Управление финансами

документы

1. Выплата 10 000 рублей семьям с детьми к новому году
2. Будут ли ещё разовые выплаты на детей в 2021 году
3. Упрощенный порядок получения пособия на детей от 3 до 7 лет в 2021 году
4. Выплата пособий по уходу за ребенком до 1,5 лет по новому в 2021 году
5. Продление льготной ипотеки до 1 июля 2021 года
6. Новая льготная ипотека на частные дома в 2021 году
7. Защита социальных выплат от взысканий в 2021 году
8. Банкротство пенсионной системы неизбежно
9. Выплата пенсионных накоплений тем, кто родился до 1966 года и после

О проекте О проекте   Контакты Контакты   Психологические тесты Интересные тесты
папка Главная » Юристу » Административный надзор полиции

Административный надзор полиции

Статью подготовил ведущий корпоративный юрист Шаталов Станислав Карлович. Связаться с автором

Административный надзор

Вернуться назад на Административный надзор

Не забываем поделиться:

Принятие Федерального закона "О полиции" способствовало возрождению интереса к полицейскому праву и полицейскому надзору как особому виду полицейской деятельности. Сделан вывод о том, что применение принципов полицейского права к деятельности современной российской полиции выведет ее из-под судебного контроля и существенно снизит защищенность прав и свобод российских граждан.

В условиях поиска путей выхода из экономического кризиса посредством создания условий для развития бизнеса, устранения административных барьеров и борьбы с коррупцией и в то же время тотального снижения уровня безопасности во всех сферах общественной жизни проявился интерес к юридическим проблемам правового регулирования и осуществления контрольно-надзорной деятельности. Он выразился в появлении ряда диссертационных исследований.

Насколько правомерно и необходимо расширение понятийного ряда государственного контроля, включение в него нового термина "полицейский надзор", если отсутствует единообразие в применении и толковании общепринятых терминов "контроль", "надзор", "административный надзор", "государственный контроль и надзор", "государственный контроль (надзор)", "административный надзор за лицами, освобожденными из мест лишения свободы", точно ли они отражают суть обозначаемой деятельности и не пересекается ли их содержание?

Для ответа на данные вопросы мы должны обратиться к истокам административного права и дать оценку идее реанимирования полицейского права как самостоятельной структурной единицы российского права и на этой основе провести анализ содержания термина "полицейский надзор".

В процессе реформирования органов внутренних дел после вступления в силу Федерального закона N 3-ФЗ "О полиции" полиция становится основным субъектом правоохранительной деятельности. Тем самым усиливаются основания рассматривать полицейское право как нормативное правовое образование, полицию как институт государственной власти, полицейскую деятельность как государственную функцию и полицейский надзор как вид деятельности. В то же время наличия полиции в системе органов государственной власти, по нашему мнению, недостаточно для выделения отрасли права.

В работах русских полицеистов отмечается, что первоначально во Франции и в Германии термином "полиция" обозначалась вся совокупность дел светского управления в отличие от дел церковных, т.е. реализация полицейской функции не относилась к ведению специальных субъектов. В дальнейшем происходило размежевание функций управления и охраны. А.Я. Антонович писал, что для "водворения народного благосостояния помимо юридического порядка необходима деятельность, имеющая своей задачей и источником не право, но благо как совокупность материальных и духовных интересов народа. Такая общественно-хозяйственная деятельность называется полицейской, в отличие от юридической, имеющей своим источником и задачей право". В.М. Гессен также отмечал, что полицеистика возникла как наука политическая, а не юридическая, поскольку отношения между государством и гражданами были не правоотношениями, а властеотношениями, правительственная деятельность монархий определялась не правовыми нормами, а соображениями целесообразности. Попытки разграничения полицейской науки как политической и полицейского права как науки юридической предпринимались в XIX в., однако полицейское право приобрело в результате этого вид собрания принципов, отдельных законоположений, указаний и наставлений.

Интересное обоснование выделения полицейской деятельности из управленческой привел В.М. Гессен. В XVII в. по мере укрепления абсолютизма дела управления постепенно стали изыматься из-под контроля обыкновенных судов. Устанавливался принцип: "Апелляция в суд по делам управления недопустима". В связи с этим возникла необходимость определить эти дела управления, чтобы точно знать, по каким делам недопустима апелляция в суд. Суть в том, что к полицейской деятельности были отнесены действия, не подлежащие судебному обжалованию со стороны населения. Это очень важный вывод, который следует учитывать авторам, предлагающим реанимировать полицейское право. Ведь выведение полицейской деятельности из-под судебного контроля хорошо сочетается с широкой свободой усмотрения, но угрожает безопасности граждан полицейским произволом.

Отсюда можно заключить, что полицейское государство - такое государство, в котором правительственная деятельность определяется не правовыми нормами, а соображениями целесообразности. Административное право возникает в правовом или конституционном государстве.

Полицейское право, сформировавшееся как самостоятельная юридическая дисциплина во второй половине XIX в., стало называться административным правом и представляло собой науку о нормах, регулирующих правительственную деятельность государства, или, что по сути одно и то же, о нормах, регулирующих совокупность правоотношений между правящим государством, с одной стороны, и управляемым индивидом - с другой. Изменилось и содержание понятия "полиция". Этот термин стал соответствовать не всей деятельности государства, а преимущественно направленной на охрану безопасности и порядка и имеющей принудительный характер. В.М. Гессен писал: "Мы не назовем профессора полицейским чиновником, мы не назовем почту полицейским учреждением - именно потому, что деятельность почтового ведомства или ведомства народного просвещения не преследует задачи безопасности и порядка и, следовательно, не имеет принудительного характера".

Интересно, что И.И. Мушкет и Е.Б. Хохлов, проследив путь становления административного права, приходят к выводу о целесообразности, более того, объективной необходимости выделения в системе административного права особого подразделения (подотрасли) - полицейского права. И утверждают, что полиция как специализированная государственная организация достаточно четко выделена в структуре органов государства. Это было сказано когда в России существовала полицейская служба в органах налоговой полиции и в органах наркоконтроля. Какие же органы, по мнению И.И. Мушкета и Е.Б. Хохлова, образуют полицию как специализированную государственную организацию? Авторы не дают четкого перечня таких органов, однако указывают, что полицейская деятельность осуществляется посредством труда работников полиции. То есть полицейскую деятельность осуществляла полиция, а полиция (налоговая и наркоконтроля), вероятно, какую-то иную, неполицейскую деятельность. Сегодня уже можно говорить, что органы внутренних дел осуществляют полицейскую деятельность.

О.И. Бекетов и В.Н. Опарин в свою очередь доказывают, что полицейскими органами являются правоохранительные органы, к каковым авторы причисляют: МВД России (полицию и внутренние войска), ФСКН России, ФТС России, ФСБ России, ФСО России, ФССП России, ФСИН России, природоохранные органы (Росприроднадзор, Ростехнадзор, Россельхознадзор, ГФС России).

С этим согласиться нельзя. Во-первых, правоохранительная функция присутствует в статусе и других государственных органов (прокуратура, суды, комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав и др.). Признание правоохранительными органами некоторых федеральных служб, по нашему мнению, недостаточно обосновано. Аналогичные по содержанию функции реализуют практически все надзорные органы (федеральные службы и аналогичные исполнительные органы государственной власти субъектов РФ), а также некоторые федеральные агентства (например, Росавиация, Росрыболовство). Во-вторых, отнесение ФСБ России и ФСО России к правоохранительным органам не согласуется с законодательством о государственной службе, предусматривающим прохождение в этих органах военной службы.

Выделяя полицейское право в качестве отрасли или подотрасли, необходимо выявить его предмет. Если предметом полицейского права являются отношения, возникающие в связи с деятельностью российской полиции (органов внутренних дел, наркоконтроля, должностных лиц, носящих специальные звания полиции и прикомандированных к другим органам, например к ФМС России), то почему бы не объединить в предмете одной отрасли права регистрационные, лицензионно-разрешительные, контрольно-надзорные, административно-юрисдикционные, уголовно-процессуальные, информационные, финансовые и др. правоотношения, в которых участвует полиция? Возможно ли это? Думается, нет. Тем более это невозможно в рамках подотрасли административного права.

Ю.П. Соловей к предмету полицейского права относит общественные отношения в сфере полицейской деятельности органов исполнительной власти (должностных лиц) и иных уполномоченных на то субъектов, осуществляемой в целях обеспечения безопасности личности, общества и государства, сопряженной с непосредственным вторжением (гласным, принимающим форму принуждения, либо негласным) в права и свободы физических и юридических лиц и протекающей вне рамок уголовного и уголовно-исполнительного процессов. При таком подходе окажется, что из предмета полицейского права придется исключить значительную часть отношений, возникающих в деятельности полиции, в частности регистрационных и разрешительных. Кроме того, Ю.П. Соловей также называет в качестве субъектов полицейского права органы исполнительной власти, осуществляющие полицейскую деятельность: органы внутренних дел, таможенные и пограничные органы и т.д. Но пограничные органы - часть Вооруженных Сил РФ, их деятельность имеет иную природу. В то же время непосредственное вторжение в частную жизнь осуществляют пожарные при тушении пожаров и санитары при принудительной госпитализации.

Еще один важный признак полицейского права - метод, которым, по мнению Ю.П. Соловья, является усмотрение и повышенное значение процессуальной формы. Действительно, свободное усмотрение, неподконтрольность суду характерны для полицейской деятельности в период феодализма и раннего капитализма, на что нам равняться не пристало. Однако усмотрение не вписывается в процессуальную форму. Дискреционные полномочия обеспечивают решение неординарных задач, которые невозможно решить в рамках существующих процедур. На то оно и усмотрение, чтобы действовать в свободной форме.
Самое читаемое за неделю

документ Продление новогодних каникул до 25 января 2021 года
документ Выплата 10 000 рублей семьям с детьми к новому году
документ Доллар по 100 рублей в 2021 году
документ Новая льготная ипотека на частные дома в 2021 году
документ Продление льготной ипотеки до 1 июля 2021 года
документ 35 банков обанкротятся в 2021 году
документ Новый акциз на газировку, чипсы, пельмени и консервы с 2021 года
документ Рост процентов по вкладам в 2021 году

К.С. Бельский в свою очередь к предмету полицейского права относит не только вертикальные, строящиеся по принципу "власть - подчинение", но и горизонтальные (например, отношения между участковым уполномоченным полиции и гражданами на обслуживаемом участке по оказанию помощи последним в осуществлении их прав и законных интересов) и диагональные правоотношения, тем самым предлагая возвращение на еще более раннюю ступень развития полицейской науки.

Ю.Н. Старилов придерживается более взвешенной позиции. Он пишет, что полицейское право сегодня - фактически совершенно реальный институт административного права, нормы которого устанавливают организацию и деятельность полиции. В него входят нормы о полномочиях полиции, о службе в полицейских органах и учреждениях, о порядке применения мер административного принуждения. Но правоохранительная деятельность всех остальных органов исполнительной власти относится к другим частям административного права. Изменение, сужение содержания категории "внутреннее управление" не позволяет говорить о реанимации идей, господствовавших несколько веков назад в юриспруденции. Ю.Н. Старилов справедливо указывает, что в принципе все можно назвать так, как захочется, но зачем это нужно делать? Действительно, нормы, регламентирующие однородную совокупность административных правоотношений, связанных с полицейской службой, образуют самостоятельный институт. В то же время легализация (пусть хотя бы в теории) института полицейского права будет означать возможность признания институтов рыбнадзорного, санитарного, ветеринарного, технадзорного и др. права.

В.П. Малахов считает, что предметом регулирования для полицейского права выступают, во-первых, государствоподобные гражданские отношения. Государствоподобность придает им внутренняя или внешняя (искусственная) связанность с безопасностью. Во-вторых, им являются властные (в смысле - силовые) отношения. В-третьих, им является порядок в самом широком смысле, компоненты которого составляют, прежде всего, безопасность и нравственность как всеобъемлющие характеристики реальности. По его мнению, полицейское право представляет собой форму согласия государства на право подданного. Произвол выступает как попечение. Здесь мы вновь сталкиваемся с характеристикой полицейского права как неправового, патриархального, антидемократического явления.

Итак, идея о необходимости реанимирования полицейского права как науки или как подотрасли либо института административного права остается сомнительной и ничего ценного, кроме возможности освобождения полиции от судебного и иного внешнего контроля, не несет. Административное право как наука и как отрасль права сформировалось путем эволюционного развития полицейского права на фоне приобретения Россией признаков правового государства. Это произошло до революции "естественным путем", а не по решению руководящих органов, в то время как идея возрождения полицейского права почему-то связывается с отказом от советской идеологии. На этой неопределенной основе в отечественной административно-правовой науке начинается разработка отдельных направлений полицейской деятельности, в частности полицейского надзора. Данной темой активно занимается О.И. Бекетов самостоятельно и в соавторстве с коллегами Н.А. Резиной, В.И. Сургутсковым, А.Д. Майле, Н.Л. Редько, В.Н. Опариным. Другие ученые - сторонники идеи возрождения полицейского права - полагают, что полиция осуществляет административный надзор.

В одной из первых их работ о полицейском надзоре отмечается, что в числе органов, осуществляющих административный надзор, выделяются такие, которые вправе применять специальные правовые средства - меры прямого принуждения: задержание, доставление, досмотры, физическую силу, специальные средства, оружие, проводят оперативно-розыскные мероприятия, дознание, розыск. Это приводит авторов к парадоксальному выводу о том, что правовой основой полицейского надзора в отличие от общего административного надзора является уголовное и административное законодательство.

Действительно, в числе субъектов административного надзора имеются органы, должностные лица которых наделены полномочиями по применению названных специальных мер принуждения, а также другие органы, должностные лица которых имеют значительно меньше властных полномочий. При этом, как показывает изучение положений о надзорных органах, их невозможно разделить на две группы по данному признаку, но можно выстроить в порядке убывания (возрастания) подобных полномочий. Так, наибольший объем властно-принудительных полномочий имеется в компетенции полиции, органов безопасности, включая пограничные органы, осуществляющие в том числе надзор за соблюдением правил рыболовства. Несколько меньший и в то же время неравный между собой объем таких полномочий представлен в компетенции должностных лиц таможенных органов, органов пожарного надзора, органов и работников учреждений, осуществляющих надзор за соблюдением правил охоты и рыболовства. Еще меньше властно-принудительных полномочий имеют санитарные врачи, должностные лица Ространснадзора, Ростехнадзора и др.

Вместе с тем в соответствии со ст. 13 Федерального закона N 144-ФЗ "Об оперативно-розыскной деятельности" на территории РФ право осуществлять оперативно-розыскную деятельность предоставляется оперативным подразделениям как надзорных органов (органов внутренних дел, ФСБ России, ФТС России, ФСКН России), так и органов, надзор не осуществляющих (ФСО России, ФСИН России, СВР России, органа внешней разведки Минобороны России (в ограниченном объеме)).

Более того, осуществление оперативно-розыскной деятельности с надзором не имеет ничего общего. Это самостоятельная деятельность, в ходе которой решаются специальные задачи, отличные от задач административного надзора. Полномочиями по применению мер специального принуждения в соответствии с Федеральным законом N 118-ФЗ "О судебных приставах" наделены также судебные приставы, однако и их деятельность не может рассматриваться как полицейский надзор. Можно вспомнить еще один исторический термин - "тюремный надзиратель" и обосновать принадлежность его деятельности к полицейскому надзору.

Что касается утверждения о том, что правовую основу полицейского надзора образует уголовное и административное законодательство, то оно, по нашему мнению, несостоятельно. Меры принуждения, которые О.И. Бекетов и Н.А. Резина считают свойственными полицейскому надзору, регламентированы административным законодательством. Меры принуждения, предусмотренные УПК РФ, применяются лицами, хотя и замещающими должности в органах, осуществляющих административный надзор, но надзорных полномочий не имеющими: оперуполномоченными, следователями и дознавателями. Отнесение дознания и следствия как уголовно-процессуальной деятельности к надзору ошибочно и приведет нас к ложным выводам о необходимости отнесения к полицейскому надзору судебного следствия, прокурорского надзора и уголовно-исполнительного производства.

Попытка соединить в понятии "полицейский надзор" разнородные виды деятельности приводит О.И. Бекетова к противоречивым выводам. Полицейский надзор представлен им как самостоятельный вид административного надзора. Это значит, что категории "административный надзор" и "полицейский надзор" следует рассматривать как общее и частное. С другой стороны, полицейский надзор является комплексным правовым институтом (уголовного и административного права), в то время как административный надзор - моноотраслевой институт административного права. Он утверждает, что общий полицейский надзор регламентируется материальными и процессуальными нормами административного права и индивидуальными актами управления. В результате остается не ясным, какую же отраслевую природу, по мнению О.И. Бекетова, имеет полицейский надзор.

О.И. Бекетов и его единомышленники выделяют три основных вида полицейского надзора: общий, лицензионно-разрешительный и персонифицированный, или надзор за поведением лиц, освобожденных из мест лишения свободы. Рассмотрим эти виды полицейского надзора подробнее. Общий полицейский надзор предлагается рассматривать как организационно-правовую систему, имеющую конкретные, четко выраженные форму и содержание. По форме он представляет собой специально организованное наблюдение за правопорядком в общественных местах, в основе которого лежит плановость, комплексность. Субъекты - патрульно-постовая служба и внутренние войска. Плановость и комплексность обеспечивается, по мнению автора, разработкой планов комплексного использования сил и средств, единой дислокации, специальных планов, постовых ведомостей, карточек постов и маршрутов и др.

Названные признаки характерны также для дорожно-патрульной службы ГИБДД, для вневедомственной охраны и, кроме того, для армейской караульной службы, которая к полицейской деятельности вообще никакого отношения не имеет.

О.И. Бекетов выделяет также специальный лицензионно-разрешительный полицейский надзор. Одно из оснований выделения данной разновидности полицейского надзора - право уполномоченных должностных лиц осматривать места хранения оружия в жилищах граждан. Такое право предусмотрено законодательством о полиции (а сейчас - Федеральным законом "О полиции") и об оружии. Одной из особенностей данного вида надзора является право не только осматривать места хранения оружия, но и выдавать обязательные для исполнения предписания об устранении выявленных нарушений и привлекать нарушителей к административной ответственности. Но аналогичные права (и осматривать, и давать обязательные предписания, и привлекать к административной ответственности) имеют практически все субъекты административного надзора (см. ст. 28.3 и гл. 23 КоАП РФ). Это обязательные полномочия, без которых надзор превращается в мониторинг. Не случайно автор сам начинает расширять круг субъектов данного вида надзора, называет Росприроднадзор и оставляет перечень открытым.

В то же время законодательство об оружии, о полиции, об оперативно-розыскной деятельности вопреки утверждению авторов не предусматривает возможности использования средств оперативно-розыскной деятельности при осуществлении данного вида надзора. Более того, в соответствии с ч. 4 ст. 1 Федерального закона N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" государственный контроль (надзор) за соблюдением обязательных требований в области оборота гражданского и служебного оружия осуществляется в общем порядке с возможностью установления другими федеральными законами лишь особенностей в части, касающейся вида, предмета, оснований проверок, сроков и периодичности их проведения, уведомления о проведении внеплановой выездной проверки. Помимо надзора в области оборота оружия особенности могут устанавливаться и в отношении еще довольно обширного перечня видов административного надзора (почти 30 видов), включая контроль и надзор в сфере труда.

Третий вид - полицейский надзор за поведением лиц, освобожденных из мест лишения свободы. Правда, О.И. Бекетов, А.Д. Майле и Н.Л. Редько отмечают, что в Германии в конце 60-х гг. XX в. он был заменен административным надзором, что регулируется данная деятельность в зарубежных странах уголовно-исполнительным законодательством, а ограничения, за соблюдением которых осуществляется надзор, устанавливаются судом индивидуально каждому поднадзорному.

К полицейскому надзору относят также деятельность полиции по противодействию домашнему насилию, в которой преобладают неправовые формы профилактики.

Конечно, полицейская деятельность по своей природе - контрольно-надзорная. Тотальный контроль полиции над обществом представляется простым средством поддержания порядка, однако приводит к профанации идеи правового государства, к направлению внимания полиции на силы, представляющие угрозу государству, которое в таком случае подменяется государственным аппаратом. В свою очередь, административный надзор является строго ограниченной правовыми рамками и осуществляемой в правовой форме деятельностью уполномоченных субъектов по обеспечению соблюдения неподчиненными гражданами и организациями общеобязательных требований, установленных нормативными правовыми актами, при условии соблюдения прав и свобод граждан и организаций и невмешательства в их частную жизнь.

Представляется, что вычленение из традиционных административно-надзорных правоотношений по неким искусственным признакам отдельных групп отношений, последующее соединение их с правоотношениями иной юридической природы и с общественными отношениями, не урегулированными правом (профилактические беседы), не могут быть продуктивными. Более того, возрождение полицейского права в любых его проявлениях соответствует наблюдаемым в нашей стране в последние годы негативным тенденциям превращения в полицейское государство, усиления оппозиционности общества и государственного аппарата, отождествляющего себя с государством, а свои интересы - с государственными.

темы

документ Надзорная жалоба
документ О прокуроском надзоре
документ Прокурорский надзор
документ Административная жалоба
документ Административная ответственность
документ Административное судопроизводство

Не забываем поделиться:



назад Назад | форум | вверх Вверх

важное


Продление новогодних каникул до 25 января 2021 года
Новый акциз на газировку, чипсы, пельмени и консервы с 2021 года
Новые налоги с 2021 года
Доллар по 100 рублей в 2021 году
Рост процентов по вкладам в 2021 году
Прогноз курса доллара на 2021 год
35 банков обанкротятся в 2021 году
Кого следующего затронет прогрессивная шкала НДФЛ
Новые пенсионные удостоверения с 2021 года
Прогноз курса евро на 2021 год
Как получить квартиру от государства в 2021 году
Как жить после отмены ЕНВД в 2021
Изменения ПДД с 2021 года
Электронные трудовые книжки с 2020 года
Изменения в 2021 году


©2009-2020 Центр управления финансами.