Административное судопроизводство является в соответствии с ч. 2 ст. 118 Конституции РФ одним из видов судебного процесса, в связи с чем не может рассматриваться в качестве административного процесса.
Сторонники судебной концепции административного процесса отождествляют административный процесс с административным судопроизводством, а деятельность административно-публичных органов по разрешению подведомственных им административных дел, в том числе споров и дел об административных правонарушениях, административным процессом не признают.
Приводимые в обоснование такого подхода доводы представляются несостоятельными в связи со следующим:
• Во-первых, при рассмотрении доводов представителей судебной концепции административного процесса возникает вопрос о том, в чем состоит существенное, принципиальное отличие рассмотрения споров, возникающих из административных правоотношений, судом и рассмотрение таких же споров административно-публичными органами. Например, ФАС России и ее территориальные органы рассматривают дела, возбужденные по признакам нарушения законодательства РФ о рекламе, антимонопольного законодательства, законодательства о закупках товаров (работ, услуг) для государственных и муниципальных нужд, федеральный орган исполнительной власти по селекционным достижениям рассматривает споры но защите нарушенных интеллектуальных прав на селекционные достижения, Палата по патентным спорам рассматривает споры, связанные с регистрацией товарных знаков, знаков обслуживания и наименования мест происхождения товаров. Как показывает анализ соответствующих нормативных правовых актов, административная процедура рассмотрения перечисленными административно-публичными органами подведомственных им споров в целом идентична судебной процедуре рассмотрения дел, возникающих из административных или иных публичных правоотношений. По существу, названные органы являются квазисудебными органами административной юстиции. Так почему же их деятельность по разрешению соответствующих споров не может признаваться административным процессом, а аналогичная деятельность судов таковым является? Внятного и научно аргументированного ответа на данный вопрос сторонники отнесения к административному процессу только административного судопроизводства, к сожалению, не дают.
• Во-вторых, если следовать логике представителей судебной концепции, нужно констатировать, что рассмотрение дела об административном правонарушении судьей арбитражного суда в рамках административного судопроизводства в соответствии с процедурами, предусмотренными АПК, является административным процессом, а рассмотрение аналогичного дела об административном правонарушении административно-публичным органом в рамках административной процедуры, предусмотренной КоАП, не является административным процессом.
• В-третьих, как уже отмечалось ранее, необоснованно сводить юридический, а значит, и административный процесс только к разрешению юридических споров и дел о правонарушениях, а административное судопроизводство как раз и состоит в рассмотрении судами дел об оспаривании действий (бездействия) и правовых актов административно-публичных органов (их должностных лиц) и дел о публичных правонарушениях. В связи с этим понятия "административный процесс" и "административное судопроизводство", как минимум, не совпадают по объему.
• В-четвертых, невозможность отождествления понятий "административный процесс" и "административное судопроизводство" вытекает и из буквального смысла этих терминов. Ведь административный процесс – это управленческий процесс, т.е. процесс управления. Однако, как известно, суды не осуществляют управление, они лишь рассматривают дела, возникающие из административных, т.е. управленческих, отношений. В связи с этим процесс рассмотрения судами таких дел не может быть назван административным.
• В-пятых, и действующее федеральное законодательство не дает оснований для постановки знака равенства между понятиями "административный процесс" и "административное судопроизводство". В частности, в силу п. "к" ч. 1 ст. 72 Конституции РФ административно-процессуальное законодательство отнесено к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов, в то время как вопросы судоустройства и судопроизводства согласно п. "а", "в", "о" ст. 71 Конституции РФ отнесены к исключительному ведению Российской Федерации.
Из системного толкования названных норм Конституции РФ следует, что если бы федеральный законодатель понимал под административно-процессуальным законодательством только законодательство, регулирующее порядок осуществления административного судопроизводства, то оно подлежало бы отнесению к исключительному ведению Российской Федерации. Отнесение же в Конституции РФ названного законодательства к совместному ведению Российской Федерации и субъектов РФ означает, что в него включаются законы, регулирующие в том числе и административно-процессуальную деятельность органов исполнительной власти, которая может осуществляться и на уровне субъектов РФ. На данное обстоятельство уже указывалось в литературе по административному праву.
С учетом высказанных замечаний обозначим собственный подход к решению вопроса о соотношении понятий "административный процесс" и "административное судопроизводство".
С нашей точки зрения, "административный процесс" и "административное судопроизводство" – это вообще разноуровневые понятия, которые хотя и связаны между собой, но обозначают разные виды правоприменительной деятельности, разные виды правоприменительного юридического процесса.
Административный процесс – это самостоятельный вид правоприменительного процесса, включающий в себя деятельность несудебных, т.е. административно-публичных, органов (их должностных лиц) по разрешению подведомственных им административных дел как конфликтного, так и неконфликтного характера.
Административное судопроизводство – это вид судебного процесса, представляющий собой деятельность судов общей юрисдикции и арбитражных судов по рассмотрению дел, возникших из административных, а также иных материальных правоотношений, реализованных полностью или частично в ходе разрешения административно-публичными органами (их должностными лицам) в рамках административного процесса соответствующих административных дел.
Таким образом, в ходе административного судопроизводства рассматриваются дела, возникшие из административных дел, которые либо уже были разрешены административно-публичными органами (их должностными лицами) полностью или частично, либо были ими возбуждены и переданы в суды для их последующего разрешения в рамках соответствующих судебных дел.
Иными словами, административное судопроизводство включает в себя два вида процессуальной судебной деятельности:
Задавайте вопросы нашему консультанту, он ждет вас внизу экрана и всегда онлайн специально для Вас. Не стесняемся, мы работаем совершенно бесплатно!!!
Также оказываем консультации по телефону: 8 (800) 600-76-83, звонок по России бесплатный!
1) пересмотр в порядке судебного контроля (административной юстиции) в рамках возбуждаемых судебных дел административных дел, полностью или частично разрешенных административно-публичными органами (их должностными лицами) в рамках соответствующего административного производства, входящего в структуру административного процесса;
2) разрешение в порядке непосредственного судебного правоприменения в рамках возбуждаемых судебных дел административных дел, возбужденных административно-публичными органами (их должностными лицами) и переданных ими в суды.
В соответствии с указанными видами судебной деятельности представляется возможным выделить и два вида административного судопроизводства.
Первый вид административного судопроизводства имеет место при оспаривании в судах решений (правовых актов), действий (бездействия) административно-публичных органов (их должностных лиц), принятых (изданных), совершенных в ходе или по результатам разрешения в рамках административного процесса подведомственных им административных дел.
Второй вид административного судопроизводства возникает при решении судами вопросов о применении к физическим лицам и организациям административных наказаний за совершение административных правонарушений, а также иных мер административно-правового характера, например таких, как установление административного надзора за лицами, освобожденными из мест лишения свободы, аннулирование лицензий и т.п. Такие судебные дела рассматриваются на основании административных дел, возбужденных компетентными административно-публичными органами (их должностными лицами) в рамках административного процесса и соответствующих обращений данных органов в суды.
Различие между административным процессом и административным судопроизводством можно провести и по характеру разрешаемых в рамках этих видов юридических процессов дел.
В рамках административного процесса и какого-либо входящего в его структуру административного производства административно-публичные органы (их должностные лица) разрешают отнесенные к их подведомственности дела, возникающие в ходе их текущей административной деятельности, и принимают по результатам разрешения таких дел первичные решения, которые затем могут быть оспорены заинтересованными лицами в судах, а в некоторых случаях, например при привлечении к административной ответственности, требуют дальнейшего рассмотрения в судах в рамках соответствующих судебных дел. Но в любом случае такие дела поступают в суд уже после возбуждения их компетентными административно-публичными органами (должностными лицами). После поступления такого дела в суд последний возбуждает новое дело, но отнюдь не административное, а дело, возникшее из административного дела, возбужденного либо частично или полностью разрешенного компетентным административно-публичным органом (его должностным лицом) в рамках административного процесса. Именно это дело разрешает суд, а не первичное административное дело. Такой вывод основан на положениях подразд. 3 разд. 2 ГПК и разд. 3 АПК, в силу которых при поступлении в суды общей юрисдикции и в арбитражные суды заявлений по делам, возникающим из административных и иных публичных правоотношений, возбуждаются соответствующие судебные производства. Суд не является субъектом административно-процессуальных отношений, возникших в ходе разрешения административно-публичным органом (его должностным лицом) административного дела. Он в рамках административного судопроизводства и в рамках возбуждаемого и рассматриваемого им судебного дела лишь проверяет законность разрешения указанного административного дела либо завершает его разрешение.
Таким образом, резюмируя сказанное, можно сделать вывод о том, что административный процесс – это самостоятельный вид правоприменительного процесса, представляющий собой властную правоприменительную деятельность только административно-публичных органов (их должностных лиц) по разрешению подведомственных им текущих административных дел, а административное судопроизводство – это вид судебного процесса, представляющий собой властную правоприменительную деятельность судов по рассмотрению возбужденных ими дел, возникших на основе и в связи с возбуждением либо частичным или полным разрешением административно-публичными органами текущих административных дел.
В то же время, несмотря на отмеченные выше принципиальные различия между административным процессом и административным судопроизводством, хотелось бы обратить внимание на то, что не следует никоим образом противопоставлять данные виды юридического процесса. Наоборот, они дополняют друг друга и в системе позволяют обеспечивать надлежащий уровень законности функционирования исполнительной власти. Кроме того, учитывая тесную взаимосвязь административного процесса и административного судопроизводства, не стоит исключать и возможности систематизации административно-процессуальных норм, регламентирующих порядок осуществления данных видов процессуальной деятельности в рамках одного общего кодифицированного административно-процессуального закона.
Рассмотрим далее вопрос о содержании и структуре административного судопроизводства.
В отечественной науке административного права сложились два основных подхода к пониманию содержания административного судопроизводства. Представители первого подхода, например Ю. Н. Старилов и А. Ф. Ноздрачев, полагают, что в рамках административного судопроизводства подлежат рассмотрению только дела, возникающие в связи с проверкой законности оспариваемых в судах решений (правовых актов), действий (бездействия) органов публичного управления (их должностных лиц). При такой постановке вопроса административное судопроизводство, по существу, сводится к судебной административной юстиции, т.е. к судебному контролю за законностью деятельности публичной администрации. Второй подход к пониманию содержания административного судопроизводства, представителями которого являются, в частности, Д. Н. Бахрах, И. В. Панова, М. С. Студеникина, А. Б. Зеленцов, И. М. Галий, сводится к тому, что в рамки данного вида судебного процесса включается рассмотрение как дел об оспаривании решений (правовых актов), действий (бездействия) органов публичной администрации (се должностных лиц) – административно-тяжебных дел, так и административно-юрисдикционнных дел, связанных с привлечением физических и юридических лиц к административной или иной публично-правовой ответственности и применением к ним других мер административного принуждения. В рамках названных подходов предлагается и соответствующая им структура административного судопроизводства, т.е. выделяются категории судебных дел, подлежащих рассмотрению в порядке данного вида судопроизводства.
Как было отмечено выше, суды общей юрисдикции и арбитражные суды рассматривают в порядке административного судопроизводства судебные дела, возникающие из административных дел, возбужденных либо частично или полностью разрешенных административно-публичными органами в рамках административного процесса. При этом указанные судебные дела могут возникать из самых различных категорий административных дел как регулятивного, так и охранительного характера. Это могут быть, например, учетно-регистрационные, лицензионно-разрешительные, правопредоставительные дела, равно как и дела об административных правонарушениях и иных публичных правонарушениях. Иными словами, в рамках административного судопроизводства подлежат рассмотрению судебные дела, возбуждаемые на основе любых административных дел, а не только на основе административных дел, в связи с разрешением которых возникают юридические конфликты, требующие судебного урегулирования.
Такое широкое понимание содержания административного судопроизводства соответствует и положениям ГПК и АПК, регламентирующим порядок разрешения судами общей юрисдикции и арбитражными судами дел, возникающих из административных правоотношений. В частности, в соответствии с нормами подразд. 3 разд. 2 ГПК к делам, возникающим из административных правоотношений, рассматриваемым судами общей юрисдикции, отнесены не только дела об оспаривании решений, действий (бездействия) органов и должностных лиц публичной администрации, но и дела о применении к гражданам отдельных мер административного принуждения, в частности таких, как временное размещение иностранного гражданина, подлежащего реадмиссии, в специальном учреждении, установление административного надзора за лицами, освобожденными из мест лишения свободы. Согласно положениям разд. 3 АПК к делам, возникающим из административных правоотношений, рассматриваемым арбитражными судами, помимо дел об оспаривании решений, действий (бездействия) органов и должностных лиц публичной администрации отнесены также дела о привлечении юридических лиц и индивидуальных предпринимателей к административной ответственности, о взыскании с них обязательных платежей и санкций.
Вообще порочность юридической конструкции, согласно которой судопроизводство, в том числе и административное, всегда связывается только с разрешением юридических коллизий, споров, подтверждается анализом и иных положений ГПК и АПК, регламентирующих порядок осуществления других видов судопроизводства, в частности таких, как особое производство и производство по делам о несостоятельности (банкротстве). Обоснованность отнесения производства по рассмотрению в судах дел об административных правонарушениях к административному судопроизводству, кроме того, подтверждается целым рядом определений Конституционного Суда РФ, который со ссылкой на ч. 2 ст. 118 Конституции РФ указывал на то, что судебный порядок рассмотрения дел об административных правонарушениях является административным судопроизводством.
Еще одним важным вопросом, поставленным представителями науки гражданского процессуального права, является вопрос отграничения производства по делам, возникающим из административных правоотношений, от искового производства, осуществляемого в рамках судебного процесса. По мнению известных отечественных ученых-процессуалистов Д. М. Чечота и А. Т. Боннера, только административно-правовой характер спора, не осложненного какими-либо гражданско-правовыми последствиями, дает основание для включения дела в производство по делам, возникающим из административных правоотношений. Отличительным признаком производства по делам, возникающим из административных правоотношений, с их точки зрения, является административный характер правоотношений "в чистом виде", не осложненный какими бы то ни было элементами других правоотношений, в частности гражданских, жилищных, семейных и т.п. Приведенная точка зрения представляется ошибочной в связи со следующим.
Формулируя указанную позицию, названные ученые под делами, возникающими из административных правоотношений, понимали только те дела, которые возникают из материальных административных правоотношений, например дела о применении мер административной ответственности. Таким образом, они не включали в число дел, возникающих из административных правоотношений, те индивидуальные юридические дела, которые возникали не из административных, а из иных материально-правовых отношений, в частности гражданских, жилищных, семейных, земельных, но разрешались административно-публичными органами в рамках административного процесса, а значит, и в рамках соответствующих административно-процессуальных отношений. Между тем, как было показано нами выше, подобные неадминистративные по своему материально-правовому содержанию индивидуальные юридические дела являются административными с точки зрения предусмотренного действующим законодательством административно-процессуального порядка их разрешения. Следовательно, судебные дела, возбуждаемые на основе и в связи с полным или частичным разрешением административных дел различного материально-правового содержания, возникают именно из административно-процессуальных отношений, сложившихся по поводу разрешения данных дел между соответствующими административно-публичными органами (их должностными лицами) и физическими лицами (организациями). В связи с этим судебное дело, возникшее из возбужденного либо полностью или частично разрешенного административно-публичным органом (его должностным лицом) в рамках административного процесса административного дела, независимо от его материально-правового содержания, подлежит рассмотрению в порядке именно административного, а не искового судопроизводства. Именно такой подход к разграничению судебных дел искового судопроизводства и судебных дел административного судопроизводства вытекает из анализа соответствующих положений ГПК и АПК и практики их применения судами. Так, например, судами в порядке административного судопроизводства рассматриваются дела об оспаривании решений (ненормативных правовых актов) административно-публичных органов (их должностных лиц), принятых в отношении физических лиц или организаций на основе и в целях применения в рамках соответствующих материальных правоотношений норм гражданского, земельного, лесного, градостроительного и других отраслей права. В качестве примеров таких решений административно-публичных органов можно назвать правовые акты о предоставлении в аренду или об отказе в предоставлении в аренду физическим и юридическим лицам земельных участков, об отказе в государственной регистрации юридических лиц, об отказе в выдаче разрешений и лицензий на пользование природными ресурсами и т.п.
С учетом изложенного подхода к решению обозначенного дискуссионного вопроса представляется, что судебное производство по делам, возникающим из административных правоотношений, правильнее и точнее было бы именовать производством по административным делам, или административным судопроизводством.
Далее рассмотрим категории дел, подлежащих разрешению судами в рамках административного судопроизводства.
Здесь прежде всего возникает принципиальный вопрос о том, подлежат ли рассмотрению в рамках административного судопроизводства дела, возникающие не из административных, а из иных публичных правоотношений. Имеются в виду, в частности, дела, возникающие из конституционных и муниципальных правоотношений, субъектами которых органы публичной администрации не являлись и в рамках этих отношений не принимали никаких решений и не совершали никаких действий (бездействия). В качестве примеров подобных дел можно назвать дела об оспаривании нормативных правовых актов органов законодательной власти, нормативных и индивидуальных правовых актов представительных органов местного самоуправления, глав муниципальных образований. С формально-юридической точки зрения названные дела нельзя признать делами, возникающими из административных правоотношений. Между тем по смыслу положений проекта Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации в рамках административного судопроизводства подлежат рассмотрению дела об оспаривании решений, действий (бездействия) любых государственных органов и органов местного самоуправления, в том числе и законодательных (представительных). Представляется, что такое расширительное понимание содержания административного судопроизводства с научной точки зрения ничем не обосновано. Не поддерживается оно и законодателем, который в ГПК выделяет "производство по делам, возникающим из публичных правоотношений", а в АПК – "производство по делам, возникающим из административных и иных публичных правоотношений". В целях разрешения обозначенной коллизии представляется необходимым ввести в судебное процессуальное законодательство общее понятие "судопроизводство по делам, возникающим из публичных правоотношений" (публичное судопроизводство). Соответственно, такое судопроизводство должно быть выделено в структуре судебного процесса наряду с гражданским и уголовным. В структуре же самого этого судопроизводства следует выделить отдельные виды производств, соответствующих категориям рассматриваемых в его рамках дел, возникающих из публичных правоотношений.
В частности, думается, что составными частями судопроизводства по делам, возникающим из публичных правоотношений (публичного судопроизводства), могли бы стать следующие виды производств:
1) производство по делам об оспаривании нормативных правовых актов государственных органов, органов местного самоуправления и их должностных лиц независимо от их отраслевого содержания (нормативно-контрольное судопроизводство);
2) производство по спорам, возникающим между государственными органами, между органами местного самоуправления, между государственными органами и органами местного самоуправления (публично-спорное судопроизводство);
3) производство по избирательным спорам и спорам по вопросам проведения референдумов, в том числе по жалобам на решения и действия (бездействие) избирательных комиссий и комиссий референдумов (избирательное судопроизводство);
4) производство по делам, возникающим на основе и в связи с возбуждением либо полным или частичным разрешением органами публичной администрации (ее должностными лицами) подведомственных им административных дел (судопроизводство по административным делам или административное судопроизводство).
Что касается административного судопроизводства, то, с нашей точки зрения, в рамках данного вида судопроизводства должны рассматриваться следующие категории судебных дел:
1. Дела об оспаривании ненормативных (индивидуальных) административно-правовых актов, действий (бездействия) органов публичной администрации (органов исполнительной власти, исполнительно-распорядительных органов местного самоуправления, иных административно-публичных органов – Центрального банка РФ, органов прокуратуры, государственных учреждений, наделенных административно-властными полномочиями, различных комиссий, создаваемых в системе публичного управления, и т.п.) и их должностных лиц независимо от материально-правовой принадлежности правоотношений, образующих содержание административных дел, в рамках разрешения которых издаются (принимаются) указанные акты и совершаются названные действия (бездействие).
2. Дела об административных правонарушениях: о привлечении физических и юридических лиц к административной ответственности и об оспаривании постановлений (решений) органов публичной администрации, их должностных лиц по рассмотренным ими делам об административных правонарушениях.
3. Дела о применении в отношении физических и юридических лиц в рамках возникших административных правоотношений мер административного принуждения, не относящихся к мерам административной ответственности (об установлении административного надзора за лицами, освобожденными из мест лишения свободы, об аннулировании лицензий, о взыскании штрафов за нарушение законодательства об обязательном социальном страховании, о помещении несовершеннолетних в центры временного содержания для несовершеннолетних правонарушителей органов внутренних дел, о приостановлении деятельности и о ликвидации политических партий, иных организаций и т.п.).
4. Дела по служебным спорам, возникающим из публично-служебных отношений между государственными и муниципальными служащими, с одной стороны, и соответствующими государственными органами, органами местного самоуправления и должностными лицами – с другой.
Представляется, что предлагаемое организационно-правовое построение судопроизводства по делам, возникающим из публичных правоотношений, в том числе административного судопроизводства, позволит более четко отграничить его от иных видов судопроизводства и от административного процесса и тем самым упорядочить его осуществление.
Статью подготовил ведущий корпоративный юрист Шаталов Станислав Карлович. 
