Необходимость изменения криминальной ситуации в стране, а также потребность в предупреждении повторных преступлений, особенно в первые годы после отбытия наказания, явилось причиной введения в общую систему мер борьбы с преступностью института административного надзора.
Административный надзор – это наблюдение за соблюдением лицом, освобожденным из мест лишения свободы, установленных судом временных ограничений его прав и свобод, а также за выполнением им определенных обязанностей.
Институт административного надзора несет в себе превентивные цели и задачи, ограничивает и предупреждает лиц, освобожденных из мест лишения свободы от совершения новых преступлений.
Рассмотрение названной категории дел регламентировано специальным Федеральным законом №64-ФЗ "Об административном надзоре за лицами, освобожденными из мест лишения свободы" (далее – ФЗ №64-ФЗ). Данным законом установлены субъекты, условия, порядок и сроки установления надзора. Верховным Судом РФ в Постановлении Пленума №22 "О применении судами законодательства при рассмотрении дел об административном надзоре" даны разъяснения вопросов правоприменения указанной категории административных дел.
Законодательство о надзоре имеет обратную юридическую силу. Установление надзора допускается в отношении лиц, имеющих непогашенную и неснятую судимость за совершение перечисленных в вышеназванном законе преступлений, освободившихся из мест лишения свободы до его вступления в законную силу.
C момента вступления в силу Кодекса об административном судопроизводстве Российской Федерации (далее КАС РФ) административный надзор рассматривается по правилам главы 29 настоящего кодекса.
Согласно ст.270 КАС РФ административное исковое заявление об установлении административного надзора в отношении лица, освобождаемого из мест лишения свободы, подается в суд исправительным учреждением по месту его нахождения. Заявление об установлении надзора в отношении лица, освобожденного из мест лишения свободы, подается в суд органом внутренних дел по месту жительства или месту пребывания этого лица.
Административное исковое заявление об установлении административного надзора в отношении лица, освобождаемого из мест лишения свободы, подается в суд по месту нахождения исправительного учреждения.
Задавайте вопросы нашему консультанту, он ждет вас внизу экрана и всегда онлайн специально для Вас. Не стесняемся, мы работаем совершенно бесплатно!!!
Также оказываем консультации по телефону: 8 (800) 600-76-83, звонок по России бесплатный!
Кроме того, исковое заявление об установлении административного надзора в отношении лица, освобожденного из мест лишения свободы, о продлении административного надзора, о дополнении ранее установленных административных ограничений, о частичной отмене административных ограничений, о досрочном прекращении административного надзора может быть подано в суд по месту жительства или месту пребывания этого лица.
О времени и месте рассмотрения административного дела суд извещает лицо, в отношении которого решается вопрос, связанный с административным надзором, соответствующее исправительное учреждение или орган внутренних дел, а также прокурора.
Административные дела, связанные с административным надзором, подлежат рассмотрению в течение десяти дней со дня поступления административного искового заявления в суд, а в отношении лиц, отбывающих наказание, разрешаются не позднее дня, предшествующего дню истечения срока отбывания осужденным наказания в виде лишения или ограничения свободы, назначенного в качестве дополнительного наказания, или при замене неотбытой части наказания в виде лишения свободы ограничением свободы.
По административным делам об административном надзоре мотивированное решение должно быть изготовлено в день принятия решения. Копии решения суда вручаются под расписку лицам, участвующим в деле, и их представителям или направляются им незамедлительно после изготовления решения способами, позволяющими обеспечить скорейшую доставку.
Субъектами административного надзора могут являться только совершеннолетние лица. При этом возможно установление надзора в отношении лица, совершившего преступление в несовершеннолетнем возрасте и достигшего восемнадцати лет к моменту или после освобождения из мест лишения свободы.
Допускается применение административного надзора к иностранным гражданам и лицам без гражданства при условии их проживания (пребывания) на территории Российской Федерации на законных основаниях.
В отношении беременных женщин, а также лиц, страдающих тяжелым заболеванием, административный надзор устанавливается на общих основаниях, поскольку указанные обстоятельства не предусмотрены законом в качестве исключающих применение данной меры. Однако они могут быть учтены судом при установлении конкретных административных ограничений.
Условия установления административного надзора связаны с двумя факторами:
1. наличие судимости за совершение преступления определенной степени тяжести и противоправное поведение осужденного в период отбывания наказания или после освобождения из мест лишения свободы;
2. наличие непогашенной и неснятой судимости за определенные составы преступлений, либо судимости отягощенной опасным или особо опасным рецидивом вне зависимости от правового поведения осужденного и его характеристики.
В первом случае надзор устанавливается за совершеннолетними лицами, имеющими непогашенную или неснятую судимость за совершение (ч.1 ст.3 ФЗ №64-ФЗ):
- тяжкого или особо тяжкого преступления;
- преступления при рецидиве преступлений;
- умышленного преступления в отношении несовершеннолетнего.
За названными лицами надзор может устанавливаться только в случаях (ч.3 ст.3 ФЗ №64-ФЗ):
- признания их в период отбывания наказания в местах лишения свободы злостными нарушителями установленного порядка отбывания наказания. В силу ч.8 ст.117 Уголовно-исполнительного кодекса РФ (далее УИК РФ) если в течение года со дня отбытия дисциплинарного взыскания осужденный не будет подвергнут новому взысканию, он считается не имеющим взыскания. Однако ФЗ №64-ФЗ связывает возможность установления административного надзора только с фактом признания лица злостным нарушителем порядка отбывания наказания независимо от времени принятия соответствующего постановления начальником исправительного учреждения. В связи с этим не имеет значения, считается ли лицо на время рассмотрения дела об установлении надзора имеющим дисциплинарное взыскание либо не имеющим его. Настоящее толкование закона изложено в определении Верховного Суда №45-КГПР13-2;
- совершения ими в течение одного года двух и более административных правонарушений против порядка управления и (или) административных правонарушений, посягающих на общественный порядок и общественную безопасность и (или) на здоровье населения и общественную нравственность.
Согласно ст.4.6 Кодекса об административных правонарушениях лицо, считается подвергнутым административному наказанию со дня вступления в законную силу постановления о назначении наказания до истечения одного года со дня окончания исполнения данного постановления. Для установления, продления административного надзора либо дополнения ранее установленных административных ограничений необходим факт совершения лицом двух и более административных правонарушений в течение одного года, исчисляемого с момента совершения первого административного правонарушения. Истечение срока привлечения не влияет на возможность удовлетворения заявления органа внутренних дел об установлении надзора.
Таким образом, установление надзора за указанными лицами зависит от их поведения в период отбывания наказания и после их освобождения из мест лишения свободы.
Частью 2 статьи 3 Закона определена категория лиц, в отношении которых административный надзор устанавливается в обязательном порядке. К ним относятся: совершеннолетние лица, освобождаемые из мест лишения свободы и имеющие непогашенную либо неснятую судимость за совершение преступления против половой неприкосновенности и половой свободы несовершеннолетнего, а также за совершение преступления при опасном или особо опасном рецидиве преступлений. При решении вопроса установления административного надзора в отношении указанных лиц, характеристика их поведения в период и после отбытия наказания юридического значения не имеет.
Законодателем определены различные сроки административного надзора в зависимости от категории лиц, в отношении которых надлежит устанавливать административный надзор.
Так, в соответствии с пп. 2ч. 1 ст. 5 Федерального закона № 64 –ФЗ в отношении обязательной категории лиц административный надзор устанавливается на определенный законодательством Российской Федерации срок для погашения судимости за вычетом срока, истекшего после отбытия наказания.
Согласно пп. 1 ч. 1 ст. 5 указанного Закона в отношении лиц, надзор за которыми устанавливается в связи с их противоправным поведением в период отбывания наказания, либо после освобождения из мест лишения свободы административный надзор возможно устанавливать на срок от 1 года до 3 лет, но не свыше срока, установленного законодательством Российской Федерации для погашения судимости.
При этом в ходе рассмотрения дел об административном надзоре учитываются изменения, внесенные в Уголовный Кодекс Российской Федерации Федеральным законом № 218-ФЗ в части сроков, предусмотренных для погашения судимости в отношении лиц осужденных за тяжкие и особо тяжкие преступления. Срок установления надзора зависит от редакции уголовного закона, которая действовала на момент совершения преступления осужденными.
Часть 8 ст.272 КАС РФ регламентирует, что при разрешении административного дела об установлении, о продлении административного надзора или о дополнении административных ограничений суд не связан изложенным в административном исковом заявлении мнением о сроке установления надзора и (или) видах административных ограничений, предлагаемых к установлению. С учетом конкретных обстоятельств административного дела суд вправе установить иные предусмотренные федеральным законом виды ограничений, а также иные сроки в пределах, установленных федеральным законом.
Согласно п.25 Постановление Пленума Верховного Суда РФ №22 следует, что при обсуждении вопроса об установлении срока административного надзора суду надлежит учитывать характеристику заинтересованного лица по месту отбывания наказания, его поведение в быту, а также характер и степень общественной опасности совершенного преступления и иные значимые для дела обстоятельства.
Реализацией административного надзора является установление лицу административных ограничений, установленных в ст.4 ФЗ №64-ФЗ. К ним относятся:
1) запрещение пребывания в определенных местах;
2) запрещение посещения мест проведения массовых и иных мероприятий и участия в указанных мероприятиях;
3) запрещение пребывания вне жилого или иного помещения, являющегося местом жительства либо пребывания поднадзорного лица, в определенное время суток;
4) запрещение выезда за установленные судом пределы территории;
5) обязательная явка от одного до четырех раз в месяц в орган внутренних дел по месту жительства или пребывания для регистрации.
При разрешении вопроса о назначении ограничений суды исходят из того, что установление явки поднадзорного лица для регистрации является обязательным. Иные ограничения должны устанавливаться судом с учетом конкретных обстоятельств жизни лица и его образа жизни (например, наличие несовершеннолетних детей, постоянного места жительства, рабочего графика – ночных смен и т.д.). Установление надзора не должно препятствовать восстановлению нормального образа жизни поднадзорного, его работе и семейным отношениям. При этом должно обеспечивать цели и задачи надзора по предупреждению совершения поднадзорными новых преступлений.
Административный государственный надзор
Существует множество всевозможных способов государственного контроля над процессом нормальной жизнедеятельности граждан. В каждой стране подобный контроль осуществляется по-разному. Что касается Российской Федерации, то государственный контроль регламентирован нормами административного права.
Этот вид деятельности государства нужен для того, чтобы граждане, а также другие особы, которые пребывают на территории РФ, выполняли правила, установленные законодателем. Для того чтобы подобный правовой режим постоянно действовал без каких-либо сбоев, недостаточно иметь определенной структуры законодательство, нужен специальный механизм, который будет его реализовывать. Подобный механизм в России существует. Правовой режим поддерживается за счет осуществления административного надзора. Он действует для того, чтобы нормы права не только существовали, но еще и выполнялись гражданами.
Расшифровка термина
Административный надзор – вид деятельности органов исполнительной власти, должностных лиц этих органов по наблюдению за точным исполнением, соблюдением правовых норм в разных сферах правовой деятельности государства.
Отсюда можно выделить особенности, присущие такому виду государственной деятельности, как административный надзор, а именно:
1. Законность.
2. Отраслевой характер.
3. Осуществлять его могут только уполномоченные субъекты исполнительной власти.
4. Недопустимость нарушения прав и личных свобод граждан.
5. Существование вне зависимости от воли и интересов субъектов, по отношению к которым осуществляется надзор.
6. Надзор осуществляется с помощью специальных методов.
7. Систематический характер.
Виды надзора
В зависимости от объекта государственного контроля выделяют основные виды административного надзора, а именно: отраслевой, межотраслевой.
Отраслевой административный надзор производится в той или иной сфере взаимодействия населения и особы. Например, финансовый надзор, надзор, осуществляемый МВД России, – это виды отраслевого государственного контроля.
Для межотраслевого надзора характерна большая сфера деятельности, которая охватывает не только сферу управления. Примером подобной деятельности является государственный административный технический надзор. Специальные органы осуществляют его для поддержания чистоты и благоустройства города. В данном случае представитель государственной власти — определенное ведомство — обязано брать во внимание разные сферы деятельности человека, которые прямо или косвенно влияют на благоустройство города.
Субъекты административного надзора
Субъектный состав административного надзора имеет одну важную особенность: в правоотношениях одной из сторон всегда будет представитель исполнительной власти государства. Это основное условие существование административного надзора. Он осуществляется по отношению к гражданам, предприятиям, общественным организациям, учреждениям, гражданским объединениям.
Субъектом власти могут выступать всевозможные государственные ведомства, органы, государственные комитеты, инспекции, например:
• Государственный комитет санитарно-эпидемиологического надзора РФ.
• Таможенный комитет РФ.
• Федеральный горный и промышленный надзор России.
• Министерство внутренних дел РФ.
• Государственная налоговая служба.
Практически любой орган власти уполномочен (другими словами, имеет право) осуществлять административный надзор в пределах своей юрисдикции.
Методы реализации
Специальная методологическая база, которой пользуются органы исполнительной власти, во многом помогает осуществлять административный надзор в той или иной сфере государственного регулирования.
Можно выделить пять основных методов административного надзора:
1. Наблюдение.
2. Проверки.
3. Обследование объекта, находящегося под надзором.
4. Анализ документации.
5. Мониторинг СМИ для выявления нарушений государственного управления.
Естественно, существуют и другие методы, позволяющие органам власти выполнять функции административного надзора.
Обеспечение правопорядка
Чтобы не допускать нарушений в определенной сфере государственного управления, устанавливается административный надзор. Задача организации по поддержанию правопорядка является ключевой. Именно для реализации и воплощения в жизнь режима правопорядка органы, являющиеся представителями исполнительной власти, наделены целым рядом специальных полномочий. Им отдается приоритет перед гражданскими субъектами, по отношению к которым осуществляется административный надзор.
Чтобы не допускать с их стороны нарушений правил, закрепленных законодателем в отраслевых нормативно-правовых актах, органы власти могут действовать следующим образом:
• применять меры предупреждения;
• применять меры пресечения;
• привлекать субъектов к административной ответственности;
• проводить регистрацию, если это требование есть в ведомственных актах;
• выдавать лицензии и разрешения;
• производить выдачу нормативных актов.
Осуществление административного надзора может производиться в пассивной форме, без использования вышеперечисленных полномочий. Реализация особых функций органами исполнительной власти производится только в том случае, если существует угроза охраняемым законом интересам. Далее мы рассмотрим административный надзор, который осуществляется разными органами с использованием определенных методов.
Административный технический надзор
Этот вид государственной деятельности регламентирован законодательством России, а также нормативными актами субъектов Российской Федерации. Государственный административный технический надзор – это специфическая деятельность уполномоченных органов исполнительной власти, целью которой является контроль граждан и юридических лиц в сфере чистоты, порядка и благоустройство города. Надзор осуществляется посредством органов государственной власти на местах, муниципальных образований, органов местного самоуправления.
Надзор также может осуществляться и другими органами, например, полицией. Деятельность силовой структуры заключается в том, чтобы притягивать к ответственности нарушителей правил чистоты и порядка. Административно-технический надзор интересен своей конструкцией. В процессе его осуществления обычно задействованы различные органы исполнительной власти. Таким образом, это смешанный тип надзора, затрагивающий разные сферы жизнедеятельности обычных граждан.
Объекты административно-технического надзора
Государственный административно-технический надзор действует на территории того или иного города. Поэтому объектный состав достаточно богат.
Административно-техническому надзору подлежат объекты, находящиеся на территории города, а именно:
• места строительства;
• леса;
• территории организаций;
• улицы, подъезды, пешеходные переходы;
• места значительного скопления людей, отдыха и т. п.;
• малые архитектурные формы (качели и скамейки);
• кварталы, районы.
Нарушения правил административно-технического надзора ведет к административной ответственности. Чаще всего к нарушителям применяется такой вид санкций, как штраф.
Административный надзор МВД Российской Федерации
Специфический вид надзора производит Министерство внутренних дел РФ. Государственная деятельность в этой сфере имеет основные цели – предупреждение и прекращение правонарушений. Чтобы всецело реализовать эти задачи, надзор в структуре МВД делится на две части: общий и специальный. Общий надзор производится практически постоянно.
Специальный – это особый вид государственной деятельности. Для его осуществления создается административный регламент по надзору. По своей сути, это нормативный акт, который придает законность надзору. Регламенты существуют во всех сферах деятельности государства. Любой специальный вид надзора осуществляется при наличии регламента. Что касается МВД, то тут нужно отметить надзор за лицами, освобожденными из мест лишения свободы.
Административный надзор за особами, которые были освобождены с мест лишения свободы
Чтобы установить подобный надзор, должны быть специальные условия, в противном случае можно говорить о незаконной деятельности органов исполнительной власти, по сути, ограничении конституционных свобод гражданина, который уже получил наказание за свои деяния.
В отношении особ, которые были освобождены из мест лишения свободы, открывается дело административного надзора, которое ведется до момента снятия с человека государственного контроля. Существует определенный круг особ, за которыми может быть установлен административный надзор в том случае, если они в течение года после освобождения дважды совершили нарушение общественного порядка или в местах отбывания наказания злостно нарушали порядок.
К таким особам относят:
• лиц, совершивших тяжкое или особо тяжкое преступление;
• лиц, совершивших преступления против несовершеннолетнего;
• рецидивистов.
Кроме того, существуют особы, за которыми административный надзор устанавливается в обязательном порядке, вне зависимости от их поведения в месте лишения свободы или вне его стен.
Такими являются:
• лица, совершившие преступления против половой неприкосновенности;
• педофилы.
Ограничения во время административного надзора МВД
Органами административного надзора, а именно полицией, могут быть ограничены права лиц, за которыми установлен надзор. Это делается с целью профилактики, чтобы не допустить совершение новых преступлений со стороны особ, освобожденных с мест лишения свободы. Поднадзорному могут запретить посещать определенные места города, находиться в некоторых заведениях (например, увеселительных), покидать место проживания в определенное время, выезжать за пределы города. Лица, по отношению к которым производится административный надзор, должны являться в органы внутренних дел несколько раз в месяц с целью регистрации.
Прокурорский надзор по административным делам
Существуют и другие виды надзоров. Одним из них является прокурорский надзор по административным делам. Органы прокуратуры осуществляют его для того, чтобы контролировать соблюдение норм Конституции, Законов, других нормативно-правовых актов.
Надзор устанавливается с того момента, когда заводится административное дело на человека, что совершил административное правонарушение. Прокурор в рамках своих полномочий может влиять на ход административного расследования, а также открывать административные дела лично, но только за некоторые правонарушения. Данный вид надзора позволяет поддерживать режим законности на всех уровнях власти.
Итак, мы рассмотрели виды, принципы, методы и задачи административного надзора как одного из видов государственной деятельности. В заключение нужно добавить, что надзор в разных сферах гражданской жизни просто необходим, потому что он помогает обеспечить законность взаимоотношений и правопорядок.
Административно технический надзор
Основные цели, которые преследует данный вид государственного контроля, можно сгруппировать в такие группы:
• Обеспечение чистоты на всей площади области.
• Сохранение исключительного порядка на территориях.
• Контроль за благоустройством улиц и территорий.
• Поддержание в актуальном состоянии всех участков.
• Контроль за надлежащим поддержанием облика мест проведения ремонтных, проектно-строительных, и других видов работ.
• Обеспечение контроля за состоянием мест захоронения, нежилых зданий, различных сооружений с разным назначением.
• Превентирование административных правонарушений со стороны физических, юридических и должностных лиц.
Задачи государственной инспекции
Главные задачи, которые выполняет государственной инспекция по административному надзору, сводятся к:
• обнаружению;
• пресечению;
• профилактике.
Эти действия выполняются в отношении любых правонарушений, которые касаются сферы поддержания и обеспечения чистоты, порядка, а также благоустройства улиц и территорий, подконтрольных Московской области.
Причём, эти задачи регламентированы законодательно, и для их обеспечения у инспекции есть все полномочия по административному воздействию.
Учитывая это, все органы, которые отвечают за соблюдение всех нормативов по порядку, руководствуются специальными инструкциями, которые определяют рамки их полномочий в той или иной сфере деятельности и ответственности.
Главные полномочия
Все полномочия, которые есть у инспекции, строго определены нормами законов, которые могут применяться к ним независимо от того, в какой области действует орган.
Так, для МО определены свои инструкции, которые имеют муниципальное значение, помимо тех, что имеют федеральное, и устанавливаются для всех округов вместе.
К основным полномочиям, согласно действующим инструкциям и положениям, можно отнести такие:
• Инспекционный орган имеет доступ на объекты, которые подлежат государственному контролю, и в отношении которых проводится ревизия. Доступ должен обеспечиваться любому должностному лицу, которое имеет удостоверение личности, подтверждающее его должность и право находиться на данном объекте с проверками. Также у такого лица должны быть в наличии другие документы, которые предусмотрены различными нормативами, НПА и законами, и по которым у данного лица есть компетенция решать любые вопросы, которые поднимаются на объекте.
• Административно-технический надзор Москвы может беспрепятственно запрашивать любые бумаги и документы, которые ему нужны для проведения тех или иных проверок и ревизий. Конечно же, список таких документов определяется компетенцией органа, его сотрудников, а также теми нормативами, в отношении которых проводится ревизия. Все документы, которые можно предоставлять комиссии, должны относиться исключительно к сфере благоустройства и порядка на объекте.
• Инспекция также уполномочена вышестоящими органами на проведение всевозможных мероприятий по мониторингу. Это могут быть как ежедневные текущие, так и плановые, и даже внеплановые мероприятия, которые могут включать неожиданные проверки объектов, о которых ответственные лица заранее не предупреждаются.
• При проведении любых мониторингов, работники службы могут уведомлять ответственных лиц о том, какие нарушения были обнаружены на подконтрольном им объекте, и какие последствия это за собой влечёт. Кроме того, орган имеет право давать свои рекомендации о том, какие именно нарушения стоит исправить, и какой срок отводится на эти мероприятия.
• Орган может выдавать предписания о том, какие обязательные меры необходимо принять на объекте для обеспечения его порядка и чистоты, либо же благоустройства.
• Комиссии имеют полное право в рамках указанных выше предписаний и замечаний, контролировать то, как на подконтрольном объекте выполняются работы по исполнению предписанных мероприятий.
• Если должностные лица отказываются выполнять предписанное, то служба может выдавать им уведомления о том, что материалы данного дела могут быть направлены в прокуратуру для того, чтобы классифицировать их как административное правонарушение со стороны ответственных должностных лиц. Далее, к нарушителям будут приниматься уже прокурорские меры.
Для того, чтобы вовремя понять и найти, где происходят любые правонарушения административного порядка, а также найти все данные касательно этого дела и этого нарушения, инспекция проводит как плановые, так и незапланированные. Неожиданные проверки. Независимо от типа проверки, должностные лица обязаны обеспечить полный доступ ответственного за ревизию лица на объект.
Ревизор обязан проверить все нарушения, которые существовали ранее, на предмет их повторного возникновения или отказа от их исправления, а также проверить весь объект, чтобы обнаружить, нет ли на нём каких-либо неправомерных действий со стороны ответственного лица.
Чтобы максимально точно обнаружить все нарушения, а также, чтобы найти ответственных лиц и заставить их понести наказание, муниципальный орган может:
• Привлечь к исследованиям любых независимых экспертов, которых посчитает нужным, и компетенция которых распространяется на тот тип объектов, который изучается инспектором в данный промежуток времени.
• Эксперты также могут привлекаться для составления заключений по объектам, или же для того, чтобы принять решение о тех вопросах, которые входят в компетенцию, но выходят за рамки знаний государственного органа.
• Выявлять ответственных лиц, а также применять к ним меры, которые предусмотрены различными законами в отношении административных нарушений. Совершаемых любым должностным лицом, независимо от области. Все меры указаны в соответствующих законах, и дело может передаваться в прокуратуру для того, чтобы они занимались дальнейшим наказанием виновных.
• Инспектор вправе запросить любые материалы, которые нужны ему для вынесения решения, либо для полного изучения объекта. Могут запрашиваться как целые документы и отчёты, таки отдельные сведения, которые могут быть в них указаны.
• Служба может информировать другие ответственные государственные органы касательно того, какие нарушения были обнаружены. Также, информироваться могут и физические лица, и жители, и другие предприятия. Это делается для того, чтобы принять максимально быстрые и точные меры по устранению тех самых нарушений, и чтобы превентировать их в дальнейшем.
В отношении тех дел, по которым не было достигнуто никаких договорённостей или не было проведено мер, которые указывались в предписаниях, полномочия инспекции позволяют отправлять такие дела в органы прокуратуры, либо же внутренних дел, в зависимости от того, под чью компетенцию попадает то или иное нарушение.
Туда же передаются все материалы. Которые были обнаружены, и другие документы, которые могут помочь расследованию. Уже потом эти органы самостоятельно определяют, какое нарушение имело место, и самостоятельно принимают меры в отношении ответственного лица.
Общение и нормативы
Формально, созданный государственный орган может проводить приёмы и переписку касательно тех вопросов, которые входят в область его интересов, и которые он затрагивает в своей работе. К примеру, при обращении граждан или организаций за разъяснениями или другой информацией, орган обязан выдать запрашиваемую информацию в сроки, которые установлены нормами закона.
Это же касается и тех случаев, когда подобную информацию запрашивают другие государственные органы, независимо от их спецификации.
Однако, отвечать на запросы инспекция обязана только в том случае, если они непосредственно могут ею решаться. В том случае, если вопрос не касается непосредственно деятельности, компетентности, либо же сферы интересов инспекции, то ответ по запросу не предоставляется, либо же предоставляется ответ о том, что данный вопрос не находится в рамках компетенции органа.
Внутри организации, выдаются документы, которые касаются деятельности самой инспекции или отдельных лиц, которые ею уполномочены. Без соответствующих приказов орган не может производить никакие проверки или выносить предписания.
При необходимости заключить договора, которые необходимы для работы аппарата, они заключаются руководством в соответствии с компетентностью и необходимостью.
В своей деятельности у организации есть внутренние документы, которые предусматривают регламент работы для уполномоченных сотрудников.
Все они принимаются исключительно самой организацией и распространяются на её сотрудников и на тех лиц, что ею уполномочены. Они не распространяются на деятельность третьих лиц, которая регламентируется исключительно федеральными и муниципальными подзаконными актами и другими официальными документами.
При необходимости и желании инспекция вправе:
• Внести предложения непосредственно руководству Московской области, для того чтобы внести поправки в местное законодательство и обеспечить некоторые необходимые для службы мероприятия (например, создавать учреждения, изменять и реорганизовывать их, ликвидировать, и т.д.). Все предложения касаются исключительно зоны компетенции и подконтрольных организаций инспекции.
• Создавать, а также утверждать те списки работ, которые оказываются и которые будут входить в компетенцию органа и иных учреждений, созданных или переданных под контроль и ответственность инспекции. Существует некий базовый перечень, который может видоизменяться, но основные его компоненты не могут быть из него вычеркнуты. Также перечень не должен иметь какие-либо противоречия с положениями и другими нормативами, по которым действует инспекция.
• Издавать локальные НПА, которые касаются вопросов проведения местными управляющими органами каких-либо мер и контроля. Такие акты действуют на работников местной службы, которые должны контролировать порядок и благоустройство территории области. Компетентность инспекции по данному вопросу ограничивается местным уровнем (московский) и подразумевает любые изменения только в рамках компетенции, отведённой вышестоящими органами и НПА.
Проверки
Инспекция имеет все полномочия для того, чтобы проверять любой объект, который относится к её компетенции. Но также законодательно за ней закреплено и дополнительное право проверять чиновников и других должностных лиц, которые работают в рамках своих полномочий.
Служба обязана контролировать их работу по направлениям, определённым её компетентностью. Под контроль могут попадать органы самоуправления любого уровня, не выше областного, так как компетенция инспекции ограничивается пределами области. Соответственно, она может контролировать местные, районные, городские, областные власти по вопросам благоустройства и порядка.
Также, для того чтобы успешно проводить свою деятельность, инспекция может запросить уместных органов, которые она проверяет, информацию, которая нужна для того, чтобы провести проверку в полном объёме и получить максимально точные и актуальные сведения. Также могут запрашиваться соответствующие документы.
Всё, на что отправлен официальный запрос, должно предоставляться по первому требованию, без задержек и в сроки, которые устанавливаются законодательно. Также служба в рамках своих внутренних проверок может запрашивать у органов те документы, которые касаются её полномочий, её бюджета и его расходования. Это нужно для того, чтобы внутри инспекции проводилась собственная проверка и контроль, которые дадут возможность отчитываться перед вышестоящими организациями.
Помощь
В случае необходимости местные власти могут обратиться в инспекцию за помощью, если это касается вопросов, по которым она ответственна.
В первую очередь, инспекция может:
• Оказывать контролирующую помощь, производя проверки и надзоры.
• Оказывать помощь методического характера.
Второе связано с возможностью разрабатывать и издавать некоторые методические указания и прочие документы, которые могут понадобиться для того, чтобы организовать работу какого-либо департамента, нового управления или службы, которые могут как входить в состав существующей инспекции, так и существовать параллельно, пересекаясь с ней по некоторым вопросам, круг которых будет определён при создании.
Предписания
При проверках местных органов власти инспекция также может заниматься выдачей предписаний, как и на других объектах, которые подлежат проверкам. Такие предписания обязательно должны выполняться, если они выданы в рамках полномочий.
Все предписания должны касаться организации работы по контролю и обеспечению порядка, либо же исполнительной работы в рамках полномочий, определённых государством.
Если при проверке обнаружено любое нарушение, оно должно исправляться в том же порядке, что и в случае с любыми другими нарушителями. Проверки также могут быть внеплановыми и направленными на то, чтобы выявить нарушения полномочий чиновников в рамках благоустройства области. Также проверка может затрагивать должностные документы, на предмет выявления в них любых несоответствий с законами более высокой иерархии. Главным документом является 161 закон (административный технический надзор).
Контроль и статистика
Как и в любой деятельности, при действиях уполномоченных инспекторов должен существовать какой-либо анализ информации, которая была получена в ходе проверок и иных превентивных мероприятий.
Эти данные могут пригодиться для:
• Отчётов на областном уровне о состоянии благоустройства области и подконтрольных объектов.
• Собственной аналитической деятельности об общем уровне порядка.
• И для других целей, которые могут быть определены контролирующими органами или руководством.
В обязательном порядке, при каждой проверке, собирается детальная информация о состоянии проверяемых объектов. Эта информация систематизируется и хранится в специальном архиве, который ведётся в хронологическом порядке.
По данной информации, проводится анализ, который нужен для отчётов. В анализ входит информация со всех проверок, которые проводились в определённый период времени, либо информация за несколько временных периодов по одному конкретному объекту. Это определяется необходимостью и назначением отчёта.
На основании проанализированных данных, разрабатываются мероприятия по превентированию правонарушений.
Функции административного надзора
Для того чтобы наиболее полно уяснить сущность административного надзора, необходимо рассмотреть, какое место он занимает в структуре функций полиции. Среди ученых-административистов по данному вопросу существуют различные мнения и нет единой классификации функций полиции.
Однако большинство мнений сходится на том, что структура функций полиции подразделяется на три направления деятельности:
Административная деятельность - это непосредственное, практическое осуществление органами полиции функций по охране общественного порядка, общественной безопасности и борьбе с преступностью административно-правовыми средствами.
Оперативно-розыскная деятельность - это вид деятельность, осуществляемой гласно и негласно оперативными подразделениями государственных органов, уполномоченных на то Федеральным законом № 144-ФЗ «Об оперативно-розыскной деятельности», в пределах их полномочий посредством проведения оперативно-розыскных мероприятий в целях защиты жизни, здоровья, прав и свобод человека и гражданина, собственности, обеспечения безопасности общества и государства от преступных посягательств.
Уголовно-процессуальная деятельность - это деятельность, включающая в себя:
- производство дознания по уголовным делам в пределах, установленных законом;
- производство неотложных следственных действий по делам, по которым обязательно предварительное следствие;
- выполнение поручений прокурора и следователя о производстве розыскных и следственных действий.
Вместе с тем, хотелось бы добавить, что названные виды деятельности полиции, перечисленные выше, взаимосвязаны между собой и в повседневной практике выступают в единстве, так, например, сотрудники полиции общественной безопасности, осуществляя административную деятельность, обязаны предупреждать и пресекать любые преступления. В то же время сотрудники криминальной полиции не могут проходить мимо совершаемых административных правонарушений.
С.С. Котюргин рассматривая классификацию функций полиции, предложил классифицировать функции следующим образом:
1) общие функции, которые включают в себя - учет, прогнозирование, планирование, регулирование и контроль;
2) специальные функции, к которым отнесены - общий надзор, специальный надзор, оперативно-розыскная деятельность и дознание;
3) особенные функции, к ним относятся воспитательная функция, обеспечение общественной безопасности, применение мер принуждения и экономическую.
Не совсем понятно, почему С.И. Котюргин выделил функции «специальные» и «особенные». Кроме того, в отношении названных здесь функций есть много вопросов. Так например, полиция не обладает ни воспитательной, ни экономической функциями хотя бы потому, что ни одна из них не находится в сфере задач полиции и их неправильная трактовка может нарушить статус полиции. Но, безусловно, не стоит забывать, о том, что при осуществлении полицией своих функций в определенных случаях имеется экономический эффект (например, при взимании штрафа с нарушителя) или воспитательный эффект (например, при осуществлении профилактической работы или наложения административного взыскания). Но это проявляется как дополнительный эффект при осуществлении полицией своих функций. Обеспечение общественной безопасности и оказание помощи отнесено к задачам, стоящим перед полицией согласно Федеральному Закону № 3-ФЗ «О полиции».
Что же касается мер принуждения, то это не функции полиции, а метод деятельности полиции при выполнении своих функций. В отношении общих функций можно отметить, что они присущи любому органу управления.
Функция «содействие» относится к задачам полиции. Остальные функции «надзор», «сыск» и «дознание» и «юрисдикция» вписываются в традиционное разделение функций на административную, оперативно-розыскную, уголовно-процессуальную деятельность.
Функция «охрана» - это цель надзора, так как надзор осуществляется именно с целью охраны соответствующих общественных отношений от противоправных посягательств.
Кроме того, административного надзора в своей деятельности выступает в двух значениях как:
1) способ обеспечения законности в государственном управлении;
2) одна из функций государственного управления.
В отношении административного надзора как способа обеспечения законности в государственном управлении среди ученых-административистов существуют различные мнения. В соответствии с первым значением административный надзор поглощается контролем в системе способов обеспечения законности, со вторым - рассматривается как самостоятельный способ этой системы. Подобная двойственность мнений сложилась в виду различий в подходе к определению понятий контроля и надзора, оценке контрольных и надзорных органов, их характеристике. Очень важным обстоятельством является также несовершенство правового регулирования системы данных органов. Оно заключается в том, что в законодательном порядке нет разграничения контрольных и надзорных органов. Эти обстоятельства затрудняют оценку административного надзора в системе способов обеспечения законности.
Одной из важных задач государственного управления является охрана общественного порядка.
Выделение этой задачи обусловлено:
Во-первых, тем, что сфера общественного порядка в значительной степени отличается от всех иных сфер жизни общества и государства;
Во-вторых, тем, что субъекты административного надзора в сфере общественного порядка организационно принадлежат особой системе правоохранительных органов - органам внутренних дел (полиции).
Административный надзор, как способ обеспечения законности, имеет место в деятельности различных подсистем, функционирующих в сфере охраны общественного порядка. Однако их надзорные полномочия распространяются на общественный порядок в его широком смысле слова.
В условиях строительства правового государства административный надзор проявляет себя наряду с другими способами обеспечения законности в государственном управлении, в области охраны общественного порядка как деятельность специальных органов, входящих в систему органов управления. В юридической литературе отмечается, что эта система является сложнейшим общественным организмом. Главное заключается в том, что входящие в нее элементы (подсистемы) в соответствии со спецификой задач, функций и способов их осуществления объединяются, в свою очередь, в особые группы органов. В составе органов управления органы административного надзора занимают место функциональных звеньев, работающих в узкой сфере общественных отношений и решающих задачи исключительно по обеспечению законности в государственном управлении.
Для органов административного надзора в целом характерно:
- участие в подготовке и разработке нормативных актов, регламентирующих поведение всех, кто в индивидуальном порядке, либо в процессе исполнения служебных или общественных обязанностей вступает в отношения с объектом надзора;
- дача обязательных предписаний;
- властное решение всех вопросов, касающихся охраняемых объектов и составляющих предмет надзора;
- применение мер административного принуждения к лицам, посягающим на неприкосновенность объекта, охраняемого надзорным органом.
Кроме вышеназванных доводов, можно отнести административный надзор к способам обеспечения законности, а так же наличие общероссийских нормативных актов, определяющих специальную компетенцию и статус системы надзорных органов.
Это наличие определяется следующими моментами:
Во-первых, основополагающими актами, очерчивающими компетенцию органов административного надзора и формирующими для них основные цели и задачи, являются либо Законы РФ и субъектов Федерации, либо такие подзаконные акты, какими являются постановления правительства, утверждающие Положение о конкретных органах надзора;
Во-вторых, в отношении административного надзора правотворчество в Российской Федерации традиционно следует установившемуся правилу, когда в наименовании самого Закона или подзаконного акта практически раскрывается сущность надзорной деятельности. Законодатель достаточно широко использует термин «охрана», который как нельзя более точно вскрывает специфику содержания надзорной деятельности;
В-третьих, законы РФ и постановления правительства РФ являются юридической базой для конкретизации основных направлений деятельности надзорных органов в системе государственного управления.
Таким образом, для административного надзора присущи признаки деятельности, обособленно регулируемые законами РФ и другими общероссийскими нормативными актами, что, служит безусловным основанием считать надзор одним из способов обеспечения законности.
Все изложенное выше дает основание для формулирования вывода о том, что административный надзор есть объективно необходимая функция, обусловленная требованиями законности и эффективности управления и реализуемая в процессе деятельности специальной системой органов.
Надзор административных дел
Подача административных исковых заявлений, связанных с административным надзором.
Административное исковое заявление об установлении административного надзора подается в суд:
1) исправительным учреждением - в отношении лица, освобождаемого из мест лишения свободы;
2) органом внутренних дел - в отношении лица, освобожденного из мест лишения свободы, а также в отношении лица, отбывающего наказание в виде ограничения свободы, назначенное в качестве дополнительного вида наказания, или при замене неотбытой части наказания в виде лишения свободы ограничением свободы.
Административное исковое заявление о продлении административного надзора и административное исковое заявление о дополнении ранее установленных административных ограничений подаются в суд органом внутренних дел.
Административное исковое заявление о досрочном прекращении административного надзора и административное исковое заявление о частичной отмене административных ограничений могут подаваться в суд органом внутренних дел или поднадзорным лицом либо его представителем.
Прокурор в порядке, установленном частью 1 статьи 39 настоящего Кодекса, вправе обратиться в суд с административным исковым заявлением о досрочном прекращении административного надзора или о частичной отмене административных ограничений для защиты прав и свобод поднадзорного лица при условии, что поднадзорное лицо по состоянию здоровья либо по другим уважительным причинам не может само обратиться в суд.
Административное исковое заявление об установлении административного надзора в отношении лица, освобождаемого из мест лишения свободы, подается в суд по месту нахождения исправительного учреждения. Административное исковое заявление об установлении административного надзора в отношении лица, освобожденного из мест лишения свободы, подается в суд по месту жительства или месту пребывания этого лица.
Административные исковые заявления о продлении административного надзора, о дополнении ранее установленных административных ограничений, о частичной отмене административных ограничений, о досрочном прекращении административного надзора подаются в суд по месту жительства или месту пребывания поднадзорного лица. В случае отказа суда в досрочном прекращении административного надзора повторное административное исковое заявление может быть подано в суд не ранее чем по истечении шести месяцев со дня вынесения решения суда об отказе в досрочном прекращении административного надзора.
Административное исковое заявление об установлении административного надзора по основаниям, предусмотренным федеральным законом, в отношении лиц, освобождаемых из мест лишения свободы, подается администрацией исправительного учреждения не позднее чем за два месяца до истечения определенного приговором суда срока отбывания осужденным наказания в виде лишения свободы.
Административное исковое заявление об установлении административного надзора по основаниям, предусмотренным федеральным законом, в отношении лиц, отбывающих наказание в виде ограничения свободы, назначенное в качестве дополнительного вида наказания, или при замене неотбытой части наказания в виде лишения свободы ограничением свободы подается органом внутренних дел не позднее чем за один месяц до истечения срока отбывания осужденным наказания в виде ограничения свободы.
Несоблюдение указанных в частях 7 и 8 настоящей статьи сроков не влечет за собой возвращения или отказа в принятии административного искового заявления об установлении административного надзора, а также не является основанием для отказа в его удовлетворении. При таких обстоятельствах суду следует обеспечить рассмотрение административного дела до истечения определенного приговором суда срока отбывания осужденным наказания в виде лишения свободы или ограничения свободы. Несоблюдение установленных частями 7 и 8 настоящей статьи сроков свидетельствует о нарушении законности и является основанием для вынесения частного определения в порядке, установленном статьей 200 настоящего Кодекса.
Содержание административного искового заявления, связанного с административным надзором, и прилагаемые к нему документы
В административном исковом заявлении об установлении, о продлении, досрочном прекращении административного надзора, о дополнении или частичной отмене административных ограничений должны быть указаны:
1) сведения, предусмотренные пунктами 1 - 3, 5 и 8 части 2 статьи 125 настоящего Кодекса;
2) основания подачи соответствующего административного искового заявления;
3) сведения, предусмотренные соответственно частями 4 - 9 настоящей статьи;
4) сведения об иных обстоятельствах, имеющих значение для рассмотрения административного дела.
Административное исковое заявление исправительного учреждения должно быть подписано его начальником, административное исковое заявление органа внутренних дел - его руководителем, административное исковое заявление лица, в отношении которого установлен административный надзор, о досрочном прекращении административного надзора или о частичной отмене административных ограничений - поднадзорным лицом либо его представителем при наличии соответствующих полномочий.
К административному исковому заявлению прилагаются документы и материалы, предусмотренные соответственно частями 4 - 9 настоящей статьи, иные необходимые документы и материалы, подтверждающие указанные в заявлении сведения, а также документы, предусмотренные пунктом 1 части 1 статьи 126 настоящего Кодекса.
В административном исковом заявлении исправительного учреждения об установлении административного надзора указываются сведения о поведении лица, в отношении которого предлагается установить административный надзор, в период отбывания им наказания в исправительном учреждении, предлагаемые к установлению виды административных ограничений и срок установления административного надзора. К административному исковому заявлению об установлении административного надзора прилагается копия приговора суда, а также копия постановления начальника исправительного учреждения о признании осужденного злостным нарушителем установленного порядка отбывания наказания.
В административном исковом заявлении органа внутренних дел об установлении административного надзора указываются сведения об образе жизни и о поведении лица, в отношении которого решается вопрос об установлении административного надзора, предлагаемые к установлению виды административных ограничений и срок установления административного надзора. К административному исковому заявлению об установлении административного надзора прилагаются копия приговора суда и материалы, свидетельствующие о совершении данным лицом административных правонарушений.
В административном исковом заявлении о продлении административного надзора указываются сведения об образе жизни и о поведении поднадзорного лица, предлагаемые срок продления административного надзора и виды административных ограничений. К административному исковому заявлению о продлении административного надзора прилагаются материалы, свидетельствующие о совершении указанным лицом административных правонарушений, и материалы, характеризующие его личность.
В административном исковом заявлении о дополнении административных ограничений указываются сведения об образе жизни и о поведении поднадзорного лица и предлагаемые к дополнению виды административных ограничений. К административному исковому заявлению о дополнении административных ограничений прилагаются материалы, свидетельствующие о совершении указанным лицом административных правонарушений, и материалы, характеризующие его личность.
В административном исковом заявлении о частичной отмене административных ограничений указываются сведения об образе жизни и о поведении поднадзорного лица и предлагаемые к отмене виды административных ограничений. К административному исковому заявлению о частичной отмене административных ограничений прилагаются материалы, характеризующие указанное лицо.
В административном исковом заявлении о досрочном прекращении административного надзора указываются сведения, характеризующие поднадзорное лицо. К административному исковому заявлению о досрочном прекращении административного надзора прилагаются материалы, характеризующие указанное лицо.
Рассмотрение административного дела об административном надзоре
Административное исковое заявление, связанное с административным надзором, незамедлительно принимается к производству суда, за исключением случая неподсудности требований данному суду и возвращения административного искового заявления на основании пункта 2 части 1 статьи 129 настоящего Кодекса. После принятия административного искового заявления суд истребует необходимые документы и материалы, а в случаях признания необходимым обязательного участия в судебном заседании лица, в отношении которого решается вопрос об установлении, о продлении административного надзора или о дополнении административных ограничений, также возлагает на исправительное учреждение или орган внутренних дел, которыми подано административное исковое заявление, обязанность обеспечить участие в судебном заседании этого лица.
Обязанность доказывания обстоятельств, приведенных в административном исковом заявлении, связанном с административным надзором, лежит на лице, обратившемся с таким заявлением.
О времени и месте рассмотрения административного дела суд извещает лицо, в отношении которого решается вопрос, связанный с административным надзором, соответствующее исправительное учреждение или орган внутренних дел, а также прокурора.
Не препятствует рассмотрению и разрешению административного дела об установлении, о продлении административного надзора или о дополнении административных ограничений неявка в судебное заседание надлежащим образом извещенного прокурора, а также надлежащим образом извещенного представителя соответствующего исправительного учреждения или органа внутренних дел, за исключением случая, если явка такого представителя будет признана судом обязательной.
Не препятствует рассмотрению и разрешению административного дела о досрочном прекращении административного надзора или о частичной отмене административных ограничений неявка в судебное заседание надлежащим образом извещенного прокурора, а также надлежащим образом извещенных поднадзорного лица и представителя соответствующего исправительного учреждения или органа внутренних дел, за исключением случаев, если явка таких лица и (или) представителя будет признана судом обязательной.
В случае неявки без уважительной причины представителя соответствующего исправительного учреждения или органа внутренних дел, явка которого признана судом обязательной, на него может быть наложен судебный штраф в порядке и размере, установленных статьями 122 и 123 настоящего Кодекса.
Административные дела, связанные с административным надзором, подлежат рассмотрению в течение десяти дней со дня поступления административного искового заявления в суд. Административные дела об установлении административного надзора в отношении лиц, отбывающих наказание, должны быть разрешены не позднее дня, предшествующего дню истечения срока отбывания осужденным наказания в виде лишения свободы или ограничения свободы, назначенного в качестве дополнительного наказания, или при замене неотбытой части наказания в виде лишения свободы ограничением свободы.
При разрешении административного дела об установлении, о продлении административного надзора или о дополнении административных ограничений суд не связан изложенным в административном исковом заявлении мнением о сроке установления административного надзора и (или) видах административных ограничений, предлагаемых к установлению, и с учетом конкретных обстоятельств административного дела может установить иные предусмотренные федеральным законом виды ограничений, а также иные сроки в пределах, установленных федеральным законом.
Решение суда по административному делу об административном надзоре
Решение суда по административному делу об административном надзоре принимается по правилам, установленным главой 15 настоящего Кодекса.
Содержание решения суда по административному делу об административном надзоре должно соответствовать требованиям, установленным статьей 180 настоящего Кодекса и частью 3 настоящей статьи.
В резолютивной части решения суда по административному делу об административном надзоре должны также содержаться следующие сведения:
1) по административному делу об установлении или о продлении административного надзора - срок административного надзора, конкретные административные ограничения, установленные судом;
2) по административному делу о дополнении административных ограничений - конкретные дополнительные административные ограничения, установленные судом;
3) по административному делу о частичной отмене административных ограничений - конкретные административные ограничения, отмененные судом.
По административным делам об административном надзоре мотивированное решение должно быть изготовлено в день принятия решения.
Копии решения суда вручаются под расписку лицам, участвующим в деле, и их представителям или направляются им незамедлительно после изготовления решения способами, позволяющими обеспечить скорейшую доставку.
Осуществление административного надзора
Административный надзор как способ обеспечения законности и дисциплины представляет собой особый вид государственной деятельности специально уполномоченных органов исполнительной власти и их должностных лиц, направленный на строгое и точное исполнение органами исполнительной власти, коммерческими и некоммерческими организациями, а также гражданами общеобязательных правил, имеющих важное значение для общества и государства.
Понятие административного надзора, его соотношение с контролем в научных кругах является предметом дискуссии. По мнению одних авторов, административный надзор является разновидностью надведомственного государственного контроля, другие обосновывают позицию о том, что административный надзор - это самостоятельный вид контрольно-надзорной деятельности органов исполнительной власти.
Между тем имеются все основания, чтобы провести грань между контрольной и надзорной деятельностью, «развести» эти понятия, не отождествлять их, а определить особенности, назначение и место в системе способов обеспечения законности и дисциплины в государственном управлении.
Во-первых, различие между надведомственным или внешним контролем и административным надзором состоит в их содержании. Органы внешнего контроля обладают более широкой компетенцией: она включает в себя проверку состояния дел подконтрольного объекта не только с точки зрения законности, но и целесообразности принимаемых решений, что отражает, прежде всего, управленческий, организационный аспект контрольной деятельности. Кроме того, административный надзор связан с проверкой только законности действий конкретного объекта надзора, приобретая тем самым юридическую окраску.
Во-вторых, контроль и административный надзор различаются по объему полномочий. Контрольные полномочия связаны с вмешательством органов контроля в оперативно-хозяйственную, конкретную производственную деятельность подконтрольного объекта. При этом контрольные полномочия допускают возможность использования дисциплинарной власти - привлечение к дисциплинарной ответственности, вплоть до отстранения провинившегося сотрудника от занимаемой должности. Органы административного надзора такими полномочиями не обладают, они ограничиваются наблюдением, проверкой соблюдения определенных норм, нередко технико-юридического характера, общеобязательных правил, выявлением и пресечением правонарушений, привлечением виновных к административной ответственности.
В-третьих, административный надзор и контроль различаются по объектам наблюдения и проверки.
С этой точки зрения административный надзор включает три его разновидности:
1) он осуществляется в отношении неопределенного (неперсонифицированного) круга физических и юридических лиц независимо от их ведомственной подчиненности и формы собственности, не находящихся в каком-либо подчинении органов надзора, за соблюдением ими определенных правил, например, правил пожарной безопасности;
2) административный надзор распространяется на определенный круг граждан, должностных лиц, юридических лиц и по конкретным вопросам, например надзор за соблюдением гражданами правил приобретения, хранения и использования огнестрельного оружия, должностными лицами, ответственными за сохранность и использование радиоактивных материалов, средств цветного копирования;
3) персонифицированный административный надзор, осуществляемый органами внутренних дел в отношении некоторых граждан, освобожденных из мест лишения свободы.
Таким образом, контрольные полномочия обычно касаются конкретных органов и их должностных лиц, предприятий, учреждений, организаций, общественных объединений и не распространяются на граждан.
В-четвертых, административный надзор и контроль различаются по субъектам, их осуществляющим.
Административный надзор реализуется в деятельности большого числа государственных органов: это специализированные ведомства (например, Федеральная таможенная служба), государственные инспекции и надзоры, входящие в состав различных министерств и ведомств (например, санитарно-эпидемиологический надзор), иные специализированные надзорные органы (например, морской, речной, авиационный регистры), то есть, здесь наблюдается законченность организационного выделения субъектов данной деятельности в общей системе государственных органов исполнительной власти.
Органы надведомственного (внешнего) контроля такого разнообразия не имеют. К ним, прежде всего, относятся некоторые министерства и службы, так, например, Министерство финансов и Министерство образования и науки, Федеральная служба безопасности.
В-пятых, административный надзор и контроль реализуются в различных организационных и правовых формах. Так, административный надзор может сопровождаться проверкой знаний правил дорожного движения водителей, правил обращения со служебным огнестрельным оружием лиц, занимающихся частной охранной деятельностью.
Организационно-административный надзор представляет процесс последовательно осуществляемых этапов или стадий:
1) предварительный - это анализ информации о поднадзорном объекте, разработка и доведение до объекта надзора соответствующих норм, правил его функционирования;
2) текущий - это включающий систематическое и непосредственное наблюдение, инспектирование, проверки, в ходе которых выявляются нарушения, применяются меры пресечения, восстанавливается нарушенный порядок, решается вопрос о необходимости привлечения виновных к ответственности;
3) заключительный - состоящий в анализе общего положения объекта надзора, выявлении тенденций, разработке предложений.
Правовые формы осуществления административного надзора также отличаются большой спецификой. В частности, он связан с оформлением и выдачей гражданам и юридическим лицам различных разрешений, лицензий, необходимых документов (например, пропуска в пограничную зону), позволяющих им реализовать свои субъективные права в той или иной сфере государственного управления.
В-шестых, административный надзор и контроль характеризуют особые методы их осуществления. Для административного надзора основным методом является непосредственное постоянное наблюдение за соответствующими объектами, проверка по заявлениям и жалобам, а также по собственной инициативе. Арсенал методов внешнего контроля значительно шире: проверка, обследование, ревизия, проведение экспертизы и другие.
В-седьмых, административный надзор, как правило, связан с применением административного принуждения, причем надзорные органы используют административно-предупредительные меры (например, карантин), меры административного пресечения (например, запрещение эксплуатации неисправного автомототранспорта), меры административно-процессуального обеспечения (например, изъятие вещей, товаров и документов), административные наказания.
Следовательно, органы административного надзора одновременно являются и органами административной юрисдикции. Органы надведомственного, внешнего контроля таким объемом административно-принудительных полномочий не обладают.
Исходя из выше изложенного, можно отметить, что административный надзор как самостоятельный вид государственной деятельности по обеспечению законности и дисциплины в процессе реализации исполнительной власти обладает следующими признаками:
1) отсутствие организационной подчиненности субъектов надзора и поднадзорных объектов;
2) возможность оценки деятельности поднадзорных объектов только с точки зрения законности и по достаточно узкому кругу специальных вопросов;
3) невозможность вмешательства в оперативно-хозяйственную деятельность объекта надзора;
4) наличие специального объекта надзорной деятельности - норм, правил, требований, стандартов, содержащихся в нормативных актах, и их исполнение физическими и юридическими лицами;
5) возможность самостоятельного применения мер административного принуждения в случаях обнаружения правонарушений или возникновения угроз безопасности различным объектам;
6) строгое ограничение данных мер принуждения правовыми рамками; наличием юрисдикционных полномочий.
Следовательно, административный надзор - это особый вид государственной управленческой деятельности, осуществляемой специальными органами исполнительной власти в отношении организационно не подчиненных им органов, предприятий, учреждений, организаций, должностных лиц и граждан по поводу исполнения ими общеобязательных норм, правил, стандартов, требований с использованием комплекса мер административного принуждения с целью предупреждения, выявления и пресечения правонарушений, восстановления установленного порядка и привлечения виновных к административной ответственности.
К федеральным органам исполнительной власти, основной деятельностью которых является административный надзор, относятся федеральные службы, различные инспекции в федеральных министерствах и иных федеральных органах исполнительной власти (ветеринарного, пожарного, рыбного, геодезического и др. надзора), а также территориальные органы надзора (например, энергетического).
Некоторые органы исполнительной власти можно назвать контрольно-надзорными, так как в ряде случаев трудно отличить контрольные функции от надзорных, например, у федеральных таможенной или налоговой служб. Поэтому в законодательстве не всегда четко проводится разграничение между контрольными и надзорными функциями.
Исходя из выше изложенного, следует, что деятельность органов административного надзора направлена на соблюдение специальных норм, действующих во всех или многих отраслях и сферах управления, независимо от ведомственных границ. Их главная цель - это обеспечить безопасность граждан, общества, государства, а также надлежащее качество продукции, услуг и работ.
Органы административного надзора
При этом контрольные полномочия допускают возможность использования дисциплинарной власти - привлечение к дисциплинарной ответственности, вплоть до отстранения провинившегося сотрудника от занимаемой должности. Органы административного надзора такими полномочиями не обладают, они ограничиваются наблюдением, проверкой соблюдения определенных норм, нередко технико-юридического характера, общеобязательных правил, выявлением и пресечением правонарушений, привлечением виновных к административной ответственности.
Административный надзор и контроль различаются по объектам наблюдения и проверки.
С этой точки зрения административный надзор включает три его разновидности:
а) он осуществляется в отношении неопределенного (неперсонифицированного) круга физических и юридических лиц независимо от их ведомственной подчиненности и формы собственности, не находящихся в каком-либо подчинении органов надзора, за соблюдением ими определенных правил, например, правил пожарной безопасности;
б) административный надзор распространяется на определенный круг граждан, должностных лиц, юридических лиц и по конкретным вопросам, например надзор за соблюдением гражданами правил приобретения, хранения и использования огнестрельного оружия, должностными лицами, ответственными за сохранность и использование радиоактивных материалов, средств цветного копирования;
в) персонифицированный административный надзор, осуществляемый органами внутренних дел в отношении некоторых граждан, освобожденных из мест лишения свободы.
Контрольные полномочия обычно касаются конкретных органов и их должностных лиц, предприятий, учреждений, организаций, общественных объединений и не распространяются.
Административный надзор и контроль различаются по субъектам, их осуществляющим. Административный надзор реализуется в деятельности большого числа государственных органов: это специализированные ведомства (например, Федеральная таможенная служба), государственные инспекции и надзоры, входящие в состав различных министерств и ведомств (например, санитарно-эпидемиологический надзор), иные специализированные надзорные органы (например, морской, речной, авиационный регистры), т.е. здесь наблюдается законченность организационного выделения субъектов данной деятельности в общей системе государственных органов исполнительной власти.
Органы надведомственного (внешнего) контроля такого разнообразия не имеют. К ним, прежде всего, относятся некоторые министерства и службы (например, Министерство финансов и Министерство образования и науки, Федеральная служба безопасности).
Административный надзор и контроль реализуются в различных организационных и правовых формах. Так, административный надзор может сопровождаться проверкой знаний правил дорожного движения водителей, правил обращения со служебным огнестрельным оружием лиц, занимающихся частной охранной деятельностью.
Организационно административный надзор представляет процесс последовательно осуществляемых этапов или стадий: предварительный - анализ информации о поднадзорном объекте, разработка и доведение до объекта надзора соответствующих норм, правил его функционирования; текущий - включающий систематическое и непосредственное наблюдение, инспектирование, проверки, в ходе которых выявляются нарушения, применяются меры пресечения, восстанавливается нарушенный порядок, решается вопрос о необходимости привлечения виновных к ответственности; заключительный - состоящий в анализе общего положения объекта надзора, выявлении тенденций, разработке предложений.
Правовые формы осуществления административного надзора также отличаются большой спецификой. В частности, он связан с оформлением и выдачей гражданам и юридическим лицам различных разрешений, лицензий, необходимых документов (например, пропуска в пограничную зону), позволяющих им реализовать свои субъективные права в той или иной сфере государственного управления.
Административный надзор и контроль характеризуют особые методы их осуществления. Для административного надзора основным методом является непосредственное постоянное наблюдение за соответствующими объектами, проверка по заявлениям и жалобам, а также по собственной инициативе. Арсенал методов внешнего контроля значительно шире: проверка, обследование, ревизия, проведение экспертизы и др.
Административный надзор, как правило, связан с применением административного принуждения, причем надзорные органы используют административно-предупредительные меры (например, карантин), меры административного пресечения (например, запрещение эксплуатации неисправного автомототранспорта), меры административно-процессуального обеспечения (например, изъятие вещей, товаров и документов), административные наказания. Следовательно, органы административного надзора одновременно являются и органами административной юрисдикции. Органы надведомственного, внешнего контроля таким объемом административно-принудительных полномочий не обладают.
Суммируя изложенное, можно отметить, что административный надзор как самостоятельный вид государственной деятельности по обеспечению законности и дисциплины в процессе реализации исполнительной власти обладает следующими признаками:
- отсутствие организационной подчиненности субъектов надзора и поднадзорных объектов;
- возможность оценки деятельности поднадзорных объектов только с точки зрения законности и по достаточно узкому кругу специальных вопросов;
- невозможность вмешательства в оперативно-хозяйственную деятельность объекта надзора;
- наличие специального объекта надзорной деятельности - норм, правил, требований, стандартов, содержащихся в нормативных актах, и их исполнение физическими и юридическими лицами;
- возможность самостоятельного применения мер административного принуждения в случаях обнаружения правонарушений или возникновения угроз безопасности различным объектам;
- строгое ограничение данных мер принуждения правовыми рамками; наличием юрисдикционных полномочий.
Итак, административный надзор - это особый вид государственной управленческой деятельности, осуществляемой специальными органами исполнительной власти в отношении организационно не подчиненных им органов, предприятий, учреждений, организаций, должностных лиц и граждан по поводу исполнения ими общеобязательных норм, правил, стандартов, требований с использованием комплекса мер административного принуждения с целью предупреждения, выявления и пресечения правонарушений, восстановления установленного порядка и привлечения виновных к административной ответственности.
К федеральным органам исполнительной власти, основной деятельностью которых является административный надзор, относятся федеральные службы, различные инспекции в федеральных министерствах и иных федеральных органах исполнительной власти (ветеринарного, пожарного, рыбного, геодезического и др. надзора), а также территориальные органы надзора (например, энергетического).
Некоторые органы исполнительной власти можно назвать контрольно-надзорными, так как в ряде случаев трудно отличить контрольные функции от надзорных, например, у федеральных таможенной или налоговой служб. Поэтому в законодательстве не всегда четко проводится разграничение между контрольными и надзорными функциями.
Деятельность органов административного надзора направлена на соблюдение специальных норм, действующих во всех или многих отраслях и сферах управления, независимо от ведомственных границ. Цель - обеспечить безопасность граждан, общества, государства, а также надлежащее качество продукции, услуг и работ.
Административный надзор за освобожденными
Административный надзор осуществляется органами внутренних дел за отдельными категориями граждан, прибывших из мест лишения свободы. Правовым основанием применения этой административно-предупредительной меры является Положение об административном надзоре органов внутренних дел за лицами, освобожденными из мест лишения свободы, утвержденное Указом Президиума Верховного Совета СССР № 5364-VI. Административный надзор устанавливается в целях наблюдения за поведением лиц, ранее судимых, оказания на них необходимого воспитательного воздействия, предупреждения новых преступлений.
Эта мера применяется в отношении некоторых категорий лиц, освобожденных из мест лишения свободы. В одних случаях надзор устанавливается при их освобождении по мотивированному постановлению начальника учреждения уголовно-исполнительной системы, в котором указываются основания для установления надзора и срок надзора. Постановление направляется в орган внутренних дел по избранному поднадзорным месту жительства. В других случаях такое постановление выносит начальник органа внутренних дел. Основанием для установления административного надзора в отношении особо опасных рецидивистов является вступивший в законную силу приговор, по которому данное лицо признано особо опасным рецидивистом.
Административный надзор устанавливается на срок от шести месяцев до одного года; он может быть продлен каждый раз еще на шесть месяцев, но не свыше сроков, предусмотренных законом для погашения или снятия судимости за данное преступление. Продление административного надзора осуществляется органами внутренних дел, о чем они уведомляют прокурора.
Работники полиции обязаны систематически контролировать поведение лиц, в отношении которых установлен административный надзор, принимать необходимые меры для приобщения их к общественно полезному труду, предупреждать и пресекать нарушения ими общественного порядка.
При осуществлении административного надзора работники полиции имеют право:
• истребовать сведения о поведении поднадзорного от администрации предприятий, учреждений и общественных организаций по месту его работы и жительства, а также от граждан;
• возбуждать ходатайства перед соответствующими государственными, общественными и хозяйственными организациями о трудовом и бытовом устройстве поднадзорного;
• вызывать поднадзорного на беседы в полиция;
• проводить при необходимости такие беседы в присутствии представителей администрации предприятий, учреждений, общественных организаций, а также родственников поднадзорного;
• требовать от поднадзорного устные и письменные объяснения по вопросам, связанным с исполнением правил административного надзора;
• посещать в любое время суток жилище поднадзорного.
Надзор прекращается:
• по истечении срока, на который он был установлен;
• досрочно, если будет установлено, что поднадзорный твердо встал на путь честной трудовой жизни, положительно характеризуется по работе и в быту;
• в случае погашения или снятия судимости с поднадзорного.
О прекращении административного надзора выносится специальное постановление. Надзор может быть отменен прокурором в случае признания его установления необоснованным.
Надзор за ранее судимыми лицами связан с ограничением их общего административного статуса.
На поднадзорных налагаются обязанности соблюдать следующие правила:
• являться по вызову в орган внутренних дел в указанный срок и давать объяснения по вопросам, связанным с исполнением правил надзора;
• уведомлять орган внутренних дел о перемене места работы или жительства;
• при выезде за пределы района (города) по служебным делам уведомлять орган внутренних дел.
Кроме этих правил (общих ограничений) в постановлении об установлении надзора могут быть закреплены такие персональные ограничения, как:
• запрещение ухода из дома в определенное (как правило, ночное) время;
• запрещение пребывания в определенных пунктах района, города (например, на рынках, вокзалах);
• запрещение выезда или ограничение времени выезда по личным делам за пределы района, города. В таких случаях поднадзорный обязан получать разрешение органа внутренних дел на выезд по личным делам на срок более суток и регистрироваться в органах внутренних дел по месту прибытия;
• обязанность явки в органы внутренних дел в определенное время дня от одного до четырех раз в месяц.
Персональные ограничения устанавливаются в зависимости от образа жизни, семейного положения и других обстоятельств, характеризующих личность судимого. При осуществлении надзора начальник органа внутренних дел вправе ослаблять или усиливать ограничения.
Порядок административного надзора
Мировая правоохранительная практика свидетельствует, что осуществление целенаправленной индивидуальной работы с лицами, ранее судимыми за совершение преступлений, — одно из основных условий общей профилактики повторной преступности.
Как показывает опыт прошлых лет, осуществление надзорных функций являлось одной из наиболее действенных мер предупреждения совершения преступлений лицами, освобожденными из мест лишения свободы. В настоящее время одна из важнейших задач государства — совершенствование работы, направленной на сокращение рецидива преступлений, активизации процесса ресоциализации лиц, освободившихся из мест лишения свободы.
В соответствии со вступившим в силу Федеральным законом № 64-ФЗ «Об административном надзоре за лицами, освобожденными из мест лишения свободы», под административным надзором понимается осуществляемое ОВД наблюдение за соблюдением лицом, освобожденным из мест лишения свободы, установленных судом в соответствии с настоящим ФЗ временных ограничений его прав и свобод, а также за выполнением им обязанностей, предусмотренных настоящим ФЗ.
В целях реализации требований ФЗ издан приказ МВД России № 818 «О порядке осуществления административного надзора за лицами, освобожденными из мест лишения свободы», определяющий формы и методы осуществления ОВД Российской Федерации наблюдения за соблюдением лицами, освобожденными из мест лишения свободы, установленных судом административных ограничений их прав и свобод, за выполнением ими обязанностей, предусмотренных федеральным законом, а также полномочия сотрудников подразделений и служб органов внутренних дел, порядок их участия в осуществлении административного надзора.
Основные задачи административного надзора за лицами, освобожденными из мест лишения свободы:
- предупреждение совершения данной категорией лиц преступлений и других правонарушений;
- оказание на данных лиц индивидуального профилактического воздействия в целях защиты государственных и общественных интересов.
В соответствии с Федеральным законом поднадзорными являются лица, освобождаемые или освобожденные из мест лишения свободы и имеющие непогашенную либо неснятую судимость за совершение тяжкого и особо тяжкого преступления, за преступления при рецидиве преступлений, за умышленное преступление в отношении несовершеннолетнего.
В отношении осужденных за совершение преступления против половой неприкосновенности и половой свободы несовершеннолетнего, а также за совершение преступления при опасном и особо опасном рецидиве преступлений административный надзор устанавливается в обязательном порядке.
Административный надзор также может быть установлен в отношении лиц:
- признававшимися злостными нарушителями установленного порядка в местах лишения свободы (по представлению органов внутренних дел или администраций исправительно-трудовых учреждений);
- совершившими в течение года после освобождения два или более административных правонарушения, посягающих на общественный порядок и общественную безопасность, а также на здоровье населения и общественную нравственность.
Административный надзор устанавливается в судебном порядке. Лица, в отношении которых установлен административный надзор, могут быть ограничены в праве пребывания в определенных местах, посещения мест проведения массовых и иных мероприятий и участия в них, пребывания вне жилого помещения, являющегося его местом жительства, выезда за установленные судом пределы территорий.
Поднадзорный обязан являться от одного до четырех раз в месяц в орган внутренних дел по месту жительства для регистрации.
В течение срока административного надзора, с учетом ряда обстоятельств, суд вправе частично отменить административные ограничения или дополнить ранее установленные.
Административный надзор может быть установлен на срок от одного года до трех лет, но не свыше срока, установленного законодательством Российской Федерации для погашения судимости; на срок, установленный законодательством Российской Федерации для погашения судимости, за вычетом срока, истекшего после отбытия наказания; административный надзор может быть продлен на срок до шести месяцев, но не свыше срока, установленного законодательством Российской Федерации для погашения судимости.
Срок административного надзора может исчисляться со дня:
- постановки на учет в органе внутренних дел по избранному месту жительства или пребывания;
- вступления в законную силу решения суда об установлении административного надзора;
- отбытия наказания в виде ограничения свободы в случае назначения лицу ограничения свободы в качестве дополнительного вида наказания, а также при замене неотбытой части наказания в виде лишения свободы ограничением свободы.
Течение срока административного надзора приостанавливается в случае:
- объявления поднадзорного лица в розыск;
- признания поднадзорного лица безвестно отсутствующим;
- заключения поднадзорного лица под стражу.
После устранения обстоятельства, послужившего основанием для приостановления срока административного надзора, течение такого срока продолжается.
Административный надзор устанавливается судом на основании заявления исправительного учреждения или органа внутренних дел, продлевается судом на основании заявления органа внутренних дел, досрочно прекращается судом на основании заявления органа внутренних дел или поднадзорного лица либо его представителя. Административный надзор может быть продлен судом в связи с совершением поднадзорным лицом в течение одного года двух и более административных правонарушений против порядка управления и (или) административных правонарушений, посягающих на общественный порядок и общественную безопасность и (или) на здоровье населения и общественную нравственность.
Наблюдение за соблюдением поднадзорным лицом установленных в отношении его административных ограничений, а также за выполнением им предусмотренных обязанностей осуществляется органом внутренних дел по месту жительства или пребывания поднадзорного лица. Порядок осуществления органами внутренних дел административного надзора устанавливается федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере внутренних дел.
Административный надзор прекращается по следующим основаниям:
- истечение срока административного надзора;
- снятие судимости с поднадзорного лица;
- осуждение поднадзорного лица к лишению свободы и направление его к месту отбывания наказания;
- вступление в законную силу решения суда об объявлении поднадзорного лица умершим;
- смерть поднадзорного лица.
Административный надзор может быть досрочно прекращен судом на основании заявления органа внутренних дел или поднадзорного лица либо его представителя по истечении не менее половины установленного судом срока административного надзора при условии, что поднадзорное лицо добросовестно соблюдает административные ограничения, выполняет обязанности и положительно характеризуется по месту работы и (или) месту жительства или пребывания.
Права и обязанности поднадзорного лица. Поднадзорное лицо имеет право:
- обращаться в суд с заявлением о досрочном прекращении административного надзора, а также о частичной отмене установленных судом административных ограничений;
- обжаловать решения суда об установлении или о продлении административного надзора либо об установлении связанных с ним административных ограничений;
- обращаться в орган внутренних дел с заявлением о получении разрешения на пребывание вне жилого или иного помещения, являющегося местом жительства либо пребывания, и (или) на краткосрочный выезд за установленные судом пределы территории в связи с исключительными личными обстоятельствами;
- обжаловать действия (бездействие) органа внутренних дел при осуществлении административного надзора.
Поднадзорное лицо обязано:
- прибыть в определенный администрацией исправительного учреждения срок к избранному им месту жительства или пребывания после освобождения из мест лишения свободы;
- явиться для постановки на учет в орган внутренних дел в течение трех рабочих дней со дня прибытия к избранному им месту жительства или пребывания после освобождения из мест лишения свободы, а также после перемены места жительства или пребывания;
- явиться для постановки на учет в орган внутренних дел по месту временного пребывания в течение трех дней в случае получения по исключительным личным обстоятельствам разрешения органа внутренних дел на пребывание вне жилого или иного помещения, являющегося местом жительства либо пребывания, и (или) на краткосрочный выезд за установленные судом пределы территории;
- уведомить орган внутренних дел по месту временного пребывания о выезде к месту жительства или пребывания, если поднадзорное лицо находилось по месту временного пребывания по исключительным личным обстоятельствам;
- уведомить орган внутренних дел по месту жительства или пребывания в течение трех рабочих дней о перемене места жительства или пребывания, а также о возвращении к месту жительства или пребывания, если поднадзорное лицо отсутствовало по исключительным личным обстоятельствам;
- уведомить орган внутренних дел в течение трех рабочих дней о трудоустройстве, перемене места работы или об увольнении с работы;
- допускать сотрудников органов внутренних дел в жилое или иное помещение, являющееся местом жительства либо пребывания, в определенное время суток, в течение которого этому лицу запрещено пребывание вне указанного помещения.
Поднадзорное лицо обязано также являться по вызову в орган внутренних дел по месту жительства или пребывания в определенный этим органом срок, давать объяснения в устной и (или) письменной форме по вопросам, связанным с соблюдением им установленных судом административных ограничений и выполнением обязанностей.
В случае несоблюдения установленных судом административных ограничений или невыполнения обязанностей, предусмотренных настоящим Федеральным законом, поднадзорное лицо несет ответственность в соответствии с законодательством Российской Федерации.
Права и обязанности ОВД. При осуществлении административного надзора ОВД обязаны:
- разъяснять поднадзорному лицу его права и обязанности, а также предупреждать об ответственности за нарушение установленных судом административных ограничений и за невыполнение предусмотренных ФЗ обязанностей;
- вести учет поднадзорных лиц в течение срока административного надзора;
- систематически наблюдать за соблюдением поднадзорным лицом установленных судом административных ограничений и за выполнением предусмотренных ФЗ обязанностей;
- вести с поднадзорным лицом индивидуальную профилактическую работу, направленную на предупреждение совершения им преступлений и других правонарушений;
- объявлять и осуществлять розыск поднадзорного лица, освобожденного из мест лишения свободы и не прибывшего без уважительных причин в определенный администрацией исправительного учреждения срок к избранному поднадзорным лицом месту жительства или пребывания, а также розыск поднадзорного лица, самовольно оставившего место жительства или пребывания либо выехавшего за установленные судом пределы территории, если судом ему было установлено такое административное ограничение;
- подавать в суд заявление об установлении административного надзора не позднее чем за один месяц до истечения срока отбывания осужденным ограничения свободы, назначенного в качестве дополнительного вида наказания, или при замене неотбытой части наказания в виде лишения свободы ограничением свободы.
При осуществлении административного надзора органы внутренних дел имеют право:
- запрашивать у организаций по месту работы и (или) месту жительства или пребывания поднадзорного лица и получать от них сведения о его поведении;
- вызывать поднадзорное лицо в орган внутренних дел по месту жительства или пребывания для получения объяснений в устной и (или) письменной форме по вопросам соблюдения им установленных судом административных ограничений и выполнения предусмотренных ФЗ обязанностей;
- входить беспрепятственно в жилое или иное помещение, являющееся местом жительства либо пребывания поднадзорного лица, в определенное время суток, в течение которого этому лицу запрещено пребывание вне указанного помещения.
ОВД дает разрешение поднадзорному лицу, в отношении которого установлены административные ограничения, на пребывание вне жилого или иного помещения, являющегося местом жительства либо пребывания этого лица, и (или) на краткосрочный выезд за установленные судом пределы территории в связи со следующими исключительными личными обстоятельствами:
- смерть или угрожающая жизни тяжелая болезнь близкого родственника;
- необходимость получения поднадзорным лицом медицинской помощи, а также прохождения лечения в учреждениях органов здравоохранения, если эти помощь и лечение не могут быть получены по месту жительства или пребывания поднадзорного лица либо в установленных судом пределах территории;
- невозможность дальнейшего проживания поднадзорного лица по месту жительства или пребывания в связи со стихийным бедствием или иными чрезвычайными обстоятельствами;
- прохождение поднадзорным лицом обучения за установленными судом пределами территории;
- необходимость сдачи вступительных экзаменов при поступлении в образовательное учреждение;
- необходимость решения следующих вопросов при трудоустройстве:
а) явка в органы службы занятости населения для регистрации и дальнейшего взаимодействия с этими органами в целях поиска подходящей работы либо регистрации в качестве безработного, если в установленных судом пределах территории отсутствуют соответствующие органы службы занятости населения;
б) прохождение предварительного собеседования;
в) прохождение обязательного предварительного медицинского осмотра (обследования), необходимого для заключения трудового договора, если этот осмотр (обследование) не может быть пройден в установленных судом пределах территории;
г) заключение трудового договора;
д) заключение договора гражданско-правового характера, предметом которого являются выполнение работ и (или) оказание услуг;
е) государственная регистрация в качестве индивидуального предпринимателя, получение лицензии на осуществление определенного вида деятельности.
Административный надзор осуществляется подразделениями по организации и осуществлению административного надзора или должностными лицами, на которых возложены обязанности по осуществлению административного надзора, управлений, отделов, отделений МВД России по районам, городам и иным муниципальным образованиям, в том числе по нескольким муниципальным образованиям, управлений, отделов МВД России по закрытым административно-территориальным образованиям, на особо важных и режимных объектах, Управления МВД России на комплексе «Байконур» в целях предупреждения совершения назваными выше лицами преступлений и иных правонарушений, оказания на них индивидуального профилактического воздействия.
Административный надзор осуществляется территориальными ОВД путем систематического наблюдения за соблюдением поднадзорными лицами по месту жительства или пребывания установленных судом административных ограничений и выполнением ими рассмотренных ранее обязанностей.
В осуществлении административного надзора участвуют участковые уполномоченные полиции; сотрудники строевых подразделений: патрульно-постовой службы полиции, вневедомственной охраны, дорожно-патрульной службы Государственной инспекции безопасности дорожного движения МВД России; подразделений, уполномоченных осуществлять оперативно-розыскную деятельность; дежурных частей территориальных органов, а также сотрудники полиции линейных управлений, отделов МВД России на железнодорожном, водном и воздушном транспорте.
Административный надзор судом
Вопрос о необходимости, преимуществах судебного контроля за государственной администрацией – один из важнейших в административном праве. Выше уже рассматривался его важнейший аспект – право граждан на судебную защиту (административная юстиция). Но это только одна из форм судебного надзора.
Существуют и другие:
• рассмотрение жалоб организаций;
• рассмотрение требований и протестов органов государственной власти о признании незаконными актов государственной администрации;
• проверка судами (судьями) при рассмотрении уголовных, гражданских, административных дел законности административных актов, имеющих значение для разрешения дел;
• проверка судами при рассмотрении уголовных дел качества предварительного расследования;
• рассмотрение дел о преступлениях работников исполнительной власти;
• санкционирование судьями недобровольного психиатрического лечения, ряда оперативно-розыскных мероприятий (нарушение тайны переписки, телефонных переговоров, неприкосновенности жилища) и процессуальных действий.
С точки зрения порядка обращения в суд можно различать:
• исключительно судебный (вопрос о законности решается только судом);
• альтернативный (с жалобой, протестом, требованием можно обратиться в вышестоящий государственный орган или в суд);
• последовательный или ступенчатый (вначале заинтересованный субъект вправе обратиться в вышестоящий исполнительный орган, иногда вплоть до центрального, а при несогласии с его решением вправе обратиться в суд);
• исключительно административный (дело не подведомственно суду). Например, о поощрении и реализации иных дискреционных полномочий.
Судебный надзор за исполнительной властью может осуществляться по жалобам (искам) граждан и организаций, по требованиям государственных органов, по протестам прокуроров, а также по инициативе самих судов. Он может быть прямым или косвенным.
Прямым считается надзор, когда суд рассматривает гражданское дело по жалобе (требованию, протесту) о незаконности правоприменительного акта в соответствии с нормами ГПК РСФСР, АПК РФ, о конституционной юстиции. По существу, это дела о законности властных действий, выяснение этого – главная цель правосудия, и решение суда посвящается оценке законности правового акта.
А косвенный надзор осуществляется при рассмотрении иных гражданских дел, а также всех уголовных и административных дел. В этих случаях вопрос о законности встает, если это влияет на решение главного вопроса, связанного с рассматриваемым судом делом (о наличии преступления, виновности подсудимого, взыскании ущерба и т. д.), и он рассматривается попутно. Специального решения о законности акта исполнительной власти суд (судья) не принимает.
Установив несоответствие административного акта юридическим нормам, суд (судья) либо выносит частное определение (ст. 321 УПК РСФСР, 225 ГПК РСФСР), либо возвращает дело на доследование, либо кладет этот факт в основу принимаемого приговора (решения, постановления).
Установление административного надзора
Административным надзором законодатель называет осуществляемое органами внутренних дел наблюдение за соблюдением лицом, освобожденным из мест лишения свободы, установленных судом в соответствии с Законом временных ограничений его прав и свобод, а также за выполнением им обязанностей, предусмотренных Законом.
Основной задачей этих мер, согласно Закону, является оказание индивидуального профилактического воздействия на поднадзорных в целях предупреждения совершения ими новых преступлений.
Поднадзорными будут являться не все лица, освобожденные из мест лишения свободы. Возможность установления административного надзора предусмотрена только в отношении тех, кто отбыл лишение свободы за совершение тяжкого или особо тяжкого преступления, преступления при рецидиве преступлений, а также умышленного преступления в отношении несовершеннолетнего.
При этом надзор устанавливается в отношении указанных лиц, если они в период отбывания наказания признавались злостными нарушителями установленного порядка отбывания наказания, а также, если лицо, отбывшее лишение свободы и имеющее непогашенную (неснятую) судимость, совершает в течение одного года два и более административных правонарушения против порядка управления и (или) административных правонарушения, посягающих на общественный порядок и общественную безопасность и (или) на здоровье населения и общественную нравственность.
Однако осужденным за преступления в отношении несовершеннолетних, а также тем, кто совершил преступления при опасном или особо опасном рецидиве, надзор будет устанавливаться независимо от наличия этих оснований.
В качестве ограничений поднадзорным может быть запрещено бывать в определенных местах, посещать массовые мероприятия, находиться вне дома в определенное время суток, выезжать за пределы установленной судом территории. Кроме того, обязательной для установления будет явка для регистрации в орган внутренних дел по месту жительства от 1 до 4 раз в месяц.
Согласно закону, надзор может вводиться на срок от 1 до 3 лет, но не свыше срока погашения судимости. При этом, надзор будет приостанавливаться в случае объявления поднадзорного в розыск, признания его безвестно отсутствующим, заключения под стражу. После устранения этих обстоятельств он будет возобновлен.
Установлен административный надзор может быть только решением суда.
Порядок рассмотрения заявления об установлении административного надзора регламентирован введенной в Гражданский процессуальный кодекс РФ новой главой 26.2 — «Производство по делам об административном надзоре за лицами, освобожденными из мест лишения свободы».
С указанным заявлением вправе обратиться в суд исправительное учреждение или орган внутренних дел.
В соответствии со ст. 261.7. ГПК РФ дело об административном надзоре рассматривается и разрешается судьей единолично с обязательным участием лица, в отношении которого подано заявление, а также с участием представителей исправительного учреждения или органа внутренних дел, которыми подано заявление, и прокурора.
Своим решением суд может удовлетворить или отказать в удовлетворении соответствующего заявления.
Одновременно суд устанавливает и административные ограничения. Суд вправе установить одно или несколько административных ограничений.
Решение суда по делу об административном надзоре может быть обжаловано.
Также в судебном порядке административный надзор может быть досрочно прекращен на основании заявления органа внутренних дел или поднадзорного лица по истечении не менее половины установленного судом срока при условии, что поднадзорное лицо добросовестно соблюдает административные ограничения, выполняет предусмотренные Законом обязанности и положительно характеризуется по месту работы и (или) месту жительства или пребывания.
В отношении лица, которое отбывало наказание за преступление против половой неприкосновенности и половой свободы несовершеннолетнего, административный надзор не может быть прекращен досрочно.
Осуществление административного надзора, как уже было сказано, возложено на органы внутренних дел.
При осуществлении административного надзора органы внутренних дел имеют право, в частности, запрашивать у организаций по месту работы и (или) месту жительства или пребывания поднадзорного лица и получать от них сведения о его поведении; вызывать поднадзорное лицо в орган внутренних дел по месту жительства или пребывания для получения объяснений в устной и (или) письменной форме по вопросам соблюдения им установленных судом административных ограничений и выполнения предусмотренных Законом обязанностей; входить беспрепятственно в жилое или иное помещение, являющееся местом жительства либо пребывания поднадзорного лица, в определенное время суток, в течение которого этому лицу запрещено пребывание вне указанного помещения.
Действия (бездействие) органа внутренних дел при осуществлении административного надзора могут быть обжалованы поднадзорным лицом в судебном порядке.
Кроме того, законодателем установлена административная и уголовная ответственность за неисполнение поднадзорным лицом установленных мер административного надзора.
Так, статьей 19.24. КоАП РФ за несоблюдение административных ограничений предусмотрено административное наказание в виде штрафа в размере от одной тысячи до одной тысячи пятисот рублей либо административного ареста на срок до пятнадцати суток, а за невыполнение обязанностей, устанавливаемых при административном надзоре, — в виде штрафа в размере от пятисот до одной тысячи рублей.
В Уголовный кодекс РФ также введена новая статья — 314.1. «Уклонение от административного надзора», предусматривающая уголовное наказание в виде обязательных работ на срок от ста восьмидесяти до двухсот сорока часов, либо исправительных работ на срок до двух лет, либо лишения свободы на срок до одного года.
Административный надзор полиции
Принятие Федерального закона "О полиции" способствовало возрождению интереса к полицейскому праву и полицейскому надзору как особому виду полицейской деятельности. Сделан вывод о том, что применение принципов полицейского права к деятельности современной российской полиции выведет ее из-под судебного контроля и существенно снизит защищенность прав и свобод российских граждан.
В условиях поиска путей выхода из экономического кризиса посредством создания условий для развития бизнеса, устранения административных барьеров и борьбы с коррупцией и в то же время тотального снижения уровня безопасности во всех сферах общественной жизни проявился интерес к юридическим проблемам правового регулирования и осуществления контрольно-надзорной деятельности. Он выразился в появлении ряда диссертационных исследований.
Насколько правомерно и необходимо расширение понятийного ряда государственного контроля, включение в него нового термина "полицейский надзор", если отсутствует единообразие в применении и толковании общепринятых терминов "контроль", "надзор", "административный надзор", "государственный контроль и надзор", "государственный контроль (надзор)", "административный надзор за лицами, освобожденными из мест лишения свободы", точно ли они отражают суть обозначаемой деятельности и не пересекается ли их содержание?
Для ответа на данные вопросы мы должны обратиться к истокам административного права и дать оценку идее реанимирования полицейского права как самостоятельной структурной единицы российского права и на этой основе провести анализ содержания термина "полицейский надзор".
В процессе реформирования органов внутренних дел после вступления в силу Федерального закона N 3-ФЗ "О полиции" полиция становится основным субъектом правоохранительной деятельности. Тем самым усиливаются основания рассматривать полицейское право как нормативное правовое образование, полицию как институт государственной власти, полицейскую деятельность как государственную функцию и полицейский надзор как вид деятельности. В то же время наличия полиции в системе органов государственной власти, по нашему мнению, недостаточно для выделения отрасли права.
В работах русских полицеистов отмечается, что первоначально во Франции и в Германии термином "полиция" обозначалась вся совокупность дел светского управления в отличие от дел церковных, т.е. реализация полицейской функции не относилась к ведению специальных субъектов. В дальнейшем происходило размежевание функций управления и охраны. А.Я. Антонович писал, что для "водворения народного благосостояния помимо юридического порядка необходима деятельность, имеющая своей задачей и источником не право, но благо как совокупность материальных и духовных интересов народа. Такая общественно-хозяйственная деятельность называется полицейской, в отличие от юридической, имеющей своим источником и задачей право". В.М. Гессен также отмечал, что полицеистика возникла как наука политическая, а не юридическая, поскольку отношения между государством и гражданами были не правоотношениями, а властеотношениями, правительственная деятельность монархий определялась не правовыми нормами, а соображениями целесообразности. Попытки разграничения полицейской науки как политической и полицейского права как науки юридической предпринимались в XIX в., однако полицейское право приобрело в результате этого вид собрания принципов, отдельных законоположений, указаний и наставлений.
Интересное обоснование выделения полицейской деятельности из управленческой привел В.М. Гессен. В XVII в. по мере укрепления абсолютизма дела управления постепенно стали изыматься из-под контроля обыкновенных судов. Устанавливался принцип: "Апелляция в суд по делам управления недопустима". В связи с этим возникла необходимость определить эти дела управления, чтобы точно знать, по каким делам недопустима апелляция в суд. Суть в том, что к полицейской деятельности были отнесены действия, не подлежащие судебному обжалованию со стороны населения. Это очень важный вывод, который следует учитывать авторам, предлагающим реанимировать полицейское право. Ведь выведение полицейской деятельности из-под судебного контроля хорошо сочетается с широкой свободой усмотрения, но угрожает безопасности граждан полицейским произволом.
Отсюда можно заключить, что полицейское государство - такое государство, в котором правительственная деятельность определяется не правовыми нормами, а соображениями целесообразности. Административное право возникает в правовом или конституционном государстве.
Полицейское право, сформировавшееся как самостоятельная юридическая дисциплина во второй половине XIX в., стало называться административным правом и представляло собой науку о нормах, регулирующих правительственную деятельность государства, или, что по сути одно и то же, о нормах, регулирующих совокупность правоотношений между правящим государством, с одной стороны, и управляемым индивидом - с другой. Изменилось и содержание понятия "полиция". Этот термин стал соответствовать не всей деятельности государства, а преимущественно направленной на охрану безопасности и порядка и имеющей принудительный характер. В.М. Гессен писал: "Мы не назовем профессора полицейским чиновником, мы не назовем почту полицейским учреждением - именно потому, что деятельность почтового ведомства или ведомства народного просвещения не преследует задачи безопасности и порядка и, следовательно, не имеет принудительного характера".
Интересно, что И.И. Мушкет и Е.Б. Хохлов, проследив путь становления административного права, приходят к выводу о целесообразности, более того, объективной необходимости выделения в системе административного права особого подразделения (подотрасли) - полицейского права. И утверждают, что полиция как специализированная государственная организация достаточно четко выделена в структуре органов государства. Это было сказано когда в России существовала полицейская служба в органах налоговой полиции и в органах наркоконтроля. Какие же органы, по мнению И.И. Мушкета и Е.Б. Хохлова, образуют полицию как специализированную государственную организацию? Авторы не дают четкого перечня таких органов, однако указывают, что полицейская деятельность осуществляется посредством труда работников полиции. То есть полицейскую деятельность осуществляла полиция, а полиция (налоговая и наркоконтроля), вероятно, какую-то иную, неполицейскую деятельность. Сегодня уже можно говорить, что органы внутренних дел осуществляют полицейскую деятельность.
О.И. Бекетов и В.Н. Опарин в свою очередь доказывают, что полицейскими органами являются правоохранительные органы, к каковым авторы причисляют: МВД России (полицию и внутренние войска), ФСКН России, ФТС России, ФСБ России, ФСО России, ФССП России, ФСИН России, природоохранные органы (Росприроднадзор, Ростехнадзор, Россельхознадзор, ГФС России).
С этим согласиться нельзя. Во-первых, правоохранительная функция присутствует в статусе и других государственных органов (прокуратура, суды, комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав и др.). Признание правоохранительными органами некоторых федеральных служб, по нашему мнению, недостаточно обосновано. Аналогичные по содержанию функции реализуют практически все надзорные органы (федеральные службы и аналогичные исполнительные органы государственной власти субъектов РФ), а также некоторые федеральные агентства (например, Росавиация, Росрыболовство). Во-вторых, отнесение ФСБ России и ФСО России к правоохранительным органам не согласуется с законодательством о государственной службе, предусматривающим прохождение в этих органах военной службы.
Выделяя полицейское право в качестве отрасли или подотрасли, необходимо выявить его предмет. Если предметом полицейского права являются отношения, возникающие в связи с деятельностью российской полиции (органов внутренних дел, наркоконтроля, должностных лиц, носящих специальные звания полиции и прикомандированных к другим органам, например к ФМС России), то почему бы не объединить в предмете одной отрасли права регистрационные, лицензионно-разрешительные, контрольно-надзорные, административно-юрисдикционные, уголовно-процессуальные, информационные, финансовые и др. правоотношения, в которых участвует полиция? Возможно ли это? Думается, нет. Тем более это невозможно в рамках подотрасли административного права.
Ю.П. Соловей к предмету полицейского права относит общественные отношения в сфере полицейской деятельности органов исполнительной власти (должностных лиц) и иных уполномоченных на то субъектов, осуществляемой в целях обеспечения безопасности личности, общества и государства, сопряженной с непосредственным вторжением (гласным, принимающим форму принуждения, либо негласным) в права и свободы физических и юридических лиц и протекающей вне рамок уголовного и уголовно-исполнительного процессов. При таком подходе окажется, что из предмета полицейского права придется исключить значительную часть отношений, возникающих в деятельности полиции, в частности регистрационных и разрешительных. Кроме того, Ю.П. Соловей также называет в качестве субъектов полицейского права органы исполнительной власти, осуществляющие полицейскую деятельность: органы внутренних дел, таможенные и пограничные органы и т.д. Но пограничные органы - часть Вооруженных Сил РФ, их деятельность имеет иную природу. В то же время непосредственное вторжение в частную жизнь осуществляют пожарные при тушении пожаров и санитары при принудительной госпитализации.
Еще один важный признак полицейского права - метод, которым, по мнению Ю.П. Соловья, является усмотрение и повышенное значение процессуальной формы. Действительно, свободное усмотрение, неподконтрольность суду характерны для полицейской деятельности в период феодализма и раннего капитализма, на что нам равняться не пристало. Однако усмотрение не вписывается в процессуальную форму. Дискреционные полномочия обеспечивают решение неординарных задач, которые невозможно решить в рамках существующих процедур. На то оно и усмотрение, чтобы действовать в свободной форме.
К.С. Бельский в свою очередь к предмету полицейского права относит не только вертикальные, строящиеся по принципу "власть - подчинение", но и горизонтальные (например, отношения между участковым уполномоченным полиции и гражданами на обслуживаемом участке по оказанию помощи последним в осуществлении их прав и законных интересов) и диагональные правоотношения, тем самым предлагая возвращение на еще более раннюю ступень развития полицейской науки.
Ю.Н. Старилов придерживается более взвешенной позиции. Он пишет, что полицейское право сегодня - фактически совершенно реальный институт административного права, нормы которого устанавливают организацию и деятельность полиции. В него входят нормы о полномочиях полиции, о службе в полицейских органах и учреждениях, о порядке применения мер административного принуждения. Но правоохранительная деятельность всех остальных органов исполнительной власти относится к другим частям административного права. Изменение, сужение содержания категории "внутреннее управление" не позволяет говорить о реанимации идей, господствовавших несколько веков назад в юриспруденции. Ю.Н. Старилов справедливо указывает, что в принципе все можно назвать так, как захочется, но зачем это нужно делать? Действительно, нормы, регламентирующие однородную совокупность административных правоотношений, связанных с полицейской службой, образуют самостоятельный институт. В то же время легализация (пусть хотя бы в теории) института полицейского права будет означать возможность признания институтов рыбнадзорного, санитарного, ветеринарного, технадзорного и др. права.
В.П. Малахов считает, что предметом регулирования для полицейского права выступают, во-первых, государствоподобные гражданские отношения. Государствоподобность придает им внутренняя или внешняя (искусственная) связанность с безопасностью. Во-вторых, им являются властные (в смысле - силовые) отношения. В-третьих, им является порядок в самом широком смысле, компоненты которого составляют, прежде всего, безопасность и нравственность как всеобъемлющие характеристики реальности. По его мнению, полицейское право представляет собой форму согласия государства на право подданного. Произвол выступает как попечение. Здесь мы вновь сталкиваемся с характеристикой полицейского права как неправового, патриархального, антидемократического явления.
Итак, идея о необходимости реанимирования полицейского права как науки или как подотрасли либо института административного права остается сомнительной и ничего ценного, кроме возможности освобождения полиции от судебного и иного внешнего контроля, не несет. Административное право как наука и как отрасль права сформировалось путем эволюционного развития полицейского права на фоне приобретения Россией признаков правового государства. Это произошло до революции "естественным путем", а не по решению руководящих органов, в то время как идея возрождения полицейского права почему-то связывается с отказом от советской идеологии.
На этой неопределенной основе в отечественной административно-правовой науке начинается разработка отдельных направлений полицейской деятельности, в частности полицейского надзора. Данной темой активно занимается О.И. Бекетов самостоятельно и в соавторстве с коллегами Н.А. Резиной, В.И. Сургутсковым, А.Д. Майле, Н.Л. Редько, В.Н. Опариным. Другие ученые - сторонники идеи возрождения полицейского права - полагают, что полиция осуществляет административный надзор.
В одной из первых их работ о полицейском надзоре отмечается, что в числе органов, осуществляющих административный надзор, выделяются такие, которые вправе применять специальные правовые средства - меры прямого принуждения: задержание, доставление, досмотры, физическую силу, специальные средства, оружие, проводят оперативно-розыскные мероприятия, дознание, розыск. Это приводит авторов к парадоксальному выводу о том, что правовой основой полицейского надзора в отличие от общего административного надзора является уголовное и административное законодательство.
Действительно, в числе субъектов административного надзора имеются органы, должностные лица которых наделены полномочиями по применению названных специальных мер принуждения, а также другие органы, должностные лица которых имеют значительно меньше властных полномочий. При этом, как показывает изучение положений о надзорных органах, их невозможно разделить на две группы по данному признаку, но можно выстроить в порядке убывания (возрастания) подобных полномочий. Так, наибольший объем властно-принудительных полномочий имеется в компетенции полиции, органов безопасности, включая пограничные органы, осуществляющие в том числе надзор за соблюдением правил рыболовства. Несколько меньший и в то же время неравный между собой объем таких полномочий представлен в компетенции должностных лиц таможенных органов, органов пожарного надзора, органов и работников учреждений, осуществляющих надзор за соблюдением правил охоты и рыболовства. Еще меньше властно-принудительных полномочий имеют санитарные врачи, должностные лица Ространснадзора, Ростехнадзора и др.
Вместе с тем в соответствии со ст. 13 Федерального закона N 144-ФЗ "Об оперативно-розыскной деятельности" на территории РФ право осуществлять оперативно-розыскную деятельность предоставляется оперативным подразделениям как надзорных органов (органов внутренних дел, ФСБ России, ФТС России, ФСКН России), так и органов, надзор не осуществляющих (ФСО России, ФСИН России, СВР России, органа внешней разведки Минобороны России (в ограниченном объеме)).
Более того, осуществление оперативно-розыскной деятельности с надзором не имеет ничего общего. Это самостоятельная деятельность, в ходе которой решаются специальные задачи, отличные от задач административного надзора. Полномочиями по применению мер специального принуждения в соответствии с Федеральным законом N 118-ФЗ "О судебных приставах" наделены также судебные приставы, однако и их деятельность не может рассматриваться как полицейский надзор. Можно вспомнить еще один исторический термин - "тюремный надзиратель" и обосновать принадлежность его деятельности к полицейскому надзору.
Что касается утверждения о том, что правовую основу полицейского надзора образует уголовное и административное законодательство, то оно, по нашему мнению, несостоятельно. Меры принуждения, которые О.И. Бекетов и Н.А. Резина считают свойственными полицейскому надзору, регламентированы административным законодательством. Меры принуждения, предусмотренные УПК РФ, применяются лицами, хотя и замещающими должности в органах, осуществляющих административный надзор, но надзорных полномочий не имеющими: оперуполномоченными, следователями и дознавателями. Отнесение дознания и следствия как уголовно-процессуальной деятельности к надзору ошибочно и приведет нас к ложным выводам о необходимости отнесения к полицейскому надзору судебного следствия, прокурорского надзора и уголовно-исполнительного производства.
Попытка соединить в понятии "полицейский надзор" разнородные виды деятельности приводит О.И. Бекетова к противоречивым выводам. Полицейский надзор представлен им как самостоятельный вид административного надзора. Это значит, что категории "административный надзор" и "полицейский надзор" следует рассматривать как общее и частное. С другой стороны, полицейский надзор является комплексным правовым институтом (уголовного и административного права), в то время как административный надзор - моноотраслевой институт административного права. Он утверждает, что общий полицейский надзор регламентируется материальными и процессуальными нормами административного права и индивидуальными актами управления. В результате остается не ясным, какую же отраслевую природу, по мнению О.И. Бекетова, имеет полицейский надзор.
О.И. Бекетов и его единомышленники выделяют три основных вида полицейского надзора: общий, лицензионно-разрешительный и персонифицированный, или надзор за поведением лиц, освобожденных из мест лишения свободы. Рассмотрим эти виды полицейского надзора подробнее.
Общий полицейский надзор предлагается рассматривать как организационно-правовую систему, имеющую конкретные, четко выраженные форму и содержание. По форме он представляет собой специально организованное наблюдение за правопорядком в общественных местах, в основе которого лежит плановость, комплексность. Субъекты - патрульно-постовая служба и внутренние войска. Плановость и комплексность обеспечивается, по мнению автора, разработкой планов комплексного использования сил и средств, единой дислокации, специальных планов, постовых ведомостей, карточек постов и маршрутов и др.
Названные признаки характерны также для дорожно-патрульной службы ГИБДД, для вневедомственной охраны и, кроме того, для армейской караульной службы, которая к полицейской деятельности вообще никакого отношения не имеет.
О.И. Бекетов выделяет также специальный лицензионно-разрешительный полицейский надзор. Одно из оснований выделения данной разновидности полицейского надзора - право уполномоченных должностных лиц осматривать места хранения оружия в жилищах граждан. Такое право предусмотрено законодательством о полиции (а сейчас - Федеральным законом "О полиции") и об оружии. Одной из особенностей данного вида надзора является право не только осматривать места хранения оружия, но и выдавать обязательные для исполнения предписания об устранении выявленных нарушений и привлекать нарушителей к административной ответственности. Но аналогичные права (и осматривать, и давать обязательные предписания, и привлекать к административной ответственности) имеют практически все субъекты административного надзора (см. ст. 28.3 и гл. 23 КоАП РФ). Это обязательные полномочия, без которых надзор превращается в мониторинг. Не случайно автор сам начинает расширять круг субъектов данного вида надзора, называет Росприроднадзор и оставляет перечень открытым.
В то же время законодательство об оружии, о полиции, об оперативно-розыскной деятельности вопреки утверждению авторов не предусматривает возможности использования средств оперативно-розыскной деятельности при осуществлении данного вида надзора. Более того, в соответствии с ч. 4 ст. 1 Федерального закона N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" государственный контроль (надзор) за соблюдением обязательных требований в области оборота гражданского и служебного оружия осуществляется в общем порядке с возможностью установления другими федеральными законами лишь особенностей в части, касающейся вида, предмета, оснований проверок, сроков и периодичности их проведения, уведомления о проведении внеплановой выездной проверки. Помимо надзора в области оборота оружия особенности могут устанавливаться и в отношении еще довольно обширного перечня видов административного надзора (почти 30 видов), включая контроль и надзор в сфере труда.
Третий вид - полицейский надзор за поведением лиц, освобожденных из мест лишения свободы. Правда, О.И. Бекетов, А.Д. Майле и Н.Л. Редько отмечают, что в Германии в конце 60-х гг. XX в. он был заменен административным надзором, что регулируется данная деятельность в зарубежных странах уголовно-исполнительным законодательством, а ограничения, за соблюдением которых осуществляется надзор, устанавливаются судом индивидуально каждому поднадзорному.
К полицейскому надзору относят также деятельность полиции по противодействию домашнему насилию, в которой преобладают неправовые формы профилактики.
Конечно, полицейская деятельность по своей природе - контрольно-надзорная. Тотальный контроль полиции над обществом представляется простым средством поддержания порядка, однако приводит к профанации идеи правового государства, к направлению внимания полиции на силы, представляющие угрозу государству, которое в таком случае подменяется государственным аппаратом. В свою очередь, административный надзор является строго ограниченной правовыми рамками и осуществляемой в правовой форме деятельностью уполномоченных субъектов по обеспечению соблюдения неподчиненными гражданами и организациями общеобязательных требований, установленных нормативными правовыми актами, при условии соблюдения прав и свобод граждан и организаций и невмешательства в их частную жизнь.
Представляется, что вычленение из традиционных административно-надзорных правоотношений по неким искусственным признакам отдельных групп отношений, последующее соединение их с правоотношениями иной юридической природы и с общественными отношениями, не урегулированными правом (профилактические беседы), не могут быть продуктивными. Более того, возрождение полицейского права в любых его проявлениях соответствует наблюдаемым в нашей стране в последние годы негативным тенденциям превращения в полицейское государство, усиления оппозиционности общества и государственного аппарата, отождествляющего себя с государством, а свои интересы - с государственными.
Объекты административного надзора
Административный надзор представляет собой специфическую разновидность государственного контроля. Суть его состоит в наблюдении за исполнением действующих в сфере управления разнообразных специальных норм, общеобязательных правил, закрепленных в законах и подзаконных актах (правила дорожного движения, пожарной безопасности, торговли, санитарные, природоохранительные и другие нормы). Он осуществляется в отношении органов исполнительной власти, предприятий, учреждений, организаций, общественных объединений и граждан.
Субъектами административного надзора являются федеральные службы, государственные инспекции (Государственная инспекция по безопасности дорожного движения и др.).
Особенности административного надзора состоят в том, что, во-первых, между субъектами и объектами надзора отсутствует организационная соподчиненность, т.е. деятельность органов надзора распространяется, как правило, на поднадзорные объекты, независимо от их ведомственной подчиненности и форм собственности. Следовательно, административный надзор по своему характеру является надведомственным.
Во-вторых, субъекты надзора вправе, при соответствующих обстоятельствах, применять к объектам надзора меры административного принуждения.
Основной задачей органов административного надзора, вытекающей из характера содержания их деятельности, является обеспечение четкого, единообразного исполнения специальных норм и общеобязательных правил, т.е. обеспечение законности в управлении. Решение данной задачи осуществляется путем предупреждения, пресечения правонарушений, привлечения к ответственности виновных лиц.
Для выполнения стоящей перед ними задачи и возложенных функций органы административного надзора наделены полномочиями, имеющими надведомственный характер, которые позволяют им не только осуществлять надзор, но и воздействовать в пределах своей компетенции на деятельность поднадзорных объектов.
Методы осуществления административного надзора:
• постоянное наблюдение;
• периодические проверки;
• обследование поднадзорного объекта;
• истребование и анализ документов;
• изучение обращений граждан и юридических лиц, публикаций в СМИ о нарушениях законности в сфере государственного управления.
Существует большое число государственных структур, занимающихся административным надзором.
Среди них есть специализированные ведомства. Это:
• Государственный таможенный комитет РФ;
• Государственный комитет санитарно-эпидемиологического надзора РФ;
• Комитет РФ по стандартизации, метрологии и сертификации;
• Федеральный горный и промышленный надзор России;
• Федеральный надзор по ядерной и радиационной безопасности;
• Государственная налоговая служба РФ;
• Федеральная служба России по надзору за страховой деятельностью.
Виды надзорной деятельности государства:
• отраслевой надзор (например, финансовый надзор);
• межотраслевой надзор, осуществляемый не только в сфере государственного управления, но и в иных сферах общественной жизни.
Виды административного надзора
Административный надзор – вид деятельности специально уполномоченных органов исполнительной власти и их должностных лиц по систематическому наблюдению за точным и единообразным соблюдением, исполнением и применением юридическими и физическими лицами правовых норм в сфере государственного управления.
Виды надзорной деятельности государства:
• отраслевой надзор (например, финансовый надзор);
• межотраслевой надзор, осуществляемый не только в сфере государственного управления, но и в иных сферах общественной жизни.
Существует большое число государственных структур, занимающихся административным надзором.
Среди них есть специализированные ведомства. Это:
• Государственный таможенный комитет РФ;
• Государственный комитет санитарно-эпидемиологического надзора РФ;
• Комитет РФ по стандартизации, метрологии и сертификации;
• Федеральный горный и промышленный надзор России;
• Федеральный надзор по ядерной и радиационной безопасности;
• Государственная налоговая служба РФ;
• Федеральная служба России по надзору за страховой деятельностью.
Особенности административного надзора:
• является особой разновидностью государственного контроля;
• осуществляется специально уполномоченными органами исполнительной власти и их должностными лицами;
• деятельность по надзору осуществляется систематически;
• цель – обеспечение правопорядка и общественной безопасности в сфере государственного управления;
• между субъектами и объектами надзора отсутствует организационная соподчиненность;
• осуществляется в отношении органов исполнительной власти, местного самоуправления, учреждений, организаций, предприятий, общественных объединений и их должностных лиц и граждан;
• осуществляется при помощи определенных методов;
• оценка объекта дается только с позиции законности.
Методы осуществления административного надзора:
• постоянное наблюдение;
• периодические проверки;
• обследование поднадзорного объекта;
• истребование и анализ документов;
• изучение обращений граждан и юридических лиц, публикаций в СМИ о нарушениях законности в сфере государственного управления.
Полномочия органов, осуществляющих административный надзор:
• получение информации;
• применение мер административного предупреждения;
• применение мер административного пресечения;
• привлечение к административной ответственности;
• регистрация и учет;
• выдача разрешений (лицензий);
• нормотворчество.
Предметом прокурорского надзора является исполнение законов федеральными министерствами и ведомствами, представительными и исполнительными органами субъектов РФ, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, а также соответствие законам издаваемых ими правовых актов. При осуществлении надзора за исполнением законов органы прокуратуры не подменяют иные государственные органы. Проверки исполнения законов проводятся на основании поступившей в органы прокуратуры информации о фактах нарушения закона, требующих принятия мер прокурором.
Срок административного надзора
Административный надзор устанавливается в отношении:
1) лиц, указанных в части 1 (пункты 1 и 2) статьи 3 настоящего Федерального закона, на срок от одного года до трех лет, но не свыше срока, установленного законодательством Российской Федерации для погашения судимости;
2) лиц, указанных в части 1 (пункт 3) и части 2 статьи 3 настоящего Федерального закона, на срок, установленный законодательством Российской Федерации для погашения судимости, за вычетом срока, истекшего после отбытия наказания.
В случаях, предусмотренных статьей 7 настоящего Федерального закона, административный надзор может быть продлен на срок до шести месяцев, но не свыше срока, установленного законодательством Российской Федерации для погашения судимости.
Срок административного надзора исчисляется в отношении:
1) лица, указанного в части 1 статьи 3 настоящего Федерального закона, при наличии основания, предусмотренного пунктом 1 части 3 статьи 3 настоящего Федерального закона, и лица, указанного в части 2 статьи 3 настоящего Федерального закона, со дня постановки на учет в органе внутренних дел по избранному месту жительства или пребывания;
2) лица, указанного в части 1 статьи 3 настоящего Федерального закона, при наличии основания, предусмотренного пунктом 2 части 3 статьи 3 настоящего Федерального закона, со дня вступления в законную силу решения суда об установлении административного надзора.
В случае назначения лицу ограничения свободы в качестве дополнительного вида наказания, а также при замене неотбытой части наказания в виде лишения свободы ограничением свободы срок административного надзора исчисляется со дня отбытия наказания в виде ограничения свободы.
Течение срока административного надзора приостанавливается в случае:
1) объявления поднадзорного лица в розыск;
2) признания поднадзорного лица безвестно отсутствующим;
3) заключения поднадзорного лица под стражу.
После устранения обстоятельства, послужившего основанием для приостановления срока административного надзора, течение такого срока продолжается.
В ресторане за один столом сидела две мамы и столько-же дочерей. Официант подал к столу три кофе, и при этом всем досталось по чашке. Как это возможно?
Статью подготовил ведущий корпоративный юрист Шаталов Станислав Карлович. 
