Государственный надзор в данной области включает в себя надзор и контроль за соблюдением юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями и физическими лицами обязательных требований и норм, установленных нормативными правовыми актами в области связи, а также контроль за соблюдением законодательства о лицензировании в области связи (п. 2 Порядка). Проведение федерального государственного надзора в области связи возлагается на Роскомнадзор. Все вопросы, которые он контролирует, указаны в п. п. 4 и 5 Порядка, нет смысла их перечислять. Скажем только, что многие функции государственного органа дублируются в Положении о Федеральной службе по надзору в сфере связи, информационных технологий и массовых коммуникаций, утвержденном Постановлением Правительства РФ N 228.
Перечень должностных лиц Роскомнадзора, осуществляющих надзор в сфере связи, представлен в п. 6 Порядка, он весьма значительный по объему, и мы не будем дублировать его в статье. Но укажем на следующее. Правом давать обязательные для выполнения предписания об устранении выявленных нарушений требований в области связи и (или) лицензионных условий наделены главный государственный инспектор Российской Федерации по надзору за связью и информатизацией, его заместители, старшие государственные инспекторы по надзору за связью и информатизацией. Такими правами не обладают, например, главные и ведущие специалисты-эксперты отдела надзора в сфере электросвязи, просто инспекторы. Вынесенное такими должностными лицами предписание незаконно и может быть отменено судом. Операторы связи могут воспользоваться ошибкой ревизоров, много на себя взявших, и оспорить выданное предписание, каким бы обоснованным оно ни было (Постановления ФАС ПО N А55-21745, ФАС ВСО N А33-6218, ФАС УО N Ф09-4992). Но все же такие случаи редки.
Выделим основные права должностных лиц Роскомнадзора, уполномоченных выдавать предписания на устранение нарушений:
• осуществление необходимых исследований, испытаний, освидетельствований, экспертиз, измерений и иных проверочных действий, связанных с выполнением полномочий в установленной сфере деятельности;
• приостановление в порядке и установленных случаях работы сетей (сооружений, средств) связи и высокочастотных устройств гражданского назначения;
• направление запросов на безвозмездной основе у органов власти, а также у лиц, осуществляющих деятельность в области связи, необходимых сведений и материалов по вопросам реализации контрольно-надзорных полномочий;
• дача обязательных для выполнения предписаний об устранении выявленных нарушений требований в области связи и (или) лицензионных условий (указанное право не распространяется на государственных инспекторов Российской Федерации по надзору за связью и информатизацией. Подтверждается данное обстоятельство и судебной практикой (Определение ВАС РФ N ВАС-16394));
• рассмотрение в порядке и случаях, установленных законодательством РФ, дел об административных правонарушениях и применение административных наказаний или направление в судебные органы материалов о привлечении к ответственности лиц, виновных в нарушении требований в области связи и (или) лицензионных условий;
• направление в уполномоченные органы материалов, связанных с нарушениями обязательных требований, для решения вопросов о возбуждении уголовных дел по признакам преступлений.
Кроме названных полномочий у должностных лиц Роскомнадзора есть и другие функции, закрепленные в Положении о Федеральной службе по надзору в сфере связи, информационных технологий и массовых коммуникаций. Но здесь нужно напомнить, что Роскомнадзор контролирует соблюдение законодательства не только в сфере связи, но и в области защиты персональных данных, в сфере средств массовой информации, поэтому для операторов представляет интерес то, что перечислено выше (п. 6 Порядка).
Стоит сказать несколько слов о контроле за лицензионными требованиями. К ним могут быть отнесены не всякие нарушения. В частности, несоответствие условий типового договора с абонентами нормам соответствующих правил оказания услуг не может быть расценено как нарушение лицензионных требований. Нельзя ставить знак равенства между последними и требованиями о соблюдении законодательства Российской Федерации в соответствующей сфере деятельности в целом. Это следует из п. 4 ст. 8 Закона о лицензировании отдельных видов деятельности. Раз так, выявленные административным органом в типовом договоре несоответствия нормативным актам, регулирующим предоставление услуг в сфере связи в целом, и нормативным актам, регулирующим общие правила гражданско-правового оборота, не могут быть квалифицированы как нарушения оператором связи лицензионных требований (Постановление ФАС ПО N А55-21748). Мало того, надзор за соблюдением операторами связи установленных законодательством РФ требований к содержанию договора об оказании телематических услуг связи, заключенного оператором и абонентом, не входит в компетенцию Роскомнадзора в сфере связи как органа государственного надзора (Постановление ФАС ПО N А55-8773).
Практика показывает, что даже когда оператор нарушил какие-либо требования или нормы, у него есть шанс уйти от ответственности, если ревизоры невнимательно относятся к исполнению своих должностных обязанностей. К примеру, как следует из Постановления ФАС ПО N А49-1530, чиновниками выявлен факт нарушения в области связи, выразившегося в использовании сооружения связи до ввода его в эксплуатацию в установленном порядке.
Между тем в протоколе осмотра фиксируется лишь наличие оборудования в помещении. Более того, в предписании не указано, какие конкретно нарушения следует устранить. А между тем претензии ревизоров были небеспочвенны, так как в результате сбоя оборудования прервалась трансляция телеканала и определенное время услуги эфирного вещания не оказывались потребителям. Но в результате невнимательности и небрежности должностных лиц суд не нашел законных оснований для выдачи предписания по устранению допущенных нарушений.
Бывает и такое, что ревизоры выходят за пределы имеющихся у них полномочий. Как следует из Постановления ФАС УО N Ф09-8992, в Роскомнадзор от абонента общества поступило обращение по вопросу необоснованного списания с его лицевого счета денежной суммы. С целью получения информации, необходимой для рассмотрения названного обращения, управлением в адрес общества направлен запрос о предоставлении следующих сведений и документов: основания списания с лицевого счета абонента денежной суммы, копии ответа на обращение абонента, причины направления sms-сообщения заявителю с информацией об удалении абонентского номера; иные сведения по существу обращения. Вправе ли должностные лица это требовать? Арбитры указали, что обращение гражданина (абонента) не касалось той сферы деятельности, которая контролируется Роскомнадзором. В связи с этим данный орган не уполномочен проверять обращения гражданина по вопросу необоснованного списания с его лицевого счета денежной суммы. С этим абоненту самому следует разбираться или же привлечь чиновников Роспотребнадзора, защищающих права потребителей.
В рассматриваемом Порядке данному вопросу не уделено внимания, но это не означает, что операторы связи беззащитны перед ревизорами. На страже интересов проверяемых стоит Закон о защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) (далее - Закон). Его нормы носят общий характер по отношению ко всем видам государственного контроля, причем к отдельным его видам данный Закон не применяется (в частности, к осуществлению оперативно-разыскных мероприятий, прокурорского надзора, организации и проведению налогового, валютного, таможенного контроля и т.д.). К надзору в области связи Закон применяется, но особенности организации и проведения проверок в части, касающейся вида предмета, оснований проведения проверок, сроков и периодичности их проведения, уведомлений о проведении внеплановых выездных и согласования проведения внеплановых проверок устанавливаются нормами отраслевого Порядка, который в большей степени относится к ревизорам.
Операторам же связи нужно опираться на ст. 21 Закона, где перечислены основные права юридического лица, предпринимателя при проведении проверки, на ст. 22 Закона, в которой говорится о правах на возмещение вреда, причиненного при осуществлении государственного контроля (надзора), на ст. ст. 23, 24 Закона, посвященные защите прав юридических лиц, предпринимателей при осуществлении госнадзора. Именно положения Закона имеют приоритет в решении вопросов, не урегулированных отраслевым Порядком. При этом не следует забывать и о Законе о связи, в котором федеральному государственному надзору в области связи посвящена отдельная статья.
Проверки могут быть как плановые, так и внеплановые.
Основанием для включения проверки в ежегодный план проведения плановых проверок является:
Задавайте вопросы нашему консультанту, он ждет вас внизу экрана и всегда онлайн специально для Вас. Не стесняемся, мы работаем совершенно бесплатно!!!
Также оказываем консультации по телефону: 8 (800) 600-76-83, звонок по России бесплатный!
• истечение трех лет со дня государственной регистрации юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, осуществляющих деятельность в области связи, если их деятельность не подлежит лицензированию;
• истечение двух лет со дня окончания проведения последней плановой проверки.
Основанием для проведения внеплановой проверки является:
• истечение срока исполнения выданного органом государственного надзора предписания об устранении выявленного нарушения обязательных требований;
• поступление в орган государственного надзора обращений и заявлений граждан, в том числе предпринимателей, юридических лиц, информации от органов государственной власти, органов местного самоуправления, из средств массовой информации о фактах нарушений целостности, устойчивости функционирования и безопасности единой сети электросвязи по перечню таких нарушений, установленному Правительством РФ;
• выявление органом государственного надзора в результате систематического наблюдения, радиоконтроля нарушений обязательных требований;
• наличие приказа (распоряжения) руководителя (заместителя руководителя) органа государственного надзора о проведении внеплановой проверки, изданного в соответствии с поручением Президента РФ или Правительства РФ либо на основании требования прокурора о проведении внеплановой проверки в рамках надзора за исполнением законов по поступившим в органы прокуратуры материалам и обращениям.
Все приведенные нормы взяты из ст. 27 Закона о связи, в свою очередь, их дополняют положения п. п. 11 - 16 Порядка. К примеру, из подзаконного акта следует, что плановые мероприятия имеют выраженные сроки. В частности, их продолжительность не должна превышать одного месяца. В исключительных случаях (проведение большого объема исследований, измерений и экспертиз) на основании мотивированного решения руководителя Роскомнадзора или ее территориального органа либо заместителя руководителя или ее территориального органа срок может быть продлен, но не более чем на один месяц. Кроме того, плановые мероприятия предусматриваются на год, квартал и уточняются на месяц с учетом следующих особенностей.
Первое плановое мероприятие по контролю оператора связи проводится:
• не ранее чем по истечении одного года после начала эксплуатации сети (сооружения) связи;
• по истечении трех месяцев после указанной в лицензии даты начала оказания услуг связи, если к этому времени эксплуатация сети (сооружения) связи не началась.
Последнее плановое мероприятие по контролю оператора связи проводится не позднее чем за семь месяцев до окончания срока действия лицензии. Немаловажно уточнение по лицам, которые могут попасть в список проверяемых.
В частности, плановая проверка проводится:
• в отношении одного юридического лица или индивидуального предпринимателя, имеющего лицензию в области оказания услуг связи, или лица, осуществляющего деятельность в области связи на территории одного субъекта РФ. Периодичность проверки - не более чем один раз в два года;
• в отношении юридического лица или индивидуального предпринимателя, имеющего лицензию в области оказания услуг связи на территории нескольких субъектов РФ, на которых оказываются услуги связи и созданы сети (сооружения) связи, - в объеме и сроки, позволяющие за два года провести мероприятия по контролю во всех филиалах компании. Одно сооружение связи не может быть проверено более чем раз в два года;
• в отношении лица, не являющегося оператором связи, использующего радиоэлектронные средства или высокочастотные устройства на территории нескольких субъектов РФ, - в объеме и сроки, позволяющие за два года провести мероприятия по контролю во всех филиалах юридического лица. Одно радиоэлектронное средство и (или) высокочастотное устройство не может быть проверено более чем один раз в два года.
На заметку. Допускается в ходе одного планового мероприятия по контролю одновременно проводить проверку выполнения лицензионных условий, предусмотренных в нескольких лицензиях, выданных одному лицу (п. 12 Порядка).
Внеплановые мероприятия по контролю и надзору за операторами связи проводятся, как правило, для проверки устранения ранее выявленных нарушений в области связи или лицензионных условий. Помимо поименованных в ст. 27 Закона о связи оснований внеплановая проверка может проводиться при получении информации (жалоб, обращений) о наличии радиопомех. При этом по обращениям анонимных лиц внеплановые мероприятия контроля и надзора не проводятся. Следует иметь в виду, что в целях осуществления постоянного мониторинга выполнения требований в области связи и (или) лицензионных условий территориальные органы Роскомнадзора вправе организовать и проводить мероприятия по контролю без взаимодействия с проверяемыми лицами (дистанционный контроль). Как раз по результатам именно такого контроля чаще всего проводятся наиболее эффективные плановые и внеплановые проверки операторов, нарушающих обязательные требования законодательства в области связи.
Как и любое контрольно-ревизионное мероприятие, проверка Роскомнадзора начинается с издания приказа. Его содержание приведено в п. 18 Порядка. Копия приказа о проведении мероприятия по контролю будет предъявлена должностным лицом, осуществляющим мероприятие по контролю, руководителю или иному должностному лицу проверяемого лица. Но перед этим чиновники должны уведомить оператора связи не позднее чем за пять дней до начала проведения проверки. Исключение составляют случаи проведения внеплановой проверки при поступлении в Роскомнадзор обращений и заявлений о фактах нарушений целостности, устойчивости функционирования и безопасности единой сети электросвязи, а также выявления органом госнадзора в результате систематического наблюдения нарушения обязательных требований. В первом случае о внеплановой проверке должна быть уведомлена прокуратора.
Перейдем непосредственно к самой проверке. В ходе нее осуществляется анализ документов в части выполнения требований в области связи или лицензионных условий.
Помимо этого проводится целый ряд технических исследований:
• измерения специальными техническими средствами, в том числе техническими средствами (программными средствами), интегрированными в контролируемые системы (средства) связи;
• запись показаний специальных технических средств, в том числе сигналов контролируемых источников излучений, и оформление этих показаний по формам, утверждаемым Федеральной службой по надзору в сфере связи и массовых коммуникаций;
• анализ схем построения сетей (сооружений) связи, направлений пропуска трафика и маршрутизации вызовов, в том числе по результатам контрольных вызовов и данных коммутационного оборудования операторов связи;
• анализ условий на присоединение сетей электросвязи и при необходимости организация экспертизы этих условий;
• контрольные пересылки почтовых отправлений.
Технические исследования, испытания, экспертизы и т.п. могут проводиться специальной комиссией, созданной по решению руководителя Роскомнадзора (руководителя ее территориального органа) с использованием специальных технических средств, имеющих утвержденный тип средства измерения. По результатам должностные лица, проводившие проверку, составляют акт. В случае проведения мероприятий по контролю, в том числе дистанционному, акт составляется в двух экземплярах, а при контроле соблюдения лицензионных условий по нескольким лицензиям, выданным одному лицу, акт оформляется по каждой лицензии отдельно (п. 27 Порядка).
После утверждения один экземпляр акта проверки с копиями приложений вручается руководителю юридического лица или его заместителю, индивидуальному предпринимателю или их представителям под расписку либо направляется почтовым отправлением с уведомлением о вручении, которое приобщается к экземпляру акта, остающемуся в деле. Второй экземпляр остается непосредственно у проверяющей организации. Все установленные в ходе выполнения мероприятий нарушения должны быть обоснованы с правовой точки зрения с указанием ссылки на правовой акт. Кроме того, доказательством могут служить протоколы, объяснения лиц и иные документы, которые в обязательном порядке прилагаются к акту. Основанием для устранения нарушений, выявленных в результате проведения мероприятия по контролю, в том числе дистанционному, является предписание об устранении выявленных нарушений, которое вручается должностному лицу проверяемой организации. Если же по итогам проверки выявлено административное правонарушение (например, нарушение лицензионных требований), составляется протокол и виновное лицо в установленном порядке привлекается к ответственности, предусмотренной законодательством.
В целом государственный надзор в сфере связи необходим, однако его нормативное регулирование требует обновления, как и вся отраслевая база. В противном случае контроль будет не так эффективен.
В Минкомсвязи это прекрасно понимают, и поэтому в помощь Роскомнадзору утвержден ряд современных Регламентов по контролю:
• за соблюдением пользователями радиочастотного спектра порядка, требований и условий, относящихся к использованию радиоэлектронных средств или высокочастотных устройств, включая надзор с учетом сообщений (данных), полученных в процессе проведения радиочастотной службой радиоконтроля (Приказ N 226);
• за выполнением правил присоединения сетей электросвязи к сети связи общего пользования, в том числе условий присоединения (Приказ N 217);
• за соблюдением организациями федеральной почтовой связи порядка фиксирования, хранения и представления информации о денежных операциях, подлежащих в соответствии с законодательством Российской Федерации контролю, а также организацией ими внутреннего контроля (Приказ N 213);
• за соответствием использования операторами связи выделенного им ресурса нумерации установленному порядку использования ресурса нумерации единой сети электросвязи Российской Федерации (Приказ N 214).
Остается надеяться, что перечисленные документы помогут не только чиновникам в проведении государственного надзора в области связи, но и самим операторам в отстаивании прав и интересов в ходе досудебного (внесудебного) обжалования решений и действий (бездействия) должностных лиц Роскомнадзора. При этом нужно быть готовыми к тому, что неурегулированные вопросы останутся, и наиболее спорные из них проверяющим и проверяемым придется решать в суде. Обратиться с иском вправе не только оператор связи, но и органы государственного надзора, которые могут быть привлечены к участию в деле судом либо вправе вступить в дело по своей инициативе для дачи заключения по иску о возмещении вреда, причиненного вследствие нарушений обязательных требований действующего законодательства.
Статью подготовил ведущий корпоративный юрист Шаталов Станислав Карлович. 
