Понятие коррупции определено Федеральным законом № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» (далее – Федеральный закон № 273-ФЗ), в соответствии с которым она представляет собой злоупотребление служебным положением, дачу взятки, получение взятки, злоупотребление полномочиями, коммерческий подкуп либо иное незаконное использование физическим лицом своего должностного положения вопреки законным интересам общества и государства в целях получения выгоды в виде денег, ценностей, иного имущества или услуг имущественного характера, иных имущественных прав для себя или для третьих лиц либо незаконное предоставление такой выгоды указанному лицу другими физическими лицами, а также совершение указанных деяний от имени или в интересах юридического лица.
Федеральным законом № 273-ФЗ также определено понятие противодействия коррупции как деятельности федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, институтов гражданского общества, организаций и физических лиц в пределах их полномочий:
• по предупреждению коррупции, в том числе по выявлению и последующему устранению причин коррупции;
• по выявлению, предупреждению, пресечению, раскрытию и расследованию коррупционных правонарушений;
• по минимизации и (или) ликвидации последствий коррупционных правонарушений.
За последние годы в Российской Федерации было создано антикоррупционное законодательство и разработан соответствующий нормативный инструментарий, позволяющий бороться с этим негативным явлением. Кроме того, в целях создания системы противодействия коррупции в Российской Федерации и устранения причин, ее порождающих, Указом Президента Российской Федерации № 815 «О мерах по противодействию коррупции» образован Совет при Президенте Российской Федерации по противодействию коррупции.
Правовую основу противодействия коррупции составляют Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные законы, общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации, федеральные законы, нормативные правовые акты Президента Российской Федерации, а также нормативные правовые акты Правительства Российской Федерации, нормативные правовые акты федеральных органов государственной власти, нормативные правовые акты органов государственной власти субъектов Российской Федерации и муниципальные правовые акты.
Основные направления государственной политики в области противодействия коррупции определяет Президент Российской Федерации. Кроме того, Президент Российской Федерации устанавливает компетенцию федеральных органов исполнительной власти, руководство деятельностью которых он осуществляет, в области противодействия коррупции.
Разработку и принятие федеральных законов по вопросам противодействия коррупции, а также контроль деятельности органов исполнительной власти в пределах своих полномочий обеспечивает Федеральное Собрание Российской Федерации.
Правительство Российской Федерации распределяет функции между федеральными органами исполнительной власти, руководство деятельностью которых оно осуществляет, по противодействию коррупции.
В целях обеспечения координации деятельности федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления по реализации государственной политики в области противодействия коррупции по решению Президента Российской Федерации могут формироваться органы в составе представителей федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и иных лиц. При получении данных о совершении коррупционных правонарушений органы по координации деятельности в области противодействия коррупции передают их в соответствующие государственные органы, уполномоченные проводить проверку таких данных и принимать по итогам проверки решения в установленном законом порядке.
В соответствии с Федеральным законом № 273-ФЗ профилактика коррупции осуществляется путем применения следующих основных мер:
• формирование в обществе нетерпимости к коррупционному поведению;
• антикоррупционная экспертиза правовых актов и их проектов;
• рассмотрение в федеральных органах государственной власти, органах государственной власти субъектов Российской Федерации, органах местного самоуправления, других органах, организациях, наделенных федеральным законом отдельными государственными или иными публичными полномочиями, не реже одного раза в квартал вопросов правоприменительной практики по результатам вступивших в законную силу решений судов, арбитражных судов о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) указанных органов, организаций и их должностных лиц в целях выработки и принятия мер по предупреждению и устранению причин выявленных нарушений;
• предъявление в установленном законом порядке квалификационных требований к гражданам, претендующим на замещение государственных или муниципальных должностей и должностей государственной или муниципальной службы, а также проверка в установленном порядке сведений, представляемых указанными гражданами;
• установление в качестве основания для освобождения от замещаемой должности и (или) увольнения лица, замещающего должность государственной или муниципальной службы, включенную в перечень, установленный нормативными правовыми актами Российской Федерации, с замещаемой должности государственной или муниципальной службы или для применения в отношении его иных мер юридической ответственности непредставления им сведений либо представления заведомо недостоверных или неполных сведений о своих доходах, расходах, имуществе и обязательствах имущественного характера, а также представления заведомо ложных сведений о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей;
• внедрение в практику кадровой работы федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления правила, в соответствии с которым длительное, безупречное и эффективное исполнение государственным или муниципальным служащим своих должностных обязанностей должно в обязательном порядке учитываться при назначении его на вышестоящую должность, присвоении ему воинского или специального звания, классного чина, дипломатического ранга или при его поощрении;
• развитие институтов общественного и парламентского контроля за соблюдением законодательства Российской Федерации о противодействии коррупции.
Основными направлениями деятельности государственных органов по повышению эффективности противодействия коррупции являются:
Задавайте вопросы нашему консультанту, он ждет вас внизу экрана и всегда онлайн специально для Вас. Не стесняемся, мы работаем совершенно бесплатно!!!
Также оказываем консультации по телефону: 8 (800) 600-76-83, звонок по России бесплатный!
1. проведение единой государственной политики в области противодействия коррупции;
2. создание механизма взаимодействия правоохранительных и иных государственных органов с общественными и парламентскими комиссиями по вопросам противодействия коррупции, а также с гражданами и институтами гражданского общества;
3. принятие законодательных, административных и иных мер, направленных на привлечение государственных и муниципальных служащих, а также граждан к более активному участию в противодействии коррупции, на формирование в обществе негативного отношения к коррупционному поведению;
4. совершенствование системы и структуры государственных органов, создание механизмов общественного контроля за их деятельностью;
5. введение антикоррупционных стандартов, то есть установление для соответствующей области деятельности единой системы запретов, ограничений и дозволений, обеспечивающих предупреждение коррупции в данной области;
6. унификация прав государственных и муниципальных служащих, лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации, государственные должности субъектов Российской Федерации, должности глав муниципальных образований, муниципальные должности, а также устанавливаемых для указанных служащих и лиц ограничений, запретов и обязанностей;
7. обеспечение доступа граждан к информации о деятельности федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления;
8. обеспечение независимости средств массовой информации;
9. неукоснительное соблюдение принципов независимости судей и невмешательства в судебную деятельность;
10. совершенствование организации деятельности правоохранительных и контролирующих органов по противодействию коррупции;
11. совершенствование порядка прохождения государственной и муниципальной службы;
12. обеспечение добросовестности, открытости, добросовестной конкуренции и объективности при осуществлении закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных или муниципальных нужд;
13. устранение необоснованных запретов и ограничений, особенно в области экономической деятельности;
14. совершенствование порядка использования государственного и муниципального имущества, государственных и муниципальных ресурсов (в том числе при предоставлении государственной и муниципальной помощи), а также порядка передачи прав на использование такого имущества и его отчуждения;
15. повышение уровня оплаты труда и социальной защищенности государственных и муниципальных служащих;
16. укрепление международного сотрудничества и развитие эффективных форм сотрудничества с правоохранительными органами и со специальными службами, с подразделениями финансовой разведки и другими компетентными органами иностранных государств и международными организациями в области противодействия коррупции и розыска, конфискации и репатриации имущества, полученного коррупционным путем и находящегося за рубежом;
17. усиление контроля за решением вопросов, содержащихся в обращениях граждан и юридических лиц;
18. передача части функций государственных органов саморегулируемым организациям, а также иным негосударственным организациям;
19. сокращение численности государственных и муниципальных служащих с одновременным привлечением на государственную и муниципальную службу квалифицированных специалистов;
20. повышение ответственности федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления и их должностных лиц за непринятие мер по устранению причин коррупции;
21. оптимизация и конкретизация полномочий государственных органов и их работников, которые должны быть отражены в административных и должностных регламентах.
Обязанность представлять сведения о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей (далее – сведения о доходах, расходах) отдельных категорий государственных гражданских служащих, работников и иных граждан предусмотрена Федеральным законом № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» и другими нормативными правовыми актами в целях противодействия коррупции.
Гражданин при поступлении на государственную гражданскую службу, а также государственный гражданский служащий ежегодно не позднее 30 апреля года, следующего за отчетным, представляет представителю нанимателя сведения о доходах.
а) сведения о своих доходах, полученных за отчетный период (с 1 января по 31 декабря) от всех источников (включая денежное содержание, пенсии, пособия, иные выплаты), а также сведения об имуществе, принадлежащем ему на праве собственности, и о своих обязательствах имущественного характера по состоянию на конец отчетного периода;
б) сведения о доходах супруги (супруга) и несовершеннолетних детей, полученных за отчетный период (с 1 января по 31 декабря) от всех источников (включая заработную плату, пенсии, пособия, иные выплаты), а также сведения об имуществе, принадлежащем им на праве собственности, и об их обязательствах имущественного характера по состоянию на конец отчетного периода.
Лица, замещающие должности, включенные в перечни, установленные нормативными правовыми актами Российской Федерации, обязаны представлять сведения о своих расходах, а также о расходах своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей в случаях и порядке, которые установлены Федеральным законом № 230-ФЗ «О контроле за соответствием расходов лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц их доходам» и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.
Законодательством установлена обязанность лица, замещающего одну из должностей, включенных в соответствующий перечень, отчитываться за себя и за своих супругу (супруга) и несовершеннолетних детей об источниках получения средств, за счет которых совершена сделка по приобретению земельного участка, другого объекта недвижимости, транспортного средства, ценных бумаг, акций (долей участия, паев в уставных (складочных) капиталах организаций), если сумма сделки превышает общий доход указанного лица за три последних года, предшествующих совершению сделки.
Сведения о доходах, расходах представляются по утвержденной Президентом Российской Федерации форме справки. При этом сведения о доходах являются сведениями конфиденциального характера, если федеральным законом они не отнесены к сведениям, составляющим государственную тайну.
Проверка достоверности и полноты сведений о расходах осуществляется органами, подразделениями или должностными лицами, ответственными за профилактику коррупционных и иных правонарушений.
Сведения о доходах, расходах служащих, замещающих должности, по которым предусмотрено размещение таких сведений, а также сведений о доходах, расходах их супруг (супругов) и несовершеннолетних детей размещаются в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» на официальных сайтах федеральных государственных органов, государственных органов субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления и предоставляются для опубликования средствам массовой информации в порядке, определяемом нормативными правовыми актами Российской Федерации. Так, для федеральной государственной службы такой порядок установлен Указом Президента Российской Федерации № 613 «Вопросы противодействия коррупции».
Непредставление государственным гражданским служащим или представление им неполных или недостоверных сведений о своих доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера либо непредставление или представление заведомо неполных или недостоверных сведений о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера членов своей семьи в случае, если представление таких сведений обязательно, является правонарушением, влекущим увольнение государственного гражданского служащего с государственной гражданской службы.
Виды взысканий за коррупционные правонарушения и порядок их применения в отношении к государственным гражданским служащим установлен статьями 59.1 – 59.3 Федерального закона № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации», а в отношении государственных служащих иных видов, - законодательными актами, регулирующими порядок прохождения соответствующего вида государственной службы.
Конфликт интересов на государственной или муниципальной службе представляет собой ситуацию, при которой личная заинтересованность (прямая или косвенная) лица, замещающего должность, замещение которой предусматривает обязанность принимать меры по предотвращению и урегулированию конфликта интересов, влияет или может повлиять на надлежащее, объективное и беспристрастное исполнение им должностных (служебных) обязанностей (осуществление полномочий).
Под личной заинтересованностью государственного или муниципального служащего понимается возможность получения государственным или муниципальным служащим при исполнении должностных (служебных) обязанностей доходов в виде денег, иного имущества, в том числе имущественных прав, услуг имущественного характера, результатов выполненных работ или каких-либо выгод (преимуществ) для себя или для третьих лиц, связаны имущественными, корпоративными или иными близкими отношениями.
Государственный или муниципальный служащий обязан принимать меры по недопущению любой возможности возникновения конфликта интересов.
В случае возникновения у государственного гражданского служащего личной заинтересованности, которая приводит или может привести к конфликту интересов, государственный гражданский служащий обязан проинформировать об этом представителя нанимателя (работодателя) в письменной форме.
Представитель нанимателя, которому стало известно о возникновении у государственного гражданского служащего личной заинтересованности, которая приводит или может привести к конфликту интересов, обязан принять меры по предотвращению или урегулированию конфликта интересов, вплоть до отстранения государственного гражданского служащего, являющегося стороной конфликта интересов, от замещаемой должности государственной гражданской службы в порядке, установленном законодательством Российской Федерации.
Для соблюдения требований к служебному поведению государственных гражданских служащих и урегулирования конфликтов интересов в государственном органе, федеральном государственном органе по управлению государственной службой и государственном органе субъекта Российской Федерации по управлению государственной службой образуются комиссии по соблюдению требований к служебному поведению государственных гражданских служащих и урегулированию конфликтов интересов.
Непринятие государственным служащим, являющимся стороной конфликта, интересов, мер по предотвращению или урегулированию конфликта интересов является правонарушением, влекущим увольнение государственного служащего с государственной службы.
Граждане Российской Федерации, иностранные граждане и лица без гражданства за совершение коррупционных правонарушений несут уголовную, административную, гражданско-правовую и дисциплинарную ответственность в соответствии с законодательством Российской Федерации.
Физическое лицо, совершившее коррупционное правонарушение, по решению суда может быть лишено в соответствии с законодательством Российской Федерации права занимать определенные должности государственной и муниципальной службы.
В случае если от имени или в интересах юридического лица осуществляются организация, подготовка и совершение коррупционных правонарушений или правонарушений, создающих условия для совершения коррупционных правонарушений, к юридическому лицу могут быть применены меры ответственности в соответствии с законодательством Российской Федерации (статья 19.28. Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее – КоАП РФ) «Незаконное вознаграждение от имени юридического лица»).
Юридическое лицо может быть привлечено к административной ответственности за незаконное привлечение к трудовой деятельности либо к выполнению работ или оказанию услуг государственного или муниципального служащего либо бывшего государственного или муниципального служащего (статья 19.29. КоАП РФ).
Применение за коррупционное правонарушение мер ответственности к юридическому лицу не освобождает от ответственности за данное коррупционное правонарушение виновное физическое лицо, равно как и привлечение к уголовной или иной ответственности за коррупционное правонарушение физического лица не освобождает от ответственности за данное коррупционное правонарушение юридическое лицо.
Экономическая безопасность и противодействие коррупции
Все факторы риска, опасности и угрозы могут быть сгруппированы по различным классификационным признакам. Так, в зависимости от возможности их прогнозирования следует выделить те опасности или угрозы, которые можно предвидеть или предсказуемые; и непредсказуемые. К первым относятся те, которые, как правило, возникают в определенных условиях, известны из опыта хозяйственной деятельности, своевременно выявлены и обобщены экономической наукой.
Опасности и угрозы экономической безопасности организации в зависимости от источника возникновения делят на объективные и субъективные.
Объективные возникают без участия и помимо воли предприятия или его служащих, независимы от принятых решений, действий менеджера. Это состояние финансовой конъюнктуры, научные открытия, форс-мажорные обстоятельства и т. д. Их необходимо распознавать и обязательно учитывать в управленческих решениях.
Субъективные угрозы порождены умышленными или неумышленными действиями людей, различных органов и организаций, в том числе государственных и международных предприятий конкурентов. Поэтому и их предотвращение во многом связано с воздействием на субъектов экономических отношений.
В зависимости от возможности предотвращения выделяют факторы форс-мажорные и не форс-мажорные.
Первые отличаются непреодолимостью воздействия (войны, катастрофы, чрезвычайные бедствия, которые заставляют решать и действовать вопреки намерению).
Вторые могут быть предотвращены своевременными и правильными действиями. По вероятности наступления все деструктивные факторы (появление зоны риска, вызов, опасность, угроза) можно разделить на явные, т. е. реально существующие, видимые, и латентные, т. е. скрытые, тщательно замаскированные, трудно обнаруживаемые. Они могут проявиться внезапно. Поэтому их отражение потребует принятия срочных мер, дополнительных усилий и средств.
Опасности и угрозы могут классифицироваться и по объекту посягательства: персоналу, имуществу, технике, информации, технологиям, деловому реноме и т. д. По природе их возникновения можно выделить: политические, экономические, техногенные, правовые, криминальные, экологические, конкурентные, контрагентские и др.
В зависимости от величины потерь или ущерба, к которому может привести действие деструктивного фактора, опасности и угрозы можно подразделить на вызывающие трудности, значительные и катастрофические. А по степени вероятности - невероятные, маловероятные, вероятные, весьма вероятные, вполне вероятные.
Наибольшее распространение в науке получило выделение опасностей и угроз в зависимости от сферы их возникновения. По этому признаку различают внутренние и внешние.
Внешние опасности и угрозы возникают за пределами предприятия. Они не связаны с его производственной деятельностью. Как правило, это такое изменение окружающей среды, которое может нанести предприятию ущерб.
Внутренние факторы связаны с хозяйственной деятельностью предприятия, его персонала. Они обусловлены теми процессами, которые возникают в ходе производства и реализации продукции и могут оказать свое влияние на результаты бизнеса.
Наиболее значительными из них являются: качество планирования и принятия решения, соблюдение технологии, организация труда и работа с персоналом, финансовая политика предприятия, дисциплина и многие другие.
Как внутренних, так и внешних факторов риска огромное количество. Это обусловлено прежде всего тем разнообразием связей и отношений, в которые обязательно вступает предприятие.
В ходе материальных, финансовых, информационных, кадровых и других связей происходит обмен, потребление и перемещение сырья, материалов, комплектующих изделий, машин, оборудования, инвестиций, технологий, денежных средств, и т. д. Все эти связи и отношения возникают в конкретных политических, социально-экономических, природно-климатических и других условиях, которые сложились как в масштабах всей страны, так и на уровне определенного конкретного региона. Именно конкретная ситуация в том или ином населенном пункте, регионе, где действует предприятие, может оказать существенное влияние на результаты хозяйственной деятельности.
К факторам, влияющим на результаты хозяйственной деятельности, могут быть отнесены: состояние предпринимательской среды, наличие местных сырьевых и энергетических ресурсов, развитие транспортных и других коммуникаций, наполняемость рынка, состояние конкурентов, наличие свободных трудовых ресурсов, уровень их профессиональной подготовленности, уровень социальной и политической напряженности, ориентировка населения на производительный труд, уровень жизни населения, его платежеспособность, криминализация хозяйственной жизни (коррумпированность чиновников, рэкет, экономическая преступность) и многие другие.
Все внешние факторы, влияющие на экономическую безопасность предприятия, можно сгруппировать, выделив: политические, социально-экономические, экологические, научно-технические и технологические, юридические, природно-климатические, демографические, криминалистические и другие.
Под влиянием окружающей среды, различного рода факторов могут возникнуть многие десятки внешних опасностей и угроз экономической безопасности предприятия.
К ним можно отнести: неблагоприятное изменение политической ситуации; макроэкономические потрясения (кризисы, нарушение производственных связей, инфляция, потеря рынков сырья, материалов, энергоносителей, товаров и т. д.); изменение законодательства, влияющего на условия хозяйственной деятельности (налогового, отношений собственности, договорного и др.); неразвитость инфраструктуры рынка; противоправные действия криминальных структур; использование недобросовестной конкуренции; промышленно-экономический шпионаж; моральные (психологические) угрозы, запугивание, шантаж и физическое, опасное для жизни воздействие на персонал и их семьи (убийства, похищения, избиения); хищения материальных средств; противоправные действия конкурентов, их стремление завладеть контрольным пакетом акций; заражение программ ЭВМ различного рода компьютерными вирусами; противозаконные финансовые операции; чрезвычайные ситуации природного и технического характера; несанкционированный доступ конкурентов к конфиденциальной информации, составляющей коммерческую тайну; кражи финансовых средств и ценностей; мошенничество; повреждение зданий, помещений и многие другие.
Анализ многочисленных внешних опасностей и угроз, направлений и объектов их воздействия, возможных последствий для бизнеса потребовал бы многотомных исследований.
Несмотря на это, каждое предприятие и прежде всего менеджеры по бизнесу, исходя из конкретной ситуации, в которой находится хозяйствующий субъект, должны определить (спрогнозировать) наиболее значимое (опасное) из них и выработать систему мер по их своевременному выявлению, предупреждению или ослаблению влияния.
Внутренние опасности и угрозы экономической безопасности бизнеса возникают непосредственно в сфере хозяйственной деятельности предприятия.
Так, к основным факторам риска можно отнести: недостаточный уровень дисциплины; противоправные действия кадровых сотрудников; нарушения режима сохранения конфиденциальной информации, выбор ненадежных партнеров и инвесторов, отток квалифицированных кадров, неверную оценку квалификации кадров, их низкую компетентность, недостаточная патентная защищенность, аварии, пожары, взрывы; перебои в энерго-, водо-, теплоснабжении, выход из строя вычислительной техники, смерть ведущих специалистов и руководителей; зависимость ряда руководителей от уголовного мира; низкий образовательный уровень руководителей; существенные упущения как в тактическом, так и в стратегическом планировании, связанные, прежде всего, с выбором цели, неверной оценкой возможностей предприятия, ошибками в прогнозировании изменений внешней среды.
Выявление и идентификация факторов риска, опасностей и угроз - одна из наиболее важных задач обеспечения экономической безопасности.
В связи с проведенным выше анализом экономической безопасности АО «Старицкий сыр», обозначим возможные угрозы экономической безопасности организации.
Угроза банкротства не присутствует, хотя она могла бы привести к приостановке деятельности предприятия, что крайне негативно сказалось бы как на репутации организации, так и репутации области. Последствия появившихся угроз можно снизить путем повышения финансирования организации государством (как от государства, так и от частных заказчиков), выход на международные рынки, объединение с другими предприятиями для снижения расходов.
Из этих угроз можно сформулировать следующие шаги для устранения угроз экономической безопасности:
- объединение с другими предприятиями для снижения издержек;
- разработка системы мотивации, в том числе индивидуальной, для мотивации снижения издержек;
- поиск заказчиков, как крупных, так и частных, небольших.
Меры противодействия коррупции
С учетом того, что коррупция представляет собой систему, следовательно, для борьбы с ней также необходимо применять систему. Это означает, что государственная политика противодействия коррупции должна включать в себя систему взаимосвязанных, взаимодополняющих мер, объединённых одной целью и задействующих в её достижении государственные, общественные, политические, профессиональные, творческие и иные органы и организации.
Основу политики в данном направлении должна составить, прежде всего, нормативно-правовая база. Именно несовершенство законодательства формирует питательную среду для коррупции.
На практике это проявляется в противоречивости многих законодательных актов. В целом ряде отраслей отечественного законодательства, особенно связанного с правоотношениями в социально-экономической и финансовой сферах, существуют так называемые «специальные дыры» для «правомерной» коррупции. Все это позволяет неоднозначно трактовать ту или иную норму закона. Любая же возможность толковать закон неоднозначно позволяет чиновникам использовать его в своих интересах. Что и порождает феномен коррупции. Поэтому неслучайно, что законодательство с подобными «дырами» получило название «коррупциогенное». При этом, очевидно, что подобного рода законодательство не рождается стихийно, оно активно лоббируется соответствующими представителями власти и бизнеса.
Обращает на себя внимание также наличие в ряде законодательных актах формулировок «вправе», «может», что дает возможность вариативного принятия решения, а также закрепление возможности единоличного разрешения должностным лицом значимых вопросов. Данное обстоятельство также способствует проявлениям коррупции в повседневной практике.
Важнейшим условием формирования антикоррупционного законодательства является также устранение пробелов в правовом поле, связанных с отсутствием четких трактовок и определений, в том числе коррупционных деяний и их признаков, в понятийном аппарате юриспруденции.
Не менее значимым фактором формирования антикоррупционного законодательства является имплементация в отечественное право положений международных конвенций, подписанных и ратифицированных Россией в сфере противодействия коррупции (Европейская конвенция об уголовной ответственности за коррупцию и Конвенция Организации Объединенных Наций против коррупции). Вышеназванные конвенции Россией подписаны и ратифицированы. Но на практике они фактически не действуют.
Это обусловлено тем, что в Уголовный кодекс Российской Федерации вплоть до настоящего времени не внесены положения, определяющие ответственность за такие проявления коррупции, как:
• коррупционный лоббизм;
• коррупционный фаворитизм;
• коррупционный протекционизм;
• непотизм (кумовство, покровительство родственникам);
• тайные взносы на политические цели;
• взносы на выборы с последующей расплатой государственными должностями или лоббированием интересов взносодателя;
• предоставление налоговых и таможенных льгот;
• совмещение государственной службы с коммерческой деятельностью и т.д.
Поскольку Федеральный закон «О противодействии коррупции» не относит данные деяния к коррупционным, соответственно и в уголовном праве ответственности за их совершение не предусмотрено. Не случайно, поэтому данные формы коррупции широко распространены в органах государственной власти, причем, как на федеральном, так и на региональных уровнях.
Следует отметить, что эти формы коррупции распространены и в других странах, в том числе в США, а также в Евросоюзе. Но в отличие от нашей страны, в этих государствах названные формы коррупции криминализированы и с ними ведется непримиримая (или определенная) борьба, то в России о них иногда только говорится в СМИ. При этом нередко они преподносятся как умение должностного лица «делать деньги в рамках действующих законов». В действующем же российском уголовном законодательстве о них нет даже упоминания, что существенно расширяет возможности коррупционных проявлений в отечественной практике. Данное обстоятельство определяет необходимость использования позитивного зарубежного опыта в криминализации всех наиболее очевидных проявлений коррупции с тем, чтобы разорвать порочные криминальные круги: «деньги - власть - деньги», «собственность - власть - собственность».
Законодательное закрепление условий, препятствующих совершению представителями власти коррупционных правонарушений, определение субъектов, осуществляющих пресечение таких правонарушений, и ответственности лиц, виновных в совершении коррупционных правонарушений необходимо для дальнейшей интеграции Российской Федерации в мировое сообщество как государства, поставившего задачу по защите прав и свобод человека и гражданина в ряд приоритетных.
В борьбе с коррупцией не должно быть никаких компромиссов и никаких смягчающих обстоятельств. Поэтому действующее законодательство должно быть скорректировано таким образом, чтобы ответственность перед законом за преступления коррупционного характера никоим образом не носила условный характер. На нее не должны также распространяться различного рода смягчающие обстоятельства, в том числе и такие как наличие государственных наград, а также былые заслуги признанного виновным за преступления подобного рода.
Необходимы также специальные положения для обеспечения того, чтобы государство могло вернуть средства, которых оно лишилось вследствие коррумпированности чиновников, даже если эти средства находятся, как это часто бывает, в руках третьих лиц или за пределами страны. Уголовное законодательство должно предусматривать методы отслеживания, конфискации, замораживания счетов и ареста средств, полученных незаконным путем.
Таким образом, проблемы формирования и совершенствования целостной системы антикоррупционного законодательства носят комплексный характер. При этом очевидно также и то, что в значительной мере они связаны с проблемами компетенции и взаимодействия органов, осуществляющих властные полномочия в сфере противодействия коррупции.
Особое внимание в процессе противодействия коррупции должно быть уделено организации государственной службе в Российской Федерации, поскольку именно в этой сфере наиболее прочно укоренилась практика коррупционных отношений. За последние годы руководством стран предпринят ряд мер, но все они, как и в случае с формированием законодательства, носят половинчатый характер. Более того, жесткость требований распространяется далеко не на всех представителей органов государственной власти. Примером подобного рода избирательности является в частности уголовное дело в отношении «Оборонсервиса», в рамках которого главный фигурант этого дела – бывший министр обороны А. Сердюков – проходил только лишь в качестве свидетеля. Осужденная же в мае на пять лет колонии общего режима Е. Васильева, уже в августе была подвергнута процедуре условно-досрочного освобождения. Подобного рода благотворительность весьма негативно сказывается не только на результатах борьбы с коррупцией на государственном уровне, но и в целом на имидже государственной власти.
Не менее значимым направлением государственной антикоррупционной политики является комплексная реализация организационно-институциональных мер по повышению эффективности государственной службы.
Одним из наиболее значимых направлений деятельности в этой области должно стать совершенствование институциональной структуры системы органов государственной власти с целью противодействия появлению и развитию в этой среде коррупционных проявлений.
Следует отметить, что хотя институт органа исполнительной власти как в странах Западной Европы, так и в России называется одинаково, по сущности правового устройства это совершенно разные институты. В нашей стране институт органа исполнительной власти урегулирован законодательством таким образом, что он является, по сути, органом власти министра или иного руководителя, его возглавляющего, а также отчасти органом власти того лица, которое согласно указам Президента РФ осуществляет руководство деятельностью этого органа. Этому также способствуют нормы Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации» и федеральных законов «О системе государственной службы Российской Федерации» и «О государственной гражданской службе Российской Федерации» и другие.
Этот институциональный недостаток государственной службы Российской Федерации по сравнению с государственными службами ряда стран образует одну из основных причин коррупции. На практике это проявляется в провоцировании превышения полномочий должностными лицами министерств и ведомств и, соответственно, их неподконтрольность не только обществу, но и вышестоящим органам.
Другим кардинальным отличием отечественной системы организации государственной службы является фактическое отсутствие института чиновничества как сообщества, образующего профессиональную основу и опору любого государственного строя.
Распространенное в настоящее время в политических и даже научных кругах России представление об этом институте превратно и некомпетентно. Некомпетентность в отношении как самой государственной службы, так и института чиновничества продолжается с советского времени и распространена не только среди рядовых граждан, но и среди политических лидеров и партий.
Это обусловлено тем, что в российском законодательстве этого института как целостной правовой категории в настоящее время не имеется. Более того, значительная часть лиц, относящихся к этой категории, по российскому законодательству именуются государственными, в том числе гражданскими, служащими, которые вопреки своему наименованию имеют правовое положение наемных работников, правовое отношение которых с государством устанавливается в форме контракта по государственной службе, причем сторону государства представляет руководитель государственного органа прохождения службы.
Для большинства европейских государств такой подход не свойствен в следствие его коррупциогенности. Лица, относящиеся к категории публичных должностных лиц и не входящие в состав правительства в качестве министров, имеют статус чиновников, и их отношения с государством имеют публично-правовой характер, реализуемый посредством юрисдикционного статуса этих отношений. Разрешение конфликтов или прекращение данных отношений совершается исключительно судом, но не руководителем соответствующего государственного органа.
Другим примером неэффективного правового регулирования государственной службы является практика согласования с руководителями исполнительной власти субъектов Российской Федерации назначения начальников подразделений федеральных государственных органов на территории такого субъекта Федерации. Это является безусловным нарушением юрисдикции Российской Федерации в отношении исполнения федеральными государственными органами полномочий Российской Федерации по ее предметам исключительного ведения (ст. 71 Конституции России) на всей территории Российской Федерации.
Таким образом, как показывает анализ, отечественная система государственной власти, несмотря на непрекращающиеся попытки ее реформирования, по-прежнему имеет множество недостатков организационно-институционального характера, способствующих развитию коррупции в этой среде. Это, в свою очередь, свидетельствует о том, что какое-либо существенное ограничение коррупции в Российской Федерации невозможно без корректировки основ системы государственной службы.
Важнейшим направлением преобразований в этой области должно стать установление публично-правового статуса для государственных служащих Российской Федерации, а также исчерпывающее урегулирование статуса всех публичных должностных лиц Российской Федерации.
В то же время, очевидно, что никакие преобразования в системе государственного управления не приведут к положительному результату, если не будет обеспечена консолидация усилий всех ветвей и институтов государственной власти, а также гражданского общества по противодействию коррупции.
Зарубежный опыт противодействия коррупции свидетельствует о том, что усилия по борьбе с коррупцией не дают результата, как правило, в том случае если отсутствует важнейшая составляющая этой борьбы – участие в ней гражданского общества.
Причем, очевидно, что данная проблема явно выходит за рамки реализации антикоррупционной государственной стратегии. Как показывает анализ современной и исторической практики, российское государство с неохотой воспринимает гражданское общество в качестве партнера, вспоминая о нем лишь в случаях, когда необходимо мобилизовывать усилия общества как это было, например, в годы Великой Отечественной войны, а также реализации масштабных проектов (целина, БАМ и другие). В современной отечественной практике подобного рода обращение наиболее эффективно проявилось в рамках борьбы с терроризмом в Северо-Кавказском регионе, а также в ходе принуждения Грузии к миру, возвращении Республики Крым и города-героя Севастополя в состав России и оказании гуманитарной помощи жителям непокоренного Донбасса. Все это, как показывает, практика, является мощным стимулом активизации усилий гражданского общества для решения жизненно-важных проблем, в том числе затрагивающих национальной безопасность России.
Гражданское общество может обладать знаниями и связями, необходимыми для решения проблем, касающихся всех, в том числе проблемы коррупции, которыми не обладают ни органы государственной власти (местного самоуправления), ни частный сектор. И в его интересах вести борьбу против коррупции, поскольку главной ее жертвой становится именно гражданское общество. По мере того, как власть перемещается от центра к руководителям на местах, в сферу коррупции начинают вовлекаться новые действующие лица на местном уровне, состоящие, как правило, в непосредственном контакте с гражданским обществом. Таким образом, гражданское общество, благодаря знанию местных проблем, в принципе получает возможности выявлять, контролировать, и в зародыше пресекать коррупцию в системе местного самоуправления, которыми не обладает никто. В свою очередь это может стать хорошей тренировочной базой, необходимых для борьбы с коррупцией на общенациональном уровне.
Игнорирование гражданского общества при разработке стратегии борьбы с коррупцией означает отказ от использования одного из самых мощных и потенциально эффективных инструментов. Сам факт привлечения гражданского общества к разработке стратегии такой борьбы придаст процессу противодействия коррупции общенациональный характер и обеспечит эффективность реализации антикоррупционных мер, как на федеральном, так и региональном и местном уровнях.
Для этого необходимо предпринять целый комплекс мер. Прежде всего, необходима, на наш взгляд, государственная поддержка в создании общероссийской сети субъектов гражданского общества, вовлеченных в антикоррупционную деятельность. Помимо этого в поддержке нуждается также деятельность общественных организаций, отслеживающих случаи, практику и методологию коррупции в России и распространяющих полученную ими информацию. Это необходимо для того, что повысить ответственность самого гражданского общества в решении задач по противодействию коррупции, а также исключить случаи недобросовестного использования антикоррупционной проблематики в интересах достижения конъюнктурных политических целей, нанесения ущерба международному имиджу России.
В этой связи, очевидно, что важнейшим направлением антикоррупционной политики должно стать также изменение общественного мнения, восприятия коррупции. С этой целью необходимо, на наш взгляд, выяснить, как общество воспринимает и оценивает степень коррупционной пораженности и сами коррупционные проявления, а также определить основные источники ее возникновения с тем, чтобы найти ту точку отсчета, с которой в дальнейшем можно будет сверять успехи антикоррупционной реформы. При этом сама по себе по себе статистика, в том числе в плане восприятия коррупции не является надежным показателем этого прогресса. Лучшая форма измерения – это само общественное мнение. Обычный человек хорошо знает, в каком окружении он живет, и весьма четко представляет себе, что происходит вокруг. Коррупция, особенно на низшем уровне, непосредственно влияет на повседневную жизнь каждого. У рядовых граждан есть свой четко определенный взгляд на эту проблему, особенно когда коррупция сказывается на объеме и качестве услуг, предоставляемых им государством и частным сектором, и которые они уже оплатили.
При этом антикоррупционные меры не должны напоминать шумные кампании, к которым российское общество стало мало восприимчивым. Такие меры не увенчаются успехом, если не будут носить постоянного характера и пользоваться поддержкой всего общества. Если рядовые граждане и предприниматели привыкли, что при любом обращении к государственным структурам требуется «вознаграждение», то изменить отношение общества к коррупции будет чрезвычайно трудно.
Люди должны осознать всю серьезность проблем, связанных с коррупцией, а также увидеть, что можно сделать для борьбы с ней. Степень доверия общества зависит скорее от того, как эти меры осуществляются и какое воздействие они оказывают на поведение государственных служащих и общества в целом.
В этой связи, чрезвычайно важно также осознание того факта, что без создания особой нравственной атмосферы в обществе по отношению к коррупции с целью ее деинституционализации какие-либо меры в этой области будут изначально обречены на провал.
Именно это и подтверждается в современной российской действительности. Несмотря на комплекс реализованных антикоррпуционных мер уровень коррупции не снижается. Все это свидетельствует о том, что реализуемые Президентом России инициативы в сфере противодействия коррупции еще не нашли массовой поддержки у населения страны. Налицо, с одной стороны, очевидно, инфантильное отношение общества к борьбе органов государственной власти с коррупции, а с другой - восприятие коррупции как вполне обыденного явления.
Важнейшей задачей в этом плане является формирование антикоррупционного мировоззрения у российских граждан – антикоррупционной этики.
При этом очевидно, что в формировании эффективной системы общенациональной этики поведения должны быть заинтересованы практически все составляющие гражданского общества: частный сектор, общественные организации, религиозные деятели, пресса, профессиональные организации и, конечно же, рядовые граждане, ежедневно испытывающие на себе последствия коррупции.
С этой целью, очевидно целесообразно:
• разработка и осуществление антикоррупционных образовательно-просветительских программ и кампаний с целью преодоления пассивности общества в восприятии коррупции как угрозы национальной безопасности;
• формирование понимания коррупции как комплексного социального явления, борьба с которым должна начинаться не «сверху» (власть), а «снизу» (общество);
• обеспечение максимальной гласности при осуществлении антикоррупционной политики.
Особую роль в формировании эффективной системы общенациональной этики призваны сыграть средства массовой информации.
С этой целью целесообразно:
• привлечение СМИ к формированию антикоррупционного мировоззрения и популяризации антикоррупционной деятельности;
• расширение доступа СМИ к информации, затрагивающей общественные интересы;
• обеспечение обязательного и оперативного реагирования соответствующих органов власти и должностных лиц на сообщения СМИ о фактах коррупции;
• привлечение к дисциплинарной и уголовной ответственности должностных лиц, препятствующих представителям СМИ осуществлять сбор и распространение информации о фактах коррупции;
• укрепление института защиты конфиденциальности журналистских источников информации.
При этом, для реализации комплекса задач по участию СМИ в формировании антикоррупционной этики необходимо законодательно и реально обеспечить условия для нормального функционирования свободной прессы. Свободе прессы будет способствовать целый ряд мер: принятие закона о свободе информации, открывающего гражданам, в том числе и журналистам, доступ к информации из властных структур; повышение профессионального уровня журналистики; обеспечение профессиональной независимости и ответственности журналистов, работающих в государственных средствах массовой информации.
Разграничение государственных и негосударственных СМИ путем введения запрета на участие негосударственных структур в уставном капитале государственных СМИ и государственных структур в уставном капитале негосударственных СМИ. Изменение методов руководства государственными аудиовизуальными СМИ в направлении обеспечения их профессиональной самостоятельности и учета общественного мнения. Разработка и обнародование в СМИ индексов уровня коррумпированности, позволяющих сравнивать между собой регионы, отрасли, крупные предприятия, решения органов власти и деятельность конкретных их представителей.
Оказание поддержки усилиям журналистского сообщества по выработке и обеспечению соблюдения правил профессиональной этики, внедрению стандартов журналистского расследования. Широкое использование сети Интернет для информирования общественности о деятельности органов государственной власти и местного самоуправления, обеспечения доступа к общественно значимой информации, вовлечения граждан в процесс обсуждения проектов решений, в осуществление контроля за их реализацией.
Хотя за всеми проявлениями коррупции проследить невозможно, контроль за нею может быть осуществлен при соблюдении кодексов этики в сочетании с решительными действиями правоохранительных органов, а также проведением глубоких организационных изменений и реформой общественных институтов.
Таким образом, государственная политика в области борьбы с коррупцией должна предусматривать комплексное осуществление правовых, политических, организационных, технических и финансовых мероприятий, обеспечивающих развитие необходимых механизмов, реализация которых позволит создать серьезные предпосылки для коренного изменения ситуации в сфере противодействия масштабным проявлениям коррупции и антиобщественным действиям связанной с ней преступности.
Сфера противодействия коррупции
Коррупция присутствует в большинстве экономик мира, включая самые развитые и организованные страны. В государствах, хозяйственная система которых претерпевает стадию становления, такого рода явления подчас не просто ощутимы, они прямо влияют на перспективы политического развития. В России коррупция формирует признаваемую многими экспертами и общественниками проблему, решать которую, исходя из масштабов связанных с ней вопросов, придется, вероятно, государству. Каковы практические инструменты российских властей в противодействии этому явлению? Какие источники права лежат в основе деятельности ведомств, связанных с этим направлением работы системы государственного управления?
Противодействие коррупции необходимо реализовывать, безусловно, в любой стране мира. Однако особое значение борьба с этим явлением имеет для государств с развивающимися социально-экономическими системами, находящимися в состоянии транзита, поиска своего пути развития, к которым, по всей вероятности, принадлежит и Россия.
Эффективное противодействие коррупции в нашей стране - одно из обязательных условий дальнейшей модернизации политической системы, совершенствования экономической модели так, чтобы кризисные тенденции не были столь ощутимы, как это в ряде областей наблюдается сегодня. Важнейший критерий - проведение соответствующей политики на уровне высших органов власти, то есть в аспекте выработки и квалифицированного исполнения законов, регулирующих антикоррупционные меры. Такого рода источники права в России есть. Изучим их сущность.
В числе источников права, регулирующих вопросы антикоррупционной политики, стоит отметить:
• ФЗ "О противодействии коррупции";
• Национальный план, подписанный Президентом РФ.
Начнем изучение их особенностей со второго источника, так как его обнародование предшествовало принятию первого. Противодействие коррупции в РФ (согласно документу) - это необходимость, обусловленная тем, что подобного рода негативные явления мешают российской экономике и обществу эффективно развиваться. Изучим структуру Национального плана.
Документ, о котором идет речь, состоит из нескольких разделов. В первом по счету говорится о необходимости разработки законодательных мер, нацеленных на борьбу с коррупцией. Стоит отметить, принятие ФЗ, который мы назвали выше, анонсировалось именно в Национальном плане. В первом же разделе документа был дано определение того, что такое противодействие коррупции, какого рода мероприятия должны осуществляться в рамках соответствующих активностей и кем. Также в этой части документа были изложены необходимые задачи, стоящие перед государством. Рассмотрим этот аспект более подробно - именно он, как полагают многие эксперты, является одним из ключевых в общем спектре антикоррупционных инициатив властей.
Вопросы противодействия коррупции, таким образом, в значительной степени взялось решать российское государство в лице высших властных институтов. В Национальном плане, который нами сейчас рассматривается, были изложены следующие концептуальные тезисы, отражающие направления работы в этой области.
Перечислим основные:
• совершенствование структуры органов государственного управления, оптимизация вверенных в отношении каждого полномочий;
• необходимость разработать меры противодействия коррупции на уровне формирования сред, в которых выполняют свои трудовые и служебные обязанности сотрудники государственных и муниципальных органов;
• утверждение особого рода стандартов противодействия коррупции в зависимости от конкретной сферы социальной деятельности;
• гарантия доступности правосудия, совершенствование механизмов рассмотрения споров в досудебном порядке.
Также ряд экспертов считают важнейшим направлением государственной антикоррупционной политики (что указано в соответствующем разделе Национального плана) совершенствование ключевых законодательных актов, таких как, например, УК РФ с акцентом на ужесточение санкций, связанных с коррупционными правонарушениями.
Следующий элемент структуры Национального плана - это раздел номер два. В нем была изложена суть того, какие должны быть проведены мероприятия по противодействию коррупции, отражающие тот самый механизм совершенствования структур государственного управления. Какого рода активности были отмечены в этом разделе Национального плана? Главным образом, предполагалась концентрация усилий в направлениях пользования государственным и муниципальным имуществом, стимулирования конкуренции в экономике, совершенствования механизмов госзакупок и госконтрактов, разработки внутриведомственных моделей выявления коррупционных явлений.
Следующая группа мер, которые содержит Национальный план противодействия коррупции, изложена в третьем разделе документа и связана с повышением профессиональной подготовки кадров в сфере юриспруденции, а также проведением работы по повышению правовой культуры граждан РФ. Таким образом, здесь было определено два направления работы. В рамках первого (что касается повышения квалификации кадров) предполагалось, что будет усилен в первую очередь государственный контроль за тем, как работают учебные заведения, подготавливающие юристов. По второму направлению работы было запланировано, что население РФ получит возможность пополнять свои знания в области юридических вопросов посредством специализированных медиа-ресурсов.
Был принят Федеральный закон о противодействии коррупции (в рамках практической реализации одного из направлений работы, изложенных в Национальном плане). Собственно, многие из тех тезисов, что мы изложили выше, получили соответствующий правовой статус на официальном уровне. Поэтому мы не будем сильно углубляться в теорию, а перейдем к практическим нюансам, касающимся правоприменительной практики, отражающей действие рассматриваемого ФЗ.
Есть тезис, по которому ФЗ, о котором идет речь, содержит нормы в таких формулировках, что практическое их применение в ряде случаев может осуществляться выборочно (а иногда и трактоваться соответствующие положения могут неоднозначно). То есть правовое противодействие коррупции направлено, как считают некоторые эксперты, во многом на достижение неких резонансных эффектов, наблюдаемых на примерах громких дел и показательных судебных процессов, но системно проблемы решаются весьма посредственно.
Есть и другая группа проблем. В некоторых случаях органы власти, участвующие в правоприменительной практике по рассматриваемому Федеральному Закону, применяют его нормы, с формальной точки зрения, верно, а по факту не совсем уместно.
Например, известен случай, когда несколько крупных российских авиакомпаний, наняв на работу бывших сотрудников государственных органов, забыли уведомить об этом их предыдущих работодателей, нарушив тем самым нормы закона, вследствие чего были оштрафованы. Сфера противодействия коррупции, как считают некоторые аналитики, не должна делать исключений в аспекте фиксирования правонарушений и реагирования на них. Однако акценты в проведении соответствующих активностей компетентными органами власти должны расставляться максимально грамотно. То есть, например, если все имеющиеся кадровые и организационные ресурсы ведомств направить на выявление некорректно составляемых трудовых контрактов, реальными, значимыми нарушениями заниматься будет попросту некому.
Еще один аспект - статистика. Если она составляется на базе прецедентов, подобных тем, что были зафиксированы в случае с авиакомпаниями - понятное дело, соответствующие цифры никак нельзя будет интерпретировать как отражающие успехи властей в проведении антикоррупционной политики. Необходимо, чтобы статистические сведения, отражающие результаты проведения соответствующих мероприятий, были репрезентативны. И это зависит, считают аналитики, не только от формулировок в законе, а от умения компетентных ведомств грамотно расставлять акценты в своей деятельности. Хотя, есть и противоположная точка зрения на этот счет. Она основана на приоритете механизма чтения, а не на трактовке законов. То есть те штрафы, что были наложены на авиакомпании, полностью справедливы (исходя из прямых норм, указанных в источниках права). Все вопросы, таким образом, должны быть к законодателю.
Интересен тот факт, что изложенный на уровне федерального законодательства план мероприятий по противодействию коррупции обязывает участвовать в практическом совершенствовании социальной и экономической сред в аспекте борьбы с данным негативным явлением не только государственные, но и иные институты, не имеющие прямого отношения к системе власти. Прежде всего, это бизнес. Компании, согласно ряду положений в источниках права, обязаны разрабатывать и реализовывать превентивные меры, связанные с противодействием коррупции. Какие, например? Как вариант - предприятие может разработать внутреннее положение о противодействии коррупции, разработать кодекс этики, отражающий общение сотрудников с органами государственной власти.
Вместе с тем, как отмечают некоторые юристы, ответственность за неисполнение предписания, о котором идет речь, четко не определена в источниках права. Это, кстати, еще один пример недостаточной, по мнению ряда экспертов, проработанности законодательства. Действительно, если предприятие, скажем, не стало организовывать в своей структуре отдел противодействия коррупции или, скажем, отказалось от разработки кодекса этики - никакое ведомство, исходя из норм закона, не имеет права обязать компанию произвести необходимые действия. Но, так или иначе, исполнять их фирма обязана. Она может делать это, например, используя разработанные рекомендации по противодействию коррупции, что представляют собой перечень ключевых принципов, которым имеет смысл придерживаться бизнесам, желающим бороться с негативным явлением, о котором идет речь. Но, как мы уже сказали выше, предприятия вправе разрабатывать собственные локальные нормы соответствующего назначения - создать, например, положение, или приказ о противодействии коррупции.
Перейдем к исследованию практики применения конкретных положений ФЗ "О противодействии коррупции". Интереснейшие предписания содержатся в 17-й статье закона. Там сказано, что чиновник не имеет права получать вознаграждения за выполнение своих функций, выражаемые в денежном виде, подарках и иных преференциях. Если же гражданин или предприниматель все-таки презентовали госслужащему некую ценность - ее он обязуется передать, оформив по соответствующему акту, в федеральную собственность. Но есть и исключение: если стоимость подарка - менее 3 тыс. руб.
Что будет, если чиновник примет ценность, стоимость которой заведомо (с высокой вероятностью) превышает установленную сумму? В этом случае это может быть квалифицировано как получение должностным лицом взятки (и передача ее, соответственно, физическим лицом или организацией). Итог - скорее всего, в отношении нарушителей будет выписан внушительный штраф.
Как организована антикоррупционная политика в других странах? Некоторые эксперты рекомендуют обратить внимание на Гонконг. Работающая в этом стране Комиссия по противодействию коррупции, как считают многие аналитики, является одним из самых эффективных в мире органов своего профиля. Данное ведомство разработало ряд тезисов и рекомендаций, касающихся проведения действенных мер в направлении борьбы с коррупционными явлениями. Применимы они, полагают эксперты, не только в отдельно взятой стране мира, а практически в любом современном государстве. Что же предлагают специалисты по противодействию коррупции из Гонконга?
Буквально следующее:
• органы, отвечающие за антикоррупционную политику, должны быть независимы от исполнительной власти, исключая высшее должностное лицо государства; в случае с Россией, это президент - только ему соответствующие ведомства должны быть подотчетны;
• в направлении кадровой политики в сфере государственной службы должен соблюдаться принцип отбора наиболее достойных кандидатов и удержания лучших специалистов;
• органы, отвечающие за борьбу с коррупцией, должны обладать большими полномочиями с целью раскрытия возможных правонарушений;
• в стране должна функционировать система строгого общественного надзора над работой ведомства, отвечающего за соответствующее направление работы;
• деятельность антикоррупционных органов должна быть соразмерна возможностям бюджета страны.
Насколько российский Национальный план противодействия коррупции схож с соответствующими рекомендациями из Гонконга? Однозначный тренд, отражающий мнения, преобладающие в экспертном сообществе, обнаружить сложно. Но если изучить отдельные положения ФЗ, равно как и Национального плана, то некую схожесть критериев, излагаемых в российских источниках права и формулировок, что мы привели выше, все же можно зафиксировать. Например, тезисы, касающиеся кадров, очень близки и в российском и гонконгском варианте.
От чего может зависеть практическая успешность проведения государственной антикоррупционной политики? Эксперты полагают, что это во многом определяется от умения властей выстраивать диалог с обществом в целом или в отдельных его средах. Часто бывает, что появление новых законодательных норм, направленных на противодействие коррупции, сопровождается появлением лишней бюрократии в ведомствах, иногда - в сферах, где подобного рода явления и вовсе нежелательны. Например, в области образования. Противодействие коррупции в школе или детском саду, это явления, как полагают эксперты, которые не всегда уместно ставить в один ряд с политикой превентивных мер в отношении органов власти, связанных, например, с бюджетно-распорядительными задачами.
Несмотря на то, что в России противодействие коррупции - процесс, регулируемый на уровне федерального законодательства, в нашей стране до сих пор нет отдельного органа (как в гонконгском сценарии), который бы самостоятельно отвечал за реализацию соответствующего направления государственной политики. Есть Управление по противодействию коррупции при Президенте РФ, но статуса отдельного органа власти оно не имеет. В среде экспертов есть тезис о том, что такое ведомство было бы целесообразно создать.
При этом, как считают аналитики, законодателю следует особенно взвешенно подходить к вопросу о наделении подобного органа власти полномочиями. То есть, например, наделяя его функциями "полицейского" характера (проведение арестов и т.д.) власть может с определенной вероятностью спровоцировать разногласия между деятельностью сотрудников этого ведомства и уже существующими силовыми структурами, полагают эксперты.
Важно, считают аналитики, все же акцентировать внимание на упреждающих, а не реакционных действиях. Тесно пересекаются такие явления, как экономическая безопасность и противодействие коррупции. То есть речь идет о том, чтобы на практике осуществлялось не только обеспечение следованию нормам закона, но также и соблюдались интересы бизнес-структур, которые играют важнейшую роль в строительстве хозяйственной системы государства. Вспомним случай с авиакомпаниями - казалось бы, полномочия по найму сотрудников целиком возлагаются на внутренние структуры корпораций. Однако в законе предусмотрена норма, которая позволяет государству на легальных началах, пусть и в ограниченном режиме (посредством штрафов), но все же вмешиваться в дела частной компании.
В работе единого антикоррупционного органа, который, возможно, предстоит создавать российскому законодателю, важен аспект общественного контроля. Выше мы отметили, что при недостаточно сбалансированном подходе к составлению регулирующих норм и неясных критериях в аспекте правоприменительной практики могут возникать сложности, когда, например, противодействие коррупции в школе или даже детском саду (с точки зрения норм закона) осуществляется согласно процедурам, схожим с теми, что реализуются в рамках активностей в сфере взаимодействия власти и бизнеса. Вероятно, полагают аналитики, нужна будет более детальная проработка регулирующих норм, хотя бы по той причине, что работники образования, как правило, это не госслужащие и не чиновники. Противодействие коррупции, школах - сфера, как полагают юристы, требующая издания принципиально иных источников права. И это также одна из задач, стоящих перед российскими властями.
Мероприятия по противодействию коррупции
Антикоррупционная деятельность предполагает проведение ряда мероприятий. Рассмотрим подробнее особенности данного термина, причины его возникновения, способы устранения явления.
Организация антикоррупционной деятельности необходима для борьбы с этим явлением. Размеры коррупционной угрозы, нависшей над российским обществом и государством, поражают.
В данное время во всем мире происходит активное обсуждение важных аспектов стратегии и методов борьбы с коррупцией, которая негативно воздействует на функционирование полноценного государственного механизма. Антикоррупционная деятельность должна проводиться во всех структурах, включая и дошкольные образовательные учреждения. Только при комплексном подходе можно добиться поставленной цели, справиться с этой проблемой.
В нашей стране, как и во многих развитых странах, проблема коррупции является особенно актуальной, препятствующей проведению важных политических и экономических преобразований, подрывающей авторитет власти. Данное явление мешает нормальному развитию торговых и экономических отношений между странами, развитию страны.
План мероприятий по антикоррупционной деятельности составляется в каждой отдельной организации, в нем обязательно учитывают специфику ее деятельности.
Антикоррупционная деятельность является комплексом мероприятий, направленных на устранение данной проблемы. В стране отсутствует единый слаженный механизм профилактики таких правонарушений, что является препятствием для создания полноценного механизма борьбы с коррупционерами.
В широком смысле данный термин предполагает серьезное социальное явление, которое связано с разложением власти на базе поведения, связанного с корыстными целями.
В узком понимании такой термин, как коррупция, рассматривают как противоправное применение субъектами власти служебного положения в корыстных целях вопреки государственным интересам. Также к подобному явлению относят любые действия власть имущих, которые совершаются всегда с целью улучшения их материального благосостояния.
Антикоррупционная деятельность направлена на устранение подобных процессов, наказание виновных лиц.
План антикоррупционной деятельности разрабатывается на основе Указа Президента РФ, предполагает указание мероприятий, способствующих искоренению данного явления. Его целью является создание, а также внедрение правовых и организационных механизмов, психологической и нравственной атмосферы, которые направлены на полноценную профилактику коррупции в любом детском дошкольном учреждении.
Антикоррупционная деятельность контролируется путем проведения мониторинга и исследований:
1. Рассмотрение законодательства, касающегося противодействия коррупции, на общем собрании коллектива.
2. Разработка плана мероприятий, непосредственная работа по антикоррупционной деятельности.
3. Предоставление отчетов о проведенной работе.
Антикоррупционные стандарты деятельности регулируются российским законодательством. Например, при приеме на работу нового сотрудника с ними заключается трудовое соглашение, в котором указывают не только права и обязанности, но и материальное стимулирование труда. Это является одним из способов эффективной профилактики коррупции в дошкольных учреждениях.
Всех работников знакомят с нормативными документами организации, а также с планом мероприятий, разрабатываемым на календарный год.
В любом государственном учреждении осуществляется антикоррупционная деятельность. Мероприятия, планируемые в детских садах, школах, могут быть разными, но все они направлены на профилактику злоупотребления руководством организаций служебным положением в личных целях.
Помимо работы с сотрудниками, антикоррупционная деятельность предполагает информирование родителей воспитанников о неприемлемости коррупционного поведения.
Для обеспечения максимальной наглядности материал оформляют на стендах, а также размещают на сайте дошкольного образовательного учреждения.
Активное участие в мероприятиях, направленных на предотвращение коррупции, принимают и воспитанники. Воспитатель предлагает ребятам нарисовать свое восприятие коррупции, оформляет выставку картин.
Ежегодно сотрудники детского сада проводят опрос родителей или законных представителей воспитанников, целью которого является определение степени их удовлетворенности теми услугами, которые оказываются детским садом, а также для проверки качества их предоставления.
Результаты размещают на официальном сайте, дополняют отчетами о финансовой и хозяйственной деятельности организации.
При поступлении любых жалоб от родителей воспитанников, наличии обращений осуществляется их комплексная проверка. Если факты, указываемые в обращении, подтверждаются, в таком случае принимаются меры к сотрудникам, допустившим нарушения, в соответствии с законодательством РФ.
На протяжении длительного временного периода одним из основных направлений проявления коррупционных действий в образовательных школах можно было рассматривать систему выставления итоговых отметок. Субъективное мнение педагога часто не отражало уровня реальных знаний ребенка, на повышение оценки влияла «помощь» родителей отдельному учителю, образовательному учреждению. Для того чтобы решить подобную проблему, в российские школы были введены электронные системы выставления отметок. Среди отличительных параметров такой системы нужно отметить объективность, независимость определения среднего балла. В комплексе мер, которые были разработаны для избавления от коррупции в российских школах, отдельное место занимает система выдачи аттестатов выпускникам девятых и одиннадцатых классов. Электронная регистрация документов не допускает самостоятельной выдачи «нужного» аттестата, поэтому полностью исключает проявление коррупции в ОУ.
Если раньше процедура повторной выдачи аттестатов была довольно простой, а сами бланки находились в сейфе директора школы, то в настоящее время для замены утраченного документа об образовании сначала необходимо дать объявление об утере документа в газету, написать заявление о необходимости повторной выдачи документа взамен утраченного. Сами бланки документов находятся в органах местного самоуправления, подлежат специальному учету. Теперь директор школы не сможет «зарабатывать» на выдаче документов об окончании школы, факт коррупции сразу будет обнародован в органах местного самоуправления.
Как осуществляется антикоррупционная деятельность? Документы, которые утверждены федеральными и региональными властями страны, направлены на поиск эффективного механизма устранения данной проблемы.
В РФ коррупция приняла массовый характер, поэтому стала серьезной проблемой для полноценного развития государственной системы. Именно коррупционные правонарушения являются основным источником угрозы национальной безопасности, способствуют росту преступных посягательств на государственную собственность.
Несмотря на официальное введение данного термина, до сих пор продолжается дискуссия о формах и сущности данного процесса. Он признан социальным явлением, связанным с аморальным поведением представителей власти. Помимо подкупа должностных лиц, в данное определение включают также разнообразные должностные хищения.
У преступлений, связанных с данным явлением, выделяют характерные признаки:
• присутствие определенного субъекта, например лица, которое наделено определенными полномочиями;
• применение власти вопреки интересам государства и общества;
• получение личной выгоды в виде ценностей, денежных единиц, услуг, имущества, или предоставление аналогичных выгод иным физическим лицам.
В коррупционные преступления включены правонарушения такого вида, которые совершаются в интересах или от имени юридического лица.
Борьба с проявлением коррупции стала первоочередной проблемой нашей страны, на ее решение направлены усилия государственного аппарата.
Для того чтобы справиться с данной проблемой, необходима разработка программы на государственном уровне. При рассмотрении данного вопроса необходимо уделять внимание профилактике подобного явления, минимизации и устранения тех негативных явлений, которые способствуют к возникновению коррупции.
Деятельность государства, должностных лиц, предпринимателей, институтов гражданского общества должна быть направлена на локализацию, ликвидацию, нейтрализацию любых коррупциогенных факторов.
Государственное регулирование такой деятельности предполагает методологию, определенные принципы, исследования, а также оценку условий их использования.
Коррупция возникает как результат, естественный процесс развития экономических и социальных систем при конкретных условиях.
Анализ особенностей развития промышленных стран свидетельствует о том, что во многом эффективность экономики зависит именно от успешности реализации антикоррупционной политики. Ее действенность определяет развитие конкурентоспособной экономики, влияет на национальную безопасность.
В качестве основной цели общественной и государственной антикоррупционной работы необходимо рассматривать ту комплексную работу, которая направлена на выявление, устранение стимулов и причин, способных порождать это явление, а также на серьезное ужесточение наказания коррупционерам.
Среди основных направлений антикоррупционной работы государства можно рассматривать обеспечение информационной прозрачности алгоритма работы законодательной, исполнительной, судебной власти, органов местного самоуправления, правоохранительных систем.
В современном мире в качестве основной движущей силы социального развития выступает информация. В развитых европейских странах, в которых у людей есть доступ к полноценной и достоверной информации о деятельности всех государственных структур, отсутствует такое явление, как коррупция.
Население в таких странах соблюдает законы, выполняет свои обязанности эффективно и ответственно, не пытается найти в государственном бюджете материальные блага для личного использования.
Закрытость информации, желание представителей государственной власти утаить информацию о материальном достатке чиновников, монополия на информационное пространство, - все это является основным оружием бюрократии. В результате в обществе формируется коррумпированность, безответственность, недееспособность служащих.
Система противодействия коррупции
Определение коррупции дано в ст. 1 ФЗ-273 «О противодействии коррупции» - это злоупотребление служебным положением, дача взятки, получение взятки, злоупотребление полномочиями, коммерческий подкуп либо иное незаконное использование физическим лицом своего должностного положения вопреки законным интересам общества и государства в целях получения выгоды в виде денег, ценностей, иного имущества или услуг имущественного характера, иных имущественных прав для себя или для третьих лиц либо незаконное предоставление такой выгоды указанному лицу другими физическими лицами.
Указом Президента Российской Федерации № 815 «О мерах по противодействию коррупции» образован Совет при Президенте Российской Федерации по противодействию коррупции.
Правовую основу противодействия коррупции образуют:
- Конституция РФ, Международно-правовые акты (Конвенция Организации Объединенных Наций против коррупции, Конвенция об уголовной ответственности за коррупцию, касающихся международного сотрудничества;
- Федеральные законы: Федеральные законы "О противодействии коррупции", "О государственной гражданской службе Российской Федерации", "О муниципальной службе в Российской Федерации", "Об оперативно-розыскной деятельности", ГК России, КоАП России, УК России, УПК России;
- Акты Президента Российской Федерации Правительства Российской Федерации: Указ Президента Российской Федерации № 815 "О мерах по противодействию коррупции", Национальная стратегия противодействия коррупции и новая редакция Национального плана противодействия коррупции, утвержденные Указом Президента Российской Федерации № 460, Общие принципы служебного поведения государственных служащих, утверждены Указом Президента Российской Федерации № 885, Указ Президента Российской Федерации № 821 "О комиссиях по соблюдению требований к служебному поведению федеральных государственных служащих и урегулированию конфликта интересов", Указы Президента Российской Федерации № 557 – 561 О представлении сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей»; и их проверке: № 1065 и 1066.
Федеральным законом № 273-ФЗ также определено понятие противодействия коррупции как деятельности федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, институтов гражданского общества, организаций и физических лиц в пределах их полномочий:
• по предупреждению коррупции, в том числе по выявлению и последующему устранению причин коррупции;
• по выявлению, предупреждению, пресечению, раскрытию и расследованию коррупционных правонарушений;
• по минимизации и (или) ликвидации последствий коррупционных правонарушений.
К мерам предупреждения, призванным сузить возможности коррупционного поведения относятся, в частности:
1) создание в государственных органах подразделений по профилактике коррупционных и иных правонарушений;
2) представление соответствующими категориями государственных и муниципальных служащих и лицами, замещающими руководящие должности в государственных корпорациях, и членами их семей сведений о доходах и об имуществе;
3) проведение подразделениями по профилактике коррупционных правонарушений проверок:
а) соблюдения лицами, состоящими на государственной службе, установленных для них запретов и ограничений,
б) достоверности представляемых сведений об имущественном положении государственных и муниципальных служащих и членов их семей;
4) размещение сведений об имуществе с соблюдением законодательства о персональных данных на сайтах соответствующих государственных органов;
5) осуществление антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов;
6) формирование механизма по разрешению конфликта интересов и активизация работы комиссий по соблюдению требований к служебному поведению всех государственных служащих.
7) обязанность государственных и муниципальных служащих уведомлять об обращениях в целях склонения к совершению коррупционных правонарушений;
8) установление ограничения для бывших государственных или муниципальных служащих в течение двух лет после увольнения с государственной или муниципальной службы замещать должности в коммерческих и некоммерческих организациях, если отдельные функции государственного управления данными организациями входили в должностные (служебные) обязанности государственного или муниципального служащего;
9) ограничения получения подарков от физических и юридических лиц (подарки, денежное вознаграждение, ссуды, услуги, оплату развлечений, отдыха, транспортных расходов и иные вознаграждения) в связи с исполнением должностных обязанностей;
10) запрет на выезд в связи с исполнением должностных обязанностей за пределы территории РФ за счет средств физических и юридических лиц;
Принципы противодействия коррупции
Противодействие коррупции в Российской Федерации основывается на следующих основных принципах:
1. признание, обеспечение и защита основных прав и свобод человека и гражданина;
2. законность;
3. публичность и открытость деятельности государственных органов и органов местного самоуправления;
4. неотвратимость ответственности за совершение коррупционных правонарушений;
5. комплексное использование политических, организационных, информационно-пропагандистских, социально-экономических, правовых, специальных и иных мер;
6. приоритетное применение мер по предупреждению коррупции;
7. сотрудничество государства с институтами гражданского общества, международными организациями и физическими лицами.
Противодействие коррупции осуществляется путем применения следующих основных мер:
• антикоррупционное образование и воспитание;
• антикоррупционная экспертиза правовых актов;
• мониторинг коррупционных правонарушений и отдельных их видов;
• принятие в установленном законом порядке специальных требований к лицам, претендующим на занятие государственных должностей, а также должностей государственной службы;
• установление законодательных запретов для должностных лиц, указанных в статье 2 настоящего Федерального закона, прямо или косвенно вмешиваться в деятельность коммерческих и некоммерческих организаций либо участвовать в их управлении, включая и запрет на определенный период на занятие должностей в коммерческих и некоммерческих организациях, чья деятельность прямо или косвенно была ранее связана с исполнением ими своих полномочий;
• поощрение лиц, указанных в статье 2 настоящего Федерального закона, за длительное и безупречное исполнение своих полномочий, честность и неподкупность, в том числе при решении вопросов представления к государственным наградам, почетным званиям, воинским и специальным званиям, классным чинам и иным знакам отличия;
• развитие института общественного и парламентского контроля за соблюдением антикоррупционного законодательства, в том числе и на основе учета мнения и оценки соответствующих материалов, имеющихся в распоряжении соответствующих общественных и парламентских комиссий (советов);
• создание механизма взаимодействия между правоохранительными органами и соответствующими общественными и парламентскими комиссиями (советами) по вопросам противодействия коррупции с учетом невмешательства этих комиссий (советов) в исключительную компетенцию правоохранительных органов;
• формирование законодательной процедуры независимой оценки и расследования фактов и материалов о коррупционных правонарушениях (проступках) в случае конфликта интересов между компетентными органами, ранее проводившими по ним проверку или расследование;
• регламентация порядка работы государственных и муниципальных органов, органов местного самоуправления и организаций с физическими и юридическими лицами.
В соответствии с Федеральным законом и федеральным законодательством о прохождении государственной и муниципальной службы для лиц, претендующих на занятие должностей, указанных в части 1 статьи 2 закона, а также лиц, занимающих эти должности, устанавливаются ограничения и запреты, связанные с выполнением ими своих служебных обязанностей. При этом они должны в письменном виде предупреждаться о необходимости соблюдения данных ограничений и запретов, а также мерах ответственности в случае их невыполнения.
За совершение коррупционных правонарушений (проступков) несут ответственность:
1) все лица, занимающие государственные должности Российской Федерации, указанные в Сводном перечне государственных должностей Российской Федерации;
2) лица, состоящие на государственных должностях и занимающие высшую, главную, ведущую или старшую должности в соответствии с установленным Перечнем государственных должностей федеральной государственной службы;
3) лица, занимающие высшую, главную, ведущую или старшую должности в соответствии с перечнями и реестрами должностей государственной службы субъектов Российской Федерации;
4) лица, занимающие должности, предусмотренные Уставом муниципального образования;
5) служащие Центрального банка Российской Федерации, его учреждений и представительств, а равно государственных внебюджетных и пенсионных фондов;
6) должностные лица органов государственных контроля и надзора;
7) должностные лица и иные служащие межгосударственных органов, если в соответствии с международными договорами Российской Федерации на них распространяется статус государственных служащих;
8) должностные лица и иные сотрудники международных организаций из числа граждан Российской Федерации;
9) лица, не включенные в Перечень государственных должностей федеральной государственной службы, имеющие специальные, воинские звания и классные чины и выполняющие свои функции в Вооруженных Силах Российской Федерации, других войсках, воинских формированиях и органах;
10) мировые судьи;
11) лица, исполняющие обязанности арбитражных и присяжных заседателей.
К иным лицам, приравненным к субъектам коррупционных правонарушений (проступков) указанным в части 1 настоящей статьи, относятся:
1) представители Российской Федерации в органах управления открытых акционерных обществ, в отношении которых принято решение об использовании специального права на участие Российской Федерации в управлении указанными обществами («золотой акции») и в органах управления акционерных обществ, акции которых закреплены в федеральной собственности;
2) руководители коммерческих и некоммерческих организаций ( в том числе политических партий и общественных объединений), выполняющие управленческие функции;
3) арбитражные управляющие;
4) аудиторы;
5) профессиональные оценщики;
6) нотариусы;
7) адвокаты;
8) эксперты, допущенные к проведению экспертизы по гражданским, уголовным и иным делам;
9) лица, зарегистрированные в установленном порядке в качестве кандидатов в законодательные и исполнительные органы власти Российской Федерации, субъектов Российской Федерации либо в органы местного самоуправления;
10) лица, на которых возложены функции внутреннего контроля за деятельностью сотрудников кредитных учреждений, профессиональных участников рынка ценных бумаг, а также иных лиц, осуществляющих деятельность на рынке финансовых услуг.
Субъектам, указанным в части 1 статьи 2 настоящего Федерального закона, запрещается принятие в связи со своим официальным статусом, связанными с ним авторитетом и возможностями не предусмотренных законодательством материальных, нематериальных благ и преимуществ от государственных и муниципальных органов, организаций, а также от иных некоммерческих и коммерческих организаций, в которых указанные лица не выполняют соответствующие функции, а также от физических лиц, в том числе:
1) принятие от физических и юридических лиц подарков, услуг, денежного вознаграждения, ссуды, оплаты развлечений, отдыха, транспортных расходов и иных вознаграждений в связи со своим официальным статусом, связанными с ним авторитетом и возможностями, в том числе в течение трех лет после прекращения исполнения соответствующих полномочий, ухода на пенсию, за исключением подарков, имеющих символическое значение и полученных при проведении протокольных мероприятий;
2) получение гонораров за официальные публикации и выступления, в качестве должностного лица с использованием информации, которая могла быть получена только в процессе исполнения служебных полномочий;
3) принятие приглашений в поездки по стране и в зарубежные туристические, лечебно-оздоровительные и иные поездки за счет российских и иностранных физических и юридических лиц, за исключением поездок:
- по приглашению близких родственников за их счет;
- осуществляемых в соответствии с международными договорами Российской Федерации или на взаимной основе по договоренности между органами государственной власти Российской Федерации и государственными органами иностранных государств за счет средств соответствующих государственных органов и (или) международных организаций;
- осуществляемых с согласия вышестоящего должностного лица либо коллегиального органа управления для участия в международных и зарубежных научных, спортивных, творческих, профессиональных, гуманитарных мероприятиях за счет средств соответствующих общественных объединений и фондов, в том числе поездок в рамках уставной деятельности общественных объединений по приглашениям их иностранных партнеров;
4) использование преимуществ в получении кредитов, ссуд, приобретении ценных бумаг, недвижимого и иного имущества, а также иных, вытекающих из официального статуса, связанных с ним авторитета и возможностей.
3. Денежные средства, поступившие на банковский счет лица, указанного в части 1 статьи 2 настоящего Федерального закона, без ведома указанного лица, а также средства, полученные им в связи с выполнением соответствующих функций в нарушение пункта 4 части 1 настоящей статьи, подлежат в трехдневный срок после их обнаружения перечислению на специальный счет органам государственного казначейства с представлением письменного объяснения об обстоятельствах поступления таких средств.
4. Лица, указанные в части 1 настоящей статьи не могут заниматься другой оплачиваемой деятельностью, кроме преподавательской, научной, и иной творческой деятельности, но такая деятельность не должна наносить ущерб государственной службе, выполняемым служебным обязанностям и использоваться как средство подкупа или необоснованного обогащения этих лиц.
5. Лицам, указанным в части 1 настоящей статьи и являющимся должностными лицами, запрещается лично заниматься предпринимательской и иной приносящей доход деятельностью вне возложенных на них законом функций, как путем голосования самостоятельно или через представителя посредством принадлежащих им акций (паев, долей участия), так и путем принятия решений в составе органов управления организациями всех форм собственности. Указанные должностные лица в течение месяца после вступления в должность или иного начала выполнения государственных функций обязаны передать в установленном законом порядке в доверительное управление на время выполнения этих функций принадлежащие им ценные бумаги, вклады в предприятия, иное имущество если их использование влечет получение доходов, и немедленно письменно уведомить об этом налоговые органы по месту жительства.
6. Члены семьи лица, указанного в части 1 статьи 2 настоящего Федерального закона, не вправе принимать приглашения в туристические, лечебно-оздоровительные и иные поездки за счет иностранных физических и юридических лиц, физических и юридических лиц Российской Федерации, с которыми указанное лицо связано по службе или в связи с исполнением иных официальных обязанностей.
Направления противодействия коррупции
За последние годы в Российской Федерации было создано антикоррупционное законодательство и разработан соответствующий нормативный инструментарий, позволяющий бороться с этим негативным явлением. Кроме того, в целях создания системы противодействия коррупции в Российской Федерации и устранения причин, ее порождающих, Указом Президента Российской Федерации № 815 «О мерах по противодействию коррупции» образован Совет при Президенте Российской Федерации по противодействию коррупции.
Правовую основу противодействия коррупции составляют Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные законы, общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации, федеральные законы, нормативные правовые акты Президента Российской Федерации, а также нормативные правовые акты Правительства Российской Федерации, нормативные правовые акты федеральных органов государственной власти, нормативные правовые акты органов государственной власти субъектов Российской Федерации и муниципальные правовые акты.
Статья 7 Федерального закона «О противодействии коррупции» впервые в законодательстве России определяет официальные основные направления деятельности государственных органов по повышению эффективности противодействия коррупции.
К ним относятся, в частности:
• проведение единой государственной политики в области противодействия коррупции;
• создание механизма взаимодействия правоохранительных и иных государственных органов с общественными и парламентскими комиссиями по вопросам противодействия коррупции, а также с гражданами и институтами гражданского общества;
• принятие законодательных, административных и иных мер, направленных на привлечение государственных и муниципальных служащих, а также граждан к более активному участию в противодействии коррупции, на формирование в обществе негативного отношения к коррупционному поведению;
• совершенствование системы и структуры государственных органов, создание механизмов общественного контроля за их деятельностью;
• введение антикоррупционных стандартов, т.е. установление для соответствующей области деятельности единой системы запретов, ограничений и дозволений, обеспечивающих предупреждение коррупции в данной области;
• унификация прав и ограничений, запретов и обязанностей, установленных для государственных служащих, а также для лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации и др.
Государственная антикоррупционная политика – это система мер противодействия коррупции, утвержденных надлежащим образом и скоординированных по целям и времени их осуществления, закрепленных за исполнителями, обеспеченных в финансовом, кадровом и пропагандистском планах.
Закон всегда является средством реализации политики, точнее - одним из средств. На законодательство нельзя возлагать решение тех задач, осуществление которых зависит от кадровых, финансовых, "силовых" и других мер.
Противодействие коррупции в Российской Федерации основывается на следующих основных принципах: признание, обеспечение и защита основных прав и свобод человека и гражданина; законность; публичность и открытость деятельности государственных органов и органов местного самоуправления; неотвратимость ответственности за совершение коррупционных правонарушений; комплексное использование политических, организационных, информационно-пропагандистских, социально-экономических, правовых, специальных и иных мер; приоритетное применение мер по предупреждению и профилактике коррупции.
Профилактика коррупции осуществляется путем применения следующих основных мер:
1. формирование в обществе нетерпимости к коррупционному поведению;
2. антикоррупционная экспертиза правовых актов и их проектов;
3. предъявление в установленном законом порядке квалификационных требований к гражданам, претендующим на замещение государственных или муниципальных должностей и должностей государственной или муниципальной службы, а также проверка в установленном порядке сведений, представляемых указанными гражданами;
4. установление в качестве основания для освобождения от замещаемой должности и (или) увольнения лица, замещающего должность государственной или муниципальной службы, включенную в перечень, установленный нормативными правовыми актами Российской Федерации, с замещаемой должности государственной или муниципальной службы или для применения в отношении его иных мер юридической ответственности непредставления им сведений либо представления заведомо недостоверных или неполных сведений о своих доходах, имуществе и обязательствах имущественного характера, а также представления заведомо ложных сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей; (в ред. Федерального закона N 329-ФЗ);
5. внедрение в практику кадровой работы федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления правила, в соответствии с которым длительное, безупречное и эффективное исполнение государственным или муниципальным служащим своих должностных обязанностей должно в обязательном порядке учитываться при назначении его на вышестоящую должность, присвоении ему воинского или специального звания, классного чина, дипломатического ранга или при его поощрении;
6. развитие институтов общественного и парламентского контроля за соблюдением законодательства Российской Федерации о противодействии коррупции.
Общественное противодействие коррупции
<
Российский законодатель определяет коррупцию как конкретные деяния ("злоупотребление служебным положением, дача взятки, получение взятки, злоупотребление полномочиями, коммерческий подкуп либо иное незаконное использование физическим лицом своего должностного положения"), совершенные "вопреки законным интересам общества и государства в целях получения выгоды в виде денег, ценностей, иного имущества или услуг имущественного характера, иных имущественных прав для себя или для третьих лиц либо незаконное предоставление такой выгоды указанному лицу другими физическими лицами", а также совершение указанных деяний "от имени или в интересах юридического лица". При этом для общего анализа коррупционных явлений представляется целесообразным учитывать также и цели получения неимущественных благ, выражающиеся в скрытых формах коррупции: в качестве примеров можно назвать назначение лица на определенную должность, награждение определенным титулом, званием, ученой степенью и т.д. - все это достаточно сложно отличить от правомерных действий.
Коррупция в целом возникает непосредственно из властеотношений в широком смысле этого слова. Имеется в виду, например, власть государственного служащего (работника организации, контролируемой государством), ответственного за распределение заказов на покупку товаров или оказание услуг для государства (соответствующей организации) - от покупки мелких канцелярских принадлежностей до оказания многомиллиардных подрядных услуг. Это и власть правоприменительного органа по уточнению и/или толкованию нормы права - от разрешения простого дела мировым судьей до толкования понятий политической, экстремистской или миссионерской деятельности Министерством юстиции и высшими судебными инстанциями. Не следует забывать и о власти работников в сфере здравоохранения - от оказания медицинской помощи или выдачи справки конкретному гражданину до закупок дорогостоящего медицинского оборудования и лекарственных средств для множества медицинских учреждений. Наконец, это и власть работников системы образования - от приема различного рода экзаменов до лицензирования и распределения бюджетного финансирования образовательных учреждений. Данный перечень можно продолжать достаточно долго.
При этом во всех случаях налицо возможность властного субъекта реализовать свободу своей воли путем выбора того или иного варианта действий в отсутствие своеобразного "категорического императива". И что бы ни писал Джон Локк о теории общественного договора, следует признать, что отдельные элементы публичной власти, которые должны быть связаны "общественным договором" в виде конституции и/или иного материального либо нематериального факта, часто действуют в противоречие общему благу, а теории божественного происхождения публичной власти давно находятся на перифериях политико-правовой мысли. При этом и сущностные истоки фактической власти - авторитет, знания, личные качества, деньги, знакомства и т.д. - позволяют вполне убедительно объяснить происхождение коррупции и определить эффективные методы борьбы с ней. Следует отметить, что практика предоставления преференций в обмен на личные блага и/или "по знакомству", и/или в силу служебного подчинения в ущерб общественным благам и/или интересам существует давно - пожалуй, с момента кристаллизации властеотношений. Так, русская литература полна примеров мздоимства и лихоимства в нашей стране; выражения "свои люди - сочтемся", "закон что дышло...", "взятки... борзыми щенками" и т.п. стали крылатыми. Следовательно, коррупционные явления обусловлены не столько состоянием конституционного и прочего законодательства, сколько общим уровнем правосознания, правовой культуры, системы ценностей и экономического положения. Отсюда следует вывод о том, что коррупция - это социальное явление не только государства, но и общества в целом. Чиновники и иные представители власти одновременно являются и членами общества. Можно сказать, что коррупция имеет обоюдный характер: с одной стороны, это действия граждан по использованию представителей власти для достижения своих противоправных (противоречащих общественным интересам) целей, а с другой стороны, это действия представителей власти по использованию своего служебного положения в аналогичных целях.
Человек по своей сущности индивидуалистичен в том смысле, что по общему правилу в первую очередь заботится о собственном благе, о благе своих близких. И в своей деятельности на любой позиции - будь то государственная служба, частная практика или бизнес - человек по общему правилу думает о себе больше, чем о деле. В отсутствие властных полномочий это выливается в банальный формализм в повседневной деятельности, стремление уменьшить объем задач и функций с одновременным увеличением объема получаемых за это благ, не принимая во внимание ни общественные, ни государственные, ни общечеловеческие интересы. А при наличии властных полномочий такая естественная модель поведения выливается в коррупцию. В связи с этим представляется, что залог успешного противодействия коррупции кроется в ценностной и культурологической плоскостях, нивелировании "животных" человеческих инстинктов, недопущении конфликта интересов. Управление по принципу меритократии (т.е. когда высшие должности занимают наиболее талантливые люди), вероятно, может способствовать уменьшению коррупции, однако в текущих социально-исторических условиях вряд ли достижимо.
В правовой сфере эффективность противодействия коррупции может быть усилена за счет участия в таком противодействии институтов и членов гражданского общества. Недаром федеральный законодатель определяет противодействие коррупции как деятельность не только органов публичной власти, но и "институтов гражданского общества, организаций и физических лиц", хотя и лишь "в пределах их полномочий". То есть борьба с коррупцией должна осуществляться не только по пути совершенствования (изменения) нормативно-правовой базы и аппарата публичной власти, но и в русле расширения пределов участия во власти и контроля власти со стороны (гражданского) общества.
В Советском Союзе указанная идея была реализована через институт "народного контроля". Статья 92 последней Конституции СССР закрепляла важный статус органов народного контроля. Они не только проверяли "выполнение требований законодательства, государственных программ и заданий", но и вели "борьбу с нарушениями государственной дисциплины, проявлениями местничества, ведомственного подхода к делу, с бесхозяйственностью и расточительством, волокитой и бюрократизмом" и т.д. Принятый в развитие данной нормы Закон СССР "О народном контроле в СССР" расширил направления деятельности органов народного контроля - они были призваны бороться еще и с "любыми попытками обмана государства, с посягательством на социалистическую собственность". Комитеты народного контроля включали в себя все элементы гражданского общества в современном его понимании: "представители государственных органов и общественных организаций, рабочие, колхозники, служащие, деятели науки и культуры, работники средств массовой информации, руководящие работники и активисты органов народного контроля".
В современной России недавно принятый Федеральный закон "Об основах общественного контроля в Российской Федерации" (далее - Закон об основах общественного контроля) содержит чуть менее широкий перечень задач (функций) и субъектов общественного контроля применительно к антикоррупционной деятельности. Так, ч. 2 ст. 5 данного Закона в качестве одной из задач общественного контроля называет "обеспечение прозрачности и открытости деятельности" публичных органов и организаций, а также "формирование в обществе нетерпимости к коррупционному поведению".
В целом понятие общественного контроля достаточно подробно исследуется в литературе. Обычно он рассматривается в качестве одного из видов социального контроля (наряду с государственным контролем) и пересекается с гражданским контролем. При этом в литературе встречаются критически осторожные оценки института общественного контроля. Например, указывается, что он может быть использован для борьбы "против власти" или за участие во власти, "превращается в некую "оппозиционную" силу"; что он может нарушить эффективность деятельности государства. Подобные характеристики общественного контроля, в том числе применительно к сфере противодействия коррупции, вряд ли должны иметь характер общего правила; польза внешнего контроля для функционирования любой системы достаточно очевидна. Пожалуй, сложно подвергнуть сомнению аксиомы о том, что контроль общества над властью обеспечивает повышение эффективности такой власти - причем не абстрактно, а конкретно: это выражается в каждом действии властных структур, которые должны быть направлены на достижение общественного, а не личного блага. Общественный контроль призван укрепить государство (и укрепляет его в развитых правопорядках). Интересно отметить, что многие органы власти в России подчеркивают и развивают принцип государственно-общественного управления отдельными сферами жизни с целью обеспечения предпосылок для расширения участия общества в развитии государственных образований и в контроле за исполнением законодательства, для независимой оценки качества государственных функций (услуг) и с целью развития иных форм общественного контроля.
К сожалению, Закон об основах общественного контроля рассматривает общественный контроль в целом ограничительно как деятельность отдельных субъектов, к числу которых отнесены Общественная палата РФ, общественные палаты субъектов РФ и муниципальных образований, а также общественные советы при отдельных органах власти. Кроме того, для осуществления общественного контроля могут создаваться общественные наблюдательные комиссии, общественные инспекции, группы общественного контроля и иные организационные структуры общественного контроля (ст. 9 указанного Закона). В литературе справедливо отмечается, что перечень субъектов общественного контроля, закрепленный в указанном Законе, нуждается в расширении хотя бы за счет граждан и их объединений. Пока же они могут лишь опосредованно участвовать в осуществлении общественного контроля, хотя обладают несомненным и значительным потенциалом для получения, анализа и критической оценки информации и для соответствующей антикоррупционной деятельности.
В литературе встречаются предложения ввести обязательность образования общественных палат субъектов РФ, общественных советов при органах местного самоуправления и т.п. К подобным предложениям следует относиться осторожно: представляется, что общественные институты, созданные "сверху", скорее всего, не могут стать очагом развития гражданского общества и общественного контроля в сфере противодействия коррупции и будут существовать, по сути, лишь "на бумаге". При этом следует отметить, что порядок формирования общественных палат и общественных советов как законодательно предусмотренных субъектов общественного контроля в целом достаточно демократичен (к тому же общественные палаты в реальности есть во всех субъектах Российской Федерации).
Общественный контроль в целом и в сфере противодействия коррупции в частности невозможен без гласности, прозрачности и открытости функционирования публичной власти. Пожалуй, не требует доказательства мысль о том, что гласность "исцеляет", делает отдельные публичные процессы и процедуры прозрачными для общества, позволяет гражданскому обществу при необходимости вмешаться и не допустить определенные коррупционные деяния. В литературе справедливо отмечается, что "обеспечение открытости информации в процессе государственного управления составляет ядро антикоррупционного стандарта".
Открытость органов власти в России в последнее десятилетие существенно расширилась, в том числе благодаря принятию нормативных актов в сфере обеспечения доступа к информации о деятельности органов публичной власти. Доступ к информации о деятельности органов власти обеспечивается, помимо прочего, через средства массовой информации, сеть Интернет, размещение информации в доступных местах, помещениях, библиотеках и т.п., посредством присутствия граждан на заседаниях органов, предоставления информации по запросу. Кроме того, Концепция открытости федеральных органов исполнительной власти, принятая несколько лет назад, должна способствовать дальнейшему "повышению прозрачности и подотчетности государственного управления", "расширению возможностей непосредственного участия гражданского общества в процессах разработки и экспертизы решений, принимаемых федеральными органами исполнительной власти"; "качественному изменению уровня информационной открытости" таких органов и "развитию механизмов общественного контроля" за их деятельностью.
Принцип прозрачности в целях борьбы с коррупцией применяется и в области финансирования политических партий и избирательных кампаний. Так, Комитет министров Совета Европы утвердил соответствующие антикоррупционные рекомендации, которые в целом реализованы в российском законодательстве о политических партиях и основных гарантиях избирательных прав в части открытости и отчетности в отношении пожертвований и займов в пользу политических партий и кандидатов, раскрытии сведений о доходах и имуществе кандидатов. Аналогичные подходы применяются и в зарубежных правопорядках и зачастую влекут серьезные антикоррупционные расследования.
Базовый международно-правовой документ, закрепляющий правовую основу общественного контроля ("участия общества") в сфере противодействия коррупции во всем мире, - это Конвенция ООН против коррупции, которая устанавливает требования прозрачности процессов принятия решений, информирования населения (через учебные программы и иным образом), "уважения, поощрения и защиты свободы поиска, получения, опубликования и распространения информации о коррупции". Государства должны принять меры для содействия институтам гражданского общества в деле предупреждения и борьбы с коррупцией.
Приведенные положения Конвенции ООН имплементированы в российское законодательство, в том числе в форме принципа сотрудничества государства с институтами гражданского общества и международными организациями в сфере противодействия коррупции. Кроме этого, Закон о противодействии коррупции в числе основных направлений деятельности государственных органов по повышению эффективности противодействия коррупции называет не только создание механизма взаимодействия таких органов с гражданами и институтами гражданского общества, общественными и парламентскими комиссиями по вопросам противодействия коррупции, но и принятие мер, направленных на привлечение граждан к более активному участию в противодействии коррупции, "на формирование в обществе негативного отношения к коррупционному поведению", а также создание механизмов общественного контроля за их деятельностью.
В дополнение проблемы общественного контроля в сфере противодействия коррупции затрагиваются и в правовых актах высших органов власти. Так, одним из основных направлений деятельности Правительства РФ является "формирование системы противодействия коррупции, в том числе за счет создания условий для активного гражданско-общественного контроля за эффективностью государственных расходов и инвестиций с государственным участием, а также общественного мониторинга и контроля за деятельностью органов государственной власти". В связи с этим планируется обеспечить "улучшение координации деятельности между контрольными институтами гражданского общества и правоохранительными структурами в целях минимизации негативного воздействия на бизнес".
Следует также учитывать, что не так давно в России был закреплен важный институт антикоррупционной экспертизы правовых актов и их проектов. Такую экспертизу могут проводить не только органы государственной власти и местного самоуправления, но также и "институты гражданского общества и граждане... за счет собственных средств". Заключение эксперта по результатам так называемой независимой антикоррупционной экспертизы носит лишь рекомендательный характер, однако подлежит обязательному рассмотрению соответствующим органом власти с последующим направлением "мотивированного ответа". При этом независимые эксперты должны быть аккредитованы Минюстом России; эксперт - гражданин РФ должен иметь высшее профессиональное образование и стаж работы по специальности не менее пяти лет, а эксперт - юридическое лицо должно иметь в своем штате не менее трех таких работников. Исследователи предлагают усилить значение независимых экспертиз, определить "значение и статус заключения независимого эксперта", установить ответственность должностных лиц "за игнорирование результатов независимой экспертизы". Безусловно, независимые (общественные) экспертизы очень важны для улучшения качества нормативной базы, однако "учет мнения" независимых экспертов в развитых правопорядках достигается иными методами - в основном через оценку эффективности деятельности органов власти, конкурентное замещение должностей, партийное влияние и выбор избирателя.
К числу позитивных изменений в области общественного контроля коррупционных явлений в сфере государственных закупок следует отнести введение института обязательного общественного обсуждения закупок (действует временный порядок, предусматривающий общественные обсуждения закупок свыше одного миллиарда рублей). Соответствующие случаи проведения такого обсуждения и его порядок определены Правительством РФ. При этом законодательством субъектов РФ, муниципальными актами могут быть установлены дополнительные случаи и порядок проведения обязательного общественного обсуждения закупок. Отдельно предусмотрено, что без проведения общественного обсуждения соответствующие закупки не могут быть осуществлены. Кроме этого, законодательством о государственных закупках закреплено право граждан и общественных объединений, а также объединений юридических лиц осуществлять общественный контроль в данной сфере, при этом органы публичной власти "обязаны обеспечивать возможность осуществления такого контроля". Указанные законодательные положения должны способствовать повышению прозрачности крупных государственных закупок и минимизации коррупционных явлений в данной сфере.
В России на практике действенный общественный контроль, особенно в сфере противодействия коррупции, реализуется в основном общественными объединениями, средствами массовой информации и отдельными инициативными гражданами. Не случайно в литературе высказываются разумные предложения предоставить государственную поддержку некоммерческим организациям, ведущим деятельность в сфере противодействия коррупции, внести соответствующие изменения в ст. 31.1 Закона о некоммерческих организациях.
Так, исследователи Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ достаточно подробно охарактеризовали деятельность АНО "Центр антикоррупционных исследований и инициатив "Трансперенси Интернешнл-Р", направленную "на формирование антикоррупционного мировоззрения и правосознания граждан, институциализации прозрачности" и предотвращение коррупции "через обеспечение действенности антикоррупционных механизмов", в том числе посредством независимых антикоррупционных экспертиз нормативных правовых актов, в частности так называемого закона об "иностранных агентах". В этой связи показательно, что "Трансперенси Интернешнл-Р" сама оказалась в списке "иностранных агентов", что пока не мешает ей активно участвовать в антикоррупционных проектах, проводить антикоррупционные исследования и экспертизы. Доводы "Трансперенси Интернешнл-Р" о том, что ее деятельность не может рассматриваться как политическая, поскольку направлена не на изменение государственной политики, а исключительно на ее реализацию, были отклонены судами.
Пожалуй, наиболее ярким примером общественного контроля коррупции в сфере образования и науки в России является совершенствование порядка присуждения и лишения ученых степеней. Неоспоримыми достоинствами действующего в настоящий момент порядка являются обязательная публикация диссертации в сети Интернет, публичность ее защиты, возможность подачи заявления о лишении ученой степени любым физическим или юридическим лицом, пусть и лишь в течение десяти лет со дня принятия диссертационным советом решения о присуждении ученой степени. Указанные достоинства используются гражданскими активистами (особенно "вольным сетевым сообществом экспертов" "Диссернет") для выявления коррупционных (непрофессиональных) явлений в российской науке.
Кроме того, представляется необходимым более активно и повсеместно внедрять в России внутрикорпоративные политики по вопросам противодействия коррупции и устанавливать ответственность за их неисполнение (например, в форме увольнения), чтобы общество в лице коммерческих и некоммерческих организаций самостоятельно предпринимало достаточные усилия в данной сфере. В качестве образца законодательной базы подобной практики можно использовать ст. 7 Закона Соединенного Королевства о взяточничестве, которая освобождает организации от ответственности за коррупционное поведение своих сотрудников и иных связанных лиц только при условии внедрения в такой организации необходимых процедур предотвращения подобного поведения.
В качестве заключения хотелось бы еще раз отметить необходимость принятия дальнейших законодательных мер по обеспечению возможности осуществления общественного контроля (в дополнение к государственному контролю) как инструмента противодействия коррупции. Однако более важными представляются меры по изменению правового сознания, общественных ценностей и культуры социального поведения, поскольку именно в них кроется причина коррупционных явлений в обществе и государстве. Недаром, скажем, в Финляндии низкому уровню коррупции способствует как "наличие развитых институтов гражданского общества, в том числе СМИ", так и "морально-психологический настрой общества и всего корпуса должностных лиц на неприятие коррупции".
Контроль противодействия коррупции
Развитие институтов общественного и парламентского контроля за соблюдением законодательства о противодействии коррупции определяется в антикоррупционном законодательстве как мера профилактики коррупции и улучшения работы государственных органов. В контексте антикоррупционной дисциплины представляется правильным говорить все-таки о всеобъемлющих задачах общественного и парламентского контроля в сфере противодействия коррупции для целей будущего применения. По существу, названные виды контроля в сочетании могут выступать вспомогательной силой для государственной антикоррупционной политики. Общественный контроль является одним из важных элементов в обеспечении полномочий по противодействию коррупции всех ветвей власти, он направлен на укрепление соблюдения законности в рассматриваемой сфере, обеспечивает прозрачность деятельности государственных органов.
Несмотря на то, что современная теория общественного контроля исходит из того, что доминирование самоорганизующих начал является первым условием существования такого контроля, в современной России формы общественного контроля применительно к сфере противодействия коррупции отмечены асимметрией в понимании роли и места. Для отдельных общественных структур задачи противодействия коррупции приобретают содержание, не всегда отвечающее целям государственной политики в этой сфере.
В отличие от многочисленных функционально разнонаправленных субъектов гражданского общества, выражающих корпоративные позиции отдельных социальных, профессиональных или политических групп, Общественная палата Российской Федерации по своему статусу является выразителем интересов всех слоев российского общества. В соответствии с ч. 1 ст. 1Федерального закона N 32-ФЗ "Об Общественной палате Российской Федерации" указанный институт гражданского общества обеспечивает взаимодействие граждан и общественных объединений с органами государственной власти, органами местного самоуправления. Такое взаимодействие осуществляется для учета потребностей и интересов, защиты прав и свобод граждан, а также прав общественных объединений при формировании и реализации государственной политики в целях осуществления общественного контроля за деятельностью федеральных и региональных органов исполнительной власти, органов местного самоуправления.
Парламентский контроль следует считать самостоятельным институтом государственного контроля, не только призванным обеспечить соблюдение и исполнение принимаемых парламентом законов, в том числе связанных с целями противодействия коррупции, но и в определенной части направленным на осуществление контроля за деятельностью органов, осуществляющих противодействие коррупции. Эффективность парламентского контроля напрямую зависит и от ряда других факторов, которые определяют его действенность. К числу наиболее важных факторов можно отнести решимость и стремление парламентского большинства на систематической основе заслушивать отчеты руководителей правоохранительных органов по вопросам состояния противодействия коррупции, обеспечить законодательное развитие механизмов предупреждения коррупции.
Контроль за деятельностью правительства и других органов государственной власти, осуществляющих важнейшие функции по обеспечению национальной безопасности, в том числе по противодействию коррупции, во многих государствах составляет одну из основных функций парламента как высшего законодательного органа власти. Так, например, контроль за противодействием коррупции в системе государственной службы США осуществляется конгрессом через постоянные и специальные комитеты его палат. Функции контроля возложены на специальный сенатский комитет по этике и комитет по стандартам служебного поведения должностных лиц палаты представителей. Правонарушения, связанные с коррупцией, заслушиваются также в иных профильных комитетах. Комитеты поддерживают постоянные контакты с федеральными ведомствами, проводят слушания и расследования деятельности правительственных органов.
Такие формы парламентского контроля в российской практике, к сожалению, не развиты. Между тем основы парламентского контроля в настоящее время получают законодательное развитие. В соответствии с нормами ч. 4 ст. 13Федерального конституционного закона N 2-ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации" Правительство Российской Федерации представляет Государственной Думе ежегодные отчеты о результатах своей деятельности, в том числе по вопросам, поставленным Государственной Думой. В этом контексте содержание парламентского контроля можно связывать с оценкой состояния дел в сфере противодействия коррупции, в том числе деятельности правоохранительных органов в этой сфере.
Субъекты противодействия коррупции
Законодатель при определении понятия противодействия коррупции выразил его в трех направлениях (профилактика, борьба, минимизация и (или) ликвидация последствий), каждое из которых "привязано" к полномочиям различных субъектов. Такой подход не всегда может быть реализован практически. На первый взгляд проблема заключается в том, что отдельные субъекты противодействия коррупции не имеют законодательно установленных полномочий, которые позволяют реагировать на коррупционные проявления специально-криминологическими мерами. В частности, сложно представить, каким образом органы местного самоуправления, институты гражданского общества, организации и физические лица смогут выполнять сугубо специальные функции правоохранительных органов, например, раскрывать и расследовать коррупционные правонарушения.
В любом содержании объединенные в словосочетание "борьба с коррупцией" меры противодействия коррупции не следует рассматривать как сферу исключительной компетенции каких-либо отдельных субъектов. Коррупция имеет самые разные формы и сферы проявления, и ее современное состояние, степень общественной опасности требуют применения не только комплексных, но и скоординированных действий различных субъектов, особенно правоохранительных органов. Сфера деятельности различных органов, противодействующих коррупции, не является взаимоисключающей тем более, если учитывать, что при выявлении коррупции (имеющей характер не только преступлений, но и административных правонарушений, гражданско-правовых деликтов, дисциплинарных проступков) иногда сложно квалифицировать деяние и определить, к компетенции какого ведомства относится задача реагирования на это правонарушение.
Нормативные правовые предписания по выявлению, пресечению, раскрытию и расследованию коррупционных правонарушений прежде всего следует рассматривать в сфере деятельности органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность. Законодательные акты, регламентирующие деятельность отдельных субъектов оперативно-розыскной деятельности (далее - ОРД), играют важную роль в правовом регулировании ОРД, поскольку разграничивают полномочия оперативных аппаратов и определяют их задачи. Основными субъектами указанной деятельности выступают органы МВД России и ФСБ России.
В ст. 10 Федерального закона N 40-ФЗ "О Федеральной службе безопасности" определены полномочия органов ФСБ России по осуществлению оперативно-розыскных мероприятий в целях выявления, предупреждения, пресечения и раскрытия преступлений коррупционного характера (коррупции). Органы внутренних дел осуществляют деятельность по выявлению, предупреждению, пресечению и раскрытию основной части преступлений коррупционной направленности и тесно связанных с ними, в том числе продуцированных ими, иных преступлений. Отдельное направление противодействия коррупции органами внутренних дел - работа с обращениями и заявлениями граждан. Полномочия органов, осуществляющих выявление, предупреждение, пресечение, раскрытие и расследование коррупционных правонарушений, следует рассматривать в связи с нормативными предписаниями, содержащимися, прежде всего, в УК РФ и УПК РФ.
В уголовном законе содержится ряд правовых институтов и норм, имеющих важное значение для осуществления ОРД в целях противодействия коррупции. Так, в ст. 15УК РФ дается определение понятия тяжкого преступления (к категории тяжких относится большинство коррупционных преступлений), признаки которого, согласно положениям ст. 8Закона об ОРД, являются одним из основных условий проведения некоторых оперативно-розыскных мероприятий. Институт деятельного раскаяния, определенный в ст. 75УК РФ, нередко лежит в основе реализации мер по раскрытию коррупционных преступлений (предусматривает освобождение от уголовной ответственности лиц, привлеченных к сотрудничеству с оперативными аппаратами). Уголовно-процессуальный кодекс определяет в качестве обязанности органов дознания принятие необходимых оперативно-розыскных мер в целях обнаружения преступлений и лиц, их совершивших (ч. 1 ст. 210УПК РФ), а также порядок взаимодействия следователя и оперативного работника при раскрытии и расследовании преступлений (п. 4 ч. 2 ст. 38УПК РФ), устанавливает перечень преступлений, по которым обязательно проведение предварительного следствия, что в соответствии с требованиями ст. 8 Закона об ОРД является непременным условием осуществления оперативно-розыскных мероприятий, ограничивающих конституционные права граждан.
Устанавливая обстоятельства, подлежащие доказыванию по уголовному делу (ст. 73УПК РФ), виды доказательств (ст. 74УПК РФ), способы их собирания (ст. 86УПК РФ), уголовно-процессуальный закон служит основой для определения приемов получения оперативно-розыскной информации о коррупционных правонарушениях и процедур ее использования в уголовном процессе.
Учитывая, что органы, осуществляющие ОРД по делам о коррупции, широко используют скрытое вторжение в жизненно важные права физических и юридических лиц, как правило, не подозревающих об этом и потому лишенных возможности обжаловать незаконные действия и решения, то крайне важным и необходимым выступает надзор прокуратуры за исполнением закона органами, осуществляющими ОРД, дознание и предварительное следствие (п. 2 ст. 1Федерального закона N 2202-1 "О прокуратуре", ст. 21Федерального закона N 144-ФЗ "Об оперативно-розыскной деятельности", ч. 1 ст. 37УПК РФ).
Предварительное следствие по уголовным делам о преступлениях коррупционного характера (в признаках ст. 201, 204, 285,290 и 291УК) производится, согласно положениям ст. 151УПК, разными органами в зависимости от характера и степени общественной опасности деяний, а также от категории лиц (субъектов), их совершивших.
Следственный комитет РФ проводит предварительное следствие по делам о коррупционных преступлениях, отнесенных уголовно-процессуальным законодательством к его компетенции. К подследственности отнесено расследование уголовных дел о деяниях, имеющих характер тяжких и особо тяжких преступлений. В частности это преступления, предусмотренные ч. 2 и 3 ст. 285, 290, 291 УК.
Наряду с этим к подследственности следователей Следственного комитета РФ отнесено расследование преступлений, совершенных лицами, в отношении которых применяется особый порядок производства по уголовным делам в соответствии со ст. 447УПК (так называемые спец субъекты), а также преступлений, совершенных в отношении них в связи с их профессиональной деятельностью. Это - члены Совета Федерации и депутаты Государственной Думы, депутаты законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ, депутаты, члены выборного органа местного самоуправления, выборные должностные лица органа местного самоуправления; судьи Конституционного Суда РФ, судьи федерального суда общей юрисдикции или федерального арбитражного суда, мировые судьи и судьи конституционного (уставного) суда субъекта РФ, присяжные или арбитражные заседатели в период осуществления ими правосудия; Председатель Счетной палаты РФ, его заместитель и аудиторы Счетной палаты РФ; Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации; Президент РФ, прекративший исполнение своих полномочий, а также кандидат в Президенты РФ; прокурор; председатель Следственного комитета РФ; руководитель следственного органа; следователь; адвокат. Учитывая характер задач, решаемых указанными лицами, законодатель счел необходимым оградить их от попыток оказывать на них давление путем привлечения или угрозы привлечения их к уголовной ответственности, для чего наделил этих лиц иммунитетом (обоснованной неприкосновенностью) от уголовного преследования.
В законодательном содержании институт уголовно-процессуального иммунитета входит в противоречие с принципом равенства граждан перед законом, установленным уголовно-правовой нормой, имеющей конституционные основы. В современном уголовном законодательстве РФ (ст. 4УК РФ) предусмотрен один из важнейших принципов уголовной ответственности, который заключается в равенстве граждан перед законом. Конституционные основы этого принципа закреплены в ч. 1 ст. 19Конституции, провозглашающей, что "все равны перед законом и судом". Вместе с тем такую оценку нельзя считать однозначной.
Конституционный Суд РФ, не игнорируя общий смысл и цели правового института иммунитета от уголовного преследования, отмечает, что неприкосновенность не означает освобождения от ответственности за совершенное правонарушение, в том числе уголовное или административное, если такое правонарушение совершено не в связи с осуществлением деятельности лица, обладающего иммунитетом. Расширительное толкование неприкосновенности в таких случаях вело бы к искажению публично-правового характера иммунитета и его превращению в личную привилегию. В связи с этим Конституционный Суд РФ разъяснил, что в отношении, например, парламентария допустимо осуществление судопроизводства на стадии дознания и предварительного следствия или производства по административным правонарушениям вплоть до принятия решения о передаче дела в суд в соответствии с положениями УКРФ, УПКРФ и КоАП РФ без согласия соответствующей палаты Федерального Собрания РФ (см. п. 4Постановления Конституционного Суда РФ N 5-П "По делу о проверке конституционности положений частей первой и второй статьи 18, статьи 19 и части второй статьи 20 Федерального закона "О статусе депутата Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации"). С учетом этих позиций сама по себе неприкосновенность не может рассматриваться как привилегия, освобождающая от уголовной ответственности, что, как отмечают эксперты, часто встречается при расследовании уголовно наказуемых коррупционных правонарушений.
Необходимо учитывать, что уголовно-процессуальный иммунитет обеспечивает защиту от уголовного преследования не только подозреваемым в совершении преступления, обладающим таким статусом. На практике возникают проблемы привлечения "неприкосновенных" в качестве обвиняемых по делам, возбужденным в отношении других лиц, не наделенных иммунитетом. Особенно остро эта проблема может стоять при расследовании преступлений, совершенных в составе организованных преступных групп и преступных сообществ. В таких случаях появляются возможности ухода от уголовной ответственности субъектов, причастных к преступлениям лиц, обладающих иммунитетом.
С изданием Федерального закона N 273-ФЗ "О противодействии коррупции" предприняты меры оптимизации механизма лишения иммунитета от уголовного преследования, которые представляются недостаточными, поскольку сокращены только отдельные процедуры такого механизма (см. ст. 448УПК РФ). В перспективе законодательного решения вопросов антикоррупционного обеспечения оставлять без внимания расширенный перечень лиц, обладающих иммунитетом, невозможно. К подследственности следователей Следственного комитета РФ в соответствии с п. "в" ч. 2 ст. 151УПК РФ отнесено и расследование преступлений рассматриваемой категории, совершенных должностными лицами органов ФСБ России, СВР России, ФСО России, органов внутренних дел, ФСИН России, ФСКН России, ФТС России, военнослужащими и гражданами, проходящими военные сборы, лицами гражданского персонала Вооруженных Сил РФ, других войск, воинских формирований и органов в связи с исполнением ими своих служебных обязанностей или совершенных в расположении части, соединения, учреждения, гарнизона, за исключением случаев, указанных в п. 7 ч. 3 ст. 151УПК РФ (следователи Следственного комитета РФ), а также преступлений, совершенных в отношении указанных лиц в связи с их служебной деятельностью.
В соответствии с указанием п. 3 ч. 2 ст. 151УПК РФ следователи органов внутренних дел производят предварительное следствие по уголовным делам о преступлениях, предусмотренных ст. 201, 204, 290 и 291УК РФ. Кроме того, по уголовным делам о преступлениях, предусмотренных ст. 204 УК РФ, предварительное следствие может производиться также следователями органа, выявившего эти преступления (ч. 5 ст. 151УПК РФ). Следует иметь в виду особенности, связанные с возбуждением уголовных дел по преступлениям, предусмотренным ст. 204 УК "Коммерческий подкуп".
Согласно прим. 2к ст. 201 УК РФ, если деяние, предусмотренное статьями гл. 23УК РФ (в которой размещена ст. 204УК РФ), причинило вред интересам исключительно коммерческой организации, не являющейся государственным или муниципальным предприятием, уголовное преследование осуществляется по заявлению этой организации или с ее согласия. Указание на вред в прим. 2 к ст. 201 УК РФ ист. 23УПК РФ имеет преимущественно уголовно-процессуальное значение.
Законодатель связывает с установлением того, кому был причинен вред, определение порядка уголовного преследования, наделяя пострадавшего субъекта правом частного обвинения. Таким образом, при совершении лицом коммерческого подкупа состав преступления устанавливается вне зависимости от наступления вреда. Однако если в результате преступления, совершенного служащим организации, пострадали только интересы этой организации, то именно от ее усмотрения зависит возможность осуществления уголовного преследования виновного. В этом плане следует обратить внимание правоприменителей на риски, связанные с вероятностью самодетерминации коррупционных проявлений и выражающиеся в том, что за взятку от подозреваемого руководители коммерческой организации могут отказаться от права частного обвинения.
Следует иметь в виду, что отказ руководителя коммерческой организации от этого права не свидетельствует об отсутствии состава преступления. В ч. 6 ст. 151УПК РФ специальное закрепление получило правило, в соответствии с которым по уголовным делам о преступлениях, предусмотренных ст. 285, 285.1, 285.2, 286, 290 и 291 УК РФ, предварительное следствие производится следователями того органа, к подследственности которого относится преступление, в связи с которым возбуждено соответствующее уголовное дело.
Статью подготовил ведущий корпоративный юрист Шаталов Станислав Карлович. 
