активным избирательным правом исходит из самого факта постоянного или преимущественного проживания на определенной территории, не указывая иных условий.
Установление ценза оседлости в отношении пассивного избирательного права согласно федеральному законодательству может осуществляться Конституцией Российской Федерации. Реализуя эту норму статья 4 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» закрепляет, что установление федеральным законом, законом субъекта Российской Федерации продолжительности и срока постоянного или преимущественного проживания гражданина на территории субъекта Российской Федерации, муниципального образования в качестве основания для приобретения пассивного избирательного права, не допускается. И хотя в законе отсутствует прямое упоминание о невозможности закрепления аналогичных ограничений в федеральных конституционных законах и уставах муниципальных образований, видно, что Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» исходит из того, что ценз оседлости в отношении пассивного избирательного права может являться следствием исключительно конституционных положений. Исходя из этого правом быть избранными в органы государственной власти и местного самоуправления обладают все граждане Российской Федерации, независимо от места их проживания, если иное прямо не предусмотрено Конституцией России. На конституционном уровне какие-либо ограничения пассивного избирательного права граждан России, за исключением президентских выборов, не допускаются.
Характерно, что с всеобщим избирательным правом граждан России взаимосвязан вопрос о предоставлении возможности участия в муниципальных выборах иностранным гражданам. Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации (ст. 18) впервые в российской истории предусмотрел, что в списки избирателей на выборах в органы местного самоуправления в соответствии с международными договорами Российской Федерации и соответствующими федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации включаются иностранные граждане, достигшие возраста 18 лет и постоянно или преимущественно проживающие на территории муниципального образования, в котором проводятся указанные выборы. Признание за иностранцами права голосования на муниципальных выборах вполне согласуется с провозглашением Конституции Российской Федерации (ст. 2) в качестве высшей ценности человека, его прав и свобод, отвечает негосударственной природе муниципальной деятельности и учитывает опыт целого ряда стран, в которых самоуправление не считается прерогативой граждан и распространяется на проживающих на территории муниципальных образований иностранцев и лиц без гражданства.
Равное избирательное право означает, что граждане участвуют в выборах на равных основаниях, и обеспечивается тем, что все избиратели обладают одинаковыми с юридической точки зрения возможностями для выдвижения кандидатов, имеют равные условия для голосования, на одних и тех же правовых основаниях участвуют в предвыборной агитации. Равенство на выборах достигается, прежде всего, тем, что избиратель может быть включен в списки только по одному избирательному участку и участвовать в голосовании только один раз. Каждому гражданину России выдается одинаковое количество бюллетеней, а его волеизъявление имеет такое же значение, как и волеизъявления других граждан Российской Федерации.
Существенное значение для обеспечения равенства избирательных прав граждан имеет и указание законодательства на то, что образуемые для проведения выборов избирательные округа должны быть примерно равными по численности избирателей.
До принятия Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» законодательство не содержало запрета на одновременное выдвижение одного и того же гражданина кандидатом по нескольким избирательным округам. Однако в настоящее время это принципиально невозможно, так как ст. 32 данного закона прямо предусматривает, что кандидат может быть зарегистрирован только по одному избирательному округу. Единственное исключение допускается в отношении регистрации кандидата, одновременно выдвинутого избирательным объединением (блоком) на одних и тех же выборах в одномандатном избирательном округе и в списке кандидатов. Представляется, что закрепленная федеральным законом возможность однократной регистрации кандидата отвечает принципу равного избирательного права и препятствует злоупотреблению правом избирать и быть избранными в органы местного самоуправления в ущерб избирательным правам других граждан Российской Федерации.
Прямое избирательное право подразумевает, что граждане России голосуют на выборах в органы государственной власти и местного самоуправления за или против кандидатов непосредственно. Любые формы косвенных выборов противоречат федеральному законодательству и не могут иметь место при формировании представительных основ государственной и муниципальной власти. Не допускается также проведение многостепенных выборов, при которых граждане избирают лишь нижнюю ступень органов местного самоуправления, а члены вышестоящих муниципальных и государственных органов избираются нижестоящими органами власти.
Проведение многостепенных выборов противоречит не только прямому избирательному праву граждан России, но и расходится с тем, что в соответствии с Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» подчиненность одного муниципального образования другому не допускается.
Говоря о принципе прямого избирательного права нельзя не отметить, что нередко он отождествляется не только с непосредственным, но и личным участием каждого гражданина в выборах. Действительно, ст. 52 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» предписывает, что каждый избиратель голосует лично, а голосование за других избирателей не допускается.
Тайное голосование исключает возможность какого-либо контроля со стороны любых органов или должностных лиц, а также общественных объединений и граждан за волеизъявлением избирателей. Поэтому законодательство рассматривает соблюдение тайны голосования как одну из первостепенных обязанностей избирательных комиссий, в том числе при досрочном голосовании и при голосовании вне помещений избирательных участков. Этим целям отвечает целый ряд организационных правил и гарантий их обеспечения, содержащихся в Федеральном законе «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», иных федеральных и региональных законах. За нарушение тайны голосования предусматривается административная (ст. 401 КоАП РСФСР) либо уголовная (ст. 141 УК РФ) ответственность. Вместе с тем, следует заметить, что только данными традиционными видами юридической ответственности законодательство не ограничивается. Нельзя забывать и о собственных санкциях избирательного законодательства, которые предусматривают возможность отмены результатов выборов по решению суда в случае нарушений избирательных прав граждан России, в том числе касающихся соблюдения тайны волеизъявления избирателей при всех видах голосования.
Добровольность участия в выборах предполагает право избирателя самому решить вопрос о целесообразности и необходимости голосования, исключает какую-либо обязательность избирательных действий. В соответствии со ст. 3 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» участие гражданина в выборах является свободным и добровольным. Значение этого принципа для организации и проведения различных избирательных кампаний имеет существенное значение. Не случайно Конституция Российской Федерации (ст. 3) в настоящее время закрепляет в качестве основополагающего универсального принципа реализации избирательных прав граждан исключительно свободу выборов.
Свобода выборов подразумевает, что при их организации и проведении абсолютно исключается какое-либо воздействие на гражданина с целью принудить его к участию или неучастию в выборах, а также оказать давление на результаты его волеизъявления. Свободное избирательное право и добровольность участия в выборах являются в современных условиях одним из краеугольных камней российской избирательной политики и практики.
Оценивая всю совокупность принципов, положенных в основу современного российского избирательного права, нельзя не признать, что они отражают демократическую природу выборов как одного из главных конституционных институтов народовластия и, как следствие, призваны служить безусловными ориентирами в организации и проведении федеральных, региональных и муниципальных выборов в Российской Федерации. Только приоритетное следование им со стороны избирателей, кандидатов, избирательных объединений, государственных органов, органов местного самоуправления, избирательных комиссий, судов общей юрисдикции и других участников избирательного процесса способно предотвратить при проведении избирательных кампаний возникновение неразрешимых юридических коллизий и сделать процесс передачи государственной и муниципальной власти посредством выборов легитимным, гармоничным, последовательным, нефальсифицированным и необратимым.
Избирательное право референдум
Термин «референдум» происходит от латинского слова «referendum», которое переводится как «то, что должно быть сообщено». Референдум – такая форма демократии, сутью которой является голосование граждан по какому–то важному конкретному вопросу либо за принятие или отмену законопроекта путем всенародного голосования.
Референдум отличается от выборов тем, что на выборах граждане выбирают депутатов либо должностных лиц, а во время референдума граждане выступают как законодатели либо как должностные лица, которые принимают решения. Именно поэтому референдум считается важнейшей и наиболее известной формой непосредственной демократии.
Однако, в отличие от выборов, референдум не является повсеместно распространенным институтом. Существуют страны с подлинно демократическим режимом (например, Голландия), где референдум никогда не проводился. Кстати говоря, общенациональные референдумы никогда не проводились и не будут проводиться в США, т.к. федеральное законодательство этой страны не предусматривает возможность их проведения. В некоторых странах они проводились лишь один или два раза за всю историю, например, в Великобритании или Бельгии. В той же Великобритании, хотя они там проводились, до сих пор обсуждается вопрос, целесообразно ли проводить референдумы в стране, где существует парламентская демократия.
С другой стороны, есть примеры, когда референдумы инициировались в странах с тоталитарными режимами. Там они проводились с целью прикрытия этого тоталитаризма. Например, в гитлеровской Германии было три «всенародных» референдума: в ноябре 1933 года по вопросу выхода из Лиги Наций, в августе 1934 по вопросу совмещения поста президента с постом фюрера – рейхсканцлера, а в апреле 1938 года – о присоединении Австрии к Германии.
Обычно принято считать, что родиной референдумов является Швейцария. Однако некоторые источники указывают, что плебисциты, которые проводил император Франции Луи Наполеон в 1851 и 1852 годах, и были, скорее всего, первыми референдумами. Однако Швейцария называется не зря. Это страна, где референдумы проводились и проводятся чаще всего.
Конституционная теория разработала достаточно много классификаций и определений референдума и близкого к нему понятия – плебисцита.
Прежде всего, референдумы разделяются на общенациональные, региональные и местные. К общенациональным относятся референдумы, которые проводятся в масштабах всей страны. Региональные референдумы, хотя этот термин применяется не так уж часто, охватывает население крупного района или региона страны. Под региональным референдумом иногда понимается референдум, проводимый в отдельном штате США. Местными референдумами принято считать референдумы, проводимые, скажем, в масштабах города или какой–то сравнительно небольшой административно–территориальной единицы.
Практически общепринятым является деление референдумов на конституционные и законодательные. Предметом конституционного референдума является либо проект новой конституции, либо поправки к конституции. Название референдума говорит о том, чему посвящен референдум. Законодательный референдум предполагает утверждение законов.
Кстати говоря, законодательные референдумы, в свою очередь, делятся на две группы: дозаконодательные референдумы и послезаконодательные. Дозаконодательные референдумы означают то, что на обсуждение граждан выносится проект закона, который еще не утверждался парламентом, а послезаконодательные – это народ утверждает уже принятый парламентом закон, придавая ему более высокую степень легитимности.
В связи с этим следует упомянуть другую классификацию – деление референдумов на консультативные и, хотя этот термин практически не встречается, но подразумевается, – императивные референдумы.
Консультативные референдумы проводятся для выяснения воли граждан при решении важных вопросов, их общего настроения. Консультативный референдум проводится тогда, когда нужно выяснить настроение людей, и государственные органы жестко не связаны этой волей, хотя референдум обладает значительным моральным весом. Государственные власти в демократических государствах обычно учитывают результаты такого референдума. Например, Норвегия проводила консультативный референдум о вступлении в Европейское Экономическое Сообщество в 1972 году, и, когда граждане высказались против, это вступление не состоялось. Такого же типа референдум проводился в Швейцарии. Граждане сказали «нет» идее вступления в ООН, и Швейцария до сих пор не является членом ООН.
Если проведение референдума связано с принятием закона (с утверждением народом закона), то ранее названные дозаконодательные референдумы обычно являются консультативными (если выясняется мнение граждан), а парламент потом окончательно принимает решение. Если это послезаконодательные референдумы, то народ ратифицирует (утверждает) принятые парламентом законы. Такой ратифицирующий характер референдума чаще распространен, он является более привычной практикой за рубежом, чем дозаконодательные референдумы.
Теория референдумов знает деление референдумов на обязательные и факультативные. Иногда слово «обязательные» применяется в смысле императивного референдума, в смысле обязательности принятых на нем решений. Но понятия «обязательный» и «факультативный» референдумы означают нечто иное. Обязательный референдум – такой референдум, проведение которого предусмотрено конституцией или иным законодательством, т.е. проведение их обязательно. Например, в Швейцарии любая поправка к конституции обязана выноситься на решение референдума. В Японии проект поправки конституции после одобрения обеими палатами парламента тоже обязательно должен быть вынесен на референдум.
Факультативный референдум означает, что проведение референдума может быть, может и не быть. Решение этого вопроса зависит либо от воли парламента, либо от воли правительства, либо от воли главы государства.
Кстати говоря, консультативные референдумы встречаются не очень часто, но предусмотрены конституциями Швеции и Испании. В большинстве случаев референдумы являются императивными (их еще иногда называют решающими), когда на них утверждаются какие–то законы.
В теории известно деление референдумов на утверждающие и отклоняющие. Утверждающие референдумы проводятся в связи с принятием закона либо решением важного вопроса. Отклоняющие референдумы проводятся тогда, когда правительство заинтересовано в отмене какого–то закона либо правила, и не уверено, что парламент пойдет на эту отмену. Таким образом, народ выступает арбитром в этом споре или при решении этой проблемы. Такие отклоняющие референдумы достаточно часто проводились в Италии. Например, в 1974 году был поставлен вопрос об отмене Закона о разводе. Затем в 1978 году состоялось сразу два референдума (они проводились в два дня). На первом решался вопрос об отмене Закона о финансировании государством политических партий, на втором об отмене Закона о поддержании общественного порядка. Третий случай отклоняющих референдумов состоялся в Италии в 1981 году, на котором было за два дня проведено сразу несколько референдумов об отмене четырех законов: Закон о поддержании общественного порядка, Закон о пожизненном заключении, Закон о разрешении ношения оружия и самого нашумевшего закона (этот вопрос широко обсуждался общественностью и прессой) – Закона о разрешении абортов. Кстати говоря, за отмену этого закона проголосовало только 11,5% избирателей, а «нет» отмене этого закона сказали 88,5%. Другими словами, все четыре закона, которые правительство предлагало отменить, были поддержаны избирателями, и продолжают действовать.
Как известно, Италия – католическая страна, где есть строгие религиозные догматы, связанные и с разводами, и с абортами, поэтому правительство и парламент, не желая ссориться с католической церковью, спорные и щекотливые вопросы предпочитало ставить на разрешение народа.
Существуют иные варианты классификации референдумов. Например, помимо названных нами, называют еще референдумы международно-правовые и административные. К международно-правовым референдумам относят референдумы, где решаются вопросы, связанные с международным статусом или отношениям с другими государствами. Например, к международно-правовым референдумам относили референдумы по вступлению в ЕЭС, референдум о вступлении Испании в НАТО, на референдум выносился Маастрихский договор во Франции, Дании и Ирландии.
К административным референдумам относят такие референдумы, на которых ставятся вопросы государственно-управленческих проблем. Например, об изменении административно–территориального деления или границ между субъектами федерации, поскольку это не международное право, а внутригосударственное. В качестве примера такого административного референдума приводят референдум в Швейцарии об ограничении численности иностранцев, которым разрешается постоянно проживать в стране. На Филиппинах проводился референдум о предоставлении автономии южным провинциям. На наш взгляд, термин «административный референдум» носит несколько спорный характер. Нам представляется, что удачнее делить референдумы на законодательные, конституционные и референдумы, на которых решаются важные вопросы жизни граждан, потому что к этим важным вопросам могут относиться и границы административно-территориального деления, и численность иностранцев, и вопрос о разрешении разводов и т.д. То есть, любая важная проблема, если это не проект закона, а прямо поставленный вопрос. Словосочетание «административный референдум» как бы уменьшает значимость вопросов и непонятно большинству граждан.
Решение важных вопросов выносится на референдум для того, чтобы граждане сами определились, чего они хотят, чтобы не было претензий к законодательным органам либо органам управления, чтобы граждане оценили моральные аспекты проблемы и направили в дальнейшем законодателей по нужному пути. На такие референдумы выносятся, к примеру, вопросы и об альтернативной воинской службе, об употреблении алкогольных напитков. В Швеции проводился референдум о переходе с левостороннего движения автомобильного транспорта на правостороннее.
Как соотносятся понятия «плебисцит» и «референдум»? По этому поводу написано много. Это объясняется тем, что в разных странах законодательство по–разному подходит к этим институтам. «Плебисцит» – от греческого слова «plebs», но в латинизированном виде «plebiscitum» переводится, как «решение народа». В литературе справедливо отмечается, что с юридической точки зрения разницы между плебисцитом и референдумом нет. Однако законодательство некоторых стран некую разницу усматривает. Например, в бразильской конституции 1988 года применяются оба понятия – референдум и плебисцит. Предметы плебисцита там перечислены, т.е. те вопросы, которые ставятся на решение народа, а предмет референдума не определяется. Таким образом, можно полагать, что референдум – это форма голосования, которая носит консультативный характер, а плебисцит, очевидно, носит императивный или решающий характер. В некоторых странах применяется только термин «референдум» (Италия, Испания), а в некоторых – только «плебисцит» (Коста-Рика, Чили и др.).
Немецкие авторы под термином «плебисцит» понимают вообще все виды голосования, включая и выборы. А французы под плебисцитом понимают голосование, при помощи которого граждане выражают одобрение или неодобрение главе государства и проводимой им политике. Поэтому во французских источниках встречается термин «референдум плебисцитарного характера». Такие референдумы проводил президент Франции генерал Де Голль.
Встречается точка зрения, согласно которой, плебисцит – это референдум по очень важному вопросу, который носит судьбоносный характер для страны.
Мы полагаем, что плебисцит – это референдум по вопросу политической судьбы территории, на которой живут граждане, т.е. это вопросы, связанные с международно-правовыми последствиями. В этом смысле термин «плебисцит» применялся в 1957 году, когда проводился референдум в Саарской области, после чего Саар перешел из Франции в состав Германии.
Вот такие народные голосования, в результате которых меняется государственная принадлежность определенных территорий, нам кажется, и следует называть плебисцитами.
Референдумы могут классифицироваться по субъектам, по инициаторам их проведения. Поэтому инициатива может быть парламентская, правительственная, президентская и народная. Поэтому референдумы также классифицируются в зависимости и от этого. В некоторых случаях парламент объявляет референдум и назначает его дату, например, в Венгрии. В Болгарии Народное Собрание (парламент) принимает решение о проведении референдума, а президент определяет дату его проведения, когда решение уже принято. В некоторых случаях, если граждане собрали необходимое число подписей, то референдум назначается главой государства – президентом (такой порядок установлен в Словакии). Если 350 тысяч граждан Словакии соберут подписи, то референдум назначается, и дата называется президентом.
Право участвовать в референдуме обычно имеют все граждане, обладающие избирательным правом. Голосование на референдуме всегда тайное, и порядок аналогичен выборам.
Важным вопросом называется вопрос о, так называемой, «формуле референдума», то есть о тех проблемах, которые ставятся на решение народом.
Есть несколько вариантов постановки вопросов, определения формулы референдума. Бывает вариант, когда гражданин получает бюллетень с вопросом, на который он должен ответить «да» или «нет». Вторая разновидность ответа на вопрос (которая чаще встречается) это «народный выбор» – т.е. избирателю предоставляются варианты решения. Он должен выбрать один из двух или более вариантов решения и отметить выбираемый им вариант каким–то знаком. В большинстве случаев бюллетень будет действителен тогда, когда лишь один из альтернативных ответов отмечен. Если больше одного, то бюллетень считается недействительным. Хотя, в некоторых странах допускается положительный ответ на два или даже все варианты, потом подсчитывается, на какой из вариантов было дано больше положительных ответов.
Согласно швейцарской конституции (ст.121, 121–б), если поправки к конституции выдвинут избиратели (100 тысяч избирателей соберут подписи), и одновременно свой проект предложит федеральное собрание, то избирателям будет предложено три вопроса: предпочитает ли он проект, предложенный гражданами, предпочитает ли он проект, предложенный парламентом, а третий вопрос более своеобразный – какой из двух проектов вступит в силу, если оба проекта получат поддержку на референдуме.
Вообще, корректная постановка вопроса на референдуме имеет очень важное значение, потому что умело поставленный вопрос зачастую предполагает в абсолютном большинстве случае и ответ на него
.
На референдум может быть поставлен один вопрос, например: «Вступать в экономическое сообщество или не вступать». Может быть одновременно и несколько вопросов. Законодательство разных стран по–разному решает проблему, как избиратели должны отвечать в том случае, когда им задается несколько вопросов. Например, согласно итальянскому законодательству, если в один день проводится сразу несколько референдумов или избирателю задается несколько вопросов, то они печатаются на отдельных бюллетенях или даже на бумаге разного цвета. Австрийский закон, наоборот, предписывает все вопросы печатать на одном бюллетене и такой бюллетень может быть увеличенного размера, чтобы все вопросы поместились на данной бумаге, а вопросы нумеруются порядковыми цифрами. По данной проблеме могут быть разные правила, установленные в той или иной стране.
Консультативные референдумы широко используются в скандинавских странах. Например, в Швеции, хотя там референдумы проводятся реже, чем в Швейцарии, проводились достаточно интересные консультативные референдумы. Например, в отношении запрета спиртных напитков. Были консультативные референдумы о проектах изменения пенсионного обеспечения. Был важный референдум об использовании ядерной энергии, на этом референдуме шведские граждане вообще отклонили идею постройки атомных электростанций в Швеции.
В разных странах вопрос о подведении итогов решается по–разному. Самые строгие критерии установлены в Италии. Для того, чтобы вопрос, вынесенный на референдум, считался решенным, необходимо, чтобы в референдуме приняло участие большинство избирателей (т.е. 50%+1 голос) и было собрано большинство действительных голосов. В некоторых странах более либеральные требования. Например, для того, чтобы вопрос был решен, закрепляется положение, чтобы число высказавшихся за конкретное решение было больше, чем число избирателей, высказавшихся против, но не менее 40 процентов, внесенных в списки. Это датская модель, там такой уровень. В некоторых странах не предусматриваются какие–то проценты участия, а число проголосовавших должно значительно превышать число, придерживающихся другого мнения (т.е. число «за» должно быть явно больше, чем против и наоборот). Речь идет, конечно, об оценочном подходе. Такая система применяется во Франции и США. (Повторим ранее сказанное, что в США референдумы проводятся только в масштабах штата или еще на более низком (городском) уровне).
Часто вопрос, поставленный на референдум, считается одобренным, если за него было подано большинство действительных голосов избирателей, которые приняли участие в голосовании. То есть, сколько приняло участие избирателей, не так уж важно, а важно, чтобы большинство из принявших участие одобрили поставленный вопрос. Такой порядок, например, установлен федеральным конституционным законом Австрии.
При одобрении конституционных поправок, как правило, требуется большее число голосов, чем при решении каких–то более простых вопросов. Например, в Швейцарии, если обсуждается поправка к федеральной конституции, чтобы она была принята, нужно абсолютное большинство голосов избирателей, принявших участие в референдуме, причем такое абсолютное большинство должно быть получено в большинстве кантонов. Если же решается вопрос об утверждении обычного закона, то достаточно обычного большинства голосов граждан–участников референдума.
Интересен вопрос о признании результатов референдума и вообще о явке или неявке граждан на референдум. Иногда некоторые авторы полагают, что для одобрения или неодобрения вопросов, поставленных на референдум, требуется действительно больше половины избирателей, иначе решение будет не легитимным. Но есть точка зрения, суть которой сводится к тому, что мнение активной части народа, если она даже не составляет половины или сорока процентов, можно считать мнением большинства граждан, потому что те граждане, которые не приходят на выборы или на референдумы, готовы принять решение любого большинства, а те, кто относится небезразлично к политическому выбору, видимо, точнее и адекватнее прочих оценивают поставленные вопросы, и их решение может быть обязательным для всех, включая тех, кто не является на референдумы.
В заключение отметим, что референдум – это как правовой, так и политический институт. Зачастую он назначается главой государства для того, чтобы или «обойти» парламент либо «поставить точку» в споре с представительной властью. Например, во Франции президент Де Голль несколько раз проводил референдумы, и каждый раз связывал решения референдумов со своей личностью, т.е. с поддержкой или не поддержкой его политики. 28 октября 1958 года во Франции проводился референдум о принятии конституции, 8 января 1961 года – о прекращении военных действий в Алжире, а 8 апреля 1962 года об одобрении мирных соглашений между Алжиром и Францией, 28 октября 1962 года – об изменении положений конституции, касающихся избрания президента. Последний референдум был проведен Де Голлем в апреле 1969 года об изменениях конституции. Генерал Де Голль заранее объявил, что если граждане его поддержат, значит, он будет выполнять свою миссию дальше, а если вопросы, поставленные им на референдум, не будут одобрены, он уйдет в отставку. Поскольку граждане не поддержали идеи Де Голля на референдуме, он, не пробыв свой конституционный срок в качестве президента, добровольно ушел в отставку. То есть, любимая форма общения с народом в данном случае его подвела.
Ряд законодательных систем ограничивают круг вопросов, которые могут быть поставлены на референдум. Например, ограничивается постановка вопросов какого–то чрезвычайного характера, или вопросов, которые требуют специальной подготовки, или таких, ответы на которые заранее известны. В некоторых странах справедливо исключается проведение референдумов в отношении законов о бюджете, о налогах, в отношении вопросов о назначении или отзыве должностных лиц. Ряд конституций закрепляют положения о том, что референдумы не проводятся во время действия чрезвычайного или военного положения или спустя некоторый срок после их отмены. В некоторых странах повторные референдумы могут проводиться лишь спустя определенный срок, чтобы не надоедать избирателям. Например, в Словакии повторный референдум по одному и тому же вопросу может быть проведен не ранее чем через три года.
Как ни странно, в мире сложилась такая ситуация, что референдумы проводятся либо в странах с очень устойчивой и развитой многовековой демократией, как, например, в Швейцарии, либо в странах, где, наоборот, демократии очень мало, и правящий режим (как правило, авторитарный или тоталитарный) применяет референдум для прикрытия своего тоталитаризма, чтобы мировое общественное мнение отнеслось к нему более благосклонно. Такие референдумы проводились в Чили во времена отсутствия демократии, в Пакистане, в Бирме и некоторых африканских странах (Кот Д’Ивуар). В странах с нормальным режимом референдумы, особенно по поводу принятия или утверждения законов или поправок конституции проводятся редко. Условия для их проведения довольно трудно выполнимы. Например, в Швейцарии для проведения общенационального референдума необходимо требование 50 тысяч избирателей или заявление, исходящее от восьми кантонов. По конституции Италии для проведения законодательного референдума необходима петиция, подписанная 500 тысячами избирателей или требование, исходящее от пяти областных советов, т.е. законодательных органов этих административных единиц. Поэтому референдум, несмотря на всю свою привлекательность, – явление редкое еще и потому, что мероприятие это довольно дорогостоящее.
Активное избирательное право
Активное и пассивное избирательное право призвано регулировать правоотношения, которые складываются между государством, избирателями и кандидатами. Активное право – это неотъемлемое право народа участвовать в выборах и избирать кандидатов в органы власти. Активными избирательными правами наделены граждане, которые территориально закреплены в пределах одного из избирательных округов.
Пребывание человека вне места фактического проживания во время проведения выборов не может служить основанием для лишения его законного права участия в них. Законодательно предполагается активное участие в процессе граждан, которые во время избирательного процесса находятся за пределами своего округа.
Все принципы демократии, которые относятся к проведению и организации выборов, закреплены в таком нормативном акте, как Конституция. Избирательное право представлено законодательной системой, закрепляющей организационную систему государственной власти, которая направлена на стабилизацию политико-правовых и социально-экономических процессов. Также этот вид права представлен в форме юридической базы для проведения всех типов демократических реформ.
Приоритетным направлением осуществления реформы государственно-правового значения считается оптимизация избирательной системы и права в целом. Избирательная система является гарантом прав граждан, также она направлена на обеспечение соответствующего уровня выборных процессов.
Гарантиями свободных выборов считаются средства и условия, которые предоставляют избирателям осознанную и реальную свободу волеизъявления, защиту их интересов и избирательных прав, охрану избирательных блоков и объединений.
Избирательные права граждан занимают значительное место в жизни государства. Свободные выборы — один из правовых способов легитимации власти государства. Для успешного решения поставленных избирательных задач особое значение представляет качество соответствующего законодательства и практики проведения выборов в целом.
Избирательные права граждан РФ — это закреплённая Конституцией возможность избирать, а также быть избранными для работы в органах государственной власти, участвовать в предвыборной агитации, выдвижении кандидатов, в наблюдении за избирательным процессом и работой избирательной комиссии. Также это право предоставляет возможность устанавливать итоги голосования и определять результаты выборов.
В определение данного понятия входят конституционные права граждан РФ, которые предполагают участие в проведении и установлении результатов выборов, выдвижении кандидатов, в предвыборной агитации и работе избирательных комиссий.
Все свободные и дееспособные граждане, независимо от оснований приобретённого гражданства, национальной и расовой принадлежности, имущественного и социального положения, языка и образования, характера политических убеждений и занятий, отношения к религии, обладают равными избирательными правами. В выборах не участвуют лица, признанные судом как недееспособные, и те, которые содержатся по приговору суда в местах лишения свободы.
Объективное избирательное право — одна из подотраслей конституционного законодательства, представленная в виде совокупности юридически значимых норм, направленных на регулирование отношений и действий, возникающих в процессе выборов.
Источниками избирательных прав являются:
1. Федеральные законы.
2. Конституция РФ.
3. Законодательство субъектов РФ: уставы краёв, конституции республик, городов с федеральным значением.
Кроме того, понятие избирательного права охватывает совокупность нормативных актов (регулируют выборы президента и депутатов), а также сложившиеся обычаи, на основании которых проводятся выборы. Обычное право также считается составной частью системы избирательного законодательства.
Права избирательной комиссии
Членами комиссий с правом решающего голоса не могут быть:
а) лица, не имеющие гражданства Российской Федерации, а также граждане Российской Федерации, имеющие гражданство иностранного государства либо вид на жительство или иной документ, подтверждающий право на постоянное проживание гражданина Российской Федерации на территории иностранного государств;
б) граждане Российской Федерации, признанные решением суда, вступившим в законную силу, недееспособными, ограниченно дееспособными;
в) граждане Российской Федерации, не достигшие возраста 18 лет;
г) депутаты законодательных (представительных) органов государственной власти, органов местного самоуправления;
д) выборные должностные лица, а также высшие должностные лица субъектов Российской Федерации (руководители высших исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации), главы местных администраций;
е) судьи, прокуроры;
ж) на соответствующих выборах – кандидаты, их уполномоченные представители и доверенные лица, уполномоченные представители и доверенные лица избирательных объединений, выдвинувших кандидатов;
з) на соответствующих референдумах – члены и уполномоченные представители инициативных групп по проведению референдума;
и) на соответствующих выборах, референдумах – члены комиссий с правом совещательного голоса;
к) на соответствующих выборах – супруги и близкие родственники кандидатов, близкие родственники супругов кандидатов;
л) лица, которые находятся в непосредственном подчинении у кандидатов;
м) лица, выведенные из состава комиссий по решению суда, а также лица, утратившие свои полномочия членов комиссий с правом решающего голоса в результате расформирования комиссии (за исключением лиц, в отношении которых судом было установлено отсутствие вины за допущенные комиссией нарушения), – в течение пяти лет со дня вступления в законную силу соответствующего решения суда;
н) лица, имеющие неснятую и непогашенную судимость, а также лица, подвергнутые в судебном порядке административному наказанию за нарушение законодательства о выборах и референдумах, – в течение одного года со дня вступления в законную силу решения (постановления) суда о назначении административного наказания.
Положения подпунктов «ж», «к» и «л» пункта 1 настоящей статьи не распространяются на членов участковых, территориальных и окружных избирательных комиссий, если кандидат выдвигается либо зарегистрирован по другому избирательному округу.
Под непосредственным подчинением в настоящем Федеральном законе понимаются служебные отношения между руководителем и подчиненным, при которых руководитель обладает в отношении подчиненного властно-распорядительными полномочиями, т.е. имеет право приема на работу и увольнения подчиненного или в пределах должностных полномочий вправе отдавать ему приказы, распоряжения и указания, обязательные для исполнения, поощрять и применять дисциплинарные взыскания.
Член комиссии с правом решающего голоса не может быть на одних и тех же выборах, референдуме одновременно членом иной комиссии с правом решающего голоса.
Срок полномочий членов комиссии с правом решающего голоса истекает одновременно с прекращением полномочий комиссии, в состав которой они входят.
Член комиссии с правом решающего голоса освобождается от обязанностей члена комиссии до истечения срока своих полномочий по решению органа, его назначившего, в случае:
а) подачи членом комиссии заявления в письменной форме о сложении своих полномочий. Указанное заявление не может быть подано в период, начинающийся за десять дней до дня голосования и заканчивающийся в день установления итогов голосования, определения результатов выборов, референдума, за исключением случая, когда оно подается в связи с вынуждающими к тому обстоятельствами: тяжелой болезнью, стойким расстройством здоровья члена комиссии, его близких родственников;
б) появления оснований, предусмотренных пунктами 1 и 4 настоящей статьи, за исключением случая приостановления полномочий члена комиссии, предусмотренного пунктом 7 настоящей статьи, и случаев, предусмотренных подпунктами «а», «б» и «н» пункта 1 настоящей статьи.
Полномочия члена комиссии с правом решающего голоса, работающего на постоянной (штатной) основе, в случае появления оснований, предусмотренных подпунктом «к» пункта 1 настоящей статьи, приостанавливаются по решению соответствующей комиссии, если такое приостановление не приведет к тому, что комиссия останется в неправомочном составе. Если приостановление полномочий члена комиссии приведет к тому, что комиссия останется в неправомочном составе, полномочия такого члена комиссии прекращаются по решению органа, его назначившего.
Полномочия члена комиссии с правом решающего голоса прекращаются немедленно в случае:
а) утраты членом комиссии гражданства Российской Федерации, приобретения им гражданства иностранного государства либо получения им вида на жительство или иного документа, подтверждающего право на постоянное проживание гражданина Российской Федерации на территории иностранного государств;
б) вступления в законную силу в отношении члена комиссии обвинительного приговора суда либо решения (постановления) суда о назначении административного наказания за нарушение законодательства о выборах и референдумах;
в) признания члена комиссии решением суда, вступившим в законную силу, недееспособным, ограниченно дееспособным, безвестно отсутствующим или умершим;
г) смерти члена комиссии;
д) признания члена комиссии решением суда, вступившим в законную силу, на основании заявления соответствующей комиссии систематически не выполняющим свои обязанности;
е) вступления в законную силу решения суда о расформировании комиссии в соответствии со статьей 31 настоящего Федерального закона.
Если орган, назначивший члена комиссии, не примет решение о досрочном прекращении полномочий члена комиссии в течение одного месяца, а в период избирательной кампании, период со дня назначения референдума и до окончания кампании референдума – в течение десяти дней со дня поступления в указанный орган заявления члена комиссии в письменной форме о сложении своих полномочий либо появления иных оснований, не позволяющих ему выполнять свои обязанности, решение о прекращении полномочий этого члена комиссии принимается комиссией, в состав которой он входит, в течение трех дней со дня истечения указанного срока.
Орган, назначивший члена комиссии, обязан назначить нового члена комиссии вместо выбывшего по обстоятельствам, указанным в пунктах 6 и 8 настоящей статьи, не позднее чем в месячный срок, а в период избирательной кампании, период со дня назначения референдума и до окончания кампании референдума – не позднее чем через десять дней со дня его выбытия в соответствии с требованиями, установленными пунктом 4 статьи 21, статьями 22–27 настоящего Федерального закона. В случае невыполнения данного требования нового члена избирательной комиссии субъекта Российской Федерации назначает Центральная избирательная комиссия Российской Федерации, избирательной комиссии муниципального района, городского округа, внутригородской территории города федерального значения – избирательная комиссия субъекта Российской Федерации, избирательной комиссии поселения – избирательная комиссия муниципального района (если такая комиссия не образована, – территориальная комиссия), иной комиссии – вышестоящая комиссия с соблюдением требований, установленных настоящим Федеральным законом.
Председатель, заместитель Председателя и секретарь Центральной избирательной комиссии Российской Федерации, председатель, заместитель председателя и секретарь избирательной комиссии субъекта Российской Федерации, председатель или секретарь иной комиссии, действующей на постоянной основе и являющейся юридическим лицом, работают в соответствующей комиссии на постоянной (штатной) основе. Председатель избирательной комиссии субъекта Российской Федерации должен иметь высшее юридическое образование или ученую степень в области права.
Иные, кроме указанных в пункте 12 настоящей статьи, члены Центральной избирательной комиссии Российской Федерации с правом решающего голоса могут работать в комиссии на постоянной (штатной) основе.
Возможность работы на постоянной (штатной) основе иных, кроме указанных в пункте 12 настоящей статьи, членов избирательной комиссии субъекта Российской Федерации с правом решающего голоса, членов избирательной комиссии муниципального образования, территориальной комиссии, действующих на постоянной основе и являющихся юридическими лицами, с правом решающего голоса, а также размер и виды денежного содержания членов указанных комиссий с правом решающего голоса, работающих на постоянной (штатной) основе, иных выплат этим членам комиссии определяются законами, иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, уставами муниципальных образований, нормативными правовыми актами органов местного самоуправления.
Член Центральной избирательной комиссии Российской Федерации с правом решающего голоса, работающий в указанной комиссии на постоянной (штатной) основе, замещает государственную должность Российской Федерации. Член избирательной комиссии субъекта Российской Федерации с правом решающего голоса, работающий в комиссии на постоянной (штатной) основе, член иной избирательной комиссии, действующей на постоянной основе и являющейся юридическим лицом, с правом решающего голоса замещают в соответствии с законом, иным нормативным правовым актом субъекта Российской Федерации, уставом муниципального образования, иным нормативным правовым актом органа местного самоуправления соответственно государственную должность субъекта Российской Федерации, муниципальную должность. Указанные лица не могут замещать другие должности в органах государственной власти, государственных органах, органах местного самоуправления, заниматься предпринимательской и другой оплачиваемой деятельностью, кроме преподавательской, научной и иной творческой деятельности.
Федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления принимают необходимые меры по материальному и социальному обеспечению (в том числе по медицинскому, санаторно-курортному, жилищно-бытовому, пенсионному и иным видам обеспечения) лиц, перечисленных в пунктах 12–14 настоящей статьи. Уровень материального обеспечения (в том числе размер и виды денежного содержания, иных выплат) и социального обеспечения члена Центральной избирательной комиссии Российской Федерации, работающего в указанной комиссии на постоянной (штатной) основе, должен быть не ниже уровня материального и социального обеспечения, установленного для лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации в федеральном органе исполнительной власти; члена избирательной комиссии субъекта Российской Федерации, работающего в указанной комиссии на постоянной (штатной) основе, – не ниже уровня материального и социального обеспечения, установленного для лиц, замещающих государственные должности субъекта Российской Федерации в законодательном (представительном) либо исполнительном органе государственной власти субъекта Российской Федерации; члена территориальной комиссии, работающего в указанной комиссии на постоянной (штатной) основе, – не ниже уровня материального и социального обеспечения, установленного для лиц, замещающих высшие должности государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации в исполнительном органе государственной власти субъекта Российской Федерации либо в его территориальном органе; члена избирательной комиссии муниципального образования, работающего в указанной комиссии на постоянной (штатной) основе, – не ниже уровня материального и социального обеспечения, установленного для лиц, замещающих муниципальные должности в представительном органе муниципального образования. Размер и виды денежного содержания указанных лиц, а также размер и виды иных выплат указанным лицам определяются соответственно федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, уставами муниципальных образований и иными нормативными правовыми актами органов местного самоуправления.
Лицам, замещавшим государственные должности Председателя, заместителя Председателя, секретаря или члена Центральной избирательной комиссии Российской Федерации с правом решающего голоса, работающего в указанной комиссии на постоянной (штатной) основе, срок полномочий которых истек в связи с прекращением полномочий Центральной избирательной комиссии Российской Федерации, в состав которой они входили, и не назначенным членами указанной комиссии нового состава, на период трудоустройства или оформления пенсии (но не более трех месяцев со дня истечения срока полномочий) выплачивается установленное в соответствии с занимаемыми должностями денежное вознаграждение и сохраняются условия медицинского, санаторно-курортного и жилищно-бытового обеспечения (включая членов семей). Указанным лицам, замещавшим государственные должности Председателя, заместителя Председателя, секретаря или члена Центральной избирательной комиссии Российской Федерации с правом решающего голоса, работающего в указанной комиссии на постоянной (штатной) основе, сохраняется непрерывный трудовой стаж при условии, что перерыв между днем истечения срока их полномочий и днем поступления на новое место работы или оформления пенсии не превышает три месяца. Гарантии для членов иных избирательных комиссий, действующих на постоянной основе и являющихся юридическими лицами, с правом решающего голоса, работающих в этих комиссиях на постоянной (штатной) основе, устанавливаются законами субъектов Российской Федерации.
Члену комиссии с правом решающего голоса может производиться дополнительная оплата труда (вознаграждение) за работу в комиссии по подготовке и проведению выборов, референдума. За членом комиссии с правом решающего голоса, освобожденным на основании представления комиссии от основной работы на период подготовки и проведения выборов, референдума, сохраняется основное место работы (должность), и ему выплачивается компенсация за период, в течение которого он был освобожден от основной работы. Размеры и порядок выплаты компенсации и дополнительной оплаты труда (вознаграждения) устанавливаются комиссией, организующей соответствующие выборы, референдум, за счет и в пределах бюджетных средств, выделенных на проведение этих выборов, референдума.
Член комиссии с правом решающего голоса не может быть привлечен к уголовной ответственности, подвергнут административным наказаниям, налагаемым в судебном порядке, без согласия прокурора субъекта Российской Федерации, а член Центральной избирательной комиссии Российской Федерации с правом решающего голоса, председатель избирательной комиссии субъекта Российской Федерации – без согласия Генерального прокурора Российской Федерации.
Член комиссии с правом решающего голоса до окончания срока своих полномочий, член комиссии с правом совещательного голоса в период избирательной кампании, кампании референдума не могут быть уволены с работы по инициативе работодателя или без их согласия переведены на другую работу.
Кандидат, избирательное объединение, выдвинувшее список кандидатов, со дня представления в избирательную комиссию документов для регистрации кандидата, списка кандидатов вправе назначить одного члена этой избирательной комиссии с правом совещательного голоса, а в случае регистрации кандидата, списка кандидатов – по одному члену избирательной комиссии с правом совещательного голоса в каждую нижестоящую избирательную комиссию. Избирательное объединение, выдвинувшее зарегистрированного кандидата (зарегистрированных кандидатов) по одномандатному (многомандатному) избирательному округу, вправе назначить одного члена вышестоящей (по отношению к избирательной комиссии, зарегистрировавшей кандидата (кандидатов) избирательной комиссии с правом совещательного голоса. Каждое избирательное объединение может назначить в избирательную комиссию не более одного члена избирательной комиссии с правом совещательного голоса.
Инициативная группа по проведению референдума, а также избирательные объединения, списки кандидатов которых были допущены к распределению депутатских мандатов в законодательном (представительном) органе государственной власти, представительном органе муниципального образования соответственно уровню референдума или в законодательном (представительном) органе более высокого уровня, после официального опубликования решения о назначении референдума вправе назначить в соответствующую и нижестоящие комиссии референдума по одному члену комиссии референдума с правом совещательного голоса.
Членами комиссий с правом совещательного голоса не могут быть назначены лица, указанные в подпунктах «а», «в»–«е» пункта 1 настоящей статьи, граждане Российской Федерации, признанные решением суда, вступившим в законную силу, недееспособными, члены Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, работники аппаратов комиссий, доверенные лица кандидатов, избирательных объединений, а также лица, замещающие командные должности в воинских частях, военных организациях и учреждениях.
Члены комиссий с правом решающего голоса, уполномоченные на то соответствующими комиссиями, составляют протоколы об административных правонарушениях в соответствии с Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях.
Член комиссии с правом совещательного голоса обладает равными правами с членом комиссии с правом решающего голоса по вопросам подготовки и проведения выборов, референдума, за исключением права:
а) выдавать и подписывать бюллетени, открепительные удостоверения;
б) участвовать в сортировке, подсчете и погашении бюллетеней;
в) составлять протокол об итогах голосования, о результатах выборов, референдума;
г) участвовать в голосовании при принятии решения по вопросу, отнесенному к компетенции соответствующей комиссии, и подписывать решения комиссии;
д) составлять протоколы об административных правонарушениях.
Положения настоящего пункта не могут служить основанием для отказа члену комиссии с правом совещательного голоса присутствовать при совершении указанных в настоящем пункте действий.
Член комиссии с правом решающего голоса и член комиссии с правом совещательного голоса:
а) заблаговременно извещаются о заседаниях соответствующей комиссии;
б) вправе выступать на заседании комиссии, вносить предложения по вопросам, отнесенным к компетенции соответствующей комиссии, и требовать проведения по данным вопросам голосования;
в) вправе задавать другим участникам заседания комиссии вопросы в соответствии с повесткой дня и получать на них ответы по существу;
г) вправе знакомиться с документами и материалами (в том числе со списками избирателей, участников референдума, с подписными листами, финансовыми отчетами кандидатов, избирательных объединений, бюллетенями), непосредственно связанными с выборами, референдумом, включая документы и материалы, находящиеся на машиночитаемых носителях, соответствующей и нижестоящих комиссий и получать копии этих документов и материалов (за исключением бюллетеней, открепительных удостоверений, списков избирателей, участников референдума, подписных листов, иных документов и материалов, содержащих конфиденциальную информацию, отнесенную к таковой в порядке, установленном федеральным законом), требовать заверения указанных копий;
д) вправе удостовериться в правильности подсчета по спискам избирателей, участников референдума числа лиц, принявших участие в голосовании, в правильности сортировки бюллетеней по кандидатам, избирательным объединениям, вариантам ответа на вопрос референдума;
е) вправе обжаловать действия (бездействие) комиссии в соответствующую вышестоящую комиссию или в суд.
Срок полномочий членов избирательной комиссии, действующей на постоянной основе, с правом совещательного голоса, назначенных кандидатами, которые были избраны, или избирательными объединениями, списки кандидатов которых были допущены к распределению депутатских мандатов, продолжается до окончания регистрации кандидатов, списков кандидатов на следующих выборах в тот же орган или на ту же должность. Полномочия остальных членов избирательной комиссии, действующей на постоянной основе, с правом совещательного голоса прекращаются в день окончания соответствующей избирательной кампании. Полномочия членов иных избирательных комиссий, а также членов комиссий референдума с правом совещательного голоса прекращаются одновременно с прекращением полномочий этих комиссий. Если кандидату отказано в регистрации, а избирательному объединению в регистрации списка кандидатов либо регистрация кандидата, списка кандидатов аннулирована или отменена, полномочия членов избирательной комиссии с правом совещательного голоса, назначенных таким кандидатом, избирательным объединением, выдвинувшим такого кандидата, такой список кандидатов, прекращаются соответственно со дня отказа в регистрации, ее аннулирования или отмены, а если решение об отказе в регистрации обжаловано в суд, – со дня вступления в силу решения суда о законности отказа в регистрации.
Член комиссии с правом совещательного голоса в период, на который распространяются его полномочия, обладает установленными настоящей статьей правами, связанными с подготовкой и проведением всех выборов и референдумов, в проведении которых принимает участие данная комиссия.
Полномочия члена комиссии с правом совещательного голоса могут быть прекращены по решению лица или органа, назначивших данного члена комиссии, и переданы другому лицу.
За кандидатами, которые были избраны, а также за избирательными объединениями, списки кандидатов которых были допущены к распределению депутатских мандатов, в течение срока полномочий депутата, должностного лица сохраняется право назначения членов избирательных комиссий, действующих на постоянной основе, с правом совещательного голоса, в том числе вместо выбывших.
Федеральное избирательное право
Федеральное избирательное право имеет следующую структуру:
1. Конституция Российской Федерации. Конституция Российской Федерации регулирует наиболее важные стороны общественной жизни путем установления основных принципов построения государства и взаимоотношений его с личностью и является базой для формирования отраслей права и подотраслей собственно конституционного права, к которым относится избирательное право как совокупность правовых норм, регулирующих право граждан избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления. Федеральная конституция регулирует избирательные отношения в нескольких аспектах.
Во-первых, в ней закрепляется принцип народовластия. Статья 3 гласит: единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ; народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления. Конституция устанавливает, что высшим непосредственным выражением власти народа являются референдум и свободные выборы, закрепляя таким образом, исходный (выборный) принцип организации системы органов государственной власти. Другим принципом организации этой системы является принцип разделения власти на законодательную, исполнительную и судебную, закрепленный в ст. 10.
Во-вторых, Конституция признает и гарантирует избирательные права граждан. Статья 32 закрепляет: граждане Российской Федерации имеют право избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления; не имеют права избирать и быть избранными граждане, признанные судом недееспособными, а также содержащиеся в местах лишения свободы по приговору суда. Это единственное ограничение избирательных прав, установленное Конституцией (за исключением ограничений пассивного избирательного права для кандидатов в депутаты Государственной Думы и в Президенты Российской Федерации). Толкование этой статьи должно осуществляться во взаимосвязи со ст. 60 Конституции, которая устанавливает, что гражданин Российской Федерации может самостоятельно осуществлять в полном объеме свои права с 18 лет.
В соответствии со ст. 55 Конституции Российской Федерации права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства. Следует особо подчеркнуть, что права и свободы могут быть ограничены только федеральным законом, а не иными нормативно-правовыми актами, в том числе указами Президента Российской Федерации, а также конституциями (уставами) и законами субъектов Российской Федерации. Последние должны строго соответствовать (не выходить за рамки) тому федеральному закону, который устанавливает ограничения прав и свобод.
В-третьих, Конституция разграничивает компетенцию Федерации и ее субъектов в сфере избирательного законодательства. Статья 71 устанавливает, что регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина (следовательно, и избирательных прав) находится в ведении Российской Федерации. Защита же прав и свобод человека и гражданина находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (ст. 72). К исключительному ведению Российской Федерации относится установление системы федеральных органов государственной власти, порядка их организации и деятельности, их формирование, а к совместному ведению относится установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления. Сама же система органов государственной власти субъектов Российской Федерации согласно ст. 77 устанавливается ими самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом.
В-четвертых, Конституция Российской Федерации не устанавливает основ избирательной системы в отдельном разделе, как это было в Конституции РСФСР 1978 г., а упоминает о принципах избирательного права: всеобщем равном и прямом избирательном праве при тайном голосовании – только применительно к выборам Президента Российской Федерации в ст. 81. Однако ч. 4 ст. 15 позволяет включить в состав норм избирательного права, обладающих наивысшим приоритетом, нормы-принципы, содержащиеся в международных источниках и составляющие содержание международных избирательных стандартов.
2. Федеральный закон РФ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации». Данный федеральный закон является своеобразным «ядром» избирательного законодательства, его основополагающим актом.
Основные особенности Федерального закона РФ «Об основных гарантиях…»:
1) данный закон является универсальным актом, регулирующим любой избирательный процесс на территории Российской Федерации;
2) основной целью закона является гарантирование избирательных прав граждан. Данная цель реализована конкретизацией содержания избирательных прав граждан, закреплением основных принципов проведения выборов, а также установлением общей регламентации процедуры проведения выборов. Закон в ст. 2 содержит разъяснение основных терминов и понятий Закона, в ст. 3-7 закрепляет принципы свободного и добровольного участия граждан в выборах на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. Закон закрепляет принцип обязательности проведения выборов, максимальные сроки полномочий органов государственной власти и органов местного самоуправления;
3) главной особенностью Федерального закона РФ «Об основных гарантиях…» является его рамочный характер. Это означает, что нормы, содержащиеся в нем, адресованы как правоприменителям, так и самому законодателю. Закон устанавливает обязательные стандарты обеспечения избирательных прав граждан, подлежащие соблюдению не только в правоприменительном, но и в законотворческом процессе. Статья 1 прямо закрепляет верховенство данного закона в системе избирательного законодательства в Российской Федерации: федеральные законы, законы субъектов Российской Федерации, нормативные правовые акты о выборах и референдумах, принимаемые в Российской Федерации, не должны противоречить данному федеральному закону. Данное положение корректирует принцип приоритета «специальной» правовой нормы над «общей» правовой нормой. «Специальные» нормы законов о выборах депутатов Государственной Думы, Президента Российской Федерации, конкретных органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления имеют приоритет перед нормами Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме» только в случае, если они не противоречат им;
4) Федеральный закон РФ «Об основных гарантиях…» имеет прямое действие. В случае если федеральные законы, законы субъектов Российской Федерации, нормативные правовые акты о выборах и референдумах, принимаемые в Российской Федерации, противоречат данному закону, применяются нормы Федерального закона РФ «Об основных гарантиях…». Нормы закона применяются также в случае пробелов в «специальном» федеральном и региональном законодательстве. Принцип прямого действия Федерального закона об основных гарантиях означает также, что избиратель и иные участники избирательного процесса вправе обжаловать неправомерные решения и действия должностных лиц, государственных органов, организаций, в том числе избирательных комиссий, основываясь на данном федеральном законе.
3. Федеральный закон «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления».
Данный закон был принят, чтобы восполнить пробелы в регулировании порядка проведения муниципальных выборов в Российской Федерации. Данный закон применяется в части, не противоречащей Федеральному закону РФ «Об основных гарантиях…», в случае отсутствия в субъекте Российской Федерации, муниципальном образовании нормативно-правовой базы для проведения муниципальных выборов, а также в случае отсутствия органов и должностных лиц, ответственных за осуществление избирательных действий.
4. Федеральные законы о выборах в федеральные органы государственной власти. Такими законами являются Федеральный закон РФ «О выборах Президента Российской Федерации» № 2, Федеральный закон РФ «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации».
5. Федеральные законы, определяющие общие принципы организации органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления. К ним относятся Федеральный закон с последующими изменениями и дополнениями «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
Данные федеральные законы устанавливают, соответственно виды выборных органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, принципы проведения выборов в эти органы, регламентируют отдельные стороны избирательного процесса.
6. Законы смежных отраслей права, регулирующие отдельные аспекты избирательных отношений. Федеральными законами, предметом регулирования которых не являются избирательные отношения, могут определяться некоторые правовые понятия, имеющие значение для избирательного процесса, отдельные стороны правового статуса участников избирательного процесса. Среди них следует выделить: Федеральный закон «Об общественных объединениях», Закон Российской Федерации «О средствах массовой информации», Федеральный закон «Об основах государственной службы Российской Федерации», Федеральный закон «О политических партиях» с последующими изменениями и дополнениями.
Избирательное законодательство субъектов Российской Федерации состоит из конституций (уставов) и законов субъектов Российской Федерации, регулирующих выборы в органы государственной власти субъектов Российской Федерации и в органы местного самоуправления. Избирательное законодательство субъектов Российской Федерации включает в себя следующие составные части. Согласно ст. 66 Конституции Российской Федерации основными законами республик в составе Российской Федерации являются конституции, а основными законами края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа – уставы соответствующих субъектов федерации. В целом, можно выделить два подхода к закреплению избирательных отношений на конституционном (уставном) уровне законодательства субъекта Российской Федерации.
В рамках первого подхода основные законы субъектов Российской Федерации закрепляют принцип народовластия, общее определение активного и пассивного избирательного права граждан, систему органов государственной власти, избираемых населением, принципы их избрания и требования к кандидатам в соответствующие органы.
Второй подход означает выделение в структуре конституции (устава) главы (раздела), посвященной вопросам избирательного права. Такие главы содержат конституции Республики Татарстан, Чувашской Республики, уставы Алтайского, Красноярского, Приморского краев, Волгоградской области. В Уставе Калужской области глава «Избирательное право и выборы в области» закрепляет основные условия приобретения активного и пассивного избирательного права, принципы проведения выборов и участия в них жителей области, общие условия назначения выборов, требования к избирательным округам. Устав закрепляет, что подготовку и проведение выборов, референдумов в области осуществляют избирательные комиссии и устанавливает их систему. Отдельная глава Устава посвящена Избирательной комиссии Калужской области и определяет срок и объем ее полномочий, порядок формирования, принципы деятельности.
2. Законы субъектов Российской Федерации. На современном этапе развития регионального избирательного законодательства сформировалось два подхода к строительству его системы. Во-первых, это «пакетное» регулирование, когда региональное законодательство представляет собой «пакет» законов, регулирующих отдельные виды выборов. Во-вторых, кодифицированное регулирование: в этом случае избирательные отношения регулируются единым сводным кодифицированным нормативным актом (законом).
Так, в Белгородской области был принят Избирательный кодекс Белгородской области, регламентирующий порядок проведения выборов законодательных (представительных) органов власти, высших должностных лиц, референдума и органов местного самоуправления.
В рамках «пакетного» регулирования в субъекте федерации принимаются законы о выборах депутатов законодательного (представительного) органа государственной власти, о выборах высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации), о выборах в органы местного государственного управления в субъекте Российской Федерации, о выборах в органы местного самоуправления в субъекте Российской Федерации (такие законы могут касаться отдельно депутатов представительного органа местного самоуправления и глав местного самоуправления), об избирательной комиссии субъекта Российской Федерации (о системе избирательных комиссий в субъекте Российской Федерации).
Законодательство субъектов Российской Федерации содержит также законы, постановления законодательных (представительных) органов государственной власти, дающие толкование норм избирательного права. Такие акты также включаются в избирательное законодательство.
От законов, содержащих нормы избирательного права, входящих в состав избирательного законодательства и являющихся источниками избирательного права, следует отличать так называемые «правоприменительные законы» – законы, которые издаются в соответствии с избирательными законами, но не содержат норм права, а представляют собой правоприменительные акты. Например, в соответствии со ст. 12 Федерального закона РФ «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» схема одномандатных избирательных округов утверждается федеральным законом. Такой федеральный закон является результатом применения соответствующей статьи при образовании избирательных округов для выборов депутатов Государственной Думы. Форма правоприменительного закона широко используется для назначения выборов в органы государственной власти в субъектах федерации.
4. Международно-правовые акты. В соответствии с ч. 4 ст. 15 Конституции Российской Федерации общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора.
Избирательного права касаются установленные в международных договорах международные избирательные стандарты – обязательства государств предоставлять лицам, находящимся под их юрисдикцией, права и свободы на участие в свободных, справедливых, подлинных и периодических выборах, а также не посягать на такие права и свободы, принимать соответствующие меры по их реализации. Международные избирательные стандарты должны определять содержание национального законодательства и его применение.
Основными и важнейшими источниками международных избирательных стандартов являются:
1) Всеобщая декларация прав человека. Статья 21 Декларации устанавливает: воля народа должна быть основой власти правительства; эта воля должна находить свое выражение в периодических и нефальсифицированных выборах, которые должны проводиться при всеобщем и равном избирательном праве, путем тайного голосования или же посредством других равнозначных форм, обеспечивающих свободу голосования;
2) Международный пакт о гражданских и политических правах. Согласно ст. 25 Пакта каждый гражданин должен иметь без какой бы то ни было дискриминации и без необоснованных ограничений право и возможность принимать участие в ведении государственных дел как непосредственно, так и через посредство свободно выбранных представителей; голосовать и быть избранным на подлинных периодических выборах, производимых на основе всеобщего равного избирательного права при тайном голосовании и обеспечивающих свободное волеизъявление избирателей.
5. Нормативные правовые акты местного самоуправления. К нормативным правовым актам местного самоуправления относятся, прежде всего, уставы муниципальных образований, которые в соответствии со ст. 8 Федерального закона РФ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» определяют формы, порядок и гарантии непосредственного участия населения в решении вопросов местного значения, структуру и порядок формирования органов местного самоуправления, срок полномочий депутатов представительных органов местного самоуправления, членов других выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления.
Помимо этих вопросов уставы муниципальных образований могут в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации регулировать отдельные избирательные отношения в рамках, определенных Федеральным законом РФ «Об основных гарантиях…» Так, в уставах муниципальных образований могут содержаться положения, регламентирующие сроки проведения и порядок назначения муниципальных выборов, порядок составления списков избирателей, сроки формирования избирательных комиссий, сроки хранения избирательной документации и некоторые другие положения.
6. Решения Конституционного Суда Российской Федерации. Источниками избирательного права являются решения Конституционного Суда Российской Федерации, в которых рассматриваются и разрешаются вопросы конституционности федеральных законов, законов субъектов Российской Федерации, регламентирующих проведение выборов.
Конституционный Суд в своей практике затронул вопросы содержания и механизмов реализации принципов избирательного права, вопросы назначения выборов, выдвижения кандидатов, определения результатов выборов, вопросы возможности изменения избирательного законодательства в процессе проведения выборов.
7. Нормативно-правовые акты избирательных комиссий. В процессе своей деятельности избирательные комиссии принимают различные акты. Правовая природа этих актов различна в зависимости от целей и основания их принятия. К источникам избирательного права относятся только нормативные правовые акты избирательных комиссий, принятые ими в рамках делегированного правотворчества. Право издавать такие акты предоставляется избирательным комиссиям законодателем и содержится в законодательных актах либо в виде наделения избирательной комиссии общими полномочиями по принятию нормативных актов, либо в виде прямых предписаний издать определенный акт. Так, ст. 20 Федерального закона РФ «Об основных гарантиях…» предоставляет Центральной избирательной комиссии Российской Федерации в пределах своей компетенции издавать инструкции по вопросам единообразного применения данного закона, а в случаях, предусмотренных федеральными конституционными законами и федеральными законами, также инструкции по вопросам единообразного применения соответствующих федеральных конституционных законов и федеральных законов. При этом решения и иные акты комиссий, принятые в пределах их компетенции, обязательны для федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, государственных учреждений, органов местного самоуправления, кандидатов, избирательных объединений, избирательных блоков, общественных объединений, организаций, должностных лиц, избирателей и участников референдума. Такие полномочия в отношении выборов депутатов Государственной Думы и Президента Российской Федерации предоставлены Центральной избирательной комиссии Российской Федерации соответствующими федеральными законами.
Конституция избирательное право
В состав источников избирательного права входит Конституция и законодательство Российской Федерации, нормативно-правовые акты избирательных комиссий, а также постановления Конституционного Суда Российской Федерации.
Законодательство о выборах в Российской Федерации составляет отдельную отрасль — избирательное законодательство. Данное законодательство можно разделить по уровню регулируемых выборов на законодательство о выборах федеральных органов, законодательство о выборах органов государственной власти субъектов Российской Федерации и законодательство о выборах органов местного самоуправления. По субъекту принятия актов избирательное законодательство делится на федеральное и избирательное законодательство субъектов Российской Федерации.
Федеральное избирательное законодательство включает в себя Конституцию РФ, Федеральные законы «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации», «О выборах Президента Российской Федерации», «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления».
Конституция Российской Федерации касается вопросов избирательного права в следующих моментах:
1) в ст. 3 устанавливается, что свободные выборы являются высшим непосредственным выражением власти народа;
2) Конституция РФ закрепляет право граждан избирать и быть избранными в органы государственной власти и местного самоуправления (ст. 32), а также определяет круг лиц, которые не имеют избирательных прав: это лица, признанные судом недееспособными, а также содержащиеся в местах лишения свободы по приговору суда;
3) Конституция РФ определяет, что федеральными органами государственной власти, избираемыми непосредственно гражданами, являются Президент РФ и Государственная Дума Федерального Собрания Российской Федерации. Для выборов Президента РФ Конституция РФ определяет основные принципы: всеобщее равное и прямое избирательное право при тайном голосовании. Конституция РФ устанавливает также условия обладания пассивным избирательным правом для возможности избрания Президентом РФ и депутатом Государственной Думы. Согласно ст. 81 Президентом РФ может быть избран гражданин Российской Федерации не моложе 35 лет, постоянно проживающий в Российской Федерации не менее 10 лет. Статья 97 Конституции РФ устанавливает, что депутатом Государственной Думы может быть избран гражданин Российской Федерации, достигший 21 года и имеющий право участвовать в выборах;
4) Конституция РФ устанавливает разграничение компетенции между Российской Федерацией и ее субъектами. К ведению Российской Федерации отнесены регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина (в том числе избирательных прав), а также формирование федеральных органов государственной власти. К совместному ведению Российской Федерации и субъектов Федерации относится защита прав и свобод человека и гражданина, а также установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления Российской Федерации. На основании этих общих принципов, а также в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации субъекты Федерации, согласно ст. 77 Конституции РФ, самостоятельно устанавливают систему органов государственной власти субъектов Российской Федерации.
Центральное место в системе избирательного законодательства занимает Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации».
Такое положение определяется несколькими факторами:
1) данный закон является универсальным актом, обеспечивающим единые стандарты гарантий избирательных прав граждан на всей территории Российской Федерации;
2) федеральный закон раскрывает содержание конституционного права избирать и быть избранными, а также закрепляет основные принципы избирательного права как универсальные и обязательные для соблюдения в любом избирательном процессе;
3) закон имеет «рамочный» характер. Это означает, что нормы, содержащиеся в нем, адресованы не только правоприменительным органам и гражданам, но и самому законодателю, прежде всего региональному. Статья 1 данного Закона устанавливает, что федеральные законы, законы субъектов Российской Федерации, нормативные правовые акты о выборах, принимаемые в Российской Федерации, не должны противоречить федеральному закону об основных гарантиях. В случае же такого противоречия применяются нормы этого федерального закона;
4) дополнением «рамочного» характера является принцип прямого действия федерального закона об основных гарантиях. Это означает, что в случае противоречия региональных законов федеральному закону либо в случае пробелов в региональном законодательстве должен применяться федеральный закон об основных гарантиях. Данное правило также означает, что избиратель и иные участники любого избирательного процесса (выборы в федеральные, региональные или местные органы власти) в Российской Федерации вправе обжаловать неправомерные действия должностных лиц, государственных органов, организаций, в том числе избирательных комиссий, основываясь на данном федеральном законе.
Такой же «рамочный» характер имеет федеральный закон «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления».
Федеральные законы «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» и «О выборах Президента Российской Федерации» детально регулируют порядок подготовки и проведения соответственно выборов депутатов Государственной Думы и Президента РФ.
Отдельные аспекты избирательных отношений регулируются другими федеральными законами, среди которых федеральные законы «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», «Об общественных объединениях», «О средствах массовой информации», «О праве граждан Российской федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации», «Об основах государственной службы в Российской Федерации» и некоторые другие.
К источникам избирательного права относятся конституции (уставы) субъектов Российской Федерации, которые закрепляют права граждан на участие в выборах региональных органов государственной власти и органов местного самоуправления, а также устанавливают систему этих органов, принципы их избрания и требования к кандидатам в соответствующие органы.
Избирательные законы субъектов Российской Федерации регулируют выборы законодательного (представительного) и исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, устанавливают основы деятельности избирательных комиссий субъектов Российской Федерации. На региональном уровне действуют кодифицированные избирательные законы: например, Избирательные кодексы Воронежской и Свердловской области, Кодекс Республики Башкортостан о выборах.
Источниками избирательного права также являются акты избирательных комиссий - Центральной избирательной комиссии Российской Федерации, избирательных комиссий субъектов Российской Федерации, муниципальных избирательных комиссий, изданные ими в рамках делегированного правотворчества. Это означает, что избирательные комиссии могут принимать акты нормативно-правового характера только на основании и во исполнение соответствующих законов.
Постановления Конституционного Суда Российской Федерации включаются в состав источников избирательного права. К источникам относятся, прежде всего, постановления по делу о проверки конституционности п.1 ст. 2 Федерального закона «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть изданными в органы местного самоуправления в связи с запросом Тульского областного суда», по делу о проверке конституционности положений п. 6 ст. 4, пп. «а» п.3 п. 4 ст. 13, п.3 ст. 19 и п. 2 ст. 58 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», по делу о проверке конституционности отдельных положений Федерального закона «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации».
Конституция РФ – это главный закон страны. Все нижестоящие обязаны ему соответствовать. Конституция может быть пересмотрена частично (только в 1, 2, и 9 главах), в нее могут вноситься поправки (с 3-8 главы). Кто наделен полномочиями вносить предложения о поправках в текст Конституции или о пересмотре отдельных ее частей? Этим правом обладает множество органов власти: президент, Госдума, Совет Федерации, Правительство России, представительные органы регионов. Конкретный ход пересмотра частей Конституции будет зависеть от того, какой именно орган власти проявил инициативу. Факт: непосредственное участие в изменении Конституции страны могут принимать сами граждане. Например, если более 60% голосов членов Совета Федерации и депутатов Госдумы высказались за пересмотр положений Конституции, то сразу же созывается Конституционное Собрание. Его участники могут принять одно из двух решений: оставить главный закон страны без изменений либо разработать новый проект. И здесь-то к процессу могут подключиться граждане России. Если две трети состава Конституционного Собрания не смогут определиться с решением, то это предлагается сделать россиянам. Для принятия нового проекта Конституции нужно, чтобы «за» проголосовало более половины граждан, а явка превысила 50%.
Избирательное право в РФ – это также и возможность жителей страны принимать или менять основной закон. Другой пример – рассмотрение законопроекта о внесении в Конституцию поправок в главы с 3 по 8 Госдумой. Это происходит в трех чтениях, что очень похоже на процедуру принятия федеральных законов. Одобрить поправки должно не менее двух третей депутатов. После прохождения трех чтений законопроект переходит на обсуждение в Совет Федерации и там проголосовать «за» должны три четверти членов. Если это происходит, то законопроект публикуется в официальных изданиях, и с ним могут ознакомиться граждане. Одновременно он направляется в представительные органы субъектов Федерации. Чтобы законопроект стал полноценным законом, нужно, чтобы две трети региональных органов власти одобрили его. Если и это происходит, акт направляется на подписание президенту России.
Источники избирательного права
Носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации в соответствии с Конституцией Российской Федерации является ее многонациональный народ. Народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и местного самоуправления. Высшим непосредственным выражением власти народа являются референдум и свободные выборы.
В развитие данного положения, относящегося к основам конституционного строя, Конституция Российской Федерации (статья 32) закрепляет за гражданами Российской Федерации право избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления (исключение из этого права установлено только для граждан, признанных судом недееспособными, а также содержащихся по приговору суда в местах лишения свободы).
Закрепив ряд базовых положений в сфере непосредственного народовластия. Конституция предусматривает необходимость их детализации нормами федеральных законов. Данные законы наряду с соответствующими нормами Конституции создать основу для относительной автономизации в системе права и законодательства норм объективного избирательного права, регулирующих общественные отношения, связанные с реализацией прав граждан избирать и быть избранными и на участие в референдуме.
Отраслевая принадлежность указанных норм достаточно очевидна: будучи генетически связаны с конституционным правом и находясь в его предметной сфере, они имеют в его рамках собственный, в значительной степени самостоятельный статус и функционируют в его рамках качестве подотрасли.
Предметом правового регулирования данной подотрасли являются отмеченные общественные отношения, возникающие в связи с реализацией субъективного избирательного права, конструкция которого включает два выделяемых в теории конституционного права вида:
- активное избирательное право (право избирать);
- пассивное избирательное право (право быть избранным).
Таким образом, в общем виде избирательное право (в объективном смысле) можно определить как систему правовых норм, регулирующих в качестве подотрасли конституционного права общественные отношения по осуществлению гражданами права избирать и быть избранными в органы государственной власти и местного самоуправления.
Данная дефиниция, будучи общей, в достаточно полной степени отражает предметную характеристику и специфику избирательного права, поскольку регулируемые им отношения по осуществлению активного и пассивного избирательного права граждан включают в себя широкий комплекс организационно-правовых отношений по обеспечению реализации данного субъективного права со стороны государственных и муниципальных органов и иных субъектов, имеющих в соответствии с законодательством статус участника избирательных правоотношений (политические партии, средства массовой информации и др.).
В субъектном составе данных отношений основная роль принадлежит носителям субъективного избирательного права, поскольку реализация последнего выступает в качестве цели правового регулирования, осуществляемого на основе соответствующих норм, образующих рассматриваемую подотрасль конституционного права.
Будучи систематизированы в рамках нормативных правовых актов и классифицированы по определенным критериям, данные нормы образуют систему избирательного права и являются его источниками.
По юридической силе нормы избирательного права подразделяются на законы и подзаконные акты. Верхнюю позицию в этой иерархии занимает Конституция Российской Федерации, закрепившая субъективные избирательные права как таковые и создавшая основу для более детального правового регулирования посредством законотворчества. Данное регулирование содержится в комплексе федеральных законов, определивших порядок и процедуры реализации соответствующих прав граждан: выдвижение кандидатов и списков кандидатов, инициирование и назначение референдума, голосование за кандидатов и списки кандидатов на основе принятой избирательной системы, голосование по вопросам референдума, установление результатов голосования и т.д.
Основополагающими в числе таких законов являются:
- Федеральный закон № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»;
- Федеральный конституционный закон № 5-ФКЗ «О референдуме Российской Федерации»;
- Федеральный закон № 51-ФЗ «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации»;
- Федеральный закон № 19-ФЗ «О выборах Президента Российской Федерации».
В связи с наличием законодательной базы доля подзаконных актов в системе нормативной регуляции избирательного права достаточно невелика. При этом они, как правило, не содержат комплексного регулирования (как это было, например, в период проведения конституционной реформы, когда выборы депутатов Государственной Думы, членов Совета Федерации, представительных органов власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления проводились на основе указов Президента), а содержат отдельные нормы избирательного права, призванные конкретизировать некоторые положения законодательства.
В качестве примера таких подзаконных актов можно привести Положение о Консульском учреждении Российской Федерации (утверждено Указом Президента Российской Федерации № 1330), закрепившее в качестве одной из функций консульских учреждений оказание содействия гражданам Российской Федерации, находящимся за ее пределами, в реализации их избирательных прав и права на участие в референдуме, Указ Президента Российской Федерации № 535 «Об обеспечении избирательных прав военнослужащих, сотрудников органов внутренних дел Российской Федерации, Государственной противопожарной службы Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, органов по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ и работников органов прокуратуры Российской Федерации», Постановление Правительства Российской Федерации № 589 «О мерах по оказанию содействия избирательным комиссиям в реализации полномочий при подготовке и проведению выборов депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации и Президента Российской Федерации», Постановление Правительства Российской Федерации 391 «О порядке выдачи гражданам Российской Федерации, находящимся в местах содержания под стражей подозреваемых и обвиняемых, справки для участия в выборах или в референдуме».
Кроме того, Президент издает указы о назначении выборов в Государственную Думу, однако эти акты являются не нормативными, а правоприменительными и принимаются в порядке реализации Президентом его конституционного полномочия по назначению выборов.
С точки зрения уровня принятия нормативные акты классифицируются на федеральные, нормативные акты субъектов Российской Федерации и местного самоуправления. Федеральный уровень представлен рассмотренными выше законами и подзаконными актами.
Нормативная база субъектов Российской Федерации занимает значительный объем в системе источников избирательного права и представлена широким спектром законодательных, часто кодифицированных (избирательные кодексы), актов, принятых представительными органами соответствующего уровня.
На муниципальном уровне принимаются акты (положения) о выборах депутатов представительных органов местного самоуправления и выборных должностных лиц (главы городов и других муниципальных образований), о местном референдуме.
В зависимости от характера и специфики отношений, регулируемых в целях реализации субъективного избирательного права, нормы объективного избирательного права в соответствии с общетеоретической классификацией могут быть регулятивными (материальными и процессуальными) и охранительными.
Материальные нормы избирательного права закрепляют права и обязанности субъектов избирательных правоотношений, процессуальные нормы предназначены для определения процедуры реализации этих прав и обязанностей. Охранительные нормы устанавливают ответственность за нарушение прав и неисполнение или ненадлежащее исполнение обязанностей. Причем последние содержатся не только в нормах конституционного права и избирательного права как его подотрасли, но и в нормах других отраслей (административное, уголовное), что придает избирательному праву в соответствующих случаях статус комплексного образования в общей системе права.
Наличие в избирательном законодательстве значительного количества процессуальных норм свидетельствует об их институционализации, позволяя выделить в системе избирательного права институт избирательного процесса, определив его как осуществляемую в соответствии с законом деятельность носителей избирательного права и других уполномоченных субъектов по подготовке и проведению выборов. Данная деятельность включает в себя определенные стадии (назначение выборов, инициирование референдума, выдвижение и регистрация кандидатов, агитация, голосование, установление его результатов).
Основы избирательного права
Становление современной российской системы избирательных прав и свобод граждан связано с принятием в ходе всенародного голосования действующей Конституции РФ. Конституция ввела принципиально новую для России систему органов государственной власти и местного самоуправления на основе разделения государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную, отделения органов местного самоуправления от системы органов государственной власти. Этот принципиально новый подход к государственному обустройству страны был призван гарантировать общество от возврата к монопольному положению одной политической партии и авторитарного стиля управления страной.
Решению этой же задачи служат и другие конституционные основы. Так, согласно статье 1 Конституции РФ, Россия есть демократическое федеративное государство с республиканской формой правления, при этом зафиксированное в статье 3 демократическое положение о том, что носителем суверенитета и единственным источником власти является многонациональный народ, который осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления, является краеугольным камнем современной российской государственности.
Высшим непосредственным выражением власти народа служат свободные выборы и референдум. Ряд других конституционных положений посвящен закреплению некоторых принципов, обеспечивающих проведение свободных выборов и референдумов. В частности, в статье 32 Конституции закреплено право граждан РФ избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления, а также право на Участие в референдуме; в статье 13 - признание в Российской Федерации политического многообразия, многопартийности. Кроме того, принципы выборов отдельных должностных лиц и членов некоторых органов государственной власти регулируются специальными конституционными положениями. Например, в статье
81 Конституции РФ установлены принципы выборов Президент РФ: всеобщее равное прямое избирательное право при тайном голосовании. В части 4 статьи 81 и статье 96 закреплено, соответственно, что порядок выборов Президента РФ и депутатов Государственной Думы Федерального Собрания РФ устанавливается федеральными законами.
С целью закрепления гарантий механизмов сменяемости власти в Конституции определены сроки полномочий выборных федеральных органов государственной власти, а также основные черты института досрочных выборов Президента РФ и депутатов Государственной Думы. Так, в соответствии с частью 2 статьи 92 Конституции РФ Президент прекращает исполнение полномочий досрочно в случае его отставки, стойкой неспособности по состоянию здоровья осуществлять принадлежащие ему полномочия или отрешения от должности. В случае досрочного прекращения Президентом исполнения своих полномочий досрочные выборы должны состояться не позднее трех месяцев с момента их досрочного прекращения, при этом во всех случаях, когда Президент не в состоянии выполнять свои обязанности, их временно исполняет Председатель Правительства РФ. В случае же роспуска Государственной Думы Президент назначает дату выборов с тем, чтобы вновь избранная Государственная Дума собралась не позднее чем через четыре месяца с момента роспуска (часть 2 статьи 109).
В Конституции РФ имеются и другие положения, связанные с развитием избирательных прав и свобод граждан, которые получили свою конкретизацию как в федеральном законодательстве о выборах, так и в законодательстве субъектов РФ. При этом в силу федеративного устройства России защита избирательных прав граждан находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов РФ.
Согласно действующей Конституции весь массив российского законодательства, регулирующего демократические институты народовластия, должен соответствовать не только конституционным принципам демократического республиканского устройства, но и общепризнанным принципам и нормам международного права. Это следует из части 4 статьи 15 Конституции РФ, где
закреплено положение о том, что общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы, и если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора.
В отношении избирательных прав и свобод российских граждан это означает, что их правовое регулирование и правоприменение должны осуществляться в соответствии с международными стандартами в области избирательного права, касающегося различных правоотношений в сфере выборов, в том числе и избирательного процесса (международные избирательные стандарты или международные стандарты для демократических выборов).
При этом ряд общепризнанных в современном мире принципов избирательного права, имеющих для России первостепенное значение, получил непосредственное закрепление в Конституции нашего государства. Это, в первую очередь, относится к нормам, касающимся прав и свобод человека. Так, согласно статье 2 Конституции, человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина являются обязанностью государства. В ряде уже процитированных положений Конституции РФ прямо зафиксировано суверенное право российского народа на осуществление народовластия, в том числе посредством свободных выборов и референдума, право граждан избирать и быть избранными, признание в России политического многообразия и многопартийности, принципа разделения власти, самостоятельности местного самоуправления, универсальные принципы всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном и периодически проводимом голосовании.
Вместе с тем наряду с конституционно закрепленными принципами, признаваемыми в качестве международных стандартов, имеются нормы и положения международных договоров, которые не нашли своей конкретизации в Конституции РФ. Однако они также являются составной частью национальной правовой системы в силу уже приведенного выше положения российской Конституции (часть 4 статьи 15).
Таким образом, международно-правовые нормы-стандарты, которые нашли непосредственное отражение в Конституции РФ, занимают в системе российского права главенствующую роль, являются нормами, имеющими высшую юридическую силу и прямое действие на всей территории Российской Федерации согласно части 1 статьи 15 Конституции Российской Федерации. Следовательно, в случае коллизии содержащихся в них норм с правилами установленными законами России, нормы этих договоров имеют приоритет над нормами российских законов.
Право избирать (активное избирательное право) предоставляется гражданам с 18 лет. Этот возраст принят в большинстве государств мира с учетом необходимости исключить дискриминацию молодежи и в то же время допустить к выборам лиц достаточной гражданской зрелости. Конституция Российской Федерации (статья 60) фиксирует общее правило, согласно которому гражданин может самостоятельно осуществлять в полном объеме свои права и обязанности с 18 лет. Этот же возраст открывает дорогу к участию в референдуме.
Однако Конституция специально оговаривает возможность лишения граждан избирательных прав: это возможно только в отношении тех, кто признан судом недееспособным. Такая норма в Конституции необходима потому, что речь идет об ограничении конституционного принципа всеобщности, а устанавливать такое ограничение законом или другими актами неправомерно. Конкретно речь идет о лишении избирательных прав двух категорий граждан: признанных недееспособными и осужденных к лишению свободы по приговору суда, причем лишь медицинской справки о психическом заболевании для лишения избирательных прав недостаточно - для этого необходимо решение суда. Также не могут быть отстранены от участия в выборах (активного и пассивного) подследственные и обвиняемые, даже находящиеся под стражей, пока не будет вынесен и не вступит в силу приговор суда о лишении свободы.
Активное избирательное право, право избирать, означает, что гражданину нельзя отказать во включении в списки для голосования, в выдаче бюллетеня для голосования, в возможности выдвижения кандидатов на те или иные посты в соответствии с действующим законодательством. Это право распространяется на право отзывов депутатов, то есть включает весь комплекс прав, связанных с влиянием гражданина на формирование органов власти.
Право быть избранным в органы государственной власти и органы местного самоуправления (пассивное избирательное право) реализуется небольшой частью граждан, хотя принадлежит всем. Содержанием этого права является возможность выдвигать себя кандидатом на любые выборные посты, получая соответствующую поддержку государства, требовать при соответствующих условиях признания недействительности выборов, вести предвыборную агитацию в свою пользу и так далее. Кандидаты в депутаты - особое правовое состояние, которое характеризуется многими гарантиями, превращающими пассивное избирательное право в весьма активную практическую деятельность.
Пассивное избирательное право наступает в разных возрастах в зависимости от характера того или иного органа государственной власти или органа местного самоуправления. Так, для избрания на пост Президента Российской Федерации необходимо достичь 35 лет, для избрания в депутаты Государственной Думы 21 года. Поскольку возрастной ценз установлен Конституций, он не может быть изменен законом или другим нормативным актом для этого требуется изменение Конституции.
Как активное, так и пассивное избирательное право реализуется гражданами абсолютно добровольно. В отличие от ряда Других государств (Австрия, Австралия и другие) в России нет обязательного голосования. Это обстоятельство, а также политическая апатия избирателей рождает явление абсентеизма, то есть массовое неучастие избирателей в выборах. Это ставит государство и политически активных граждан в трудное положение, ибо придает результатам выборов внешне менее демократический характер. Из-за массовой неявки избирателей к урнам для голосования неоднократно срывались выборы в законодательные органы субъектов Российской Федерации. Это вынуждает власти снижать норму явки избирателей, ибо в условиях отсутствия дискриминации ничто не мешает гражданам выразить свое отношение к существующей власти и добиться замены ее представителей. При всей бесполезности такой формы протеста неявка на выборы - показатель низкой политической культуры и активности граждан, она усиливает политическую нестабильность в обществе и деформирует связь государства с народом.
Избирательное право в Российской Федерации является всеобщим, равным и прямым, при тайном голосовании. Всеобщность означает отсутствие дискриминации по каким-либо основаниям, то есть невозможность отстранения от выборов каких-либо граждан и групп населения. Равенство предусматривает, что каждый гражданин обладает одним голосом и общими со всеми другими гражданами возможностями выбирать и быть выбранным. Прямое избирательное право дает возможность гражданину сразу избирать конкретного кандидата на конкретный пост, оно исключает многоступенчатость избрания. Тайное голосование позволяет гражданину выразить свою волю конфиденциально, без опасения каких-либо преследований за свой выбор.
Никто не имеет право оказывать воздействие на гражданина РФ с целью принудить его к участию или неучастию в выборах или референдуме, а также на его свободное волеизъявление.
Гражданин Российской Федерации, проживающий за её пределами, обладает всей полнотой избирательных прав при проведении выборов в федеральные органы государственной власти и право на участие в референдуме.
Проведение выборов в органы государственной власти Российской Федерации, выборы в органы местного самоуправления одновременно с проведением референдума субъекта Российской Федерации, местного референдума регламентируется законами субъекта Российской Федерации.
Деятельность избирательных комиссий, комиссий референдума при подготовке и проведении выборов, референдума, подсчете голосов и установлении итогов голосования, определении итогов выборов, референдума осуществляется открыто и гласно в присутствии наблюдателей и общественных организаций.
Защита избирательных прав
Гражданин, чьи избирательные права нарушены, вправе обжаловать нарушение в суд общей юрисдикции. При этом предварительное обращение в соответствующую избирательную комиссию не является обязательным условием для обращения в суд. Гражданский процессуальный кодекс РФ содержит специальную главу 26, посвященную делам о защите избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ.
На первый взгляд, статья 259 Гражданского процессуального кодекса предусматривает широкий круг лиц, имеющих право обращаться в суд с заявлением о защите избирательных прав, а также широкий перечень лиц и организаций, чьи действия или бездействие можно обжаловать в суде. К последним относятся органы государственной власти, органы местного самоуправления, избирательные комиссии, общественные объединения, должностные лица.
Однако, как видно из приведенного перечня, закон не предусматривает судебного обжалования нарушения избирательных прав средством массовой информации (например, не обеспечившим кандидатам равные условия для агитации) или кредитной организацией (например, не перечислившей деньги в предусмотренный избирательным законодательством срок). Получается, что на такие организации жаловаться можно только в избирательную комиссию.
С жалобами могут обращаться избиратели, кандидаты и их доверенные лица, избирательные объединения и их доверенные лица, политические партии и их региональные отделения, иные общественные объединения, наблюдатели, прокуроры, а также избирательные комиссии. Однако в соответствии со сложившейся практикой под избирателями в данном случае подразумеваются избиратели конкретного избирательного округа, на выборах по которому было допущено обжалуемое действие.
Например, решение избирательной комиссии муниципального образования о результатах выборов по конкретному избирательному округу может быть обжаловано не любым из избирателей этого муниципального образования, а только избирателем данного избирательного округа.
Следует также отметить, что подпунктом «е» пункта 23 статьи 29 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» предусмотрено право членов избирательных комиссий обжаловать в суд действия (бездействие) соответствующей комиссии. Однако в цитированном выше перечне члены избирательных комиссий отсутствуют. Таким образом, возникает коллизия двух федеральных законов, которую суд предпочитает разрешать в пользу Гражданского процессуального кодекса.
Кроме того, есть дела, по которым круг лиц, имеющих право обращаться в суд, еще более ограничен. Так, с заявлением в суд об отмене регистрации кандидата (списка кандидатов) вправе обратиться только избирательная комиссия, зарегистрировавшая данного кандидата (список кандидатов), и кандидат, зарегистрированный по тому же избирательному округу, или избирательное объединение, список кандидатов которого зарегистрирован по тому же избирательному округу. Еще более узок круг лиц, имеющих право обращаться с заявлением о расформировании избирательной комиссии.
Обратим внимание на то, что избирательным комиссиям закон предоставляет право обжаловать в суд нарушения законодательства о выборах, в то время как другим субъектам обращения дается право обжаловать нарушения избирательных прав. При этом вопрос о том, всякое ли нарушение избирательного законодательства является одновременно нарушением избирательных прав граждан, остается спорным. Можно было бы считать, исходя из предмета регулирования «рамочного» закона, что любые его нарушения автоматически означают и нарушение избирательных прав граждан.
Но даже в этом случае остается вопрос: права каких именно граждан задевает конкретное нарушение закона? Этот вопрос имеет важное значение, поскольку часть 1 статьи 247 Гражданского процессуального кодекса, действие которой распространяется и на дела по защите избирательных прав, требует, чтобы в подаваемом в суд заявлении было указано, «какие права и свободы лица нарушены этими решениями, действиями (бездействием)».
Судебная практика свидетельствует, что гражданин, обратившийся в суд, должен доказать не только факт нарушения избирательного законодательства, но и то, что этим нарушены именно его права. Однако вопрос о том, что считать нарушением избирательных прав конкретного гражданина, не проработан ни в законодательстве, ни в юридической литературе.
Так, нарушения закона со стороны кандидата (например, расходование на проведение кампании средств сверх установленного законом лимита), а также нарушения со стороны иных лиц в пользу конкретного кандидата (например, незаконная агитация за него) легко трактовать как нарушение прав других кандидатов. Гораздо сложнее доказать, что эти действия нарушают права избирателей. В данном случае можно привести следующие соображения.
Во-первых, исходя из определения избирательных прав, которое дано в пункте 28 статьи 2 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», можно утверждать, что нарушено право гражданина «избирать в порядке, установленном законами». Во-вторых, избиратель, поддерживающий одного из кандидатов, вправе утверждать, что любое нарушение прав этого кандидата касается и его - постольку, поскольку в результате незаконных действий снижаются его шансы избрать того кандидата, которого он хочет видеть избранным.
Отметим, что существует и противоположная точка зрения, согласно которой право избирать понимается лишь как право свободно и тайно проголосовать. Однако подобная логика может привести, в конечном счете, к выводу, что неправильный подсчет голосов также не нарушает права избирателя, не являвшегося кандидатом. Но с последним утверждением невозможно согласиться в принципе. По нашему мнению, право избирать не может сводиться только к праву опустить бюллетень в урну для голосования; оно как минимум подразумевает право на то, что голос избирателя будет учтен в соответствии с его волеизъявлением.
Возникают и иные любопытные проблемы. Так, в одном из судебных процессов заявители высказали сомнение в законности распределения мандатов внутри списка партии, которой они оппонировали. Тут же возник вопрос: нарушает ли неправильное распределение мандатов внутри списка этой партии права избирателей других партий? Последовал ответ, что парламент представляет всех избирателей, поэтому неправильное распределение любой части мандатов нарушает права всех избирателей.
Не менее сложные проблемы возникают в тех случаях, когда нарушение закона не затрагивает равенства прав кандидатов. Так, на выборах депутатов Амурского областного Совета народных депутатов. Избирательная комиссия Амурской области установила базовую сумму для исчисления «потолка» избирательных фондов кандидатов в размере 100 руб., в то время как по закону базовая сумма должна была составлять 83 руб. 49 коп.
Один из кандидатов спустя более чем два месяца обжаловал данное постановление областной комиссии, утверждая, что оно создало неравные финансовые условия для кандидатов. Однако областной суд отказал в удовлетворении жалобы, отметив, что постановление не нарушило права заявителя и не ухудшило его положение по сравнению с другими кандидатами.
Вопросы подсудности дел, связанных с защитой избирательных прав граждан, в принципе урегулированы статьями 24, 26 и 27 Гражданского процессуального кодекса. В то же время и в этой области остаются некоторые спорные моменты. Так, согласно пункту 2 статьи 75 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», в Верховный Суд РФ обжалуются решения, действия или бездействие Центральной избирательной комиссии РФ, а в суды субъектов РФ - решения, действия или бездействие комиссий субъектов РФ и окружных комиссий по выборам органов государственной власти.
Но в статьях Гражданского процессуального кодекса, устанавливающих дела, подсудные судам субъектов РФ и Верховному Суду РФ, речь идет об обжаловании решений и уклонения от принятия решений. При этом Верховный Суд РФ в определении по делу ГКПИ2004-1295 дал следующее толкование: уклонением от принятия решения считаются случаи, когда закон непосредственно возлагает на комиссию обязанность принять решение в коллегиальном составе и в определенный срок, но она данное требование не выполняет. В остальных случаях жалобы на бездействие комиссии подсудны районному суду.
Еще более сложная ситуация с подсудностью дел об оспаривании результатов выборов. Пункт 4 статьи 75 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» содержит норму, согласно которой суд, рассматривающий жалобы на решения комиссии об итогах голосования или результатах выборов, должен также рассмотреть решения нижестоящих комиссий, если допущенные ими нарушения могли повлиять на результаты данных выборов. Однако суды отказываются применять данную норму, считая, что она противоречит Гражданскому процессуальному кодексу. По их мнению, рассмотрение в первой инстанции Верховным Судом РФ или судом субъекта РФ решений участковых и территориальных избирательных комиссий недопустимо, поскольку эти решения подсудны районному суду.
Прямое избирательное право
Прямое (непосредственное) избирательное право означает право избирателя избирать и избираться непосредственно в выборный орган или на выборную должность. Принцип этот действует на выборах нижних палат парламентов, иногда - верхних палат, например, в Италии, Польше, США; президентов, например, в Австрии, Болгарии, Мексике; практически повсеместно - органов местного самоуправления.
Косвенное (многостепенное) избирательное право означает, что избиратель выбирает лишь членов коллегии, которая затем уже избирает выборный орган. Косвенные выборы могут иметь две ступени или более. Двухстепенными выборами избираются, например, Президент США, в Индии Совет Штатов (верхняя палата Парламента), трехстепенными - большая часть Всекитайского собрания народных представителей.
Косвенные выборы - это своеобразное сито, через которое проходит отбор кандидатов в состав выборного органа. Например, при выборах Президента США избиратели в каждом штате избирают выборщиков в коллегию, которая должна избрать Президента. В то же время выборщики не свободны в своем выборе. Во-первых, будучи избраны по одному списку, они обязаны голосовать одинаково, а во-вторых, они обязаны голосовать за кандидата в Президенты, который значился на бюллетенях, поданных за соответствующий список выборщиков. Формально голосуя за список выборщиков, избиратель фактически поддерживает определенного кандидата в Президенты.
Тайное голосование как принцип состоит в исключении внешнего наблюдения и контроля за волеизъявлением избирателя.
Смысл его в том, чтобы гарантировать полную свободу этого волеизъявления.
История тайного голосования значительно короче истории выборов государственных органов. Так, во Франции теоретически тайное голосование было установлено еще в 1789 году, но практически введено только с 1871 года. В Великобритании оно ведет отсчет своего существования с 1872 года.
Как правило, в зарубежных странах выборы проводятся в установленные законом сроки. В президентских республиках глава государства обычно не имеет права роспуска парламента. Поэтому парламентские выборы в них проводятся в строго установленные сроки через опреде-ленные промежутки времени. Например, в США в первый вторник после первого понедельника ноября каждого четного года переизбирается целиком весь состав палаты представителей и одна треть сената.
В парламентарных монархиях и парламентарных республиках выборы проводятся в обычных условиях по истечении срока полномочий общенационального представительного органа. Выборы такие называются очередными. Внеочередные выборы проводятся в случае досрочного роспуска парламента главой государства. В таких странах, как Англия, Япония, Франция, Бельгия и Италия, сроки проведения парламентских выборов могут меняться в зависимости от политической ситуации. Выборы дополнительные проводятся, когда в результате отстранения, отставки или смерти депутата открывается вакансия в парламенте. Их организуют в соответствующем избирательном округе.
Президенты республик и другие выборные должностные лица избираются также в установленные сроки и внеочередные выборы этих должностных лиц проводятся в случае отстранения от должности, смерти или отставки.
Выборы обычно объявляются указом главы государства и с предусмотренного в этом акте срока начинается избирательная кампания, которая завершается к моменту окончания голосования.
Проводятся выборы по избирательным округам, которые учреждаются на основании закона центральным правительством либо органами власти субъектов федерации.
Если от округа избирается один депутат, то такой округ называется одноименным (униноминальным), а если несколько депутатов - многоименным (полиноминальным).
Законодательство зарубежных стран предписывает образование равных округов с тем, чтобы равное число депутатов избиралось от равного числа избирателей или населения. На самом же деле зачастую это равенство округов остается благим пожеланием (нарушается). Как правило, избирательная география подстраивается партией власти таким образом, чтобы выгодно выкроить избирательные округа и обеспечить себе завышенное представительство. Верховный суд США в решении по делу «Бэйкер против Карра» признал такую практику незаконной и постановил, что все избирательные округа должны нарезаться «существенно равными» в соответствии с принципом «один человек - один голос».
Обычно избирательный округ подразделяется на избирательные участки, представляющие территориальные единицы, обслуживаемые одним пунктом для голосования.
Как правило, по избирательным участкам проводится регистрация избирателей; они же являются основной ячейкой, в пределах которой соответствующие органы политических партий проводят непосредственную обработку избирателей.
В зарубежных странах для осуществления избирательной кампании учреждаются органы по проведению выборов. Они-то и занимаются регистрацией избирателей и составлением избирательных списков, регистрацией кандидатов на выборные должности, проведением голосования, подсчета голосов и определением результатов голосования.
В каждой стране существует своя система организации таких органов.
В то же время функции по проведению выборов нередко возлагаются не на специально учреждаемые избирательные комиссии, а на органы внутренних дел, муниципалитеты и т.д.
Важным этапом выборов является регистрация избирателей и составление избирательных списков.
В практике зарубежных стран известны две системы регистрации избирателей. При постоянной системе регистрации зарегистрировавшийся избиратель более не обязан являться для регистрации. В избирательные списки исправления вносятся лишь в случае смерти, а также изменения места жительства или фамилии избирателя. В избирательных списках при этой системе по «халатности» или умышленно неизбежно накапливаются «мертвые души» - покойники, лица, находящиеся в местах лишения свободы, сменившие место жительства, в армии и т.д. Все это дает возможность голосовать за этих «призраков» и фальсифицировать исход выборов. Такая практика выборов особенно широко применяется в США, кроме одного штата Северная Дакота.
При периодической системе регистрации в установленные законом сроки старые избирательные списки аннулируются, избиратели регистрируются вновь и тем самым составляются новые избирательные списки. Применяется эта система в Великобритании, Канаде, Франции и других странах.
Нарушение избирательных прав
Законодательство о выборах предусматривает ответственность за нарушение избирательных прав граждан.
Лица, осуществляющие фальсификацию итогов голосования, несут уголовную ответственность в соответствии с федеральными законами.
Под фальсификацией итогов голосования в законе понимается:
- включение неучтенных бюллетеней в число бюллетеней, использованных при голосовании;
- заведомо неправильное составление списков избирателей, включение в них лиц, не обладающих активным избирательным правом, либо вымышленных лиц;
- замена действительных бюллетеней;
- незаконное уничтожение официальных бюллетеней; заведомо неправильный подсчет голосов избирателей;
- подписание членами комиссии протокола об итогах голосования до подсчета голосов или подведения итогов голосования, заведомо неверное (не соответствующее действительным результатам голосования) составление протокола об итогах голосования;
- внесение изменений в протокол об итогах голосования после его заполнения (за исключением случая, если итоги голосования на избирательном участке признаны недействительными, и это обстоятельство влечет за собой изменение решения о признании кандидата избранным либо перераспределение депутатских мандатов;
- все вышестоящие комиссии обязаны составить новые протоколы.
В иных случаях вносятся изменения в ранее составленные протоколы).
Лица:
- препятствующие путем насилия, обмана, угроз, подлога или иным способом свободному осуществлению гражданином права избирать и быть избранным;
- использующие преимущества своего должностного или служебного положения в целях избрания;
- принуждающие граждан или препятствующие им ставить подписи в поддержку кандидата, избирательного объединения или блока, а также участвующие в подделке этих подписей;
- осуществляющие подкуп избирателей;
- своевременно не сформировавшие и не уточнившие сведения о зарегистрированных избирателях перед направлением таких сведений в соответствующие территориальные избирательные комиссии;
- распространяющие заведомо ложные сведения о кандидатах или совершающие иные действия, порочащие честь и достоинство кандидатов;
- нарушающие права членов избирательных комиссий, наблюдателей, доверенных лиц, средств массовой информации;
- нарушающие правила проведения предвыборной агитации; нарушающие правила финансирования избирательной кампании;
- препятствующие или противозаконно вмешивающиеся в работу избирательных комиссий и их членов;
- препятствующие голосованию на избирательных участках, нарушающие тайну голосования;
- принуждающие избирателей голосовать вопреки их собственному выбору;
- осуществившие подлог избирательных документов, составившие и выдавшие заведомо ложные документы, осуществившие неправильный подсчет голосов или установление результатов выборов, не представившие или не опубликовавшие сведения об итогах голосования вопреки возложенным на них обязанностям;
- нарушающие права граждан на ознакомление со списком избирателей;
- выдающие гражданам избирательные бюллетени в целях предоставления им возможности голосования за других лиц;
- не представляющие или не публикующие отчеты о расходовании средств на подготовку и проведение выборов, финансовые отчеты избирательных фондов кандидатов, избирательных объединений или блоков и финансовые отчеты о расходовании бюджетных средств, выделенных на проведение избирательной кампании, а также работодатели, отказывающие в предоставлении предусмотренного законом отпуска для участия в выборах.
Несут уголовную, административную либо иную ответственность в соответствии с федеральными законами.
Местное избирательное право
Выборы занимают особое место в системе демократии, они – необходимый признак демократического правового государства. Во Всеобщей декларации прав человека 1948 г., принятой ООН, подчеркивается, что «воля народа должна быть основой власти правительства; эта воля должна находить себе выражение в периодических и нефальсифицированных выборах, которые должны проводиться при всеобщем и равном избирательном праве, путем тайного голосования или же посредством других равнозначных форм, обеспечивающих свободу голосования» (ч. 3 ст. 21). В нашей стране широко используется этот демократический способ формирования государственных органов и органов местного самоуправления.
В Российской Федерации избираются Президент РФ, депутаты Государственной Думы Федерального Собрания РФ, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, а также выборные органы местного самоуправления. Выборы осуществляются в определенном порядке, который именуется избирательной системой.
Избирательная система – порядок выборов государственных органов и органов местного самоуправления, некоторых должностных лиц, избираемых непосредственно гражданами. Особое значение в избирательной системе имеют правила, на основании которых определяются результаты голосования.
Выборы регламентированы нормами конституционного (государственного) права, составляющими избирательное право. Избирательное право – институт (часть) конституционного права, регулирующий общественные отношения, складывающиеся в процессе выборов.
Вместе с тем этот термин используется также для обозначения избирательных прав граждан (т.е. их субъективных прав). Избирательные права граждан – конституционное право граждан Российской Федерации. Оно включает активное избирательное право граждан — право избирать и пассивное избирательное право граждан — право быть избранными в органы государственной власти и выборные органы местного самоуправления.
Нормы избирательного права содержатся в нормативных актах — источниках избирательного права.
Среди них надо, прежде всего, назвать федеральные законы:
- «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» с изменениями и дополнениями, внесенными Федеральным законом «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»;
- «О выборах Президента Российской Федерации»;
- «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания РФ».
Имеются и другие источники избирательного права, в том числе законодательные акты субъектов Российской Федерации.
Участие граждан в выборах основывается на принципах равного всеобщего и прямого избирательного права при тайном голосовании, свободного и добровольного участия в выборах.
Эти принципы избирательной системы, избирательного права, будучи их важнейшими началами, определяют основные черты порядка организации и проведения выборов, реализуются на различных стадиях выборов.
Избирательный процесс продолжителен во времени, включает ряд этапов, являющихся главными моментами их организации и проведения:
- назначение выборов;
- образование избирательных округов и участков;
- формирование избирательных комиссий;
- составление списков избирателей; выдвижение и регистрация кандидатов;
- предвыборная агитация;
- голосование;
- определение результатов выборов; повторное голосование (возможная, но не всегда необходимая стадия).
Рассмотрим принципы участия граждан Российской Федерации в выборах, наиболее ярко характеризующие их избирательные права, реализацию прав, порядок выборов.
Принцип всеобщего избирательного права означает, что гражданин Российской Федерации, достигший 18 лет, вправе избирать, а по достижении установленного законодательством возраста — быть избранным в органы государственной власти и в выборные органы местного самоуправления. Гражданин РФ обладает активным и пассивным избирательным правом независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии. В то же время есть общепринятые естественные, оправданные ограничения: не имеют права избирать и быть избранными граждане, признанные судом недееспособными, и граждане, содержащиеся в местах лишения свободы по приговору суда. Уместно вместе с тем заметить, что избирательными правами пользуются и лица, к которым в соответствии с законодательством была применена мера пресечения — содержание под стражей (но они еще не являются заключенными, осужденными судом).
Если связанным с возрастом условием приобретения активного избирательного права является достижение 18 лет (оно называется возрастным цензом активного избирательного права), то возрастной уровень, необходимый для приобретения пассивного избирательного права, может быть другим (хотя бывает и таким же — 18 лет). Так, депутатом Государственной Думы Федерального Собрания РФ может быть избран гражданин РФ, достигший на день выборов 21 года. Законами субъектов Федерации могут также устанавливаться дополнительные условия приобретения гражданином РФ пассивного избирательного права, связанные с достижением им определенного возраста. Однако устанавливаемый минимально необходимый возраст не должен превышать 21 года при выборах в законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Федерации, 30 лет при выборах главы исполнительного органа государственной власти (президента) этих субъектов и 21 года при выборах в органы местного самоуправления (но возрастные уровни по решению законодательного органа субъекта могут быть и ниже, однако не могут быть выше указанных). Законодательством также устанавливаются ограничения, связанные со статусом депутата, в том числе с невозможностью находиться одновременно на государственной службе, заниматься другой оплачиваемой деятельностью.
Всеобщность избирательного права не только провозглашается, но и гарантируется. Законодательство о выборах предусматривает гарантии, обеспечивающие возможность реального участия в выборах всех граждан, обладающих избирательными правами. Особое значение для обеспечения всеобщности избирательного права имеют гарантии прав граждан при составлении списков избирателей (т. е. граждан РФ, обладающих активным избирательным правом), их право обжаловать не включение в такой список, ошибки и неточности в нем. Законодательство закрепляет ряд мер организационного характера, направленных на обеспечение возможности каждому избирателю воспользоваться своим правом. В частности, избирательные участки образуются в больницах, санаториях, домах отдыха и других местах временного пребывания избирателей, в труднодоступных и отдаленных районах, на судах, находящихся в день выборов в плавании, на полярных станциях. Имеются и другие гарантии этого принципа.
Немаловажной гарантией всеобщности выборов является то, что граждане России, проживающие за границей, обладают всей полнотой избирательных прав. Российские дипломатические и консульские учреждения обязаны оказывать содействие гражданам России в реализации их избирательных прав. Руководители этих учреждений образуют избирательные участки для российских граждан, пребывающих на территории иностранного государства.
Устанавливая гарантии реальной всеобщности выборов, законодательство вместе с тем закрепляет принцип свободного и добровольного участия гражданина Российской Федерации в выборах: никто не вправе оказывать воздействие на гражданина с целью принудить его к участию или неучастию в выборах, а также на его свободное волеизъявление.
Большое значение для обеспечения демократизма выборов имеет принцип равного избирательного права. Он означает, что каждый избиратель имеет равное число голосов по избирательному округу, и все избиратели участвуют в выборах на равных основаниях. Этот принцип также гарантируется. Избиратель не может быть включен в более чем один список избирателей, он голосует лично, предъявив паспорт или другое удостоверение личности, расписывается в получении бюллетеня в списке. Это делается для того, чтобы нельзя было проголосовать более одного раза. Вторая часть содержания данного принципа гарантируется образованием избирательных округов с примерно равной численностью избирателей, чтобы депутаты были избраны от примерно равного числа избирателей, голоса всех имели равный «вес». (Вместе с тем в соответствии с законом допускаются определенные отклонения от средней нормы представительства.)
Законодательство содержит также принцип прямого избирательного права, который означает, что избиратель голосует на выборах в РФ «за» или «против» кандидатов (списка кандидатов) непосредственно. Мировой опыт выборов знает и другие способы голосования, когда избиратели избирают выборщиков, которые уже и выбирают депутатов или должностных лиц (косвенные выборы), или нижестоящие органы избирают вышестоящие (многостепенные выборы).
Важное значение в обеспечении демократизма народного волеизъявления имеет тайное голосование. Голосование на выборах в РФ является тайным, т.е. исключающим возможность какого-либо контроля над волеизъявлением избирателя. В помещении для голосования должен быть зал, в котором размещаются кабины или специально оборудованные места для тайного голосования, либо должны быть пригодные для тайного голосования комнаты. В них при заполнении избирателем бюллетеня не допускается присутствие кого бы то ни было.
Выборы в Российской Федерации имеют еще ряд характерных черт, основных моментов, на которых базируется избирательный процесс.
К ним можно отнести:
- обеспечение подготовки и проведения выборов избирательными комиссиями;
- право граждан и общественных объединений на предвыборную агитацию;
- финансирование выборов за счет бюджетных средств и вместе с тем создание кандидатами, избирательными объединениями, их блоками собственных избирательных фондов для финансирования предвыборной агитации;
- гласность при подготовке и проведении выборов.
Избирательные комиссии организуют выборы; на них возлагаются их подготовка и проведение, реализация и защита избирательных прав граждан, контроль над их соблюдением. В систему избирательных комиссий входят: Центральная избирательная комиссия РФ; избирательные комиссии субъектов РФ; окружные избирательные комиссии; территориальные (районные, городские и др.) избирательные комиссии; участковые избирательные комиссии. Избирательные комиссии при подготовке и проведении выборов в пределах своей компетенции независимы от государственных органов и органов местного самоуправления.
Центральная избирательная комиссия действует на постоянной основе, срок ее полномочий – четыре года. Она состоит из 15 членов, пять из которых назначаются Государственной Думой, пять – Советом Федерации, пять – Президентом РФ.
Центральная избирательная комиссия осуществляет руководство деятельностью избирательных комиссий по выборам Президента РФ, депутатов Государственной Думы, по проведению референдумов Российской Федерации.
Избирательные комиссии субъектов Федерации, также действующие на постоянной основе, формируются законодательными (представительными) и исполнительными органами государственной власти субъектов Федерации, причем половина членов этих комиссий должна назначаться этими законодательными органами. Этими же государственными органами формируются и окружные избирательные комиссии при выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания РФ. Другие виды избирательных комиссий формируются выборными органами местного самоуправления. В состав избирательных комиссий входят также и члены с правом совещательного голоса; их вправе назначить (по одному) сам кандидат, избирательное объединение в избирательную комиссию, зарегистрировавшую кандидата (список кандидатов), и в нижестоящие избирательные комиссии. Такие члены комиссий имеют право доступа ко всем материалам и документам избирательной комиссии, право выступать на ее заседаниях.
Кандидат — лицо, выдвинутое в установленном законом порядке в качестве претендента на замещаемую посредством прямых выборов должность (президента, губернатора, мэра и т.д.) или на членство в органе государственной власти (т.е., как правило, на место депутата) или в органе местного самоуправления.
Избирательные комиссии наделены значительными полномочиями по подготовке, организации и проведению выборов.
Центральная избирательная комиссия РФ руководит деятельностью избирательных комиссий по выборам Президента РФ, депутатов Государственной Думы, по проведению референдумов РФ, осуществляет контроль над соблюдением законности при подготовке и проведении выборов в федеральные органы, регистрирует избирательные блоки, кандидатов на должность Президента РФ и т.д. Центральная избирательная комиссия РФ совместно с избирательными комиссиями субъектов РФ осуществляет контроль над соблюдением избирательных прав граждан, распределяет выделенные из федерального бюджета средства на финансовое обеспечение, контролирует их целевое использование. Важное значение имеет право Центральной избирательной комиссии издавать инструкции по вопросам применения федерального избирательного законодательства, обязательные для всех избирательных комиссий в Российской Федерации.
Наиболее многочисленны участковые избирательные комиссии (это низовое звено в системе избирательных комиссий), выполняющие необходимую и важную роль в организации и проведении выборов. Именно эти комиссии проводят ознакомление избирателей со списками избирателей, обеспечивают подготовку помещений для голосо-вания, избирательных ящиков и другого оборудования; особо следует подчеркнуть, что это звено системы избирательных комиссий организует на избирательном участке голосование в день выборов, производит подсчет голосов и устанавливает итоги выборов на этом избирательном участке.
При выборах депутатов Государственной Думы большое значение имеют окружные избирательные комиссии. Они, в частности, координируют деятельность территориальных и участковых избирательных комиссий, регистрируют кандидатов в депутаты и их доверенных лиц, распоряжаются денежными средствами, выделенными на подготовку и проведение выборов по избирательному округу, утверждают текст избирательного бюллетеня для голосования по данному одномандатному округу; необходимо также подчеркнуть, что окружная избирательная комиссия устанавливает и публикует итоги голосования по одномандатному избирательному округу.
Расходы избирательных комиссий по подготовке и проведению выборов финансируются за счет соответствующего бюджета в зависимости от уровня выборов (из федерального бюджета, бюджета субъекта РФ, местного бюджета).
Деятельность избирательных комиссий осуществляется гласно и открыто. В день голосования с самого начала работы участковых избирательных комиссий и до подписания ее членами протокола об итогах голосования (т.е. и при подсчете голосов) на избирательных участках вправе присутствовать кандидаты, доверенные лица, представители средств массовой информации, наблюдатели, направленные кандидатами, общественными и избирательными объединениями. Таким же правом обладают и иностранные (международные) наблюдатели.
Гласность в деятельности избирательных комиссий проявляется и в том, что их решения публикуются в печати, передаются в другие средства массовой информации, а на заседаниях соответствующей избирательной комиссии вправе присутствовать кандидаты, их доверенные лица, представители избирательных объединений и средств массовой информации.
Выборы охватывают действия граждан России, избирательных объединений, избирательных комиссий и органов государственной власти по составлению списков избирателей, выдвижению и регистрации кандидатов, проведению предвыборной агитации, голосованию и подведению его итогов и другие избирательные действия.
В начале избирательного процесса — назначение выборов. На федеральном уровне выборы Президента РФ назначаются Советом Федерации Федерального Собрания, а выборы депутатов Государственной Думы нового созыва назначает Президент РФ. Выборы в другие органы государственной власти назначают компетентные государственные ор-ганы, должностные лица соответственно уровню выборов.
Для проведения выборов образуются избирательные округа — избирательные территориальные единицы. Соответствующие избирательные комиссии определяют границы избирательных округов и число избирателей в них, которые утверждаются соответствующим представительным органом государственной власти, органом местного самоуправления не позднее, чем за 60 дней до дня выборов. Например, схема одномандатных избирательных округов для проведения выборов депутатов Государственной Думы второго созыва, их описание с указанием численности избирателей в них были утверждены Федеральным законом.
Выборы половины депутатов Государственной Думы, избираемых по пропорциональной системе, и выборы Президента РФ проводятся по федеральному избирательному округу, включающему всю территорию страны.
Обычно образуются одномандатные округа, от которых избирается по одному депутату, но в регионах могут использоваться и многомандатные избирательные округа (от одного многомандатного округа избираются два или несколько депутатов).
Образуются избирательные округа при соблюдении требований примерного равенства избирательных округов по числу избирателей и единства территории избирательного округа (не допускается создание избирательного округа из не граничащих между собой территорий, не примыкающих друг к другу, кроме законных исключений, т.е. нельзя «разрывать» территорию округа на не связанные друг с другом части). Допускается в определенных случаях и пределах отклонение от средней нормы представительства и образование несколько больших или меньших округов. При образовании избирательных округов с соблюдением указанных выше требований учитывается вместе с тем административно-территориальное деление.
Для проведения голосования и подсчета голосов избирателей предусматривается образование избирательных участков. Избирательные участки образуются главой муниципального образования по согласованию с соответствующими избирательными комиссиями. Для удобства граждан участки не должны включать больше определенного числа (3 тыс.) избирателей. Как уже говорилось, избирательные участки образуются не только по месту постоянного жительства людей, но и в местах их временного пребывания, в труднодоступных местах.
Очень большое значение для обеспечения избирательных прав граждан, подготовки выборов имеет составление списков избирателей. Список избирателей составляется отдельно по каждому избирательному участку соответствующей избирательной комиссией. В списки избирателей включаются все граждане Российской Федерации, обладающие на день голосования активным избирательным правом, причем гражданин может быть включен в список избирателей только на одном избирательном участке. Список избирателей представляется для всеобщего ознакомления не позднее, чем за 20 дней до дня выборов.
Важное место в избирательной кампании занимает выдвижение и регистрация кандидатов; значение этой стадии избирательного процесса обусловлено тем, что определяется состав кандидатов – тех, из кого избиратели и выберут президента, депутатов и т.д.
Право выдвижения кандидатов принадлежит избирателям, избирательным объединениям, избирательным блокам.
Кандидаты могут быть выдвинуты непосредственно избирателями (по инициативе избирателя, группы избирателей) соответствующего избирательного округа и в порядке самовыдвижения. Кандидаты, а также списки кандидатов могут быть выдвинуты и избирательными объединениями, избирательными блоками.
Список кандидатов – единый список лиц, выдвинутых избирательным объединением, избирательным блоком на выборах в законодательный (представительный) орган государственной власти или представительный орган местного самоуправления.
Большую роль в выдвижении кандидатов, в избирательных кампаниях играют избирательные объединения. Избирательное объединение – зарегистрированное в установленном законом порядке политическое общественное объединение (политическая партия, политическая организация, политическое движение), основными уставными целями которого являются: участие в политической жизни общества посредством влияния на формирование политической воли граждан, участие в выборах в органы государственной власти и органы местного самоуправления посредством выдвижения кандидатов и организации их предвыборной агитации, участие в организации и деятельности этих органов. Для того чтобы избирательное объединение могло принять участие в избирательной кампании, его действующий устав должен быть зарегистрирован не позднее, чем за один год до дня голосования.
Избирательные объединения могут создавать избирательные блоки. Избирательный блок – обладающее правами избирательного объединения добровольное объединение двух и более избирательных объединений для совместного участия в выборах. Избирательные объединения в период выборов могут действовать самостоятельно, а могут вступать в блоки.
Избирательные объединения, избирательные блоки могут выдвигать как отдельных кандидатов по округам, так и списки кандидатов (например, федеральные списки кандидатов в депутаты Государственной Думы).
Решения о выдвижении кандидатов (списков кандидатов) от избирательных объединений принимаются тайным голосованием соответственно уровню проводимых выборов на съездах, конференциях, собраниях общественных объединений, их региональных или местных отделений.
В поддержку кандидатов, списков кандидатов, выдвинутых избирательными объединениями, избирательными блоками, непосредственно избирателями, должны быть собраны подписи избирателей в порядке и количестве, установленных законодательством, либо внесен избирательный залог. Подписи собираются только среди избирателей, обладающих активным избирательным правом в том избирательном округе, в котором данный кандидат дает согласие на выдвижение. В сборе подписей не допускается участие администраций предприятий всех форм собственности, учреждений и организаций, принуждение в процессе сбора подписей, вознаграждение избирателей за внесение подписи. Запрещен сбор подписей в процессе и в местах выдачи заработной платы. В случаях грубого или неоднократного нарушения этих запретов собранные подписи могут быть признаны недействительными, отменена регистрация кандидата (списков кандидатов). Право сбора подписей принадлежит совершеннолетнему дееспособному гражданину России. С ним кандидат, избирательное объединение, блок могут заключить договор о сборе подписей; оплата этой работы осуществляется только через их избирательные фонды. При сборе подписей избиратель, ставя подпись в подписном листе, собственноручно указывает в нем свои фамилию, имя, отчество, адрес места жительства, серию и номер паспорта или заменяющего его документа, дату внесения подписи.
Инициатива сбора подписей под заявлением кандидата о его выдвижении может исходить от любого избирателя (избирателей). Так, при выборах депутатов Государственной Думы право выдвинуть свою кандидатуру для баллотировки по одномандатному избирательному округу принадлежит каждому гражданину Российской Федерации, обладающему активным избирательным правом и достигшему на день выборов 21 года. Для выдвижения кандидата на должность Президента РФ также каждый гражданин или группа граждан Российской Федерации, обладающие активным избирательным правом, могут образовать инициативную группу избирателей (численностью не менее 100 человек). Инициаторы сбора подписей в поддержку выдвижения кандидата уведомляют соответствующую избирательную комиссию о своей инициативе.
Федеральное законодательство устанавливает верхний предел необходимого для регистрации кандидата (списка кандидатов) количества подписей избирателей в поддержку выдвижения – не более 2% числа избирателей округа. Однако в этих пределах может быть установлено и меньшее число подписей, необходимых для регистрации, при выборах конкретных как федеральных, так и региональных органов. В поддержку выдвижения кандидата в депутаты Государственной Думы должно быть собрано не менее 1 % подписей избирателей от общего числа избирателей соответствующего одномандатного избирательного округа, а в поддержку федерального списка кандидатов, выдвинутого избирательным объединением, избирательным блоком по федеральному округу, требуется собрать не менее 200 тыс. подписей избирателей, при этом на один субъект Федерации должно приходиться не более 14 тыс. подписей. Сходные правила действуют и при сборе подписей в поддержку кандидатов на должность Президента РФ. Избирательное объединение, избирательный блок или инициативная группа избирателей, выдвинувшие кандидата на эту должность, обязаны собрать не менее 1 млн., в случае проведения досрочных или повторных выборов – 500 тыс. подписей избирателей, причем на один субъект РФ должно приходиться не более 70 тыс. подписей. Имеется в виду, что каждый из кандидатов должен продемонстрировать поддержку определенного, значительного числа регионов. И при голосовании за федеральные списки кандидатов в депутаты и выборах Президента РФ такие предварительные условия регистрации кандидатов (списка кандидатов) призваны способствовать тому, чтобы в бюллетени для голосования включались наиболее известные, популярные избирательные объединения, кандидаты, имеющие определенную политическую поддержку и авторитет в массах избирателей, в том числе и в регионах. И в целом требование определенного числа подписей избирателей в поддержку кандидатов должно способствовать именно этому.
Далее проводится регистрация кандидатов (списков кандидатов) соответствующей избирательной комиссией по представлению избирательных объединений и избирателей. В избирательную комиссию представляется не менее установленного числа подписей в поддержку этих кандидатов (списков кандидатов), необходимых для их регистрации. Избирательные комиссии могут организовать проверку подписных листов.
Период выдвижения кандидатов значителен по времени и должен составлять не менее 45 дней при выборах федеральных государственных органов (может быть меньше при выборах в органы государственной власти субъектов Федерации и в органы местного самоуправления).
Если же в установленные сроки в избирательном округе не будет зарегистрирован ни один кандидат либо их число окажется меньше установленного числа мандатов или равно ему, то выборы в этом округе откладываются. Таким образом, выборы всегда должны быть альтернативными. Так обычно и бывает на практике.
Закон устанавливает равные права и обязанности кандидатов и закрепляет гарантии их деятельности.
После регистрации кандидаты, находящиеся на государственной или муниципальной службе, а также работающие в средствах массовой информации, на время их участия в выборах освобождаются от выполнения служебных обязанностей и не вправе использовать преимущества своего служебного положения. Президент РФ, баллотирующийся на второй срок, или Председатель Правительства РФ, в соответствии с Конституцией РФ временно исполняющий обязанности Президента РФ и зарегистрированный кандидатом на должность Президента РФ, продолжают выполнять свои полномочия, но не должны пользоваться преимуществом своего служебного положения.
После регистрации кандидаты по их личным заявлениям освобождаются от работы, военной службы, военных сборов и учебы на время участия в выборах, в течение срока которых им выплачивается компенсация. В этот период кандидаты не могут быть уволены с работы по инициативе администрации (работодателя) или без их (кандидатов) согласия переведены на другую работу. Кандидат после регистрации не может быть привлечен без согласия прокурора (соответственно уровню выборов, например, кандидат на должность Президента РФ, кандидат в депутаты Государственной Думы – без согласия Генерального прокурора РФ) к уголовной ответственности, арестован или подвергнут мерам административного взыскания, налагаемым в судебном порядке.
Большое значение в современных условиях имеет предвыборная агитация. Федеральное законодательство закрепляет право на предвыборную агитацию – государство обеспечивает свободное проведение предвыборной агитации в соответствии с законом гражданам РФ, общественным объединениям. Они вправе в допускаемых законом формах и законными методами вести агитацию «за» или «против» любого кандидата, избирательного объединения. Предвыборная агитация может осуществляться через средства массовой информации, путем проведения предвыборных мероприятий, в том числе собраний и встреч с избирателями, публичных предвыборных дебатов и дискуссий, митингов, шествий, демонстраций, выпуска и распространения агитационных печатных материалов. В предвыборной агитации не могут участвовать члены избирательных комиссий с правом решающего голоса, государственные органы, органы местного самоуправления, благотворительные организации, религиозные объединения, а также лица, замещающие государственные и муниципальные должности, государственные и муниципальные служащие, военнослужащие при исполнении ими своих должностных и служебных обязанностей.
Предвыборная агитация начинается со дня регистрации кандидатов и прекращается в ноль часов за сутки до дня выборов. Избирательное законодательство, гарантируя право на предвыборную агитацию, вместе с тем не допускает злоупотребления этим правом. Не допускаются злоупотребление свободой массовой информации, агитация, возбуждающая социальную, расовую, национальную или религиозную ненависть и вражду, призывы к захвату власти, насильственному изменению конституционного строя и нарушению целостности государства, пропаганда войны.
Соблюдение установленного законодательством порядка проведения предвыборной агитации контролируется избирательными комиссиями.
Значительным фактором предвыборной агитации и в целом подготовки и проведения выборов является их финансовое обеспечение. Расходы избирательных комиссий по подготовке и проведению выборов финансируются за счет бюджетных средств. Вместе с тем кандидаты и избирательные объединения обязаны создавать свои избирательные фонды, причем в целях предвыборной агитации допускается использование только денежных средств, перечисленных в избирательные фонды. Такие избирательные фонды могут создаваться за счет ряда источников: средств, выделенных избирательному объединению или кандидату в равных размерах на предвыборную агитацию избирательной комиссией; собственных средств кандидата, избирательного объединения (за исключением случаев, когда указанные средства имеют иностранные источники); средств, выделенных кандидату выдвинувшим его избирательным объединением; добровольных пожертвований граждан и юридических лиц. Законодательство устанавливает предельные размеры перечисляемых в такие фонды средств кандидатов, избирательных объединений, добровольных пожертвований физических и юридических лиц.
Особое место в избирательном процессе занимает голосование. Его порядок подробно регламентирован законодательством.
Голосование в Российской Федерации проводится в один из выходных дней. Само голосование производится путем нанесения избирателем в бюллетене любого знака в квадрате (квадратах), относящемся к кандидату (кандидатам) или списку кандидатов, в пользу которых сделан выбор, либо к позиции «против всех кандидатов (списков кандидатов)». Голосование личное; голосование за других лиц не допускается. Избирателю, который в течение определенного срока до дня выборов включительно будет отсутствовать по месту своего жительства, предоставляется возможность проголосовать досрочно. Обеспечивается возможность участвовать в голосовании и лицам, которые по состоянию здоровья либо по другим уважительным причинам не могут прибыть в помещение для голосования. Для этого в участковых избирательных комиссиях имеются переносные избирательные ящики; голосование проводится в этом случае вне помещения для голосования (например, дома у таких избирателей). Организация и проведение голосования вне помещения для голосования должны исключать возможность нарушения избирательных прав гражданина, нарушения тайны голосования, искажения волеизъявления избирателя.
В помещении для голосования избиратели заполняют избирательные бюллетени в специально оборудованной кабине или комнате, в которой не допускается присутствие других лиц. Если избиратель не может самостоятельно заполнить бюллетень, то он вправе воспользоваться для этого помощью другого лица, не являющегося членом участковой избирательной комиссии или наблюдателем.
Избирательный бюллетень должен содержать печать участковой избирательной комиссии и подписи не менее двух ее членов. При получении бюллетеня избиратель расписывается в списке избирателей. Заполненные избирательные бюллетени опускаются избирателями в избирательные ящики.
Завершающая стадия выборов – определение их результатов. На избирательных участках подсчет голосов осуществляется членами участковых избирательных комиссий с правом решающего голоса. Подсчитываются поданные избирателями бюллетени, извлеченные из избирательных ящиков; составляется протокол об итогах голосования. Итоги сообщаются в вышестоящую комиссию. Определяются результаты выборов соответствующей избирательной комиссией. Результаты голосования, лица, избранные депутатами, должностными лицами, определяются в соответствии с правилами пропорциональной (пропорционально числу полученных голосов) или мажоритарной (по большинству голосов) избирательных систем. Пропорциональная и мажоритарная избирательные системы могут использоваться в сочетании, как это имеет место при выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания РФ.
Статью подготовил ведущий корпоративный юрист Шаталов Станислав Карлович. 
