Элементы управления государственными закупками и их организации появились в России еще в «петровские времена» (некоторые эксперты находят примеры использования конкурсных процедур и в эпохе Ивана Грозного), однако накопленный положительный опыт в этой сфере оказался невостребованным в момент создания действующей системы госзакупок.
Так, несправедливо забытой оказались некогда популярная переторжка (конкурс с редукционом — «аукцион на понижение» или «голландский аукцион»), широко использовавшаяся в России до начала ХХ века.
Если провести даже поверхностный анализ, становится очевидным, что современная система российских государственных закупок построена преимущественно на основе зарубежного, а не национального исторического опыта. Практически во всех основных законодательных, нормативных и методических документах прослеживаются элементы из аналогичных документов ООН. В первую очередь это касается типового закона о госзакупках ЮНСИТРАЛ, о котором было упомянуто в первой главе.
Итак, в чём же состоят основные задачи системы государственных закупок в России и какие принципы используются в российском законодательстве о государственных закупках?
Достижение данной цели возможно, если государственные закупки организованы в соответствии со следующими важнейшими принципами: недискриминация, транспарентность, справедливость, эффективность, подотчетность.
Одним из способов определения подходящего контрагента государственного и муниципального заказчика являются торги (представленные в соответствии с законодательством в виде конкурсов и аукционов).
Торги имеют ряд особенностей и важных черт:
1. Состязательность. В проведении конкурсов и других состязательных процедур, лежит интерес того субъекта, который его организует, и он видит цель конкурса в том, чтобы, используя заинтересованность принявших участие в конкурсе лиц, вызвать соревнование между ними для поставок конкретной продукции, наилучшего выполнения какой-либо работы, в том числе решения социально-экономической или научно-технической задачи (в рамках НИОКР), создания определённого результата.
2. Количественный состав участников. Невозможно участие в конкурсе всего лишь одного кандидата, т.к. это превращает процедуру отбора просто в назначение исполнителя.
3. Равенство условий для всех участников отбора. Наибольшая заинтересованность и активность со стороны участников достигается при соблюдении принципа равного подхода в оценке всех кандидатов.
4. Публичность, также подразумевается «обращение к публике». Представляется, что для каждой разновидности отбора необходимо устанавливать свой, заранее определенный, минимум публичности. В настоящее время правовой режим публичности устанавливается посредством введения режима открытых и закрытых торгов. Разделение происходит в силу установления различного по ширине круга возможных участников отбора. Открытые торги предполагают участие практически любого заинтересованного лица (если их заявки соответствуют конкурсной документации), а закрытые — только заранее определенного круга лиц, т.е. они могут проводиться только тогда, когда размещение заказа для государственных нужд связано со сведениями, составляющими государственную тайну.
5. Процедура размещения заказа путем проведения конкурса. В конкурсе может принимать участие любая организация, но есть одно условие. Заказчик вправе устанавливать требования к функциональным характеристикам (потребительским свойствам) или качественным характеристикам товара, а также к качеству работ, услуг и (или) квалификации участника конкурса.
Это позволяет установить, кто из участников (возможных исполнителей заказа) «в совокупности» устраивает заказчика.
Победителем конкурса признается участник, который предложил лучшие условия исполнения контракта.
При проведении открытого конкурса заказчик не менее чем за тридцать дней до дня вскрытия конвертов с заявками на участие публикует в официальном печатном издании и размещает на официальном сайте извещение и конкурсную документацию. Вся документация, касающаяся размещения заказа для государственных нужд, должна быть размещена на официальном сайте и опубликована в средствах массовой информации.
Специфика закрытого конкурса состоит в его непубличности, т.е. в недоступности информации, связанной с конкурсом, для большинства участников рынка и в ограничении круга его участников только теми, которые допущены к сведениям, составляющим государственную тайну. В основном государственная тайна имеет место в сфере закупок вооружений и научно-исследовательских работ, связанных с разработкой этих вооружений.
В России наиболее предпочтительным видом отбора потенциального исполнителя заказа является открытый конкурс, так как, по данным официального сайта РФ для размещения информации о размещении заказов, количество размещённых заказов методом открытого конкурса составляет 37 191, в то время как методом открытого аукциона — 30 193. За рубежом прослеживается та же тенденция.
В соответствии с Федеральным законом 94-ФЗ, аукцион, как и конкурс, может быть закрытым и открытым, то есть к участию в аукционе могут быть допущены любые претенденты на исполнение государственного заказа (при их формальном соответствии установленным нормам), либо ограниченный круг участников.
При проведении закрытого аукциона в отличие от его открытой формы, запрещается ведение аудио- и видеозаписи.
Аукцион как способ закупки отличается от конкурса как другого вида торгов несколькими признаками. Например, способом принятия решения о победителе. Участники аукциона в режиме реального времени могут от начала аукциона до его окончания проследить за процессом принятия решения о выявлении победителя. Более того, в ходе проведения аукциона у каждого участника есть шанс представить свое предложение в более выгодном свете, снижая цену на продукцию по ситуации (исходя из собственных возможностей). Но во время проведения конкурса у участников торгов отсутствует такая возможность, так как они не могут менять свои предложения, зафиксированные в переданных конкурсной комиссии документах.
Аукцион (в открытом виде) по своей форме является более «прозрачным», чем конкурсный отбор (также в открытом виде). Участники аукциона от начала до конца всей процедуры имеют возможность следить за тем, каким образом выявляется победитель из их среды.
В соответствии с Распоряжением Правительства РФ № 755-р, три электронных площадки — Москвы, Татарстана и Сбербанка — были определены как пробные для проведения электронных аукционов.
Так, Федеральная антимонопольная служба (далее — ФАС) ставит перед собой задачу: в течение 1,5-2 лет около 80% всех процедур по размещению заказов вывести на электронные аукционы.
Организация электронных торгов, в частности в форме электронного аукциона имеет такие достоинства, как:
— позволяет пропустить «бумажный» этап обмена информацией. Это в определенной мере ускоряет процесс подготовки и проведения торгов, экономит время по организации и достижению конечных результатов аукциона в целом;
— позволяет избежать трудностей, связанных с территориальной отдаленностью участников и организаторов торгов.
Вместе с тем электронный аукцион при его недостаточном организационно-правовом обеспечении несёт в себе вероятность следующих отрицательных факторов:
Задавайте вопросы нашему консультанту, он ждет вас внизу экрана и всегда онлайн специально для Вас. Не стесняемся, мы работаем совершенно бесплатно!!!
Также оказываем консультации по телефону: 8 (800) 600-76-83, звонок по России бесплатный!
— действительная информация о том, как проходит аукцион, находится в руках только организатора, он получает заявки участников и отображает динамику конкурентной борьбы в средствах электронных коммуникаций. Теоретически у нечистых на руку организаторов есть возможность моделировать процесс аукциона исходя из своих интересов;
— с тайного одобрения организаторов, может появиться «виртуальный» участник аукциона, действительность существования которого настоящие участники не смогут проверить. Такой участник (или участники) может оказывать решающее воздействие на ход торгов;
— не исключается появление и вмешательство в процесс электронной торговли и программистов-злоумышленников, т.е. хакеров;
— аукцион в традиционном виде является состязательной формой торгов, важной чертой которой является динамика действий непосредственных участников процесса. Потенциальные исполнители заказа, имеющие экономическую возможность снижать цену поставки данной продукции (в том числе и с учетом ее производства), в отличие от других участников-конкурентов, не имеющих такой возможности, должны в ходе аукциона иметь организационную возможность делать это раньше, чем другие участники с такими же экономическими возможностями.
Однако на электронном аукционе по отбору исполнителя государственного и муниципального заказа время реагирования участника на процесс снижения цены зависит не только от его личных качеств, но и от технического, а также программного обеспечения отдельных участников аукциона — чья-то компьютерная техника быстрее или медленнее доведёт решение участника до организатора электронного торга.
Анализируя положительные и отрицательные стороны электронного аукциона, можно сказать, что при должном организационно-правовом регулировании в целом данная форма проведения торгов является более современной, отвечающей запросам развития современного общества и несет в себе потенциал ускорения экономических процессов.
Поскольку аукцион как таковой является самым открытым, «прозрачным» механизмом выявления победителя торгов, он является формой размещения государственных и муниципальных заказов, в наименьшей степени подверженной коррупции.
Расширение его использования будет благотворно влиять на процесс становления объективного и открытого размещения государственных и муниципальных заказов в России.
Помимо состязательных форм отбора исполнителей государственных и муниципальных заказов, связанных с торгами (конкурсный отбор и аукцион), существуют ещё и упрощенные состязательные формы отбора, такие как запрос предложений и запрос котировок.
В области размещения государственных и муниципальных заказов используется запрос котировок. Запрос котировок применяется в тех случаях, когда требуется найти исполнителя заказа в короткие сроки, а также — когда организация проведения стандартной процедуры торгов в виде конкурса или аукциона становится чрезмерно дорогой в сравнении с невысокой ценой договора поставки продукции.
Существенным условием для применения этого вида отбора исполнителей является наличие функционирующего рынка требуемой продукции. Кроме того, в соответствии с этой же статьей продукция должна поставляться не по конкретным заявкам заказчика, то есть в соответствии с установленными стандартами. Это значит, что продукция не должна отклоняться от стандарта даже исходя из интересов заказчика.
Отметим при этом, что любые изменения продукции, направленные на удовлетворение особых, индивидуальных нужд государственного и муниципального заказчика порождают «конкретные заявки». Рассматриваемый способ отбора предусматривает только один критерий оценки предложений заказчиков — цену.
Таким образом, при сравнении методов размещения заказов для общественных нужд можно обнаружить сходство между аукционом и запросом котировок — жесткая типизация качественных характеристик продукции и оценка предложений только по цене предлагаемой продукции. Однако существует и важное отличие: аукцион — открытая, публичная форма состязания участников процедуры, в то время как запрос котировок — форма не столь прозрачная.
Решение о выявлении победителя в последнем случае выносит специальная комиссия. Кроме того, при запросе котировок участники не могут менять такой показатель как цена предложения, то есть изменять свои заявки. Это необходимо для максимально быстрого реагирования на чрезвычайную ситуацию.
Закупка у единственного поставщика — (единственная модель не состязательного отбора поставщика) это дозволенный законом способ размещения заказа без проведения каких-либо состязательных процедур (без конкурсов, аукционов и т.д.) в тех случаях, когда заказчик намеревается заключить договор с конкретным поставщиком продукции. Государственный или муниципальный заказчик сам предлагает заключить договор только одному поставщику (исполнителю, подрядчику).
Этот механизм размещения заказа используется в случае, например, невозможности (нехватка времени) или экономической нецелесообразности проведения состязательных процедур отбора поставщика. Примером срочности может служить заключение договора с единственным поставщиком вследствие чрезвычайного обстоятельства (аварии, катастрофы и т.д. либо неожиданно высокой вероятности их возникновения), в связи с чем фактически невозможно использование других процедур.
Важнейшим основанием закупки у единственного поставщика является ситуация, когда требуемую продукцию можно приобрести только у одного поставщика при отсутствии ее равноценной замены.
Рассмотрев положительные и отрицательные стороны всех способов размещения государственного и муниципального заказа, проанализировав каждый из них, можно сделать вывод о том, что конкурс как наиболее открытая из процедур, ориентированных на многосторонний анализ предлагаемой продукции (товаров, услуг и работ) и направленных на поддержание конкуренции, наиболее подходит для размещения заказов в сфере государственных и муниципальных закупок.
Статью подготовил директор по развитию предпринимательства и конкуренции ОАО "Акса" Корчагин Юлиан Андриянович. 
