О задачах, роли и содержании деятельности прокурора-руководителя в чрезвычайных ситуациях
Социально-экономические преобразования, осуществляемые в России, происходят в сложной, противоречивой обстановке, сопровождающейся ростом преступности, особенно ее организационных, насильственных форм. Существенно дестабилизируют положение в отдельных регионах страны различного рода чрезвычайные ситуации социального характера, значительный удельный вес среди которых занимают захваты заложников. Указанные преступления создают реальную угрозу жизни, здоровью и безопасности граждан, законности и правопорядку, нарушают нормальное функционирование органов власти и управления. Даже единичные факты захвата заложников, как например, на Дубровке в г. Москве, создают чрезвычайную ситуацию, привлекают внимание средств массовой информации, вызывают отрицательный резонанс общественного мнения и настроения населения, внушает ему панический страх. Еще большую опасность представляют захваты заложников, допущенные в учреждениях пенитенциарной системы страны, т.к. такие криминальные эксцессы нередко провоцируют такие общественно опасные деяния, как групповые хулиганские действия и массовые беспорядки осужденных и заключенных.
Негативно влияют на состояние общественной и личной безопасности, общественного порядка и такие виды социальных чрезвычайных ситуаций, как экстремистские проявления в забастовочном движении. Противоправное поведение отдельных граждан, а также групп лиц в местах проведения массовых акций протеста все чаще представляют угрозу нормальному функционированию систем жизнеобеспечения населенных пунктов, транспортных магистралей, объектов повышенной опасности, нередко дезорганизует работу организаций и предприятий всех форм собственности.
Для предотвращения и пресечения вышеназванных и иных чрезвычайных социальных ситуаций, усиления защиты жизни и здоровья граждан, а также охраны законных интересов и прав общественных формирований и государственных структур необходимо более эффективное использование потенциала законодательства, совершенствование организации и деятельности правоохранительных органов, выработка и реализация новых концепций к действиям в различного рода особых условиях.
Успешность и правомерность действий правоохранительных сил и средств в особых условиях, вызванных захватами заложников, экстремистскими проявлениями в забастовочном движении, иными вида чрезвычайных социальных ситуаций, во многом определяется уровнем организационной и надзорной деятельности прокурорских работников, их компетенцией и профессионализмом, своевременностью и обоснованностью принимаемых ими решений, знанием технологии и особенностей управления правоохранительными и иными структурами в особых условиях.
Вместе с тем анализ практики правоохранительных и иных сил и средств по обезвреживанию террористов и освобождению заложников свидетельствует о широком спектре недостаточно эффективных действий прокуроров в такого рода ситуациях: от неучастия (даже в ситуациях, когда возникала потребность общения (переговоров) террористов с представителями органов прокуратуры)1 до активного вмешательства в деятельность оперативного штаба на принятие и реализацию соответствующих решений, нередко заканчивавшихся срывом специальной операции. Поэтому рассмотрим различные грани организации и осуществления борьбы с такими видами чрезвычайных социальных ситуаций, как захваты заложников (далее для краткости ситуации «заложника») и экстремистские проявления в забастовочном движении, определим роль и место прокуроров в такого рода экстремальных обстоятельствах.
Действия прокурора при захватах заложников
Захват заложников считается явлением сугубо современным, однако ретроспективный взгляд показывает, что это явление существовало с незапамятных времен.
Несмотря на долгое историческое существование феномена захвата заложников, правоведам, как на национальном, так и на международном уровне потребовалось довольно много времени, чтобы правильно оценить ситуацию.
Мировое сообщество первые шаги против такого опасного социального явления предприняло в конце 70-х годов ХХ века. Генеральная Ассамблея ООН приняла «Международную Конвенцию о борьбе с захватом заложников». В ней определено, что «любое лицо, которое захватывает или удерживает другое лицо и угрожает убить, нанести повреждение или продолжает удерживать другое лицо (здесь и далее именуемое «заложник») для того, чтобы заставить третью сторону, а именно: государство, международную, межправительственную организацию, какое-либо физическое или юридическое лицо или группу лиц совершить или воздержаться от совершения любого акта в качестве прямого или косвенного условия для освобождения заложника, совершает преступление».
СССР присоединился к данной Конвенции в мае 1987 г., устанавливающую уголовную ответственность за захват заложников Указами Президиума Верховного Совета СССР.
Задавайте вопросы нашему консультанту, он ждет вас внизу экрана и всегда онлайн специально для Вас. Не стесняемся, мы работаем совершенно бесплатно!!!
Также оказываем консультации по телефону: 8 (800) 600-76-83, звонок по России бесплатный!
На основании этих Указов Президиумом Верховного Совета РСФСР принят соответствующий Указ, в котором было преступлением римского общества того времени. По словам американского антрополога М. Мид, обычай обмениваться заложниками существует даже у отдельных племен Новой Гвинеи при заключении мира враждующие племена обмениваются группами детей, которых убивают в случае нарушения условий договора. В течение ХХ века международный общественный резонанс, связанный с захватом заложников, все более нарастает, особенно в случаях угонов самолетов. Первый угон самолета перуанскими революционерами произошел в 1930 году. В 60-е годы подобное явление становится массовым: в 1969 году при угонах самолетов 4460 человек стали заложниками, в 1976 году в результате подобных действий погибло 218 и было ранено 215 человек. В 1969 году угон самолетов имел место в 19 странах, в 1976 уже в 37.
Определение «заложник» появилось в Уголовном Кодексе Франции в 1971 году, в одной из статей которого сказано, что любое лицо, задержавшее неправомочно, арестовавшее или державшее в заключении другое лицо, с целью подготовить или облегчить совершение преступления, помочь преступникам или их сообщникам скрыться с места преступления или избежать наказания, а также обеспечить выполнение их условий (содержание жертвы в потайном месте), получает наказание в виде тюремного заключения. Срок заключения может быть сокращен до 1020 лет при условии, что взятое в заложники лицо освобождается в течение 5 дней.
Захват заложников по-прежнему остается не отдельным преступлением, а отягчающим обстоятельством при незаконном задержании или лишении свободы (решение Кассационного Суда Франции). Уголовный аспект захвата заложников можно определить как задержание одного или более лиц против их воли, сопровождаемое угрозами физической расправы с ними с целью оказания давления на третью сторону признано «Захват или удержание лица в качестве заложника, соединение с угрозой для этого лица, в целях понуждения государства, международной организации, физического или юридического лица, или группы лиц совершить или воздержаться от совершения какого-либо действия как условия освобождения заложника». Аналогичные указы были приняты и в других союзных республиках бывшего СССР. Вместе с тем, согласно этим нормативным указам, субъектами данного преступления могли быть только иностранцы и лица без гражданства». Законодатель не увидел необходимости реально вводить понятие «захват заложников» в систему уголовного законодательства страны. Статья 1261 «Захват заложников» Уголовного кодекса РСФСР была сопровождена примечанием следующего содержания «Действие настоящей статьи не распространяется на случаи совершения такого преступления на территории СССР, когда лицо, захватившее или удерживающее заложника, находится на территории СССР и это лицо, а также заложник являются гражданами СССР». После известных событий. Верховный Совет РФ отменил указанное примечание и ст. 1261 получила возможность реального действия по преступлениям захвата заложников.
В Уголовном кодексе РФ ст. 206 «Захват заложника», включенная в главу 24 «Преступления против общественной безопасности», подверглась существенным изменениям по сравнению с ранее действовавшим законодательством. С 16 до 14 лет снизился возраст субъекта анализируемого преступления. Важной законодательной новеллой явилось примечание, в соответствии с которым лицо, захватившее заложника, освобождается от уголовной ответственности, если добровольно или по требованию властей освободит заложника и если в действиях этого лица нет состава иного преступления. Данное примечание, содержащее поощрительную норму, имеет существенное значение для стимулирования пост криминального поведения.
Вместе с тем, невозможно применение данного примечания в случаях, когда требования захватчиков удовлетворяются, что в этом случае их освобождение становится не просто бессмысленным, но, наоборот, незаконным, несправедливым. Такое правило сложилось и в судебной практике.
Представляется, что глубокое понимание юридической природы и правовой сущности примечания к ст. 206 УК РФ является важным условием аргументации прокурора в ситуации «заложника» во время общения (переговоров) с террористами.
Стратегия и тактика ответных мер, принимаемых правоохранительными органами, предопределяется, прежде всего, характером и обстоятельствами факта захвата заложников. При этом следует отметить, что в концепции реагирования полицейских структур цивилизованных государств Запада на данное преступление в 70е годы ХХ века произошли существенные сдвиги, характеризующиеся, во-первых, отнесением данного явления к одной из форм острого социального конфликта;
Во-вторых переходом от силовых методов обезвреживания террористов и освобождения заложников к не силовым, важнейшим компонентом которых стали переговоры. Поводом, повлекшим к радикальному пересмотру стратегии и тактики действий сил правоохраны, стали в значительной мере события, происшедшее 5 сентября 1972 г. на Олимпийских играх.
Глубокая научная проработка показывает, что освобождение заложников силой обоюдоострое оружие, которым надо пользоваться с предельной осторожностью. Зарубежная статистика свидетельствует, что при попытках «силового воздействия» гибнет и получает ранения 80% заложников.
Была названа и альтернатива таким акциям переговоры. С точки зрения психологии переговоры, безусловно, относятся к такому роду человеческой деятельности как общение, под которым принято понимать «... специфическую форму взаимодействия и взаимовлияния субъектов, порождаемую потребностями совместной деятельности».
Переговоры сложная творческая деятельность. Поэтому учеными многих стран исследовались особенности переговоров с преступниками, их правовые, нравственные, организационные и тактические аспекты, разрабатывались критерии приемлемости условий, технология вынужденного диалога.
Социальный конфликт следует понимать как процесс, развитие действий сторон на пути поиска средств для сбалансированности, достижения согласия и сотрудничества. Поэтому переговоры важный метод и средства в предотвращении и разрешении социальных конфликтов.
Во время проведения Олимпиады в ФРГ боевики террористы захватили девять членов спортивной делегации Израиля в качестве заложников и потребовали вылета на Ближний Восток. Полиция во время переговоров заверила, что условия террористов приняты. Но в аэропорту их ждали снайперы. Итог операции гибель всех заложников, убито пять преступников, пилот вертолета, трое полицейских ранены, один убит.
Крупным шагом в разработке разнообразных аспектов ведения переговоров стала вышедшая в США в начале 80-х годов книга гарвардских ученых Р. Фишера и У. Юри «Достижение Да».
По мнению названных ученых «переговоры это взаимное общение с целью достижения совместного решения»; ими была разработана технология ведения успешных переговоров, которые, как показывает международный и отечественный опыт, может быть применена и в отношениях с преступниками.
К одному из видов переговоров в конфликтных условиях относятся и переговоры в «ситуации заложника».
Захват заложников осуществляется преступниками, как правило, с целью получения какой-либо выгоды, преимуществ, с целью обеспечения выполнения своих требований, намерений и т.п. Преступник идет на переговоры, так как понимает, что выполнение его требований зависит от противоположной стороны. Правоохранительные органы ведут переговоры с преступником, исходя из того, что человеческая жизнь имеет непреходящую ценность, а сами переговоры, это по сути единственная, хоть какая-то гарантия сохранения здоровья и жизни заложников. Пока ведутся переговоры, есть надежда на освобождение и сохранение жизни заложников.
Однако, кроме того, что переговоры нацелены на сохранение жизни, они несут в себе и другую нагрузку.
Во-первых, если все больше будет накапливаться случаев благополучного освобождения заложников, то население почти всегда будет обращаться за помощью к правоохранительным органам. Неверие в благополучный исход и, как результат, не обращение граждан в правоохранительные органы приведут к тому, что этот вид преступности станет развиваться латентно (скрытно), а совершенствование методов борьбы с ним и методов защиты интересов личности, общества и государства возможно только при активном противодействии преступности и накоплении специфического опыта.
Во-вторых, только при переговорах можно узнать о целях, причинах, мотивах преступника и обстоятельствах, обусловивших возникновение данного преступления. Это необходимо как для анализа происходящего, так и для выработки профилактических мер по предупреждению преступлений.
В-третьих, переговоры это всегда надежда на исход конфликта мирным путем.
Если для России этот вид преступлений сравнительно молодой, то в других странах борьба с террористами, захватывающим заложников, ведется не один десяток лет.
Переговоры с террористами считаются за рубежом вынужденной, но допустимой мерой, направленной на освобождение заложников, и не рассматриваются как отступление от принципиального курса на жесткое противодействие терроризму. Так, в США официальной позицией считается принцип «никаких уступок террористам». Вместе с тем, правительство США заявляет, что, исходя из тактических соображений, будет разговаривать с любыми лицами и использовать любые доступные средства для освобождения американских граждан, взятых в заложники.
Жесткой позиции придерживаются Израиль, Иордания, Сирия, Ирак, Аргентина, Колумбия, Уругвай, считающие, что ни в какие переговоры с террористами вступать не следует, и предпочитающие незамедлительное проведение полицейских или войсковых операций.
Достаточно гибкую позицию в вопросе ведения переговоров с террористами занимают Великобритания, Франция, Италия и Голландия. В этих странах, как и в большинстве других западных стран, переговоры рассматриваются как оптимальная форма разрешения кризисной ситуации, особенно в случаях, когда в инцидент вовлечено несколько государств.
За рубежом на основе многолетней практики борьбы с терроризмом выработался ряд основополагающих принципов организационно-тактического плана, которым противостоящая террористам сторона должна следовать, чтобы добиться реального успеха в деле освобождения заложников. Это использование в критических ситуациях, связанных с захватом заложников, специально подготовленных групп и отдельных квалифицированных специалистов, выбор соответствующего конкретным обстоятельствам переговорщика (переговорщиков); определение наиболее рационального в данных условиях способа общения с террористами; организация информационно-аналитической работы по оценке ситуации и ее различных аспектов в целях использования поступающей информации и результатов ее анализа для направления хода событий в благоприятное для освобождающей стороны русло; проведение четкой и согласованной работы с прессой во избежание нежелательного и неблагоприятного для освобождающей стороны освещения событий; постоянное взаимодействие переговорщиков с подразделениями, нацеленными на силовое подавление террористов, с тем, чтобы выбрать наиболее подходящий момент для их нейтрализации (ликвидации); постоянная фиксация всех аспектов обстановки для последующего объективного и детального анализа и выработки соответствующих выводов и рекомендаций на будущее.
Таким образом, в практику деятельности правоохранительных органов большинства стран, в «ситуации заложника» прочно вошли переговоры с преступниками, основной целью которых является сохранение жизни и здоровья сограждан.
Правовой основой переговоров с преступниками, и в частности с террористами, захватившими заложников в РФ, является институт крайней необходимости (ст. 39 УК РФ). Именно устранение опасности, связанной с захватом заложников, делает вынужденными переговоры, а диалог необходимым. Их этическая допустимость обусловлена стремлением любыми средствами сохранить здоровье и жизнь заложников.
Ведение переговоров имеет свои закономерности, свою «технологию», проходит ряд этапов, отличающихся друг от друга. Так, по мнению В. Илларионова в процедуре переговоров в ситуации «заложника» можно выделить четыре этапа.
Первый диагностический, разведывательный. Необходимо разобраться, с кем ведутся переговоры, как они характеризуются, что это за люди, их положительные и отрицательные качества, преследуемые цели, сущность конфликта, кто захвачен в качестве заложников.
Второй, условно называемый «захватом позиций». Каждая сторона желает получить преимущество в переговорах. Здесь необходимо не спасовать перед угрозами осужденных, стремиться получить преимущество в дальнейшем диалоге, задействовать необходимые силы и средства.
Третий, выдвижение условий и обсуждение их приемлемости, поиск компромиссов в целях решения главного вопроса сохранения жизни заложников, обеспечения общественной безопасности, предупреждения преступлений; психологическая борьба.
Четвертый, достижение полного или частичного соглашения, определение путей его реализации.
Анализ успешно закончившихся переговоров позволяет выделить среди мер психологического воздействия три фактора:
• эмоциональное воздействие. Несмотря на то, что среди преступников, ведущих переговоры, немало циничных, нравственно запущенных и бесчестных людей, особенности конфликтной ситуации, страх перед возмездием позволяют раскрыть их эмоциональную сферу. Здесь обычно используются естественная привязанность к родителям, детям, ответственность перед женщиной, описание страданий заложников и т.д.;
• страх, угрозы применения силы, включая средства поражения. Использование их должно содержать ссылку на законодательство. Преступники должны воспринимать всю реальность последствий возможного применения силы;
• «поощрение», подчеркивающее элементы позитивной оценки личности преступников (молодость, неопытность, возможность смягчения наказания и ответственности, вины организаторов и подстрекателей).
Центральным доводом во всех переговорах, закончившихся успешно, была неоднократно выделяемая в различной интерпретации мысль о том, что диалог имеет смысл, когда преступниками обеспечивается жизнь и здоровье заложников. В противном случае применение силы закона является правомерным и неотвратимым, вплоть до применения оружия12.
Одним из наиболее актуальных и одновременно сложных вопросов переговоров с преступниками оценка тех условий, которые выдвигают террористы, их приемлемость с правовых и морально этических позиций. Ибо в ситуации «заложника» трудно, а порой и практически невозможно уклониться от их рассмотрения и реагирования. К таким вопросам, безусловно, относятся, как правило, многочисленные требования террористов вызова представителей органов власти и управления, сотрудников правоохранительных органов, прежде всего прокурора (захватчиками выдвигаются многочисленные претензии по вопросам несогласия с действиями отдельных должностных лиц, режима содержания в местах предварительного заключения, просьбы перевода в другие учреждения уголовно-исполнительной системы и пр.).
Представляется, как с правовых, так и морально этических позиций участие прокурора в переговорном процессе допустимо, более того желательно. Это нравственный долг, служебная и правовая обязанность работника прокуратуры в подобных видах чрезвычайных ситуациях. Прокурор, используя авторитет должности, потенциал и справедливость закона, может оказать значительное, а нередко и решающее воздействие на террористов, убедить их в нецелесообразности дальнейших противоправных действий, склонить их к отказу от противоправного поведения, защитить здоровье и жизнь заложников. По нашему мнению наиболее рациональным является участие прокурора на третьем этапе переговорного процесса.
Вторая группа условий, выдвигаемых террористами противоправные требования, которые, однако, исходя из моральных соображений, могут быть предметом переговоров с тем, чтобы сохранить жизнь людей. К ним относятся выкуп, выражающийся в деньгах, а также иных материальных ценностях, предоставление транспортных средств, связи, возможности выезда в другую страну. От дельно стоит вопрос о предоставлении спиртного и наркотиков.
С одной стороны предоставление их только при условии освобождения заложников, поскольку наркотическое и алкогольное опьянение делает непредсказуемым поведение преступников, что затрудняет ведение переговоров и может привести к трагическим последствиям.
С другой стороны, имели место факты передачи спиртного и наркотиков, что позволяло продлить течение переговоров, сгладить конфронтацию и, как результат, добиться освобождения заложников.
Представляется, что этот вопрос требует рассмотрения в зависимости от конкретной ситуации, личности преступников и других факторов. Дать рецепт на все случаи нельзя, так же как и определить «порог», за которым следует применение силы для освобождения заложников.
Мы разделяем мнение, высказанное в литературе, что неприемлемыми с правовой и нравственной точек зрения являются требования передачи преступникам оружия, взрывчатых, отравляющих, бактериологических веществ, освобождения преступников вне правовых процедур (освобождения от уголовной ответственности, помилование, амнистия, снижение меры наказания, прекращение уголовных дел и т.д.). Эти требования противоречат условиям, составляющим суть института крайней необходимости: предотвращенный вред может оказаться менее значительным, чем тот, который могут причинить преступники, находящиеся на свободе и владеющие оружием, взрывчатыми и токсичными веществами. Эту позицию при необходимости прокурор обязан довести до руководителя оперативного штаба, принимающего решение на проведение специальной операции по освобождению заложников.
Прокурорами Успешность ведения переговоров с террористами, захватившими заложников, во многом зависит от объективного учета психологических аспектов поведения как захватчиков, так и заложников.
В ситуацию, связанную с захватом заложников, могут быть замешаны многие люди, как профессионалы, так и частные лица. В подобных ситуациях всегда возникает значительное эмоциональное напряжение как в результате длительных часов ожидания, так и вызванное стрессовым состоянием, в котором находятся заложники, их семьи, полиция и сами захватчики.
Сотрудники правоохранительных органов подвергаются состоянию стресса менее остальных, хотя те из них, которые непосредственно участвуют в действиях, могут испытывать определенное психологическое расстройство после завершения операции.
Правонарушители, осуществляющие захват заложников, чаще всего пытаются ускользнуть из ловушки, найти выход из лабиринта. Независимо от последствий своего поведения, преступники всегда испытывают определенное удовольствие от ощущения власти над другими людьми, а бомба или другое средство угрозы становятся символами этой власти и возможностью распоряжаться жизнью окружающих людей. Обычно осознание власти над людьми является моральной компенсацией прошлых унижений и разочарований террориста. Нахождение на месте происшествия представителей средств массовой информации, осознание правонарушителем, что именно он является причиной беспорядков, униженное поведение заложников увеличивают чувство собственного величия захватчика до невероятных размеров. Все это, как правило, формирует у правонарушителей непомерные требования.
По мере развития событий преступники могут менять свое поведение вначале они напряжены, а их требования сбивчивы, насильственные действия применяются лишь для самоутверждения. Но именно на этой начальной стадии преступников эмоциональное напряжение достигает наивысшей степени. На более поздней стадии усталость и недостаток сна приведут к более вялому типу стресса. И, наконец, в процессе переговоров правонарушители начинают расслабляться, их отношения с заложниками становятся более «нормальными».
Заложники, естественно, испытывают максимальные стрессовые перегрузки, как во время их насильственного удержания, так и после него. Их состояние физической подавленности усиливается под воздействием психологического шока. Заложники, которые могут в любой момент расстаться с жизнью, чувствуют себя совершенно беззащитными и пытаются любыми средствами расположить к себе захвативших их людей.
Семьям заложников также требуется профессиональная помощь и поддержка в течение долгих часов или дней ожидания. По возможности, друзей и родственников заложников следует держать подальше от места происшествия.
Случаи захвата заложников с психологической точки зрения стали анализироваться сравнительно недавно (20-30 лет). Специалисты отмечают довольно частое проявление так называемого «стокгольмского синдрома» отождествление себя с агрессором. С того момента, когда человек психологически выбит из равновесия, он бессознательно начинает отождествлять себя с правонарушителем, пытаясь даже сочувствовать его стремлениям и оправдывать его действия. В конечном счете, часто бывает, что заложник становится «союзником» правонарушителям, испытывая страх лишь перед внешней опасностью, особенно со стороны полиции, действия которой могут привести к их гибели.
Термин «стокгольмский синдром» появился в 1973 году, когда при захвате заложников в Стокгольмском банке заложников продержали 6 дней. Тогда с помощью сложных технических средств полиции удалось заснять происходящее, в том числе и поведение самих заложников, постепенно принявших сторону захватчиков. Аналогичные примеры наблюдались во Франции, в Нанте в 1985 году.
Помимо этого, необходимо всегда учитывать, что заложникам, находившимся в заключении в течение длительного времени и в очень плохих условиях, может потребоваться при освобождении специальная помощь, как медицинская, так и психологическая. Люди, насильственно изъятые из нормальной жизни, после их освобождения могут страдать различными формами нервных расстройств, таких как депрессия, бессонница, невозможность сконцентрироваться, эмоциональная нестабильность. Кроме того, они могут испытывать психопатические расстройства, такие как язвы, боли в желудке, а также сердечнососудистые заболевания.
Переговоры в ситуации «заложника», как и любые переговоры вообще, сложное и ответственное дело, требующее обширных и глубоких знаний, навыков и умений. Обобщение отечественного и зарубежного опыта позволяет сформулировать некоторые «стратегические» приемы и принципы ведения переговоров.
В частности, по мнению Р. Фишера и У. Юри, важнейшими компонентами успешных переговоров являются:
• разграничение между участниками и предметом переговоров;
• сосредоточение на интересах, а не на позициях;
• разработка взаимовыгодных вариантов;
• использование объективных критериев.
Кроме того, ведение переговоров прокурорами должно отвечать ряду требованиям, к основным из которых следует отнести:
а) разумная гибкость. Позиции в переговорах, занимаемые конкретными людьми, могут быть различными. Нужно ли в связи с этим говорить о том, что абсолютно жесткая позиция в переговорах («никаких уступок преступникам!») в большинстве случаев будет приводить к смерти заложников. Однако следует избежать и другую крайность, а именно безоговорочной исполнительности всего того, что требует преступник. В этом случае происходит явление, которое можно охарактеризовать, как эскалация желаний;
б) рациональность. Старайтесь вести себя рационально, быть терпеливым, если даже террористы ведут себя вызывающе, проявляют неконтролируемые эмоции;
в) понимание. Постарайтесь понять террориста, выяснить побудительные причины его противоправного поведения, суть его требований: нередко говорят одно, а подразумевают (хотят) другое;
г) максимальное использование правового фактора. Разъясняйте правовые последствия добровольного отказа от совершения преступления, склоняйте захватчика к раскаянию.
Переговорный процесс с террористами не всегда приводит к положительным результатам. Поэтому освобождение заложников может быть осуществлено силовым методом: путем проведения специальной операции.
Руководитель операции, предварительно оценив все обстоятельства чрезвычайной ситуации «заложника», принимает решение на проведение специальной операции. В своем решении он должен определить: замысел операции, время ее начала, исходные позиции и рубежи развертывания групп оперативного построения, их задачи, порядок применения оружия и специальных средств, характер предупредительных и иных мероприятий.
Прокурору целесообразно ознакомиться с принятым решением на проведение специальной операции по освобождению заложников и обезвреживанию террористов, правомерностью и обоснованностью содержащихся в нем мер, особенно в части использования огнестрельного оружия и специальных средств активного действия (слезоточивых газов, светошумовых устройств и т.д.), обеспечении безопасности заложников и иных предупредительных мер. Однако он не должен подменять руководителя операции, действующего в рамках закона, в выборе стратегии и тактического рисунка силового варианта специальной операции, ибо это, подчас, приводит к негативным последствиям.
Так, в одном из СИЗО возникла чрезвычайная криминальная ситуация, обусловленная захватом заложников лицами, содержащимися в учреждении. Оперативный штаб, функционировавший под руководством начальника областного УВД, опираясь на варианты решений, содержавшихся в оперативном плане подразделения, готовился к организации и проведению специальной операции по обезвреживанию террористов и освобождению заложников непосредственно в здании места содержания под стражей. Однако вмешательство прокурора привело к изменению решения: оно было ориентировано на новый вариант действий сил и средств правоохраны, связанный с предоставлением террористам автотранспортного средства, оружия и возможности беспрепятственного выезда за пределы СИЗО с целью проведения специальной операции на маршруте следования захватчиков. Вместе с тем террористы изменили предполагаемый маршрут следования, вышли из-под контроля правоохранительных структур, а впоследствии совершили еще ряд тяжких и особо тяжких преступлений. Для задержания и обезвреживания террористов были задействованы значительные силы и средства как областного УВД, так и ОВД соседних субъектов федерации.
Действия прокурора при проведении массовых акций
Одной из особенностей современной социально-политической и экономической ситуации в России является обострение социальных конфликтов, затрагивающих наиболее значимые права и законные интересы личности, сферы жизнедеятельности общества и государства.
Основной формой проявления таких конфликтов являются забастовки, пикетирование, демонстрации и другие массовые акции, сопровождающиеся нередко противоправным, агрессивным и деструктивным поведением как отдельных граждан, так и групп лиц в местах проведения массовых акций протеста. Это нередко представляет угрозу нормальному функционированию систем жизнеобеспечения населенных пунктов, транспортных магистралей, объектов повышенной опасности, причиняет вред государству, дезорганизует работу предприятий, учреждений и организаций всех форм собственности.
Наряду с пассивными формами проведения акций протеста, например забастовками шахтеров, врачей, учителей и др. категорий рабочих и служащих, массовые акции в последние годы приобрели особенности радикального протеста, характеризуются высоким накалом страстей граждан, неподчинением требованиям представителей властных структур, органов правоохраны, а также, как показывает практика, реальной возможностью активного противодействия органам внутренних дел со стороны участников акций, столкновениями граждан с силами правопорядка.
Важной предпосылкой в принятии и реализации прокурорами обоснованных и правомерных управленческих и надзорных решений в условиях экстремистских проявлений отдельных лиц и их групп является правильная квалификация содеянного, а также квалифицированная правовая оценка организации и деятельности служб и войск МВД России во время обеспечения охраны правопорядка в местах проведения массовых акций, особенно при проведении специальных операций ОВД, применении физической силы и специальных средств. Первостепенную роль, как отмечено выше, в предупреждении и пресечении противоправных действий экстремистского характера во время проведения забастовок, пикетировании и иных массовых акций играет участие прокурора в переговорном процессе.
Анализ действующего уголовного законодательства позволяет сделать вывод, что выходящие за рамки закона деяния участников акций протеста, при определенных обстоятельствах, могут квалифицироваться как уголовно-наказуемые деяния: неоказание помощи больному (124 УК РФ); массовые беспорядки (ст. 212 УК РФ); нарушение правил безопасности на объектах атомной энергетики (ст.215 УК РФ); прекращение или ограничение подачи электрической энергии, либо отключение от других источников жизнеобеспечения (ст. 2151 УК РФ); нарушение правил безопасности движения и эксплуатации железнодорожного, воздушного или водного транспорта (ст. 263 УК РФ); приведение в негодность транспортных средств или путей сообщения (ст. 267 УК РФ).
При забастовках медицинских работников их бездействие может повлечь за собой причинение вреда здоровью больного или его смерть. Это должно расцениваться как преступление, предусмотренное ст. 124 УК РФ - неоказание помощи.
Наиболее красноречивым подтверждением тому могут являться шахтерские и студенческие волнения, например события 1998 г., когда митинг студентов в г. Екатеринбурге был разогнан ОМОНом; в результате противодействия митингующих и сил правопорядка пострадало пять бойцов отряда и две участницы акции. Уместно отметить, что реакция общественности и официальных структур на события в г. Екатеринбурге была неоднозначной, в значительной мере поляризованной. В частности, высказывались мнения, что вина за случившееся лежит на местных властях, продемонстрировавших крайнее непонимание происходящего, а также на организаторах мероприятия, которые несут ответственность за проведение таких акций; была и иная точка зрения, отраженная в частности в Заявлении Государственной Думы «О проявлении насилия в отношении мирной студенческой манифестации в г. Екатеринбурге», в котором говорилось о «зверском беспределе» полиции, выразившемся в «избиении беззащитных студентов», «в насилии по отношению к мирной студенческой акции».
Уголовная ответственность в данном случае предусмотрена за бездействие, то есть за невыполнение без уважительных причин обязательных для медицинских работников предписаний Основ законодательства РФ «Об охране здоровья граждан». Речь идет о медицинских работниках врачах, медицинских сестрах, фармацевтах и др. Поэтому, если к забастовке медицинских работников присоединились, например, водители или диспетчеры, то они к ответственности по ст. 124 УК привлечены быть не могут (на них не возложена обязанность оказывать медицинскую помощь).
Это преступление с так называемым материальным составом, то есть преступление окончено и деяние наказуемо при наступлении предусмотренных в диспозиции статьи последствий: причинение средней тяжести вреда здоровью больного (основной состав), смерть больного или причинение тяжкого вреда его здоровью (квалифицированный состав). Кроме того, необходимо наличие причинно-следственной связи между бездействием лица, обязанного оказывать медицинскую помощь, и наступлением указанных последствий.
Нельзя исключить, что во время проведения акций протеста какой-либо повод будет использован преступными элементами для провоцирования массовых беспорядков, то есть приведет к совершению преступления, предусмотренного ст. 212 УК РФ. Организация массовых беспорядков выражается в принятии мер для того, чтобы собралась толпа и совершала преступные действия. В соответствии с ч. 3 названной статьи должны быть квалифицированы действия лиц, которые призывают участников акций протеста к активному неподчинению законным требованиям представителей власти и массовым беспорядкам, а равно к насилию над гражданами. Преступление является оконченным с момента совершения хотя бы одного из названных деяний.
В случаях забастовки работников объектов атомной энергетики, когда такие действия связаны с нарушением правил их эксплуатации, если это могло повлечь смерть человека или радиоактивное заражение окружающей среды, эти лица могут быть привлечены к уголовной ответственности по ст. 215 УК РФ. При этом наступление опасных последствий не обязательно. Достаточно допущения забастовщиками нарушений правил безопасности эксплуатации объектов атомной энергетики, которые регламентированы в специальных нормативных правовых актах, в частности, в Федеральном законе "Об использовании атомной энергии".
К уголовной ответственности по рассматриваемой статье могут быть привлечены только работники объектов атомной энергетики (как должностные, так и не должностные лица), в обязанности которых входит исполнение профессиональных функций с соблюдением названных правил безопасности.
Противоправными являются также действия, сопряженные с незаконным прекращением или ограничением подачи потребителям электрической энергии либо отключение их от других источников жизнеобеспечения. В данном случае законом (ст. 2151 УК РФ) предусмотрена уголовная ответственность должностных лиц, а также лиц, выполняющих управленческие функции в коммерческой или иной организации.
Условием привлечения к ответственности по части 1 указанной статьи является сам факт совершения действий, описанных в диспозиции, если их следствием могла стать смерть человека или иные тяжкие последствия. Преступление окончено с момента совершения означенных действий. Таким образом, уголовно-наказуемым является, например, прекращение подачи энергии в медицинские учреждения, на объекты повышенной экологической опасности и т.п.
Если же по неосторожности наступила смерть человека или иные тяжкие последствия, то содеянное квалифицируется по ч.2 ст. 2151 УК РФ.
При определенных условиях преступлением, предусмотренным ст. 267 УК РФ (приведение в негодность транспортных средств или путей сообщения), является пикетирование железнодорожных путей и иных транспортных коммуникаций, которое среди других акций протеста получило наибольшее распространение. Речь идет о таких ситуациях, когда пикетчики размещаются на железнодорожных путях или иным образом осуществляется блокирование (создание препятствий для свободного передвижения транспорта) транспортных коммуникаций, в результате чего становится невозможным их использование по назначению, причиняется крупный ущерб.
Названной статьей определена Уголовная ответственность за деяния, направленные не только на железнодорожный транспорт. Предметом преступления могут быть также морской, водный, автомобильный транспорт, включая соответствующие пути сообщения, средства сигнализации или связи, иное транспортное оборудование, транспортные коммуникации. Таким образом, по ст. 267 УК РФ могут квалифицироваться и такие действия, как, например, перекрытие взлетно-посадочной полосы.
Об уголовной ответственности речь может идти лишь при наступлении указанных в законе последствий: причинение крупного ущерба, причинение по неосторожности тяжкого или средней тяжести вреда здоровью (ч.1); смерти человека (ч.2); смерти двух или более людей (ч. 3). И если определение тяжести причиненного здоровью вреда не вызывает затруднений, то с оценкой ущерба дело обстоит сложнее.
Следственная практика пошла по пути определения крупного характера ущерба с учетом определения его в иных составах преступлений, то есть исходя из пятисот минимальных размеров оплаты труда.
Однако в каждом конкретном случае необходим индивидуальный подход при решении вопроса об отнесении ущерба к категории крупного. Целесообразно при этом исходить как из стоимостного его выражения, так и с учетом других обстоятельств.
При определении размера ущерба следует учитывать прямые убытки не только отдельной железнодорожной дистанции, но и всей железной дороги, а также физических и юридических лиц, связанных с перевозчиком договорными отношениями, а также иных лиц, потерпевших убытки в результате несвоевременной или невыполненной доставки пассажиров или грузов (в размер причиненного ущерба в данном случае включается только прямой ущерб, а не упущенная выгода).
Не останавливаясь подробно на вопросе оценки ущерба, обозначим кратко (в качестве примера) из чего он складывается в результате блокирования движения на железных дорогах. В общих чертах размер такого материального ущерба включает в себя помимо расходов, связанных с пропуском поездов объездными путями, ремонтом пути, компенсацией ущерба пассажирам и отправителям багажа (см.: Транспортный Устав железных дорог Российской Федерации) также и дополнительные расходы. Например, дополнительные расходы могут быть связаны с обслуживанием пассажиров за счет железной дороги (расходы на питание при задержке поездов, на перевозку пассажиров иными видами транспорта и т.п.).
Определение суммы ущерба в подобных случаях действительно сложно. Поэтому при расследовании практически невозможно обходиться без проведения судебно-бухгалтерской, судебно-экономической и иных необходимых для этого экспертиз. Таким образом, достигается полнота изучения последствий противоправных действий.
Ответственности по ст. 267 УК РФ подлежит любое физическое вменяемое лицо, достигшее четырнадцатилетнего возраста, сознательно совершившее действия, направленные на воспрепятствование эксплуатации транспортных средств и путей сообщения. Однако по отношению к вредным последствиям, связанным с причинением вреда здоровью, смерти двух или более лиц, вина может быть только в форме неосторожности.
Мотивы и цели совершения данного преступления для квалификации значения не имеют.
Преступление считается оконченным с момента наступления одного из последствий, указанных в ст.267 УК РФ.
Помимо правильной квалификации экстремистских проявлений прокурор должен четко представлять правовое обеспечение действий сил правоохраны при проведении массовых акций. Охрана общественного порядка и безопасность в условиях проведения массовых мероприятий возложена на органы внутренних дел, прежде всего подразделения полиции общественной безопасности.
Правовую основу основных субъектов обеспечения общественного порядка и общественной безопасности (органов внутренних дел различных уровней управления) при проведении массовых акций образуют федеральные законы «О полиции», «О безопасности», «О внутренних войсках Министерства внутренних дел Российской Федерации», иные нормативные правовые акты федеральных органов и субъектов Российской Федерации, а также ведомственные нормативные акты, среди которых важное значение имеет Устав патрульно-постовой службы милиции общественной безопасности Российской Федерации (Устав ППС).
В Уставе ППС закреплены апробированные практикой формы и методы проведения общественно-политических, культурно-массовых и других массовых мероприятий. Согласно указанному ведомственному акту весь комплекс мероприятий подразделяется на три периода: подготовительный, исполнительный и заключительный.
Подготовительный (с момента постановки задачи по обеспечению общественного порядка и безопасности при проведении массовых мероприятий) включает в себя:
• сбор информации о месте, времени и порядке проведения предстоящего массового мероприятия, ожидаемом количестве участников и их намерениях.
Сведения о предстоящих массовых мероприятиях можно получить как из официальных источников, так и с использованием оперативных возможностей, предусмотренных законом для сбора необходимой информации. В частности, информация о месте, времени и целях планируемого массового мероприятия может быть получена в органах местной администрации, куда с заявлением о его проведении обращаются организаторы мероприятия.
Кроме того, положительные результаты дает изучение содержания печатных изданий (листовок, обращений, воззваний), выпускаемых такими объединениями.
В случае проведения митинга, шествия, пикетирования следует объяснить организаторам, что они не должны нарушать по времени указанный в уведомлении срок, а также место проведения акции протеста.
Если имеются данные о намерении участников акции блокировать улицы другие транспортные коммуникации, разъяснить, что акция может быть принудительно прекращена правоохранительными органами, а виновные задержаны, привлечены к административной или уголовной ответственности.
Одновременно через средства массовой информации информируют население конкретные предприятия, учреждения, организации о принимаемых мерах по разрешению причин конфликтов (о предстоящих выплатах заработной платы, пенсий, налаживании функционирования транспортных магистралей, воздушного сообщения и других объектов).
• рекогносцировку территории, на которой планируется проведение акций протеста. Это позволяет, особенно при крупномасштабных акциях, определить необходимое количество сил и средств для обеспечения общественного порядка, вида нарядов, групп, их расстановку, а также численность, место дислокации, уровень оснащенности и вооруженности резерва.
• разработку плана действий ОВД по обеспечению общественного порядка и безопасности граждан, бесперебойного функционирования транспорта и коммунальных служб. Руководителями ОВД совместно с представителями других органов и ведомств (служб коммунального, дорожного хозяйства, энергоснабжения и других), обследуется состояние прилегающей к месту проведения массового мероприятия территории, путей подхода к ней, причем как для сил органов внутренних дел, так и для участников массового мероприятия; определяются пропускные возможности пассажирского транспорта.
На основе выводов из собранной информации руководством (в зависимости значимости мероприятия) утверждается управленческое решение, которое организационно оформляется в виде отдельного плана мероприятий по обеспечению общественного порядка и безопасности во время проведения массового мероприятия.
В плане организационных мероприятий подробно указывается:
- содержание мероприятия;
- место и время его проведения;
- цели и задачи органов внутренних дел (для каждой службы в отдельности), способы их выполнения;
- расчет сил и средств с учетом разделения территории на зоны, сектора, участки;
- виды нарядов, их состав и обязанности;
- использование резерва, специальных технических средств, время начала и окончания службы, введение режимных ограничений.
К плану могут прилагаться: план-схема расчета сил и средств; расположения зон, участков; варианты организации дорожного движения; схемы связи.
• проведение мероприятий по подготовке сотрудников подразделений и служб ОВД к действиям в подобных условиях, необходимых технических средств. В этих целях для сотрудников оперативного штаба могут проводиться занятия для выработки у них навыков руководства задействованными силами и средствами. Они знакомятся с программой предстоящего мероприятия, изучают функциональные обязанности, карты, схемы, другие документы, которые будут использоваться в процессе работы, а также отрабатывают варианты управленческих решений, как в обычных, так и в экстремальных условиях.
Подготовка других категорий сотрудников к обеспечению общественного порядка обычно включает проведение инструктивных совещаний с руководителями отделов, служб, районных (городских) органов внутренних дел, командованием подразделений внутренних войск. В случае проведения особо важных, масштабных массовых мероприятий, с ними организуются краткосрочные учебно-методические сборы. При этом рассматриваются особенности несения службы, тактические приемы (способы) предотвращения правонарушений, пресечения возможных эксцессов.
При необходимости, накануне мероприятия непосредственно на месте проводятся репетиции и тренировки, в ходе которых уточняются задачи, проверяются реальность расчета сил, надежность всей системы обеспечения общественного порядка, связи и управления подразделениями, отрабатываются варианты маневра силами при возникновении чрезвычайных ситуаций.
Особое внимание следует уделить наличию и состоянию средств кино и видеосъемки. Опыт разбора конфликтных ситуаций столкновений сотрудников органов внутренних дел с хулиганами из числа митингующих показывает, что любой эксцесс способен приобрести широкий общественный резонанс, но благодаря документальным кадрам можно определить характер правонарушения и правомочность действий силовых структур.
Накануне акции протеста расстановку нарядов целесообразно осуществить следующим образом. При проведении акций с большим количеством участников, на дорогах, улицах внутри города, с учетом места проведения митинга, шествия, следует выставить усиленные посты регулирования для ограничения движения транспорта, на подходах к месту проведения акции протеста посты охраны общественного порядка для наблюдения и сбора необходимой информации. Для обеспечения охраны общественного порядка на территории города разбивается патрульные участки (сектора) в границах обслуживания общественными пунктами охраны порядка, с выделением им дополнительных сил и средств.
Для выезда на места происшествий создаются усиленные следственно-оперативные группы, группы быстрого реагирования и резерв; предусматривается усиленная охрана важных, особо важных и режимных объектов. Затем проводится комплекс мер предупредительно-профилактического характера по нейтрализации преступного элемента и лиц, которые могут спровоцировать участников акции протеста на массовые неповиновения и беспорядки.
• инструктаж представителей органов, организаций и объединений граждан об их правах и обязанностях во время проведения массовых мероприятий.
Исполнительный период начинается с момента прибытия сил и средств органов внутренних дел к месту проведения массового мероприятия и заканчивается убытием к месту дислокации.
Он включает в себя следующие действия:
• организационное обеспечение деятельности привлекаемых сил и средств:
а) органом оперативного управления (его службами) организуется и обеспечивается непрерывное управление всеми видами используемых нарядов, групп, задействованных в мероприятии;
б) вводятся в полном объеме предусмотренные планом ограничения;
в) обеспечивается непрерывное слежение за состоянием оперативной обстановки и, исходя из результатов ее оценки, принимаются соответствующие управленческие решения и организуется их исполнение;
г) осуществляется контроль за несением службы подразделениями и нарядами, входящими в состав основных и приданных сил;
д) поддерживается взаимодействие с другими субъектами, участвующими в поддержании порядка, а также организаторами и инициативными группами, участвующими в проведении массового мероприятия;
• проверка руководителями ОВД личного состава на месте проведения массового мероприятия, его экипировки и рабочий инструктаж руководителей групп, предусмотренных планом, при этом сообщается о возможных изменениях во времени и порядке проведения массового мероприятия и иных изменениях в оперативной обстановке; затем следует расстановка сил и средств для решения поставленных задач;
• организация непосредственной деятельности сотрудников основных и приданных сил по поддержанию правопорядка проводится с соблюдением следующих обязательных требований:
а) для обеспечения безопасности должно привлекаться лишь реально необходимое количество сил и средств;
б) служебные наряды из состава групп оцепления и других формирований выставляются на территории с учетом необходимости ее прикрытия, а по надобности, по решению органа управления (соответствующего руководителя), незамедлительно снимаются и выводятся в резерв до полного окончания мероприятия и рассредоточения его участников;
в) задачи личному составу как основных, так и приданных сил, должны быть сформулированы четко и понятно, при этом особо должна подчеркиваться необходимость предупреждения возникновения паники, давки, групповых нарушений общественного порядка, массовых беспорядков, нахождения сотрудников в заранее установленных местах сосредоточения и недопустимость их самовольного оставления и недопущения к месту проведения массового мероприятия лиц, находящихся в состоянии опьянения, либо имеющих при себе предметы, которые могут быть использованы в качестве орудий нападения;
• информирование о всех изменениях в обстановке в районе проведения массового мероприятия и принимаемых в этой связи мерах по обеспечению безопасности представителей органов местной администрации, а также вышестоящие органы внутренних дел;
• мероприятия по поддержанию правопорядка могут самостоятельно проводиться территориальными органами внутренних дел, если количество участников акции небольшое и их действия не носят агрессивного характера. Однако на практике они чаще всего осуществляются объединенными усилиями территориальных, транспортных органов внутренних дел, учебных заведений привлечением в отдельных случаях частей и подразделений внутренних войск.
Привлечение внутренних войск оправдано в том случае, когда территориальные органы внутренних дел не в состоянии контролировать ситуацию. В этих случаях, в основном для выполнения второстепенных милицейских функций, целесообразно привлекать резервные или территориальные формирования внутренних войск. Они могут передаваться в распоряжение руководства ОВД в качестве вспомогательных подразделений для усиления охраны объектов жизнеобеспечения населения и других важных объектов, перекрытия отдельных участков территории, обеспечения установленного порядка пропуска граждан и транспортных средств в район (зон блокады, контроля на других основных магистралях района конфликта). Причем часть сил и средств должна находиться в резерве для действий в случае осложнения оперативной обстановки;
• абсолютное большинство акций протеста, в том числе сопровождающихся блокированием улиц, административных зданий, транспортных коммуникаций было прекращено путем проведения длительных переговоров и удовлетворения части или полностью выдвигаемых требований участников этих акций. Поэтому в случае, когда участники акции протеста вступают в переговоры, ведут себя спокойно, главе администрации, руководителю оперативного штаба и другим его членам, прокурору используя малейшие возможности к разрешению требований граждан, необходимо вести переговоры вплоть до прекращения ими противоправной акции и полного рассредоточения;
• если участникам акции протеста удается провести блокирование зданий, улиц и других магистралей, транспортных коммуникаций, в результате чего создается угроза безопасности их функционирования и причинения крупного материального ущерба, как правило, должна проводиться специальная операция по разблокированию этих объектов.
В том случае, когда организаторы и участники блокады ведут себя агрессивно, на выступления представителей власти и других должностных лиц не реагируют, допускают грубые нарушения общественного порядка, оказывают силовое противодействие сотрудникам органов внутренних дел, при этом в результате продолжающегося блокирования создается угроза безопасности движения и функционирования транспорта, причиняется крупный материальный ущерб, руководителю оперативного штаба по согласованию с главой администрации, прокурорам следует принять решение на пресечение незаконной акции с использованием методов силового воздействия.
В решении необходимо отразить следующие обстоятельства:
а) краткие выводы из оценки обстановки;
б) избираемые методы силового воздействия, способы их реализации; привлекаемые силы и средства;
в) исходные позиции, направления (рубежи) действий, задачи специальным группам, предусмотренных операцией, их руководителям;
г) ответственных лиц и их задачи по всестороннему обеспечению операции;
д) порядок взаимодействия;
е) порядок использования технических средств силового воздействия, оружия и боевой техники;
ж) место расположения пунктов управления, время и порядок докладов о ходе выполнения задач.
Перед проведением операции руководителю оперативного штаба, а также прокурору необходимо неоднократно обратиться к участникам акции с требованием прекратить противоправные действия и предупредить, что в противном случае будут приняты силовые меры. В выступлении прокурора должна быть дана правовая оценка деяниям правонарушителей, показана предусмотренная законом ответственность.
Способы действий специальных групп по разблокированию и рассредоточению участников в зависимости от обстановки могут быть различны. Это оцепление и изоляция всех участников акции, задержание организаторов и активных ее участников и рассредоточение остальной части граждан. В других случаях может быть применена тактика вытеснения всех участников акции в другие места, или рассредоточение с помощью дистанционных и ручных газовых гранат, ранцевых распылителей, водометов и других технических средств силового воздействия.
Заключительный период: проводятся мероприятия по отводу и эвакуации сил и средств, задействованных в операции, возобновлению нормальной жизнедеятельности предприятий, организаций, отмене вводимых ограничений в период проведения массового мероприятия.
В заключительный период Особого внимания заслуживает учет ряда факторов, которые могут оказать существенное влияние на состояние общественного порядка и оперативной обстановки на территории, где проводится акция протеста.
К таким факторам относятся:
а) концентрация участников в определенных местах (трибуны, где находятся ораторы, вокруг лидеров и других местах), которая может создавать потенциальную угрозу общественному порядку и безопасности;
б) неорганизованность действий участников мероприятия в связи с окончанием его проведения;
в) возможность проведения других (не запланированных) мероприятий;
г) психологическая расслабленность и физическая усталость сотрудников подразделений и служб, связанные с окончанием несения ими службы;
д) агрессивность отдельных участников (групп), связанная с их недовольством результатами акции протеста, действиями правоохранительных органов.
Учитывая приведенные факторы, осуществляются:
а) перегруппировка сил и средств для подготовки их отвода с занимаемых позиций;
б) организация сопровождения участников мероприятия, покидающих место его проведения значительными по количеству группами;
в) оказание (в случае необходимости) медицинской помощи гражданам и сотрудникам ОВД, пострадавшим во время проведения мероприятия; предупреждение несчастных случаев, которые могут происходить в связи с неорганизованным отходом участников мероприятия;
г) организованный отвод личного состава основных и приданных сил;
д) отмена ограничений, вводимых на период проведения массового мероприятия;
е) разбор и анализ действий подразделений, служб, отдельных сотрудников.
В процессе проведения специальной операции, а также по ее завершению прокурор дает правовую оценку действиям органов внутренних дел, иных привлеченных и взаимодействующих сил и средств, выясняет обстоятельства, способствовавшие обострению обстановки, принимает необходимые надзорные и управленческие решения.
Природоохранная деятельность прокуратуры российской федерации и пути ее совершенствования
Задачи природоохранной деятельности прокуратуры это категория по сравнению с целями более частная. Именно посредством решения многочисленных задач реализуются цели природоохранной деятельности прокуратуры или, по крайней мере, должны реализовываться. С точки зрения степени влияния на конечный результат задачи могут быть более или менее важными, первоочередными и не первоочередными. Следует иметь в виду, что задачи органов прокуратуры в рассматриваемой области конкретизируются применительно к каждому периоду времени в приказах и указаниях Генерального прокурора РФ и других вышестоящих прокуроров, как-то: заместителей Генерального прокурора России и прокуроров (заместителей прокуроров) субъектов Российской Федерации. В целом же реализация этих задач служит цели оздоровления окружающей природной среды, обеспечению экологической безопасности.
По нашему глубокому убеждению, в настоящее время наиболее актуальной, именно первоочередной и неотложной задачей природоохранной деятельности прокуратуры является активизация и совершенствование природоохранной деятельности специально уполномоченных государственных органов в области природопользования, охраны окружающей природной среды и обеспечения экологической безопасности. Эта задача также вытекает и из процитированных выше положений утвержденной Указом Президента РФ №24 Концепции национальной безопасности.
К числу первоочередных и неотложных задач природоохранной деятельности прокуратуры следует отнести усиление и совершенствование надзора за исполнением экологического законодательства органами представительной и исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления. Обладая большой полнотой власти в области природопользования, охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности, эти органы, к сожалению, нередко в угоду собственным местническим и даже личным интересам принимают решения (законы, постановления и иные правовые акты), противоречащие действующему российскому законодательству, порою попросту способствуя разграблению природных ресурсов, являющихся достоянием народов, проживающих на соответствующей территории. Ряд полезных рекомендаций для прокуроров в части надзора за законностью правовых актов органов власти субъектов Российской Федерации содержится в статье Т. Рабко.
На сегодняшний день является весьма актуальной задачей прокуроров в природоохранной сфере активное воспрепятствование вводу в эксплуатацию промышленных, сельскохозяйственных, оборонных и иных объектов, могущих оказать отрицательное воздействие на окружающую природную среду. Дело в том, что, несмотря на установленную законодательством казалось бы, достаточно подробную регламентацию природоохранных требований к хозяйственной и иной деятельности имеют место неединичные факты строительства и ввода в эксплуатацию соответствующих объектов различного назначения без проведения предусмотренной в таких случаях государственной экологической экспертизы, при наличии отрицательного заключения экологической комиссии, отступлений от требований проекта и заключения экологической экспертизы, что приводит к загрязнению окружающей природной среды и как следствие к ухудшению здоровья населения.
Важной задачей природоохранной деятельности прокуроров является также принятие посильных мер к ликвидации или, по крайней мере, в ближайшее время сокращению источников выбросов (сбросов) загрязняющих и в особенности токсичных и особо вредных для живых организмов веществ на действующих предприятиях, пресечению нарушений технологических процессов и режимов работы производств, ведущих к выбросам и сбросам таких веществ. Сказанное имеет отношение и к транспорту, особенно автомобильному.
Понятно, что эту задачу, во избежание необоснованного вмешательства в сферу неподнадзорную прокурор должен решать опосредованно, через органы экологического контроля, представительные и исполнительные органы регионального и муниципального уровней, предъявляя к ним требования о проведении соответствующих проверок, в том числе и о проведении экологического аудирования, о принятии мер, ведущих к прекращению вредных выбросов и сбросов (например, о приостановлении работы опасных в экологическом отношении производств, цехов, участков или агрегатов, о перепрофилировании и закрытии производства, о строительстве или реконструкции очистных сооружений, о высадке зеленых насаждений в санитарных зонах вокруг предприятий и т.д.). Сказанное не исключает предъявления прокурором в актах реагирования на нарушения законов соответствующих требований непосредственно и руководителям (органам управления) предприятий-загрязнителей.
Неблагополучные в экологическом отношении промышленные предприятия, животноводческие комплексы, хранилища радиоактивных отходов, разного рода токсичных и других особо опасных веществ, в том числе химических отравляющих веществ, навозохранилища, места захоронения скота, погибшего в результате эпизоотий, представляющие повышенную угрозу для окружающей среды и здоровья населения, должны постоянно находиться в поле зрения прокуроров.
Актуальной задачей природоохранной деятельности прокуратуры является также осуществление надзора за исполнением законодательства, регулирующего расходование денежных средств, выделяемых из федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований на природоохранные мероприятия (цели), а также средств целевых бюджетных экологических фондов, предназначенных исключительно на финансирование природоохранных мероприятий. Прокуроры призваны остро реагировать на любые факты расходования этих средств не по целевому назначению, вплоть до возбуждения уголовных дел в отношении виновных лиц, превращающих целевые средства в источник удовлетворения собственных материальных потребностей.
Немаловажной задачей является усиление надзора за исполнением национального законодательства и актов международного права, направленных на запрещение ввоза в Россию из-за рубежа опасных отходов и веществ (радиоактивных, токсичных, в том числе химических, биологических), если это не предусмотрено вступившими в законную силу соответствующими межгосударственными соглашениями, а также продуктов питания и других веществ и предметов, не отвечающих санитарным и экологическим требованиям безопасности. В упомянутой выше Концепции национальной безопасности данная проблема называется в числе важнейших экологических угроз, поскольку ослабление контроля со стороны органов государства может привести к превращению страны в место массового размещения и захоронения таких отходов и веществ. Поэтому вскрываемые в ходе проверок нарушения должны влечь за собой острую реакцию со стороны прокуроров, особенно если они совершаются при попустительстве соответствующих уполномоченных органов.
В целях повышения эффективности природоохранной деятельности прокуратуры ее надзорная и следственная деятельность, участие прокурора в судах и иная работа должны органически дополняться профилактическими мероприятиями. Данная задача, помимо жесткого и принципиального изложения своих требований в актах прокурорского реагирования, акцентирования внимания на причинах совершения экологических правонарушений и путях их устранения, может реализовываться прокурорами и следователями как посредством внесения предусмотренных законодательством представлений об устранении нарушений законов, причин и условий, им способствующих, так и целевых выступлений перед должностными лицами, трудовыми коллективами и жителями с профилактическими беседами и лекциями, дачи разного рода консультаций по эколого-правовым вопросам, широкого использования средств массовой информации (радио, телевидения, периодической печати). Безусловно, прокуроры должны ответственно подходить к вопросу обнародования тех или иных фактических данных, не допуская преждевременных обвинений и памятуя о том, что согласно ст. 49 Конституции РФ каждый обвиняемый в совершении преступления считается невиновным, пока его виновность не будет доказана в предусмотренном федеральным законом порядке и установлена вступившим в законную силу приговором суда. К этому призывает прокуроров приказ Генерального прокурора РФ №45 «О задачах органов прокуратуры по взаимодействию со средствами массовой информации, совершенствованию общественных связей».
В связи с тем, что задача оздоровления окружающей природной среды может успешно решаться лишь совместными усилиями органов представительной и исполнительной власти всех уровней, органов местного самоуправления, правоохранительных, природоохранных и многих других органов, должностных лиц, руководителей коммерческих и некоммерческих организаций, общественности и граждан, и является по существу общегосударственным и общенародным делом, прокуроры призваны совершенствовать механизм взаимодействия с ними, добиваясь скоординированности природоохранной деятельности, организуя единый фронт борьбы с экологическими правонарушениями, максимально используя при этом возможности других органов и общественности в работе по предупреждению нарушений экологического законодательства.
На наш взгляд, правомерно выделить и такую задачу природоохранной деятельности прокуратуры как совершенствование экологического законодательства, поскольку в этом процессе прокуроры играют далеко не последнюю роль. Коль скоро их деятельность связана с оценкой и сопоставлением фактических действий и решений поднадзорных субъектов с требованиями законов, именно прокуроры нередко устанавливают пробелы или дефекты в правовом регулировании в той или иной сфере общественных отношений. Исходя из того, что ст. 9 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» наделяет прокуроров правом участия в правотворческой деятельности, эти полномочия должны использоваться ими с максимальной отдачей в целях совершенствования механизма правового регулирования, в том числе и в экологической сфере.
В нашу задачу в рамках названной работы не входит приведение количественных характеристик природоохранной деятельности органов прокуратуры. Достаточно лишь сказать, за последние несколько лет эта работа заметно активизировалась, в определенной мере произошло ее качественное улучшение. Этому способствовали ряд обстоятельств:
Во-первых, имело место акцентирование внимания прокуроров на надзор за исполнением экологического законодательства со стороны руководства Генеральной прокуратуры РФ и выделение этой сферы в число приоритетных;
Во-вторых, происходило накопление прокурорами и следователями положительного опыта работы в природоохранной сфере;
В-третьих, отмечалось некоторое увеличение количества природоохранных прокуратур, а также прокурорских и следственных работников, занятых в этой сфере;
В-четвертых, наметилось заметное улучшение методического обеспечения природоохранной деятельности (появилось относительно много методических пособий, разработок, указаний, в подготовке которых принимал посильное участие и автор настоящей статьи);
В-пятых, во многих регионах улучшилось взаимодействие прокуроров с органами представительной и исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, специально уполномоченными государственными органами в области охраны окружающей природной среды, правоохранительными органами и общественностью;
В-шестых, наметилось заметное улучшение научного обеспечения природоохранной деятельности прокуратуры, в том числе и в форме подготовки диссертаций на соискание ученой степени кандидата юридических наук (Агеев А.А., Виноградов В.П., Добрецов Д.Г., Червякова Ю.Г. и др.);
В-седьмых, происходило и продолжается совершенствование экологического законодательства, прежде всего путем принятия ряда новых законов, в том числе и на уровне субъектов Российской Федерации.
Природоохранная деятельность прокуратуры, с одной стороны, это составная часть природоохранной деятельности, осуществляемой многими органами и в первую очередь природоохранными органами, а с другой стороны это составная часть многогранной деятельности самой прокуратуры.
В связи с этим задача совершенствования природоохранной деятельности прокуратуры или, иначе говоря, повышения эффективности этой деятельности должна решаться с одновременным совершенствованием:
а) природоохранной деятельности природоохранных органов, органов представительной и исполнительной власти, органов местного самоуправления и других органов;
б) другой всей многогранной деятельности прокуратуры. Мы исходим из того, что прокурорский надзор един и едина вся деятельность прокуратуры, а поэтому и все проблемы ее деятельности должны решаться в общей увязке, одновременно.
Все проблемы, положительное решение которых может оказать позитивное воздействие на природоохранную деятельность прокуратуры, с определенной долей условности можно подразделить на четыре группы:
1) проблемы, выходящие за пределы природоохранной и иной деятельности прокуратуры, решение которых будет способствовать совершенствованию не только природоохранной, но и всей деятельности органов прокуратуры (проблемы первой группы);
2) проблемы прокурорского надзора в целом и всей иной деятельности прокуратуры, решение которых будет способствовать совершенствованию всей деятельности прокуратуры, в том числе и природоохранной деятельности (проблемы второй группы);
3) проблемы собственно природоохранной деятельности прокуратуры, решение которых будет способствовать совершенствованию не только этой деятельности, но и в определенной мере совершенствованию других участков деятельности прокуратуры (проблемы третьей группы);
4) проблемы совершенствования отдельных направлений природоохранной деятельности прокуратуры (проблемы четвертой группы).
К проблемам первой группы следует отнести:
а) искоренение коррупционности чиновничества как главной угрозы национальной безопасности России;
б) формирование здорового экологического мировоззрения как у населения, так и у работников контролирующих и природоохранных органов, в том числе у прокурорско-следственных работников;
в) внедрение в жизнь принципа неотвратимости ответственности за совершение правонарушений, в том числе и экологических;
г) повышение правового статуса инспекторов государственного и муниципального контроля в рассматриваемой сфере;
е) совершенствование законодательства, регулирующего организацию и деятельность прокуратуры.
К проблемам второй группы надлежит отнести:
а) совершенствование подготовки прокурорско следственных кадров в высших учебных заведениях;
б) совершенствование системы повышения квалификации прокурорско-следственных кадров;
в) совершенствование работы с кадрами в органах прокуратуры;
г) улучшение материального обеспечения органов прокуратуры и ее работников;
д) совершенствование научного обеспечения деятельности прокуратуры.
К проблемам третьей группы необходимо отнести:
а) специализацию прокуроров и следователей в области природоохранной деятельности;
б) совершенствование методического обеспечения природоохранной деятельности прокуратуры;
в) совершенствование аналитической работы прокуратуры в части ее природоохранной деятельности;
г) совершенствование взаимодействия прокуроров с органами представительной и исполнительной власти, органами местного самоуправления, органами контроля, правоохранительными органами и общественностью.
К проблемам четвертой группы в первую очередь можно отнести:
а) совершенствование прокурорского надзора за исполнением экологического законодательства;
б) совершенствование координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с экологическими преступлениями;
в) повышение качества следствия по делам об экологических преступлениях;
г) совершенствование прокурорского надзора за расследованием экологических преступлений;
д) повышение качества участия прокуроров в судах при рассмотрении дел об экологических преступлениях;
е) повышение качества участия прокуроров в судах и арбитражных судах при рассмотрении дел экологической направленности;
ж) совершенствование прокурорского надзора за исполнением законов судебными приставами (в части принудительного исполнения решений судов и других органов, касающихся экологической сферы);
з) совершенствование прокурорского надзора за исполнением законов в местах содержания задержанных и отбывания наказаний, назначенных судом за совершение экологических преступлений;
и) совершенствование работы по рассмотрению и разрешению прокурорами жалоб и заявлений экологического характера;
к) активизацию участия прокуроров в правотворческой деятельности в части подготовки, принятия или издания экологических правовых актов;
л) совершенствование работы прокуратуры по предупреждению экологических правонарушений.
Говоря о совершенствовании природоохранной деятельности прокуратуры, равно как и о совершенствовании всей ее деятельности, следует, как нам думается, по возможности избегать серьезных организационно-структурных изменений, постановки перед прокуратурой невыполнимых или несвойственных ей задач, максимально использовать положительный опыт работы прокуратуры, накопленный за прошлые годы, не копировать слепо опыт работы прокуратур других стран, в то же время, адаптируя применительно к нашим условиям все положительное в их деятельности.
По мнению большинства из опрошенных, в том числе путем анкетирования слушателей Института повышения квалификации руководящих кадров Генеральной прокуратуры РФ в наибольшей мере могут способствовать совершенствованию деятельности органов российской прокуратуры:
- повышение правового статуса прокуратуры;
- повышение престижности работы в прокуратуре в качестве прокуроров и следователей;
- создание необходимых условий для их работы, в том числе улучшение правового и методического обеспечения;
- увеличение штатной численности оперативных работников тех прокуратур, которые перегружены работой;
- прекращение разного рода нападок на прокуратуру в виде всяческих предложений, идей о лишении прокуратуры функции надзора, об ограничении полномочий прокуроров, о сокращении или ликвидации, в частности, специализированных прокуратур, сокращении штатной численности прокурорских работников и т.д., что у оперативных работников создает неуверенность в завтрашнем дне и приводит к оттоку опытных кадров из прокуратуры. На это обстоятельство, к слову, было обращено внимание профессором Э.Н. Жевлаковым. С высказанными предложениями нельзя не согласиться.
В настоящей работе в рамках ограниченности объема автор предпринял попытку провести комплексный, но не претендующий на всеохватность анализ природоохранной деятельности прокуратуры, в ходе которого были исследованы основные направления деятельности органов российской прокуратуры в сфере природопользования, охраны окружающей природной среды и обеспечения экологической безопасности, сформулированы цели и задачи природоохранной деятельности прокуратуры, вскрыты проблемы, разрешение которых позволит повысить эффективность названной общественно полезной и востребованной работы органов прокуратуры.
Статью подготовил ведущий корпоративный юрист Шаталов Станислав Карлович. 
