Российский законодатель определяет коррупцию как конкретные деяния ("злоупотребление служебным положением, дача взятки, получение взятки, злоупотребление полномочиями, коммерческий подкуп либо иное незаконное использование физическим лицом своего должностного положения"), совершенные "вопреки законным интересам общества и государства в целях получения выгоды в виде денег, ценностей, иного имущества или услуг имущественного характера, иных имущественных прав для себя или для третьих лиц либо незаконное предоставление такой выгоды указанному лицу другими физическими лицами", а также совершение указанных деяний "от имени или в интересах юридического лица". При этом для общего анализа коррупционных явлений представляется целесообразным учитывать также и цели получения неимущественных благ, выражающиеся в скрытых формах коррупции: в качестве примеров можно назвать назначение лица на определенную должность, награждение определенным титулом, званием, ученой степенью и т.д. - все это достаточно сложно отличить от правомерных действий.
Коррупция в целом возникает непосредственно из властеотношений в широком смысле этого слова. Имеется в виду, например, власть государственного служащего (работника организации, контролируемой государством), ответственного за распределение заказов на покупку товаров или оказание услуг для государства (соответствующей организации) - от покупки мелких канцелярских принадлежностей до оказания многомиллиардных подрядных услуг. Это и власть правоприменительного органа по уточнению и/или толкованию нормы права - от разрешения простого дела мировым судьей до толкования понятий политической, экстремистской или миссионерской деятельности Министерством юстиции и высшими судебными инстанциями. Не следует забывать и о власти работников в сфере здравоохранения - от оказания медицинской помощи или выдачи справки конкретному гражданину до закупок дорогостоящего медицинского оборудования и лекарственных средств для множества медицинских учреждений. Наконец, это и власть работников системы образования - от приема различного рода экзаменов до лицензирования и распределения бюджетного финансирования образовательных учреждений. Данный перечень можно продолжать достаточно долго.
При этом во всех случаях налицо возможность властного субъекта реализовать свободу своей воли путем выбора того или иного варианта действий в отсутствие своеобразного "категорического императива". И что бы ни писал Джон Локк о теории общественного договора, следует признать, что отдельные элементы публичной власти, которые должны быть связаны "общественным договором" в виде конституции и/или иного материального либо нематериального факта, часто действуют в противоречие общему благу, а теории божественного происхождения публичной власти давно находятся на перифериях политико-правовой мысли. При этом и сущностные истоки фактической власти - авторитет, знания, личные качества, деньги, знакомства и т.д. - позволяют вполне убедительно объяснить происхождение коррупции и определить эффективные методы борьбы с ней. Следует отметить, что практика предоставления преференций в обмен на личные блага и/или "по знакомству", и/или в силу служебного подчинения в ущерб общественным благам и/или интересам существует давно - пожалуй, с момента кристаллизации властеотношений. Так, русская литература полна примеров мздоимства и лихоимства в нашей стране; выражения "свои люди - сочтемся", "закон что дышло...", "взятки... борзыми щенками" и т.п. стали крылатыми. Следовательно, коррупционные явления обусловлены не столько состоянием конституционного и прочего законодательства, сколько общим уровнем правосознания, правовой культуры, системы ценностей и экономического положения. Отсюда следует вывод о том, что коррупция - это социальное явление не только государства, но и общества в целом. Чиновники и иные представители власти одновременно являются и членами общества. Можно сказать, что коррупция имеет обоюдный характер: с одной стороны, это действия граждан по использованию представителей власти для достижения своих противоправных (противоречащих общественным интересам) целей, а с другой стороны, это действия представителей власти по использованию своего служебного положения в аналогичных целях.
Человек по своей сущности индивидуалистичен в том смысле, что по общему правилу в первую очередь заботится о собственном благе, о благе своих близких. И в своей деятельности на любой позиции - будь то государственная служба, частная практика или бизнес - человек по общему правилу думает о себе больше, чем о деле. В отсутствие властных полномочий это выливается в банальный формализм в повседневной деятельности, стремление уменьшить объем задач и функций с одновременным увеличением объема получаемых за это благ, не принимая во внимание ни общественные, ни государственные, ни общечеловеческие интересы. А при наличии властных полномочий такая естественная модель поведения выливается в коррупцию. В связи с этим представляется, что залог успешного противодействия коррупции кроется в ценностной и культурологической плоскостях, нивелировании "животных" человеческих инстинктов, недопущении конфликта интересов. Управление по принципу меритократии (т.е. когда высшие должности занимают наиболее талантливые люди), вероятно, может способствовать уменьшению коррупции, однако в текущих социально-исторических условиях вряд ли достижимо.
В правовой сфере эффективность противодействия коррупции может быть усилена за счет участия в таком противодействии институтов и членов гражданского общества. Недаром федеральный законодатель определяет противодействие коррупции как деятельность не только органов публичной власти, но и "институтов гражданского общества, организаций и физических лиц", хотя и лишь "в пределах их полномочий". То есть борьба с коррупцией должна осуществляться не только по пути совершенствования (изменения) нормативно-правовой базы и аппарата публичной власти, но и в русле расширения пределов участия во власти и контроля власти со стороны (гражданского) общества.
В Советском Союзе указанная идея была реализована через институт "народного контроля". Статья 92 последней Конституции СССР закрепляла важный статус органов народного контроля. Они не только проверяли "выполнение требований законодательства, государственных программ и заданий", но и вели "борьбу с нарушениями государственной дисциплины, проявлениями местничества, ведомственного подхода к делу, с бесхозяйственностью и расточительством, волокитой и бюрократизмом" и т.д. Принятый в развитие данной нормы Закон СССР "О народном контроле в СССР" расширил направления деятельности органов народного контроля - они были призваны бороться еще и с "любыми попытками обмана государства, с посягательством на социалистическую собственность". Комитеты народного контроля включали в себя все элементы гражданского общества в современном его понимании: "представители государственных органов и общественных организаций, рабочие, колхозники, служащие, деятели науки и культуры, работники средств массовой информации, руководящие работники и активисты органов народного контроля".
В современной России недавно принятый Федеральный закон "Об основах общественного контроля в Российской Федерации" (далее - Закон об основах общественного контроля) содержит чуть менее широкий перечень задач (функций) и субъектов общественного контроля применительно к антикоррупционной деятельности. Так, ч. 2 ст. 5 данного Закона в качестве одной из задач общественного контроля называет "обеспечение прозрачности и открытости деятельности" публичных органов и организаций, а также "формирование в обществе нетерпимости к коррупционному поведению".
В целом понятие общественного контроля достаточно подробно исследуется в литературе. Обычно он рассматривается в качестве одного из видов социального контроля (наряду с государственным контролем) и пересекается с гражданским контролем. При этом в литературе встречаются критически осторожные оценки института общественного контроля. Например, указывается, что он может быть использован для борьбы "против власти" или за участие во власти, "превращается в некую "оппозиционную" силу"; что он может нарушить эффективность деятельности государства. Подобные характеристики общественного контроля, в том числе применительно к сфере противодействия коррупции, вряд ли должны иметь характер общего правила; польза внешнего контроля для функционирования любой системы достаточно очевидна. Пожалуй, сложно подвергнуть сомнению аксиомы о том, что контроль общества над властью обеспечивает повышение эффективности такой власти - причем не абстрактно, а конкретно: это выражается в каждом действии властных структур, которые должны быть направлены на достижение общественного, а не личного блага. Общественный контроль призван укрепить государство (и укрепляет его в развитых правопорядках). Интересно отметить, что многие органы власти в России подчеркивают и развивают принцип государственно-общественного управления отдельными сферами жизни с целью обеспечения предпосылок для расширения участия общества в развитии государственных образований и в контроле за исполнением законодательства, для независимой оценки качества государственных функций (услуг) и с целью развития иных форм общественного контроля.
К сожалению, Закон об основах общественного контроля рассматривает общественный контроль в целом ограничительно как деятельность отдельных субъектов, к числу которых отнесены Общественная палата РФ, общественные палаты субъектов РФ и муниципальных образований, а также общественные советы при отдельных органах власти. Кроме того, для осуществления общественного контроля могут создаваться общественные наблюдательные комиссии, общественные инспекции, группы общественного контроля и иные организационные структуры общественного контроля (ст. 9 указанного Закона).
Задавайте вопросы нашему консультанту, он ждет вас внизу экрана и всегда онлайн специально для Вас. Не стесняемся, мы работаем совершенно бесплатно!!!
Также оказываем консультации по телефону: 8 (800) 600-76-83, звонок по России бесплатный!
В литературе справедливо отмечается, что перечень субъектов общественного контроля, закрепленный в указанном Законе, нуждается в расширении хотя бы за счет граждан и их объединений. Пока же они могут лишь опосредованно участвовать в осуществлении общественного контроля, хотя обладают несомненным и значительным потенциалом для получения, анализа и критической оценки информации и для соответствующей антикоррупционной деятельности.
В литературе встречаются предложения ввести обязательность образования общественных палат субъектов РФ, общественных советов при органах местного самоуправления и т.п. К подобным предложениям следует относиться осторожно: представляется, что общественные институты, созданные "сверху", скорее всего, не могут стать очагом развития гражданского общества и общественного контроля в сфере противодействия коррупции и будут существовать, по сути, лишь "на бумаге". При этом следует отметить, что порядок формирования общественных палат и общественных советов как законодательно предусмотренных субъектов общественного контроля в целом достаточно демократичен (к тому же общественные палаты в реальности есть во всех субъектах Российской Федерации).
Общественный контроль в целом и в сфере противодействия коррупции в частности невозможен без гласности, прозрачности и открытости функционирования публичной власти. Пожалуй, не требует доказательства мысль о том, что гласность "исцеляет", делает отдельные публичные процессы и процедуры прозрачными для общества, позволяет гражданскому обществу при необходимости вмешаться и не допустить определенные коррупционные деяния. В литературе справедливо отмечается, что "обеспечение открытости информации в процессе государственного управления составляет ядро антикоррупционного стандарта".
Открытость органов власти в России в последнее десятилетие существенно расширилась, в том числе благодаря принятию нормативных актов в сфере обеспечения доступа к информации о деятельности органов публичной власти. Доступ к информации о деятельности органов власти обеспечивается, помимо прочего, через средства массовой информации, сеть Интернет, размещение информации в доступных местах, помещениях, библиотеках и т.п., посредством присутствия граждан на заседаниях органов, предоставления информации по запросу. Кроме того, Концепция открытости федеральных органов исполнительной власти, принятая несколько лет назад, должна способствовать дальнейшему "повышению прозрачности и подотчетности государственного управления", "расширению возможностей непосредственного участия гражданского общества в процессах разработки и экспертизы решений, принимаемых федеральными органами исполнительной власти"; "качественному изменению уровня информационной открытости" таких органов и "развитию механизмов общественного контроля" за их деятельностью.
Принцип прозрачности в целях борьбы с коррупцией применяется и в области финансирования политических партий и избирательных кампаний. Так, Комитет министров Совета Европы утвердил соответствующие антикоррупционные рекомендации, которые в целом реализованы в российском законодательстве о политических партиях и основных гарантиях избирательных прав в части открытости и отчетности в отношении пожертвований и займов в пользу политических партий и кандидатов, раскрытии сведений о доходах и имуществе кандидатов. Аналогичные подходы применяются и в зарубежных правопорядках и зачастую влекут серьезные антикоррупционные расследования.
Базовый международно-правовой документ, закрепляющий правовую основу общественного контроля ("участия общества") в сфере противодействия коррупции во всем мире, - это Конвенция ООН против коррупции, которая устанавливает требования прозрачности процессов принятия решений, информирования населения (через учебные программы и иным образом), "уважения, поощрения и защиты свободы поиска, получения, опубликования и распространения информации о коррупции". Государства должны принять меры для содействия институтам гражданского общества в деле предупреждения и борьбы с коррупцией.
Приведенные положения Конвенции ООН имплементированы в российское законодательство, в том числе в форме принципа сотрудничества государства с институтами гражданского общества и международными организациями в сфере противодействия коррупции. Кроме этого, Закон о противодействии коррупции в числе основных направлений деятельности государственных органов по повышению эффективности противодействия коррупции называет не только создание механизма взаимодействия таких органов с гражданами и институтами гражданского общества, общественными и парламентскими комиссиями по вопросам противодействия коррупции, но и принятие мер, направленных на привлечение граждан к более активному участию в противодействии коррупции, "на формирование в обществе негативного отношения к коррупционному поведению", а также создание механизмов общественного контроля за их деятельностью.
В дополнение проблемы общественного контроля в сфере противодействия коррупции затрагиваются и в правовых актах высших органов власти. Так, одним из основных направлений деятельности Правительства РФ является "формирование системы противодействия коррупции, в том числе за счет создания условий для активного гражданско-общественного контроля за эффективностью государственных расходов и инвестиций с государственным участием, а также общественного мониторинга и контроля за деятельностью органов государственной власти". В связи с этим планируется обеспечить "улучшение координации деятельности между контрольными институтами гражданского общества и правоохранительными структурами в целях минимизации негативного воздействия на бизнес".
Следует также учитывать, что не так давно в России был закреплен важный институт антикоррупционной экспертизы правовых актов и их проектов. Такую экспертизу могут проводить не только органы государственной власти и местного самоуправления, но также и "институты гражданского общества и граждане... за счет собственных средств". Заключение эксперта по результатам так называемой независимой антикоррупционной экспертизы носит лишь рекомендательный характер, однако подлежит обязательному рассмотрению соответствующим органом власти с последующим направлением "мотивированного ответа". При этом независимые эксперты должны быть аккредитованы Минюстом России; эксперт - гражданин РФ должен иметь высшее профессиональное образование и стаж работы по специальности не менее пяти лет, а эксперт - юридическое лицо должно иметь в своем штате не менее трех таких работников. Исследователи предлагают усилить значение независимых экспертиз, определить "значение и статус заключения независимого эксперта", установить ответственность должностных лиц "за игнорирование результатов независимой экспертизы". Безусловно, независимые (общественные) экспертизы очень важны для улучшения качества нормативной базы, однако "учет мнения" независимых экспертов в развитых правопорядках достигается иными методами - в основном через оценку эффективности деятельности органов власти, конкурентное замещение должностей, партийное влияние и выбор избирателя.
К числу позитивных изменений в области общественного контроля коррупционных явлений в сфере государственных закупок следует отнести введение института обязательного общественного обсуждения закупок (действует временный порядок, предусматривающий общественные обсуждения закупок свыше одного миллиарда рублей). Соответствующие случаи проведения такого обсуждения и его порядок определены Правительством РФ. При этом законодательством субъектов РФ, муниципальными актами могут быть установлены дополнительные случаи и порядок проведения обязательного общественного обсуждения закупок. Отдельно предусмотрено, что без проведения общественного обсуждения соответствующие закупки не могут быть осуществлены. Кроме этого, законодательством о государственных закупках закреплено право граждан и общественных объединений, а также объединений юридических лиц осуществлять общественный контроль в данной сфере, при этом органы публичной власти "обязаны обеспечивать возможность осуществления такого контроля". Указанные законодательные положения должны способствовать повышению прозрачности крупных государственных закупок и минимизации коррупционных явлений в данной сфере.
В России на практике действенный общественный контроль, особенно в сфере противодействия коррупции, реализуется в основном общественными объединениями, средствами массовой информации и отдельными инициативными гражданами. Не случайно в литературе высказываются разумные предложения предоставить государственную поддержку некоммерческим организациям, ведущим деятельность в сфере противодействия коррупции, внести соответствующие изменения в ст. 31.1 Закона о некоммерческих организациях.
Так, исследователи Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ достаточно подробно охарактеризовали деятельность АНО "Центр антикоррупционных исследований и инициатив "Трансперенси Интернешнл-Р", направленную "на формирование антикоррупционного мировоззрения и правосознания граждан, институциализации прозрачности" и предотвращение коррупции "через обеспечение действенности антикоррупционных механизмов", в том числе посредством независимых антикоррупционных экспертиз нормативных правовых актов, в частности так называемого закона об "иностранных агентах". В этой связи показательно, что "Трансперенси Интернешнл-Р" сама оказалась в списке "иностранных агентов", что пока не мешает ей активно участвовать в антикоррупционных проектах, проводить антикоррупционные исследования и экспертизы. Доводы "Трансперенси Интернешнл-Р" о том, что ее деятельность не может рассматриваться как политическая, поскольку направлена не на изменение государственной политики, а исключительно на ее реализацию, были отклонены судами.
Пожалуй, наиболее ярким примером общественного контроля коррупции в сфере образования и науки в России является совершенствование порядка присуждения и лишения ученых степеней. Неоспоримыми достоинствами действующего в настоящий момент порядка являются обязательная публикация диссертации в сети Интернет, публичность ее защиты, возможность подачи заявления о лишении ученой степени любым физическим или юридическим лицом, пусть и лишь в течение десяти лет со дня принятия диссертационным советом решения о присуждении ученой степени. Указанные достоинства используются гражданскими активистами (особенно "вольным сетевым сообществом экспертов" "Диссернет") для выявления коррупционных (непрофессиональных) явлений в российской науке.
Кроме того, представляется необходимым более активно и повсеместно внедрять в России внутрикорпоративные политики по вопросам противодействия коррупции и устанавливать ответственность за их неисполнение (например, в форме увольнения), чтобы общество в лице коммерческих и некоммерческих организаций самостоятельно предпринимало достаточные усилия в данной сфере. В качестве образца законодательной базы подобной практики можно использовать ст. 7 Закона Соединенного Королевства о взяточничестве, которая освобождает организации от ответственности за коррупционное поведение своих сотрудников и иных связанных лиц только при условии внедрения в такой организации необходимых процедур предотвращения подобного поведения.
В качестве заключения хотелось бы еще раз отметить необходимость принятия дальнейших законодательных мер по обеспечению возможности осуществления общественного контроля (в дополнение к государственному контролю) как инструмента противодействия коррупции. Однако более важными представляются меры по изменению правового сознания, общественных ценностей и культуры социального поведения, поскольку именно в них кроется причина коррупционных явлений в обществе и государстве. Недаром, скажем, в Финляндии низкому уровню коррупции способствует как "наличие развитых институтов гражданского общества, в том числе СМИ", так и "морально-психологический настрой общества и всего корпуса должностных лиц на неприятие коррупции".
Статью подготовил ведущий корпоративный юрист Шаталов Станислав Карлович. 
