Структурное регулирование и выполнение функции международного агентства

Финансовая помощь как средство регулирования национальной экономики

Эрозия «системной» функции МВФ вследствие ямайской реформы мирового валютного порядка способствовала изменениям в его специфической роли кредитора для финансирования дефицитов платежных балансов. Все больший удельный вес в активных операциях Фонда стали занимать не кредиты на финансирование временных дефицитов, а кредиты в связи с дефицитом. Такая специфичность финансирования МВФ не предусматривалась при создании Фонда и стала характерной для его деятельности с середины 70х годов, когда развитые страны перестали обращаться за финансовой поддержкой, а развивающиеся страны превратились в основной объект его кредитной деятельности. В начале 90х годов с вступлением в Фонд бывших социалистических государств специфический характер связи кредитов МВФ и дефицита платежного баланса стал характерным и для его отношений с этими странами.

По отношению к развивающимся государствам и странам с переходной экономикой МВФ стал выполнять не свойственную ему роль агентства развития, что является очередным важным подтверждением тезиса об утрате Фондом своей «системной» функции — блюстителя мирового валютного порядка, стабилизатора мировой валютной системы. Эрозия «системной» функции выступила основанием для сторонников резкой критики Фонда требовать его закрытия. В первой половине 90х годов МВФ стал объектом критики со стороны ряда неправительственных организаций, утверждавших, что его деятельность как агентства международного развития не является адекватной. В 1994 г. — юбилейном в деятельности Фонда — они выдвинули совместный призыв: «50 лет — достаточно». Бреттон-вудсская комиссия во главе с П.Волкером в том же году также констатировала, что вовлеченность Фонда в развивающихся странах во многих случаях была неудачной и неуместной, и на определенном этапе было бы рациональным слияние кредитных операций МВФ с кредитными операциями МБРР.

Эволюция вовлеченности МВФ в регулирование экономики развивающихся стран тесно связана с развитием общемировых экономических процессов. В начале 80х годов Фонд имел кредитные отношения с государствами Африки и Азии. Однако под влиянием кризиса внешней задолженности основными заемщиками его ресурсов стали развивающиеся страны, и прежде всего страны Латинской Америки. В то же время произошло снижение займов Фонда странам Африки. В целом же, во второй половине 80х годов кредитование Фондом развивающихся государств было негативным: размер выплат ему превышал общий объем выдаваемых странам ресурсов. При этом произошли серьезные сдвиги в самой структуре финансирования.

В начале 80-х годов кредиты расширенного финансирования выступали дополнительным видом кредитов для Латинской Америки. В 1987 г. было заключено всего лишь одно соглашение о ЕФФ. Этот вид кредитов стал более «популярным» во второй половине десятилетия. Расширению влияния Фонда в развивающемся мире способствовали также займы САФ и ЕСАФ для наиболее бедных государств.

Значительные изменения затронули и систему компенсационного финансирования МВФ, которая в середине 70х годов широко практиковалась развивающимися государствами. Даже в начале 80х годов, в частности, в 1982 г., компенсационные кредиты составляли около 30% всех ресурсов, выделенных Фондом. Однако ужесточение этого вида кредитов в 1982 г. и повышение степени их условности сделало этот вид финансирования менее привлекательным и популярным и привело к сокращению его объемов.

Характерной чертой вовлеченности МВФ в развивающемся мире с середины 80х годов стала ее перманентность. Многие страны превратились в постоянных клиентов Фонда. Круг этих государств не ограничивается только наиболее бедными. Развивающиеся страны нередко имеют непрерывные кредитные отношения с ним в течение 15, а в некоторых случаях — почти 30 лет.

Перманентность вовлеченности МВФ во многих государствах ставит под вопрос принцип временности и возобновляемости кредитования, предусмотренный в его учредительном соглашении. Непрерывные кредитные отношения Фонда со многими странами свидетельствуют о том, что он выступает в значительной степени институтом долгосрочного кредитования. В то же время согласно уставу он должен предоставлять ресурсы для преодоления временных, то есть краткосрочных, дефицитов платежных балансов. Перманентный характер долгосрочной вовлеченности Фонда практически ставит эту валютную организацию в ряд международных банков, осуществляющих долгосрочное кредитование экономики стран.

Перманентность вовлеченности МВФ отразилась и на диапазоне критериев исполнения экономических программ заемщиков. Как известно, МВФ оказывает большое влияние на выработку экономической политики в странах, обращающихся к нему за финансовой помощью. Это влияние является наиболее сильным в тех сферах, где он устанавливает количественные показатели. Фонд имеет, по сути, решающее слово в отношении политики валютного курса, внутреннего кредита, процентных ставок, бюджетного дефицита. Однако широкое применение кредитов расширенного финансирования, а также займов ЕСАФ сопровождается расширением диапазона мер, предусматривающихся в «письме намерений». В частности, в рамках займов расширенного структурного регулирования МВФ оказался вовлеченным в структурную условность финансирования, включая политику цен, либерализацию торговли, приватизацию, структуру налогов и правительственных расходов, а также реформу финансового сектора. Такие структурные факторы приобрели статус критериев исполнения и занимают около 40% критериев в займах ЕСАФ, что указывает на усиление условности финансирования. Если в период 1968—1977 гг. соглашения стэндбай в среднем включали менее шести критериев исполнения, то в 19841987гг. их количество уже выросло до девяти и более. Эта тенденция еще более усилилась сдвигом в 90е годы в сторону социальной условности, с помощью которой Фонд предпринял попытку снизить эффект воздействия стабилизационных программ на «уязвимые группы», то есть на менее защищенные в социальном плане слои населения.

Поскольку детали экономических программ обычно не публикуются, количественные параметры вовлеченности МВФ в сферу структурного регулирования не могут быть точно определены из-за недостаточности данных. Однако частичным указанием на степень вовлеченности могут служить потолки его кредитования. Для предоставления Фондом финансовой помощи необходимо наличие, с одной стороны, заявки от страны, а с другой — желание МВФ предоставить ее. При этом наибольшее значение имеет фактор заявки, так как МВФ не имеет права инициировать заем, а может лишь дать положительный или отрицательный ответ на заявку страны. В целом же, заявки стран отличаются только состоянием платежного баланса и наличием у страны альтернативных ресурсов для его финансирования.

Временные рамки наибольшего привлечения странами ресурсов МВФ совпадают с ухудшением состояния их платежного баланса и понижением кредитоспособности. При этом постоянный спрос на кредиты МВФ предъявляют наиболее бедные развивающиеся страны, которые имеют серьезные дефициты платежного баланса и низкую кредитоспособность. В то же время развивающиеся страны со средними доходами на душу населения несмотря на то, что у них варьируется состояние платежного баланса и кредитоспособности, предъявляют меньший спрос на ресурсы МВФ. Следует отметить, что, со своей стороны, Фонд продемонстрировал способность оказывать влияние на размер кредитования путем реформирования своих кредитных механизмов и изменения их условий. Так, в результате ужесточения условий компенсационного финансирования после 1982 г. произошло снижение объемов этого вида кредитов. То же самое произошло в середине 80х годов с расширенным финансированием, в результате чего почти прекратился спрос на расширенные кредиты, пока в конце 80х годов не было осуществлено некоторое смягчение их условий. Детальный анализ связи объемов различных видов финансирования с варьированием Фондом доступа к ним дан в работах западных экономистов Г.Бэрда и Т.Орма — «Анализ кредитов Международного валютного фонда развивающимся странам», Т.Корнелиуса — «Спрос на кредиты МВФ странами к югу от Сахары», Дж.Джойса — «Экономическая характеристика стран, выполняющих программы МВФ», П.Конуэя — «Программы кредитования МВФ: участие и воздействие», М.Найта и Х.Сантаэллы — «Экономические показатели финансовых соглашений Фонда».

Самое читаемое за неделю
Введение ковидных паспортов в 2021 году
Должен знать каждый: Сильное повышение штрафов с 2021 года за нарушение ПДД
Введение продуктовых карточек для малоимущих в 2021 году
Доллар по 100 рублей в 2021 году
Новая льготная ипотека на частные дома в 2021 году
Продление льготной ипотеки до 1 июля 2021 года
35 банков обанкротятся в 2021 году

Развивающиеся страны нередко заимствуют у МВФ больше ресурсов, чем требует ухудшение состояния платежного баланса. При этом причинами ухудшения могут выступать или чрезмерное создание кредита и высокие темпы инфляции, или ухудшение условий торговли. Однако непреложным фактом является то, что для беднейших развивающихся стран Фонд выступает наиболее важным источником внешних финансовых ресурсов. Как правило, на стадии большей степени экономической отсталости страны с низкими доходами сильно зависят от Фонда. Напротив, на продвинутой стадии экономического развития страны с большими доходами уже не зависят от МВФ. На промежуточной стадии страны со средними доходами время от времени предъявляют спрос на ресурсы Фонда. Следует отметить, что в сотрудничестве МВФ с развивающимися странами существует достаточно стабильный инерционный элемент. Он состоит в том, что страны, которые брали кредиты у Фонда в недавнем прошлом, имеют большую вероятность обратиться к нему за финансовой поддержкой в недалеком будущем.

Вместе с тем в привлекательности кредитов Фонда сформировалась некая форма объективного порога, ниже которого страны, даже имеющие слабое положение, не желают заимствовать его ресурсы. Это связано с тем, что издержки по его кредитам могут превосходить выгоды от финансовых ресурсов, которые страна сможет привлечь в будущем. С другой стороны, значительный компонент издержек по кредитам МВФ приобрел как бы фиксированный характер. Будучи однажды уплаченным страной-заемщиком, он влияет на выработку ее позиции по отношению к получению его кредитов. В той мере, в которой проблемы платежного баланса развивающихся стран связаны с такими внешними факторами как изменение условий торговли и процентных ставок, отход от финансовой помощи МВФ в долгосрочном плане зависит от снижения их уязвимости от этих факторов. Снижение опоры развивающихся стран на финансовые ресурсы Фонда возможно лишь на базе способности их обеспечить экономический рост. Поэтому экономические программы, согласуемые с МВФ, должны обеспечивать, чтобы любое негативное влияние на долгосрочный рост экономики было сведено до минимума. Страны, которые медлят с заявкой на ресурсы Фонда из-за жесткой условности, откладывают регулирование экономики, что сопровождается углублением макроэкономического неравновесия. Поэтому нередко уже одобренные Фондом программы подвергаются в последствии пересмотру в сторону ужесточения.

Каталитический эффект кредитов МВФ

Фонд выступает не только прямым, но и косвенным источником внешнего финансирования. Для стран, не пользующихся его финансовой помощью, доступ к внешним финансовым ресурсам зависит от степени доверия международного рынка ссудного капитала к их кредитоспособности. Для развивающихся государств немаловажное значение имеют также финансовые ресурсы, выделяемые странами-донорами в рамках официальной помощи развитию. Однако потоки движения частных капиталов, в отличие от официального финансирования, характеризуются высокой нестабильностью. Об этом свидетельствует неравномерность коммерческого кредитования в течение 70—80-х годов, а также приток и отток коммерческих кредитов в Латинскую Америку в течение первой половины 90-х годов.

В значительной мере нестабильность потоков частных ресурсов носит спекулятивный характер, что оказывает негативное воздействие на денежно-кредитные системы стран и служит каналом быстрого перемещения проблем между странами. Вместе с тем, частные кредиты недоступны для стран, которые считаются некредитоспособными. Поэтому сторонники рыночного механизма финансирования рассматривают политику усиления странами своей кредитоспособности через регулирование экономики как необходимую предпосылку для роста притока частных ресурсов. Противники такого подхода видят, в свою очередь, в рыночной сфере финансирования источник серьезного и неуправляемого давления на страны для исправления их дефицитов платежных балансов. Поэтому МВФ для многих стран выступает важным источником внешних ресурсов.

Зависимость потоков внешних частных ресурсов от кредитоспособности стран, нуждающихся в них, обрекает беднейшие государства мира на несение непропорциональной и несоразмерной доли бремени глобального регулирования, что, в свою очередь, усугубляет их бедность. Ресурсы МВФ для этих государств служат частичным облегчением бедности. Они могут выступать катализатором в решении проблемы мобилизации внешних финансовых ресурсов.

Многие страны обращаются за финансовой помощью МВФ только когда исчерпаны все другие варианты привлечения ресурсов. Они используют его в качестве кредитора в последней инстанции, когда оказываются в критической ситуации: наличие серьезных проблем в платежном балансе, истощены валютные резервы, высокий уровень внешней задолженности. Помимо этих факторов, страны, заимствующие у Фонда, отличаются низким уровнем инвестиций и низкими темпами экономического роста. На такой набор факторов страны, заимствующей у Фонда, указывает профессор экономики Г.Бэрд в своей книге «Кредитование МВФ развивающихся стран: проблемы и факты». Дополнительный фактологический материал и доводы приводятся также в работе Х.Сантаэллы «Четыре десятилетия соглашений Фонда: факты типичного макроэкономического положения перед программами регулирования», в которой обобщен опыт различных соглашений МВФ с 78 развивающимися странами в течение 1973—1991 г.

Несмотря на то, что для многих стран Фонд выступает важным не только прямым источником, но и катализатором дополнительных источников, они откладывают обращение с заявкой. Причина заключается в стремлении избежать утраты национального суверенитета, связанной с условностью его финансовой помощи. «Они (развивающиеся страны. — В.К.) не воспринимают Фонд как источник адекватной финансовой помощи, — отмечает Г.Бэрд, — выгоды от дополнительных финансовых ресурсов по линии Фонда не превышают издержек от потери суверенитета над экономической политикой, исключая случаи, когда внешние ресурсы из других источников становятся чрезвычайно недостаточными».

Тест "На сколько вы активны" Тест "Подходит ли Вам ваше место работы" Тест "На сколько важны деньги в Вашей жизни" Тест "Есть ли у вас задатки лидера" Тест "Способны ли Вы решать проблемы"

Тест "Для начинающего миллионера" Тест который вас удивит Семейный тест "Какие вы родители" Тест "Определяем свой творческий потенциал" Психологический тест "Вы терпеливый человек?"

Применительно к анализу каталитического эффекта МВФ большое значение имеет степень адекватности размера его финансовой помощи. В свою очередь, эта степень адекватности не может рассматриваться изолировано от размера платежного баланса, наличия альтернативных финансовых источников и соответствующей связи между внешним финансированием и регулированием экономики в процессе стабилизации платежного баланса. Грань адекватности размера финансовой помощи МВФ может быть определена с трудом, причем на базе рассмотрения эффективности и результатов экономических программ. Если незначительный успех программы связан с меньшими объемами финансовой помощи, то это является подтверждением того обстоятельства, что именно неадекватность финансовой помощи обусловила низкий уровень результативности экономической программы. При этом данное логическое построение является бесспорным при наименьшей вероятности обратной связи. Средний размер кредитов МВФ у 38 развивающихся стран, согласовавших экономические программы с Фондом в 1979—1989 гг., составил около 30% годового дефицита баланса текущих операций.

Профессор Г.Бэрд в своей работе «Кредитование МВФ развивающихся стран: проблемы и факты» подразделил экономические программы на выполненные и невыполненные. При этом выполненной программой считалась даже та, где оставалось использованным не более 20% кредита. Он пришел к выводу, что в случае завершения программ использовался значительно больший объем ресурсов МВФ. Так, по выполненным программам средний объем использованных ресурсов Фонда составил 50% от годового размера дефицита по текущему счету, а по невыполненным — только 20%.

За период 1980—1990 гг. МВФ согласовал со странами всего 266 программ, исключая кредиты САФ, которые впоследствии были консолидированы в кредиты расширенного структурного регулирования (ЕСАФ). Однако большая часть программ — 52% — потерпела крах. Прерывание и прекращение согласованных с Фондом экономических программ негативно сказывается на состоянии баланса движения капиталов и тесно связано с доверием инвесторов. Если программа предусматривает удорожание кредита, устранение переоцененности национальной валюты и является составной частью долгосрочной кредитной политики правительства, то финансовая помощь Фонда будет сопровождаться повышением доверия инвесторов. Напротив, если повышение процентных ставок расценивается инвесторами как предвестник экономического спада и возможной девальвации, то такие меры могут послужить стимулом для оттока капитала из данной страны. Поэтому для инвесторов участие МВФ в процессе регулирования экономики страны приложения капитала служит гарантией ее оздоровления. С другой стороны, обращение страны с заявкой на кредит в МВФ может восприниматься инвесторами как указание на тяжелое валютно-финансовое положение.

Каталитический эффект финансовой помощи МВФ реализуется лишь в том случае, если экономическая программа привела к изменению рейтинга кредитоспособности страны до уровня, затрагивающего движение капиталов. Такие изменения являются результатами серьезных преобразований, которые происходят в процессе выполнения экономической программы. Они не наступают через короткий промежуток времени после начала ее осуществления. Исследовав 235 программ, принятых в развивающихся странах в 1980—1985 гг., профессор Г.Бэрд пришел к выводу о наличии лишь слабого каталитического эффекта. В работе «Мифы и реалии кредитов МВФ» он отмечает лишь статистически незначительную связь между кредитами Фонда и позаимствованиями развивающихся стран на рынках частного капитала.

Другим эмпирическим доказательством каталитического эффекта финансовой помощи МВФ может служить эволюция текущего счета страны, начавшей выполнять согласованную с МВФ экономическую программу. У 16 развивающихся государств, согласовавших программы с Фондом в 1979—1985 гг., нетто-эффект его кредитов выразился в снижении притока капитала. Страны использовали актив по текущему счету для финансирования погашения внешней задолженности, поскольку это погашение не сопровождалось получением новых частных капиталов.

Кредиты МВФ служили больше средством для погашения задолженности внешним кредиторам, нежели средством генерирования новых притоков частного капитала. Отсутствие явно выраженной связи между финансовой помощью МВФ и притоком частных заемных ресурсов наблюдалось в течение трех лет после начала программы.

Наличие заметного каталитического эффекта кредитов МВФ не подтвердилось при анализе программ других 17 стран, получивших помощь Фонда в 1979—1989 гг. Явная связь каталитического характера в этой группе стран была отмечена только у Ганы и Гамбии, причем каталитический эффект заключался главным образом в притоке средств неторгового характера. У остальных стран, где программы были связаны с реструктурированием внешнего долга, не было обнаружено заметного эффекта в притоке внешних ресурсов ни по линии официального, ни частного финансирования.

В этой связи представляют интерес результаты опроса, приведенные в работе профессора Г.Бэрда «Резервы по кредитным убыткам и задолженность «третьего мира». Опрос коммерческих банков — кредиторов в течение 80х годов в рамках реструктуризации долга показал, что все банки включали вовлеченность МВФ в свои матрицы страновых рисков. Однако если одни включали ее со знаком плюс, рассматривая МВФ в качестве гаранта адекватного управления экономикой страны-заемщика, то другие — со знаком минус, видя в вовлеченности Фонда признак высокой степени трудности валютно-финансового положения этого государства. В этой связи возникает проблема ценности фактора рыночного доверия к стране, согласовавшей с Фондом экономическую программу. Каталитический эффект зависит именно от этого фактора. В свою очередь, успех экономических программ не может не зависеть от объема финансовой поддержки, ассигнуемой Фондом стране. А этот объем носит ограниченный характер, поскольку в 80—90е годы Фонд испытывал нехватку кредитных ресурсов и располагал слабыми кредитными возможностями.

Каталитический эффект финансовой помощи МВФ имеет прямое отношение к ее условности. Между потоками внешнего финансирования и условностью существует важная связь. Экономические программы могут быть выполнены лишь при условии их адекватного финансирования. Если страна обращается за помощью к Фонду на ранней стадии своего валютно-финансового «заболевания», условность финансирования программ носит менее жесткий характер. В этот период ее потребности во внешних заемных ресурсах ниже, а возможность получить дополнительную финансовую поддержку по линии доноров и частного финансирования — выше. Однако, поскольку, как отмечалось ранее, многие страны предпочитают обращаться к Фонду за помощью не на ранней, а на хронической стадии «заболевания», оттягивая начало режима «жесткой экономии», условность согласуемых программ в этом случае носит более жесткий характер.

Проблема условности программ структурного регулирования

На протяжении 80—90х годов условность финансовой помощи МВФ подвергалась жесткой критике во многих развивающихся странах. Программы, согласуемые с Фондом, основаны на монетарной (противопоставляемой монетаристской) модели платежного баланса, которая базируется на таких рестриктивных теоретических положениях как стабильность спроса на деньги (которой нет во многих развивающихся странах) и ведет к выводам, предполагающим контроль над экономикой в странах-заемщиках. Серьезные монетарные рамки, устанавливаемые в программах, сфокусированы на необходимости контроля над внутренними монетарными агрегатными показателями. Это заставляет правительства стран-заемщиков держать кредит ниже потолков, которые обусловливаются предвидимым ростом спроса на деньги. Однако, на практике, степень контроля над этими показателями может носить несовершенный характер в силу отсутствия точных данных, трудностей прогнозирования и регулирования бюджета, непредсказуемости ответной реакции финансового сектора, включая банки, другие финансовые институты и частный сектор в целом, на правительственную политику.

Монетарная модель платежного баланса отличается склонностью внимания к избытку денежной массы как основной причине его пассива, в то время как бюджетные дисбалансы вытекают из структурных проблем в сфере производства. Поэтому рекомендации Фонда по денежной политике в условиях отсутствия сдвигов в сфере производства и занятости сопровождаются для правительств стран-заемщиков значительными издержками социального характера и способны усугубить внутреннюю социально-политическую нестабильность. Об этом, в частности, говорят также Г.Бэрд в главе IV своей книги «Международная финансовая политика и экономическое развитие»  и Т.Киллик в работе «Проблемы разработки программ МВФ». В этой связи, условность финансовой помощи Фонда предлагает базирующееся на регулировании спроса решение того, что часто происходит при наличии проблемы предложения. Большинство фактов свидетельствуют о том, что проблемы платежного баланса в развивающихся странах вызваны внешними факторами, включая нетто-отток капитала, увеличение процентных ставок на мировых финансовых рынках, а также недостатки в управлении экономикой страны. На это указывают также экономисты Т.Киллик, М.Малик и М.Мэньюэл в работе «Что мы можем знать о результатах программ МВФ?», а также Х.Сантаэлла в упомянутой выше работе «Четыре десятилетия соглашений Фонда: факты типичного макроэкономического положения перед программами регулирования».

В западной экономической литературе подверглась критике также модель планирования денежных агрегатных показателей, практикуемая Фондом. Так, экономист С.Эдвардс в работе «МВФ и развивающиеся страны: критическая оценка»  отмечает что она является слишком статичной и не соответствует временным лагам, переменам и «эластичным ожиданиям», которые лежат в основе процесса регулирования экономики. Эта же мысль присутствует в работе Дж. Сакса «Ужесточение программ МВФ в странах с большой задолженностью». В этой модели, ориентированной более на стабилизацию платежного баланса, нежели экономический рост, последний принят за экзогенный фактор. Попытки изменить модель в направлении эндогенизации экономического роста служат лишь иллюстрацией ее фундаментальных недостатков.

Неспособность этой модели отвечать нуждам экономического роста выливается в узкий подход к предложению в экономике, который концентрируется на искажениях снижения цен, поощрении приватизации и урезании государственных расходов. Смешение в сторону ослабления государственного вмешательства в экономику и большей опоры на рыночные силы рассматривается Фондом как главное средство, с помощью которого агрегатное предложение может быть увеличено. На неспособность модели отвечать нуждам экономического роста указывает, в частности, Т. Киллик в работе «Слишком отдаленная реакция: экономическая теория и роль государства в развивающихся странах». Чрезмерная опора Фонда на модель денежного планирования может быть источником отсутствия гибкости при установлении акцента в программе на количественных показателях. Именно в чрезмерной опоре на них обвиняется Фонд. В этом случае правительства, соглашающиеся на такую программу, не являются ее приверженцами на деле и заранее предполагают невыполнение предусмотренных в ней количественных показателей. Экономисты Д.Финч и К.Стайлз считают, что даже когда при согласовании программы присутствует гибкость, она является результатом в большей степени политического торга, при котором МВФ отражает интересы ведущих стран-членов, а нужды экономики страны заемщика не учитываются в должной мере.

В 80—90-е годы МВФ под влиянием критики жесткой условности несколько снизил свою опору на количественные показатели исполнения программ. Речь идет, прежде всего, о потолках по кредитам, привлекаемым государственным и частным секторами. Хотя этот критерий продолжает занимать центральное место, Фонд все больше практикует направление раз в полгода миссий для всеобъемлющего анализа исполнения согласованной программы. Некоторой либерализации подверглись и бюджетные аспекты его программ, Фонд стал иногда отходить от строгого концентрирования своего внимания на обычных агрегатных показателях бюджета, как то: величина расходов, актива или дефицита бюджета. Большее внимание он стал уделять качественной стороне фискального регулирования, тому, каким образом правительство реализует свои планы по снижению бюджетного дефицита. При этом он стимулирует правительство создать сеть социальной безопасности (safety net), затрагивая при этом проблему военных расходов.

МВФ стал уделять больше внимания обеспечению объективного соотношения между управлением спроса и мерами регулирования предложения. Распространение условности на меры прямого воздействия на структуру производства нашло дальнейшее выражение в большем использовании соглашений о структурном регулировании. В рамках кредитов расширенного структурного регулирования это выражается в выработке «документа об основах экономической политики» («а policy framework paper»), которая осуществляется правительством страны-заемщика совместно с МВФ и МБРР.

Под нажимом ряда организаций, и прежде всего Детского фонда ООН (The United Nations International Children’s Emergency Fund — UNICEF) в 80—90е годы произошли некоторые сдвиги в позиции МВФ по проблеме социального воздействия его программ. Если ранее Фонд настаивал на том, чтобы правительства стран-заемщиков, согласовавшие с ним экономическую программу, сами принимали решение о том, принимать или нет меры по защите бедных слоев населения от социального воздействия этих программ, то теперь их распределительные аспекты обсуждаются с правительствами уже во время подготовки программ. «Документ об основах экономической политики» должен включать меры по защите интересов наиболее уязвимых в социальном плане групп.

Вместе с тем на практике значение этих перемен в сфере условности МВФ оказалось не столь велико. Жесткая суть программ не претерпела изменений. Об этом убедительно говорится в работе Т.Киллика «Постоянство и перемены в выработке программ МВФ в 1982—1992 гг.». В работах других экономистов есть утверждения, что девальвация и потолки кредитования в 80е годы стали обычными компонентами экономических программ. Об этом весьма подробно говорится в работе С.Эдвардса «МВФ и развивающиеся страны: критическая оценка». В совместном исследовании М.Найта и Х.Сантаэллы «Экономические детерминанты финансовых соглашений Фонда» отмечается его концентрация на «основных переменных политики, касающихся аспектов управления спросом в программах макроэкономического регулирования». Признавая, что все большее значение Фонд уделяет другим сферам политики в последние годы, результатом чего стало то, что выработка экономической программы становится более коллективной и всеобъемлющей, эти экономисты утверждают, что «дефицит платежного баланса обычно отражает излишек агрегатного внутреннего спроса по отношению к внутреннему предложению» и что «программы Фонда, которые нацелены на восстановление устойчивого внешнего положения, должны делать упор на мерах ограничения спроса... как существенных... элементах стабилизационной программы». Поддерживаемые Фондом программы, таким образом, продолжают сосредотачиваться на мерах, которые ограничивают внутренний кредит, увеличивают бюджетные доходы, снижают правительственные расходы и регулируют валютный курс.

Высокая степень жесткой условности экономических программ, согласуемых Фондом с заемщиками, выступает главной причиной прекращения многих из них. Как отмечалось выше, анализ 266 программ, принятых к исполнению в 1980—1990 гг., показал, что большая часть из них не была выполнена (более подробно см. работу Т.Киллика и М.Малика «Опыт стран с программами МВФ в 80е годы» ). При этом соглашения о расширенном финансировании (ЕФФ) имеют большую тенденцию к прекращению, чем соглашения стэндбай. Что касается соглашений стэндбай, то 16% этих программ прекращается почти сразу или после небольшого использования кредита, или не доходит до использования средств сверх первой кредитной доли.

Незавершение экономических программ к концу 80х годов стало обычным явлением. Из 39 программ, согласованных в течение 1988—1990 гг., 72% прекратились в период, когда в мировой экономике не произошло никаких существенных перемен, Примечательным является то, что программы подвержены прекращению больше у стран, имеющих большую внешнюю задолженность. Причинами прекращения программ являются завышенный характер целевых показателей, превышающих возможности выполнения их страной, изменение внешних факторов, включая условия торговли. Немаловажное значение имеет степень обязательства правительства по выполнению программы, где существует размер, до которого правительство рассматривает ее как свою собственную.

Результативность программ

Экономические программы, принимаемые странами, нацелены официально на стабилизацию платежного баланса. Цели увеличения темпов экономического роста и снижения инфляции носят вторичный характер. Критики Фонда настаивают на необходимости усиления акцента на борьбе с бедностью и социальном развитии. С методологической точки зрения представляет значительную трудность определение воздействия стабилизационных программ МВФ на эти социальные факторы, поскольку снижение жизненного уровня может быть не результатом программы, а следствием экономического кризиса, который стал мотивом для обращения страны с заявкой на кредит. Как известно, девальвация и либерализация цен, выступающие постоянными составными элементами программ, выливаются в увеличение стоимости жизни и ухудшение жизненного уровня основных слоев населения. Аналогичный эффект имеет воздействие снижения правительственных субсидий, которое также затрагивает прежде всего малоимущие слои населения.

С другой стороны, девальвация способствует повышению конкурентоспособности экспорта и созданию дополнительных рабочих мест в этом секторе. Либерализация внешней торговли может быть также в интересах внутренних потребителей, а повышение эффективности государственного сектора, предусматриваемое программами, соответствует интересам всех слоев, которые пользуются его услугами. В той степени, в которой финансовая помощь МВФ способствует экономическому росту, определенную долю от его результатов получают также мало обеспеченные слои населения при условии, что краткосрочные социальные издержки регулирования нейтрализуются мерами адресной компенсации соответствующего правительства. Однако на практике эта компенсация ничтожна, что было отмечено даже в исследовании Института мировой экономики (Institute for International Economics).

Определение результативности экономических программ МВФ с методологической точки зрения возможно лишь на базе сравнения стран с адекватным исходным экономическим и валютно-финансовым положением, из которых одни согласовали программы с МВФ, а другие, контрольные, не сделали этого. При этом результативность нахождения страны, которая подходила бы на роль контрольного образца, носит проблемный характер. В этой связи представляют интерес результаты исследования с использованием различных методологий, проведенного в начале 90х гг. английским Институтом заморского развития (The Overseas Development Institute), который анализировал воздействие программ МВФ на экономику страны-заемщика в течение длительного периода времени. Институт сделал попытку дифференцировать выполненные программы от незавершенных и в своем сравнительном анализе использовал индикаторы исполнения, учитывая спрос на кредиты МВФ на ранней стадии проблемы платежного баланса.

Исследованием был охвачен, в основном, период 80х гг., когда МВФ имел кредитные отношения только с развивающимися странами, столкнувшимися с серьезными экономическими трудностями. Анализу были подвергнуты все 266 программ, согласованные странами с МВФ в 80 — начале 90х годов, исключая соглашения САФ, которые впоследствии были консолидированы в кредиты ЕСАФ (более подробно о методах и результатах см. работу Т.Киллика и М.Малика «Опыт стран с программами МВФ в 80е годы»).

Поскольку ухудшение состояния платежного баланса является важнейшим фактором мотивации стран обращаться к МВФ за финансовой помощью, большое значение для анализа представляет эволюция этого баланса после согласования экономической программы. Результаты показали, что состояние как всего платежного баланса, так и баланса текущих операций улучшается прежде всего в первые три года, отчасти из-за сокращения импорта и увеличения объемов экспорта. У развивающихся стран такая эволюция платежного баланса в 80е годы была отмечена на фоне ухудшения условий торговли. Каталитическое воздействие на нетто-приток капиталов было негативным; было отмечено также ухудшение состояния статьи «прямые иностранные инвестиции».

Другой причиной спроса стран на кредиты МВФ явилась инфляция, особенно в случаях, когда она приводила к переоценке валюты. Однако экономические программы МВФ не всегда вели к значительным изменениям в процессе инфляции. Воздействие программ на сокращение спроса в странах заемщиках в целом компенсировалось влиянием девальвации и финансовой либерализации на повышение цен. В 40% программ было отмечено повышение темпов инфляции.

Важным результатом проведенного исследования явилось то, что связь между программами и экономическим ростом была отмечена лишь в долгосрочном плане, причем она носила лишь ограниченный статистический характер. Некоторый экономический рост был достигнут за счет увеличения производительности капитала, что могло также означать временный выход из состояния спада. «Стабилизация под эгидой Фонда, — справедливо отмечает профессор Г.Бэрд, — обычно достигается больше посредством снижения инвестиций, нежели увеличения накоплений».

Финансовая помощь МВФ обычно сопровождается реальным и значительным внешним обесцениванием валюты, что отражается на изменении состояния баланса текущих операций в сторону его стабилизации. Это изменение не оказывает, однако, адекватного влияния на монетарные показатели. В странах было отмечено лишь небольшое и незначительное снижение темпов роста кредита, а также незначительное снижение доли государственных займов. Последнее является существенной характерной чертой результатов программ, если учесть, что их краеугольным камнем выступает ограничение кредита. Более явным и значительным оказалось воздействие программ на бюджетный дефицит.

Анализ программ также показал, что МВФ не способен с помощью своих программ обеспечить быстрое улучшение ситуации. Наиболее результативное воздействие программ на ситуацию в странах-заемщиках нашло выражение в курсовой политике правительств, что отражает склонность Фонда к девальвациям. Что касается макроэкономической ситуации, то аналитики не смогли обнаружить, что она была лучше в тех странах, которые завершили программу, несмотря на подавление в них инфляции. Улучшение состояния платежного баланса может быть в меньшей степени обязано экономической программе МВФ, нежели самостоятельной политике правительства на макроэкономическом уровне. Там, где программы разрываются, правительства вынуждены предпринимать альтернативные меры для стабилизации платежного баланса, что выражается в сокращении потребления и импорта.

Более полная и объективная картина результативности экономических программ и финансовой помощи МВФ развивающимся странам может быть сформулирована с учетом исследований, проведенных с применением другой методологии. Детальный обзор эффективности экономических программ Фонда провели, в частности, экономисты Т.Киллик, М.Малик и М.Мэньюэл в работе «Что мы должны знать о воздействии программ МВФ?», а также М.Кан в работе «Макроэкономическое воздействие программ регулирования, поддерживаемых МВФ». Сравнивая ключевые показатели до начала и после их исполнения (завершения), эти исследователи отмечают незначительные улучшения в разделе «текущие операции» платежного баланса. Однако М.Кан в указанной выше работе и М.Пастор в работе «Результаты программ МВФ в третьем мире: дебаты и реалии в Латинской Америке»  обнаруживают значительное положительное воздействие на весь платежный баланс.

Сравнительный анализ показателей стран, согласовавших с МВФ экономические программы, и стран без экономических программ Фонда, проведенный экономистами Т.Гилфейзеном, М.Каном и К.Дорудиеном, показал улучшение баланса текущих операций. Аналогичные выводы были сделаны в отношении влияния экономических программ МВФ на процесс инфляции. Сравнение экономических показателей до принятия программы Фонда и после ее завершения демонстрировало как повышение, так и снижение ее темпов. При этом почти всегда количественные результаты были незначительны. Что касается экономического роста, то незначительный характер результатов программ обнаружился независимо от использованной методологии. Однако экономисты М.Гольдштейн и П.Монтиел в своих исследованиях пришли к выводу, что экономические программы МВФ имели значительный отрицательный эффект (более подробно см. их работу «Некоторые теоретические и эмпирические проблемы, связанные с экономической стабилизацией в развивающихся странах»).

Симулятивные тесты М.Кана и М.Найта показали, что программы управления спросом, аналогичные экономическим программам МВФ, имели в краткосрочном плане отрицательное влияние на экономический рост. В своей последующей работе «Программы регулирования, поддерживаемые Фондом, и экономический рост» они утверждают, что эти отрицательные воздействия могут быть нейтрализованы включением в программы мер в сфере предложения для защиты инвестиций.

Значительные различия между краткосрочным и долгосрочным воздействием программ на экономический рост и инвестиции находит экономист П.Конуэй в работе «Программы кредитования МВФ: участие и результат». Он отмечает временные снижения, за которыми следует с лагом их увеличение. Что касается целевых показателей по этим факторам, то только около половины их было достигнуто. На это указывают экономисты П.Геллер, Бовенберг, Т.Катсамбас, К.Ю.Чу и П.Шоум в работе «Воздействие программ регулирования, поддерживаемых Фондом, на бедность», а также С.Эдвардс в работе «МВФ и развивающиеся страны: критическая оценка», С.Эдвардс также отмечает, что невыполнение целевых показателей по экономическому росту наблюдалось в 72% экономических программ. Такие же результаты в этой сфере обнаруживают экономисты Дж.Зулу и С.Нзоули в работе «Программы регулирования в Африке». Аналогичная картина наблюдается в отношении политики ограничения денежной массы и эволюции ее целевых показателей. Самое слабое исполнение целевых ориентиров по денежной массе отмечают экономисты Т.Киллик, М.Малик и М.Мэньюэл в работе «Что мы можем знать о воздействии программ МВФ?», а также П.Конуэй — в работе «Программы кредитования МВФ: участие и воздействие».

Анализ результативности экономических программ Фонда в развивающихся странах позволяет установить, что в целом программы служат своеобразным толчком для стран к улучшению положения в сфере платежного баланса. При этом профессор Г. Бэрд справедливо отмечает, что «их воздействие, скорее всего, молчаливое». Незначительно в целом влияние программ на инфляцию. Это предполагает, в свою очередь, их большое воздействие на социальных фактор и, следовательно, на политическую стабильность.

Необходимость перестройки программной политики

Для многих развивающихся стран МВФ выступает источником внешних официальных финансовых ресурсов, альтернативным частному рынку, а также императивным консультантом экономической политики. Однако выполнение этой функции находится под влиянием проблемы ограниченности его кредитных ресурсов. Нехватка их не позволяет выдавать кредиты, размеры которых соответствовали бы интересам стран заемщиков. Это, в свою очередь, заставляет страны делать упор на мерах краткосрочного регулирования. Иллюзорность косвенного каталитического воздействия кредитов МВФ на движение частных заемных ресурсов делает более очевидными недостатки его как кредитного института. Для большинства развивающихся стран с середины 80х годов движение нетто финансовых ресурсов между заемщиком и Фондом стало негативным.

Изменения условности кредитов не затронули самой сути МВФ. Условность продолжает базироваться на девальвации валюты и ограничении спроса несмотря на то, что большинство программ терпит крах и не сопровождается существенными переменами к лучшему в макроэкономическом плане. Несмотря на критику, вовлеченность Фонда в «третьем мире» является объективно необходимой, поскольку уход его, даже учитывая гипотетическую невозможность, не сопровождался бы решением там проблем финансирования и регулирования. Учитывая экономическую необходимость присутствия МВФ в развивающихся странах, на передний план выдвигается проблема повышения его эффективности. В некоторых случаях эффективность вовлеченности Фонда в «третьем мире» ограничена несостоятельностью и не профессиональностью правительств стран-заемщиков, глубоко укоренившимися проблемами.

Проблемы платежного баланса не всегда являются результатом непрофессионального управления экономикой. Они возникают иногда по причине неблагоприятных внешних условий. В этих случаях условность должна быть направлена на снижение уязвимости платежного баланса от внешних факторов. Фонд стоит перед необходимостью уделять большее внимание факторам предложения. На деле он лишь добавляет эти условия в программы, нацеленные на регулирование спроса. Примат условий по регулированию спроса, который находит выражение в ограничении денежной массы, не имеет, однако, прочной теоретической обоснованности. Дело в том, что экспансия денежной массы является характерной чертой не только для развивающихся стран, обращающихся к нему за финансовой помощью. Кроме того, сами программы Фонда оказывают незначительное воздействие на изменение агрегатных денежных показателей.

При разработке экономической программы большое значение имеет соотношение страны-заемщика и Фонда с точки зрения авторства мер и направлений экономической политики и количественных ориентиров. В этой связи представляет интерес предложение профессора Г.Бэрда сделать страны авторами программ, что повысило бы ответственность их правительств за выполнение. По мнению Г.Бэрда, разработчики программ должны уделять больше внимания направлениям политики и меньше — количественным показателям, что облегчило бы мониторинг. Г.Бэрд считает, что «правительства надо поощрять составлять свою собственную программу, для выполнения которой они будут искать поддержки Фонда». Анализ должен включать оценку характера и причин трудностей платежного баланса, а также альтернатив политики. Страны, которые не воспользуются этим случаем, могут затем ожидать от Фонда составления письма намерений (a letter of intent), а страны, которые воспользовались, возьмут предварительное обязательство акцептовать условия Фонда в случае провала их собственной программы. «Разумно предполагать, — утверждает Г.Бэрд, — что предоставление правительствам возможности составлять программу, которую они должны выполнить, значительно повысит их чувство права собственности. В той мере, в которой отсутствие права собственности вредно влияет на завершение программы, чувство права собственности должно положительно воздействовать на это. Фонд мог бы, однако, служить арбитром между фракционными интересами внутри правительств, поскольку неспособность согласовать программу в рамках правительства приводила бы к большей вовлеченности Фонда».

Проблема «собственности» экономической программы не является простой и незначительной, как это представляется на первый взгляд. Будучи навязанной Фондом, программа, которая включает заведомо невыполнимые количественные показатели, принимается правительствами лишь в надежде получить официальные внешние ресурсы и отторгается затем как инородное тело, подрывающее социальные устои общества. Поэтому идея выработки экономической политики правительствами стран-заемщиков имеет важное не только социально экономическое, но и политическое значение, так как предусматривает увеличение доли национального элемента в процессе экономического регулирования.

Анализ кредитной политики Фонда и его экономических программ позволяет утверждать, что страна утрачивает необходимость пользоваться его «услугами» только когда наблюдается устойчивый экономический рост. Поэтому большое значение имеет необходимость строгой ориентации его экономических программ на экономический рост, которая должна стать их центральным звеном. Авторы обзора «Условность МВФ: опыт в рамках соглашений стэндбай и соглашений о расширенном финансировании» А.Бенет, Л.ДикМиро, М.Каркович, М.Мекани, Ж.Морсвик, М.Салвастано и С.Шадлер признают, что в 1988— 1992 гг. наблюдался «скромный отклик роста» и «слабый ответ инвестиций». Они указывают на необходимость сдвига программ в направлении четко выраженного устойчивого роста и их ориентации на инвестиции.

Целенаправленная ориентация экономических программ МВФ на экономический рост и структурное регулирование потребует изменения системы фазирования в направлении увеличения временных промежутков, в том числе при покупках в рамках соглашения стэндбай. Если исправление неравновесий платежного баланса требует большего времени, то при незначительном каталитическом эффекте выполнение экономической программы невозможно без увеличения объема финансирования. Именно недостаточное выделение Фондом ресурсов мешает иногда выполнению экономических программ и ослабляет приверженность правительств к их выполнению.

Выполнение стабилизационных программ Фонда может быть усилено также путем активизации использования элемента «непредвиденных случаев» в рамках компенсационного финансирования. Это связано с тем, что в современных условиях многие программы прерываются именно из-за шокового воздействия внешних факторов. Финансирование «непредвиденных случаев» должно быть поставлено на службу защиты программ как от временных, так и постоянных изменений во внешних факторах. В этой связи представляет интерес предложение Г.Бэрда введения в рамках МВФ своеобразной системы страхования, при которой сами развивающиеся страны делали бы взносы страховых премий, когда внешние шоки благоприятны для их экономики, и, напротив, получали бы дополнительное финансирование в случаях, когда они неблагоприятны. Создание такой системы, по его мнению, повысило бы привлекательность МВФ как источника финансирования и уровень ответственности правительств за выполнение программ.

Нехватка кредитных ресурсов Фонда определяет его строгую краткосрочную условность, которая, в свою очередь, не позволяет успешно сочетать экономические и политические факторы при реализации программ. Это способствует росту спроса на внешние ресурсы при меньшем росте их предложения. Либерализация условности позволила бы усилить привлекательность финансовой помощи МВФ и стимулировала бы страны обращаться с заявками на более ранней стадии возникновения проблем платежного баланса. Результативность программ зависит от степени основательности их проработки, длительности переговоров заемщика с Фондом. Переговоры, проводимые в короткие сроки, ведут к строгой условности, которая сама по себе не устраивает страны обращаться к МВФ с заявкой как можно раньше.

Либерализация условности, сочетаемая с удлинением срока программ, чревата увеличением спроса на кредиты МВФ и обострением проблемы всеобщего пересмотра квот. В то же время повышение доли выполненных программ способствовало бы снижению этого спроса в отдаленном будущем и расширению доступа стран к частному внешнему финансированию, росту доверия частных внешних кредиторов к экономике страны, согласовавшей экономическую программу с МВФ. Решить отчасти проблему кредитных ресурсов Фонда, которая может возникнуть при увеличении привлекательности его финансовой помощи вследствие либерализации, профессор Бэрд предлагает, например, путем изменения устава этой организации для закрытия доступа индустриальных стран к кредитным ресурсам, поскольку де факто они не прибегают к финансовой помощи МВФ.

Особое значение имеют отношения МВФ с наиболее бедными странами. Экономические программы, вырабатываемые с Фондом, должны учитывать их специфику и отличаться от программ, согласуемых с другими развивающимися странами, как в отношении сроков, так и условности. По мнению Г.Бэрда, эти страны могли бы рассчитывать на адресные ассигнования СДР. Следует отметить, что их проблемы в сфере платежного баланса более серьезные и для их решения внешним ресурсам нет альтернативы. Вместе с тем, удовлетворение их потребностей в финансовой помощи в больших размерах и введение дополнительных финансовых «окон» не означало бы серьезного увеличения финансового бремени Фонда, поскольку, учитывая размеры этих государств, абсолютные суммы финансовой помощи невелики.

Перестройка программной политики МВФ невозможна без четкого определения приоритетов объектов регулирования. Центром влияния Фонда в этом процессе и главной целью программ должны стать стабилизация производства, увеличение темпов экономического роста, которые в конечном итоге определяют общую картину платежного баланса государства. Это потребовало бы смещения центра тяжести с политики регулирования спроса на регулирование предложения и соответствующих перемен в наборе количественных параметров исполнения, обуславливаемых в программах. Упор на регулирование спроса, тесно связанный с ограниченностью кредитных ресурсов Фонда, находит до сих пор свое проявление в переоценке инструментов политики, направленной на ограничение спроса (девальвация, ограничение денежной массы).

Смещение центра стабилизационных программ на регулирование предложения означало бы, однако, открытое стирание граней между МВФ и МБРР и признание трансформации Фонда в международное агентство развития. Более сильная ориентация МВФ в своих программах на экономический рост поставила бы его на одну ступень с МБРР в функциональном отношении.

Необходимость перестройки условности финансовой помощи МВФ признают и западные экономисты. Автор многочисленных работ, посвященных анализу кредитной деятельности Фонда профессор Г.Бэрд выступил в 1996 г. за модернизацию кредитования Фонда посредством рационализации его кредитных механизмов. Он предложил сохранить три «окна» финансирования: резервные, расширенные и компенсационные кредиты. При этом соглашения стэндбай опирались бы на традиционные меры стабилизации, соглашения о расширенном финансировании были бы сконцентрированы на более длительном структурном регулировании на базе строгой условности, а компенсационное и чрезвычайное финансирование «было бы возвращено назад к фундаментальным принципам компенсационных кредитов и предусматривало бы принятие заемщиком предварительных обязательств». Г.Бэрд считает, что эффективность Фонда может возрасти, если правительства развитых стран будут принимать во внутренней экономике меры, позволяющие создать такую атмосферу в мировом хозяйстве, которая облегчала бы регулирование в развивающихся государствах. С другой стороны, Фонд также мог бы помогать развивающимся странам «путем оказания нажима на развитые страны, продолжать политику создания соответствующей мировой экономической атмосферы» и «путем идентификации в развитых странах тех мер, которые имеют большую значимость для развивающихся стран». Кроме того, Фонд должен компенсировать им вредное воздействие любых внешних факторов.

Г.Бэрд полагает также, что «развивающиеся страны могли бы быть более полно представлены в процессах принятия решений этим институтом, поскольку на них приходится значительная и растущая доля мирового экономического производства».

Вместе с тем развитые страны не склонны к серьезной перестройке программной политики МВФ. В совместном коммюнике совещания лидеров «Группы 7» в Галифаксе в июне 1995 г. идея увеличения квот и дополнительной эмиссии СДР не была поддержана. Они отметили лишь необходимость пересмотра финансовых способностей Фонда. Основное внимание было сконцентрировано на идее создания нового кредитного источника НСЗ для нейтрализации финансовых кризисов типа мексиканского, когда частный капитал покидает страну даже несмотря на принятие политики, одобренной Фондом. Они выступили также за предоставление МВФ большей информации участникам финансовых рынков для обеспечения раннего предупреждения экономических проблем.

Страны «Группы 7» считают, что условность МВФ должна носить строгий характер, а сам Фонд должен вернуться к своей сути, касающейся макроэкономической политики. Согласно этому мнению, именно МБРР должен иметь дело со структурными и отраслевыми реформами. Возвращение же МВФ к истокам, то есть, регулированию, основанному на управлении краткосрочным спросом в странах-заемщиках, означало бы усиление его вовлеченности в «третьем мире», поскольку, как уже доказано, именно экономический рост, сопряженный с управлением предложения, создает основу для отхода стран от финансовой помощи МВФ и перехода к национальной экономической политике.

Участие в урегулировании долговой проблемы

Одним из важнейших направлений деятельности МВФ, которая подчеркивает его новую роль в мирохозяйственных связях и функцию международного агентства развития, является активное участие в урегулировании проблемы внешней задолженности развивающихся государств. Начало кризиса внешней задолженности было положено Мексикой, которая в августе 1982 г. столкнулась с острой проблемой в области обслуживания своего внешнего долга. В последующие месяцы Фонд оказал поддержку масштабных программ экономической стабилизации в Мексике и ряде других стран, испытывавших трудности в его обслуживании. 2 декабря 1985 г. директор распорядитель МВФ и президент МБРР выразили широкую поддержку инициативы в области задолженности, предложенной министром финансов США Дж.А.Бейкером. Эта инициатива предусматривает принятие странами-должниками комплексных мер стабилизации, увеличение и повышение эффективности структуры кредитования со стороны многосторонних банков развития, а также расширение кредитования по линии коммерческих банков.

В начале апреля 1989 г. Временный комитет поручил Директорату МВФ рассмотреть предложения об облегчении бремени задолженности развивающихся стран, частично основанные на инициативах министра финансов США Н.Брейди. 23 мая 1989 г. Директорат МВФ принял общие принципы по решению проблемы задолженности развивающихся стран (Guidelines on Debt Reduction). В них предусматривается увязка поддержки стратегии сокращения задолженности с программами устойчивой среднесрочной стабилизации, включающими значительный элемент структурных реформ, при обеспечении доступа к ресурсам МВФ в целях сокращения задолженности и расходов по ее обслуживанию. Аналогичные принципы в июне 1989 г. принял МБРР.

Общие принципы регламентируют вовлеченность Фонда в оказание помощи странам, которые сталкиваются с серьезными долговыми проблемами. В соответствии с этим нормативным документом, который представляет собой своеобразное методическое руководство, Фонд должен оказывать поддержку операциям стран-членов по снижению долга коммерческим банкам и расходов по его обслуживанию. Руководство по долгу явилось частью усилий Фонда по принятию своего собственного курса политики разрешения долгового кризиса. Оно подразумевает его активный вклад по выработке и применению совместной с другими вовлеченными сторонами стратегии для урегулирования долговой проблемы развивающихся стран на базе индивидуального подхода.

Конечной целью долговой стратегии является обеспечение устойчивой стабильности платежного баланса и восстановление самостоятельного, спонтанного доступа этих государств на кредитные рынки.

Стратегия базируется на следующих основных принципах:

—           осуществление ориентированного на экономический рост регулирования и структурных реформ в странах-должниках;

—           поддержание благоприятной глобальной экономической атмосферы;

—           предоставление адекватной финансовой поддержки из других двусторонних и многосторонних официальных, а также частных источников.

Доступ к финансовой поддержке Фонда в соответствии с Общими принципами 1989 г. получили все страны при условии его удовлетворенности, что:

—           страна-член следует программе экономического регулирования со строгими элементами структурной реформы в контексте соглашения стэндбай или соглашения о расширенном финансировании;

—           добровольное сокращение на рыночной основе долга и расходов на его обслуживание поможет стране вновь приобрести доступ к кредитным рынкам и достичь внешней платежеспособности при наличии экономического роста;

—           финансовая поддержка для снижения долга и расходов на его обслуживание представляет собой эффективное использование дефицитных ресурсов.

При определении степени удовлетворенности Фонд руководствуется рядом соображений и, прежде всего, следует ли страна намеченному курсу улучшения климата для сбережений и инвестирования, возвращения капиталов, покинувших ее, притока частного капитала и прямых инвестиций. Размер финансовой поддержки Фондом в целом был определен на уровне 25% квоты как по линии кредитов стэндбай, так и расширенного финансирования. Использование ресурсов осуществляется по частям в соответствии с выполнением экономической программы, а также с учетом финансовых нужд в рамках плана снижения долга страны. В некоторых случаях Фонд предоставляет дополнительные ресурсы, если такая помощь является решающей для содействия дальнейшему снижению уровня долга и расходов на его обслуживание и для катализации других финансовых ресурсов. Такая дополнительная поддержка — до 40% квоты может использоваться только для целей сокращения долга и расходов на его обслуживание. Доступ к финансовым ресурсам осуществляется на базе индивидуального подхода с учетом масштаба проблемы платежного баланса, усиления программы регулирования и усилий страны по внесению своих собственных ресурсов в поддержку снижения долга и расходов на его обслуживание.

Фонд периодически делает оценку результатов индивидуальных операций для обеспечения снижения обязательств по долгу и его обслуживанию до посильного уровня. При этом он не участвует прямо в переговорах между странами и банками кредиторами. В поддержке операций по снижению долга МВФ осуществляет тесное сотрудничество с МБРР.

Финансовая поддержка урегулирования внешнего долга позволяет Фонду выполнять функцию гаранта финансирования. Целями политики Фонда по гарантированию финансирования является обеспечение того, что программы регулирования сопровождаются адекватным поступлением ресурсов, финансирование помогает вернуть страну к состоянию жизнеспособного платежного баланса, позволяющего ей осуществлять платежи Фонду. Бремя финансирования распределяется справедливо и, наконец, между страной-членом и ее кредиторами поддерживаются или восстанавливаются упорядоченные отношения.

Принципы Фонда по урегулированию внешней задолженности развивающихся стран, принятые в 1989 г., внесли изменение в политику гарантирования финансирования. В них получили отражение изменения в финансовой атмосфере и возможные потребности должников иметь время для одобрения финансовых «пакетов» со своими кредиторами. Они предусматривают, что Фонд может одобрить кредиты до заключения соглашения о финансовом пакете между страной и коммерческими банками-кредиторами. Это одобрение Фондом финансовой помощи происходит в тех случаях, когда она имеет существенный характер для выполнения программы, когда переговоры с банками начались и ожидается заключение соглашения о соответственном «пакете» в «разумный» период времени.

В рамках содействия упорядоченным финансовым отношениям все усилия должны предприниматься для избежания просрочек. Они не должны допускаться и предусматриваться при выработке экономических программ. Тем не менее, накопление просроченных платежей банкам допускается в период переговоров и когда финансовое положение страны не позволяет избежать их.

Что касается просрочек платежей официальным кредиторам, то с самого начала долгового кризиса МВФ занял в отношении их жесткую позицию. В общих принципах 1989 г. его политика нетерпимости к таким просрочкам осталась без изменений. Тем не менее, со временем проблема внешней задолженности развивающихся стран затронула и собственные материальные интересы Фонда, поскольку некоторые должники стали допускать просрочки платежей по его кредитам. Для повышения платежной дисциплины по отношению к МВФ потребовалось изменение его устава. В начале мая 1990 г. Временный комитет рекомендовал Директорату представить проект III поправки к учредительному соглашению, предусматривающей приостановку права голоса и других прав государства члена в отношении тех стран, которые не выполняют финансовых обязательств перед МВФ. Кроме того, Комитет утвердил программу аккумулирования прав, которая позволяет странам с длительной просроченной задолженностью доказать свои возможности в плане проведения надлежащей экономической политики и своевременного осуществления платежей, и, таким образом, накапливать права на использование ресурсов в будущем. В ноябре 1992 г. III поправка вступила в силу.

Помощь МВФ странам-членам в преодолении проблемы их внешнего долга заключается, прежде всего, в предоставлении им рекомендаций по вопросам политики и финансовых ресурсов. Фонд играет важнейшую роль, содействуя странам в решении проблем как официальной, так и коммерческой внешней задолженности. Конечная цель помощи МВФ в урегулировании проблемы внешней задолженности состоит в том, чтобы помочь странам-должникам добиться устойчивого роста и стабильности платежного баланса, а также нормализации отношений с кредиторами, включая получение доступа к международным финансовым рынкам.

С течением времени методы работы Фонда претерпевают изменения, но до сих пор его стратегию в области внешней задолженности составляют следующие основные элементы:

—           содействие осуществлению в странах-должниках перестройки и структурных реформ, направленных на стимулирование роста;

—           поддержание благоприятных внешнеэкономических условий;

—           обеспечение достаточной финансовой поддержки из официальных (двусторонних и многосторонних) и частных источников.

Директорат МВФ часто проводит заседания для обсуждения ситуации с задолженностью развивающихся стран. Особое внимание он обращает на возможные пути решения такой проблемы, как хронические циклические невыплаты и переоформление долгов, с которой столкнулись страны с низким уровнем дохода и наиболее высоким уровнем задолженности. Фонд на базе индивидуального подхода поддерживает операции стран по сокращению задолженности коммерческим банкам и расходов по ее обслуживанию. Предлагаемые пакеты мер в экономической области оцениваются с учетом следующих критериев: обоснованность экономической политики, проводимой государством-членом; вероятность того, что пакет поможет стране вновь получить доступ к рынкам кредитов и обеспечить устойчивость платежного баланса наряду с экономическим ростом; эффективность использования дефицитных ресурсов.

При оценке пакетов мер в области задолженности банкам Директорат МВФ учитывает надлежащие соотношение между сокращением самой задолженности и расходов по ее обслуживанию. При этом график и масштабы обслуживания задолженности после ее переоформления анализируются на соответствие вероятному потенциалу страны в области обслуживания задолженности. Изучается экономичность пакета мер. Исследуется, насколько использование пакета требует дальнейшего участия коммерческих банков в случае, если соответствующее кредитование целесообразно и может заложить основу для возобновления нормального коммерческого финансирования. Проверяется, насколько сбалансирован предлагаемый пакет вариантов и достаточно ли он широк, чтобы гарантировать активное участие в программе.

МВФ принимает активное участие в переоформлении задолженности развивающихся стран частным кредиторам. Члены Фонда, которые стремятся переоформить свою официальную задолженность, обычно обращаются в объединение официальных кредиторов, известное под названием Парижского клуба. Этот порядок дает возможность странам-должникам и их двусторонним кредиторам выработать соглашение, предусматривающее продление срока погашения накопившейся просроченной задолженности и платежей по обслуживанию долга, которые должны производиться в течение периода консолидации. Период погашения пересмотренной задолженности устанавливается на многолетний срок. Для того чтобы подобное облегчение долгового бремени способствовало восстановлению стабильности платежного баланса при достижении устойчивого экономического роста, Парижский клуб увязывает меры по облегчению долгового бремени с экономическими программами, одобренными МВФ. Принимая решения относительно охвата и условий конкретных соглашений о пересмотре задолженности, страны-кредиторы, входящие в Парижский клуб, могут обращаться к аналитическим исследованиям МВФ и его оценке положения с задолженностью в государствах-членах.

В декабре 1994 г. кредиторы Парижского клуба согласовали новые — «неапольские условия», по которым платежи в счет обслуживания задолженности по определенным официальным кредитам на развитие для стран с низким уровнем дохода могут быть снижены на величину, достигающую 67% от их чистой текущей стоимости. Кроме того, для стран, которые не испытывают проблемы с выполнением соглашений о переоформлении внешней задолженности и с реализацией поддерживаемых Фондом экономических программ (при наличии у кредиторов уверенности в том, что в дальнейшем эти страны не будут ходатайствовать о дополнительном пересмотре долга), в «неапольских условиях» предусматривается возможность льготного пересмотра графика выплаты основной суммы имеющейся задолженности, отвечающей установленным критериям.

МВФ считает, что здравая экономическая политика, подкрепленная льготной финансовой помощью и облегчением долгового бремени по «неапольским условиям», позволит большинству развивающихся стран-должников в среднесрочной перспективе поставить под контроль свое положение с задолженностью. Это означает, что экспортная выручка страны, приток иностранного капитала и помощи будут достаточны для безболезненного обслуживания долга. Однако для некоторых стран с низким уровнем дохода и высоким уровнем задолженности долговое бремя в среднесрочной перспективе, по признанию Директората Фонда, остается непосильным.

Для того, чтобы сохраняющееся бремя задолженности и ее обслуживания не поставило под угрозу программу стабильности и реформ, требуется дополнительная помощь.

Директорат Фонда рекомендовал проводить работу по обеспечению посильности долга в соответствии со следующими критериями:

—           применение индивидуального подхода, базирующегося на совокупной сумме задолженности страны;

—           оказание помощи лишь в случае, если страна-получатель продемонстрировала свои возможности по проведению обоснованной политики и реформ, а также способность рационально использовать чрезвычайную помощь;

—           использование существующих механизмов всюду, где это возможно;

—           координация дополнительных усилий в наиболее трудных случаях с целью обеспечить широкий и справедливый подход со стороны всех кредиторов;

—           сохранение финансового благополучия и статуса кредиторов для многосторонних кредиторов;

—           предоставление новых внешних финансовых ресурсов для стран с высоким уровнем задолженности на достаточно льготных условиях.

В апреле 1996 г. Временный комитет и Комитет развития одобрили проект основных принципов решения долговой проблемы стран с низким уровнем дохода и высоким уровнем задолженности, который был совместно предложен директором распорядителем МВФ М.Камдессю и президентом МБРР Дж.Вульфенсоном. На первой стадии эти принципы предполагают использование существующего требования о трехлетием периоде соблюдения жесткой долговой дисциплины, необходимого для переоформления основной суммы долга на «неапольских условиях», а также, по меньшей мере, сопоставимого подхода со стороны официальных и коммерческих кредиторов, предоставивших кредиты на двусторонней основе.

Согласно этим принципам, странам, которые имеют возможность завершить процесс переоформления долга с помощью пересмотра сроков погашения основных сумм на «неапольских условиях», рекомендуется использовать эту возможность. Страны, чье долговое бремя не поддается доведению до посильного уровня, должны выполнить вторую трехлетнюю программу. Следует отметить, что посильный уровень долгового бремени определяется как текущая стоимость всех требований к стране, не превышающая 200—250% экспортных поступлений и расходы на обслуживание долга в диапазоне 20— 25% экспортных поступлений. В период действия этой второй программы данные страны должны получать расширенную помощь по облегчению долгового бремени и иную финансовую поддержку, а также получать от международного сообщества, включая МВФ и МБРР, гарантии того, что успешное завершение программы приведет к снижению их долгового бремени до посильного уровня.

Мероприятия по оказанию поддержки со стороны МВФ и других многосторонних организаций предусматривают не списание задолженности, а специальную помощь по сокращению долгового бремени. Сокращение чистой текущей стоимости требований к стране вышеупомянутой второй фазы потребует от Фонда предоставления ресурсов на более льготных условиях, чем в рамках ныне действующего механизма расширенного финансирования структурной перестройки (ЕСАФ).

Для некоторых бедных стран с высоким уровнем внешней задолженности бремя долга стало настолько тяжелым, что подрывает регулирование и рост. Для облегчения этой проблемы МВФ и МБРР совместно разработали программу действий, предназначенную для решения долговой проблемы тех бедных стран, которые «следуют здоровой политике». Эта программа, получившая название Инициативы для бедных стран с высоким уровнем задолженности (Heavily Indebted Poor Countries (HIPC) Initiative), была принята Временным комитетом МВФ и Комитетом развития МВФ и МБРР в сентябре 1996 г. Инициатива предназначена для предоставления «исключительной» помощи странам, которые получили доступ и проводят здравую политику, направленную на снижение бремени внешней задолженности до уровня, позволяющего обслуживать свой долг за счет экспортных поступлений, помощи и притока капитала. Эта «исключительная» помощь нацелена на снижение нетто-величины будущих требований на страну-должника. Она призвана, также создавать стимулы для инвестиций и расширять внутреннюю поддержку политике реформ.

Инициатива предполагает широкий, интегрированный и скоординированный подход к внешнему долгу, который требует участия всех кредиторов, включая официальных — государств и многосторонних институтов и частных организаций. В целом этот документ отражает набор принципов решения долговой проблемы, одобренных Временным комитетом и Комитетом развития в апреле 1996г. Центром Инициативы являются «непрерывные усилия страны по осуществлению макроэкономического регулирования и выполнению ею реформ структурной и социальной политики». Помимо структурных преобразований и реформ социальной политики, Инициатива включает также проведение реформ социальной сферы и, прежде всего, здравоохранения и образования.

Инициатива открыта для всех бедных стран с высоким уровнем внешней задолженности, которые имеют доступ к кредитам расширенного структурного регулирования (ЕСАФ) МВФ, займам Международной ассоциации развития и кредитам МБРР и выполняют или будут выполнять стабилизационные программы, поддерживаемые МВФ и МБРР. Она базируется на двух этапах.

Первый этап включает следующие компоненты:

—           Парижский клуб осуществляет пересмотр долга на «неапольских условиях», то есть снижает до 67% объем платежей, приходящихся на трехлетний консолидируемый период;

—           другие двусторонние частные кредиторы принимают аналогичные меры;

—           многосторонние институты продолжают поддерживать регулирование в рамках стабилизационных программ, согласованных с МВФ и МБРР;

—           страна в течение первого трехлетнего периода показывает хорошие экономические результаты (в расчет могут приниматься результаты, достигнутые до начала Инициативы ХИПК).

Второй этап Инициативы включает следующие компоненты:

—           Парижский клуб идет дальше «неапольских условий» и предоставляет более льготное снижение задолженности — до 80% объема предстоящих платежей;

—           другие двусторонние и коммерческие кредиторы принимают аналогичные меры, снижая объем платежей на величину, не меньшую, чем размер снижения Парижского клуба;

—           доноры и многосторонние институты оказывают усиленную поддержку через собственные внутренние меры;

—           страны в течение второго этапа демонстрируют хорошие результаты в рамках программ, поддерживаемых МВФ и МБРР.

Завершающая стадия Инициативы предусматривает, что:

—           все кредиторы предпринимают скоординированную акцию по предоставлению достаточной помощи для снижения долга страны до посильного уровня;

—           Парижский клуб осуществляет более значительное снижение долга — до 80% для достижения выхода страны из его непосильного уровня;

—           другие двусторонние и коммерческие кредиторы предпринимают аналогичные меры в отношении своих требований по долгу;

—           многосторонние инвесторы осуществляют акцию по снижению объема своих требований, учитывая помощь, предоставленную не многосторонними кредиторами, и свой собственный привилегированный статус кредитора.

На первом этапе страна-должник выполняет программу строгого регулирования и реформирования, поддерживаемую МВФ и МБРР, и получает снижение долга на «неапольских условиях» от двусторонних официальных кредиторов. Решающим моментом является принятие страной документа об ее политике на три года, который означает конец первой стадии. В этот момент страна считается допущенной к помощи по линии Инициативы. Персонал МВФ и МБРР совместно с руководством страны анализируют степень выносимости бремени ее внешнего долга, проектируемого для завершающего пункта (наступает обычно три года спустя).

Согласно дефинициям Фонда, страна достигает выносимого уровня внешней задолженности, когда она способна осуществлять свои текущие обязательства и будущие платежи по обслуживанию внешнего долга, не обращаясь к списанию, реструктуризации или переносу сроков выплат. Ключевые показатели посильного уровня внешнего долга включают отношение чистой современной стоимости долга к экспорту (the net present value of debttoexports ratio) и отношение платежей по обслуживанию внешнего долга к экспорту (the ratio of external debt service to exports). Чистая современная стоимость долга (the net present value of debt) является мерой, которая учитывает степень льготности в противоположность номинальной стоимости внешнего долга (the face value of the external debt stock). Номинальная стоимость не является объективной мерой для измерения бремени долга страны, если значительная часть долга образовалась на льготных условиях, например, по ставкам ниже рыночных. Чистая современная стоимость долга определяется как сумма всех обязательств по будущему обслуживанию (основной долг и проценты) существующего долга без учета рыночной, процентной ставки. Всякий раз, когда ставка по займу ниже рыночной чистая современная стоимость меньше, чем номинальная (the face value) на величину, отражающую грант-элемент.

Посильный (выносимый) уровень долга, согласно Инициативе, определяется с учетом индивидуального подхода на следующей основе:

—           чистая современная стоимость государственного и гарантированного государством внешнего долга в процентном отношении к экспорту должна составлять менее 200—250%;

—           расходы на обслуживание внешнего долга должны уменьшиться до уровня ниже 20—25% экспортной выручки;

—           для стран с очень открытой экономикой с высоким бюджетным бременем по обслуживанию долга, которые принимают «решительные» меры по увеличению доходов бюджета, размер государственного и гарантированного государством долга по отношению к бюджетным доходам не должен превышать 280%.

Страна, чье бремя задолженности при полном использовании традиционных мер его облегчения (в частности, «неапольских условий» кредиторов Парижского клуба) не может быть доведено до посильного уровня, должна вступить во второй этап и продолжать демонстрировать хорошие результаты в ходе выполнения второй трехлетней программы стабилизации при непрерывной поддержке международного финансового сообщества. Кредиторы страны должны принимать на себя обязательство довести бремя ее задолженности до посильного уровня к концу второго этапа, то есть завершения программы. Требование относительно шестилетнего срока реализации программы применяется гибко, с учетом конкретных обязательств. Особенно это касается стран, уже длительное время осуществляющих меры стабилизации и реформ. Для пяти из шести стран, достигших по состоянию на сентябрь 1998 г. этапа принятия решения, этот срок реализации программ был сокращен.

Для финансирования участия МВФ в Инициативе Директорат Фонда учредил в феврале 1997 г. Доверительный фонд для расширенного структурного регулирования и бедных стран с высоким уровнем долга (the ESAF—HJPC Trust). МВФ должен предоставлять помощь на завершающем этапе через специальные операции расширенного структурного регулирования, главным образом, в форме грантов, используемых для отмены срочных обязательств по отношению к нему. Всего к июлю 1999 г. МВФ и МБРР отобрали 12 стран — объектов Инициативы и лишь семь из них были допущены к помощи. Первой страной стала Уганда. Она была допущена к Инициативе в апреле 1997 г., а через год объявлена первой страной, достигшей стадии завершения программы. Объем помощи, полученной этой страной в виде уменьшения долга, составил около 350 млн. долл. В итоге соотношение ее нетто государственного долга и экспорта снизились до 196%, что соответствует целевому диапазону 192—212%, согласованному на стадии принятия решения. По подсчетам МВФ, экономия по номинальному обслуживанию долга составила для Уганды около 650 млн. долл. Благодаря помощи со стороны МВФ объем требований был сокращен на около 70 млн. долл.

Стадии завершения к июлю 1999 г. достигли также Боливия (сентябрь 1998 г.), Гайана (май 1999 г.) и Мозамбик (июнь 1999 г.). Общая сумма помощи этим четырем странам, позволяющая снизить обслуживание внешнего долга в номинальном исчислении, была оценена Фондом в 7 млрд долл. Кандидатами в страны, достигшие стадии завершения, оставались на начало июля 1999 г. БуркинаФасо, Кот д’Ивуар и Мали.

В соответствии с результатами широкомасштабного исследования Фондом опыта программ расширенного структурного регулирования в 36 странах, опубликованными в августе 1997 г., бремя бюджетных расходов по обслуживанию долга остается тяжелым во многих странах. Несмотря на несколько лет регулирования и реформ две трети стран, имевших программы расширенного структурного регулирования, были определены как бедные страны с высоким уровнем задолженности. Многие из них нуждаются в чрезвычайном облегчении долга в рамках Инициативы МВФ и МБРР по доведению внешнего долга у этих стран до посильного уровня.

Следующей страной, получившей доступ к долговой Инициативе, стала Боливия. 10 сентября 1997г. Директорат МВФ принял решение, что она достигла «решающего момента» («decisiont point»), когда завершена первая стадия строгого регулирования и реформирования в соответствии с Инициативой и что она получает возможность исключительной помощи по снижению своего долгового бремени до посильного уровня. МБРР принял аналогичное решение 9 сентября 1997 г. Это позволило Боливии снизить внешний долг на 448 млн. долл., а вклад МВФ был определен в 29 млн. долл. Директорат МВФ постановил, что Боливия достигла своей завершающей точки (completion point) после второй стадии регулирования и реформы в сентябре 1998 г. Целевое соотношение между внешним государственным и гарантированным государством долгом для завершающего момента Инициативы и размером экспорта для этой страны было установлено на уровне 225% экспорта, в то время как этот показатель до оказания помощи составлял 259%. Финансовая помощь в 448 млн. долл., позволяла на 13% снизить внешний долг, составлявший в тот период 3,4 млрд. долл.  Финансовый вклад МВФ в размере 29 млн. долл., подлежал выдаче в завершающий момент (at the completion point) в форме гранта на специальный счет (escrow account), причем средства должны были использоваться исключительно на платежи по обслуживанию долга самому Фонду.

О серьезности положения в Латинской Америке в сфере обслуживания внешней задолженности и ее воздействии на ухудшение социальной среды со всеми вытекающими последствиями можно судить по результатам исторической встречи лидеров католической церкви с главами международных финансовых организаций, действующих в этом регионе, которая была проведена 9—10 июня 1997 г. в Ватикане по инициативе Папского совета справедливости и мира при содействии германского Фонда Конрада Адэнауэра. В ней приняли участие директор-распорядитель МВФ М.Камдессю, президент МБРР Дж.Вульфенсон, президент МаБР Э.Иглесиас, вице-президент МБРР по Латинской Америке 3.Бурки, а также представители руководства Совета Латиноамериканской епископальной конференции, Католической и Епископальной конференций США и Германии. Лидеры церкви указали на необходимость обратить внимание на растущий уровень бедности и расширение бреши в распределении дохода, подрывающих социальное единство в Латинской Америке, и призвали включить социальные факторы в сферу экономической политики. Они выразили озабоченность долговым бременем в Латинской Америке и сокращением социальных расходов из-за требований снижения бюджетных дефицитов.

В апреле 1997 г. Советы директоров МВФ и МБРР приняли решение об изменении правил предоставления финансовой помощи по линии Инициативы. Как известно, изначально уровень внешнего долга страны определялся как «посильный», если его чистая стоимость не превышала 200—250% годового дохода от экспорта. Изменение в правилах позволяет признавать страны с соотношением размера долга к объему экспорта ниже 200% нуждающимися в облегчении долгового бремени, если они удовлетворяют двум другим критериям: во-первых, отношение размера долга к объему выпуска национальной продукции должно, по меньшей мере, составлять 40% и, во вторых, отношение размера доходной части годового бюджета к объему выпуска национальной продукции должно составлять, по меньшей мере, 20%.

Изменение в правилах позволило Кот д’Ивуару и двум другим государствам получить помощь по облегчению долга на общую сумму 700 млн. долл. Эти изменения были охарактеризованы в официальных кругах как необходимая корректировка для предотвращения дискриминации стран, сравнительно открытых для мировой торговли. Однако этот шаг был предпринят также под интенсивным политическим давлением Франции, оказывающей помощь своим союзникам в Западной Африке.

По прежним правилам Кот д’Ивуар не мог быть признан нуждающимся в финансовой помощи в рамках долговой Инициативы, так как соотношение его долга и объема экспорта за год в 2000 г. должно было составлять 156%. Однако, на самом деле такое соотношение обусловлено тем, что государство экспортирует в полтора раза больше произведенной национальной промышленностью продукции, чем большинство других беднейших стран с высоким уровнем внешней задолженности. Долг этой страны выглядит более обременительным, если его сравнить с размером годового валового дохода или масштабами ее экономики. По оценкам МВФ и МБРР, изменения в правилах открыли путь для признания Кот д’Ивуара, Конго, Гайаны, Мавритании, Йемена и других стран нуждающимися в облегчении долгового бремени. Облегчение долга Котд’Ивуара было намечено в размере 490 млн. долл., Гайаны — 110 и Конго — 90 млн. долл. МВФ и МБРР подсчитали, что применение новых правил позволяет принять решения об облегчении долга 18 странам на общую сумму 8,4 млрд. долл. 

Деятельность МВФ по реализации долговой Инициативы уже в самом начале подверглась резкой критике. Ведущее агентство по оказанию помощи «Оксфам Интернэшнл» обвинило Фонд в медлительности ее выделения для Уганды, а МБРР — в преувеличении пакета облегчения долгового бремени для этой страны. Согласно данным Банка, соглашение, достигнутое 23 апреля 1997 г. в Вашингтоне, должно было снизить долг Уганды в реальном выражении на 388 млн. долл., из которых вклад МБРР должен был составить 160 млн. долл. В номинальном выражении выгоды, по его утверждению, «могут превзойти 700 млн. долл.» Однако эти цифры долгового облегчения были оспорены на следующий день Оксфам Интернэшнл, выступающей за улучшение условий и скорейшую реализацию долговой Инициативы.

По утверждению Оксфам, «выгоды в реальном выражении гораздо более ограничены, чем это указывается в официальных сообщениях». Ежегодная экономия должна была составить около 20 млн долл., или около 10% платежей по обслуживанию долга, подлежавших выплате в следующем году. В итоге, Уганда вынуждена продолжать расходовать почти вдвое больше средств на выплату долга, чем на начальное образование. Одной из причин такого разочаровывающего результата, по словам Оксфам, явилось то, что «выделение средств по облегчению долга было отнесено на конец срока, чтобы снизить издержки кредиторов». Вклад МВФ в 69 млн. долл., будет растянут на девять лет, в результате чего годовое использование составит около 8 млн. долл., а по вкладу МБРР в 160 млн. долл. — менее 10 млн. долл., в год. Оксфам также заявил, что Уганда не была адекватно компенсирована за задержку на год введения соглашения, то есть ввода его в действие не с апреля 1997 г., а с апреля 1998 г. Потери из-за задержки Оксфам оценил в 193 млн. долл., что в шесть раз превышает сумму расходов правительством страны на здравоохранение, в то время как помощь самого МБРР была определена лишь в 75 млн долл. Озабоченность Оксфам была поддержана другими организациями по оказанию помощи. Так, сотрудник одного из крупнейших агентств развития Великобритании «Крисчен Эйд» А.Симонз заявил, что «задержка помощи Уганде представляет собой опасный прецедент в отношении наиболее нуждающихся стран, несмотря на заверения Мирового банка о компенсации части средств потерянных из-за задержки».

Подобная задержка была оценена для Боливии в 241 млн. долл., что вдвое превышает расходы этой страны на образование. Если бы эти и другие беднейшие страны имели возможность направить средства, которые они могли бы получить в результате облегчения долгового бремени, на нужды здравоохранения, то за семилетний период могли бы быть спасены жизни около 3 млн. детей в возрасте до 5 лет. Оксфам обвинил МВФ в том, что одной из его первоочередных задач стала минимизация собственных расходов на финансирование программы облегчения долгового бремени, и, таким образом, Фонд поставил свой узкий институциональный интерес выше нужд беднейших стран. Агентство назвало оценку выгоды облегчения долгового бремени для стран с высокой внешней задолженностью преувеличенной и призвало к немедленной реализации долговой Инициативы. В свою очередь, министры стран-членов «Группы 24» призвали к применению более гибкого подхода к облегчению долга, чем нынешний, когда страна должна продемонстрировать способность к решительному управлению своей экономикой, прежде чем она может быть избрана для осуществления мероприятий по снижению долгового бремени.

Наиболее обстоятельная оценка долговой Инициативы была дана министрами Межправительственной группы24 по международным валютным отношениям на совещании в октябре 1998 г. в Вашингтоне. В коммюнике, опубликованном по его завершении 3 октября 1998 г., говорилось, что реализация Инициативы происходит медленно и неадекватно. Из 41 страны, намеченных первоначально для облегчения долгового бремени, лишь девять достигли стадии принятия решения, в том числе только две — стадии завершения. Министры потребовали ускорения процесса принятия решений в рамках Инициативы. Они также призвали к большей гибкости, чтобы сократить период между стадиями принятия решения и завершения, выделению достаточной помощи в этот промежуточный срок и расширению «двусторонних» взносов, с тем, чтобы выгоды от Инициативы могли получить больше стран.

К усилению долговой Инициативы были вынуждены призвать, наконец, и страны «Группы 7». В июне 1999 г. на встрече в верхах в Кельне они предложили сделать более прочным, глубоким и обширным облегчение долгового бремени для стран, взявших обязательство провести реформы и снизить уровень бедности. Подключение «Группы 7» стало следствием широкой критики Инициативы со стороны неправительственных организаций, религиозных групп, средств массовой информации, правительственных организаций и правительств ряда стран. В итоге, МВФ и МБРР были вынуждены заняться проблемой связи между облегчения долгового бремени и снижением уровня бедности. Однако они пришли к выводу, что лучшим путем обеспечения прочной связи между ними является превращение долгового бремени в составную часть более широких усилий стран по выполнению стратегии снижения бедности при использовании всех имеющихся ресурсов. Это создаст основу для изменения экономических программ, принимаемых в рамках займов ЕСАФ, и обеспечит, тем самым, согласованность между макроэкономической и социальной политикой и целями снижения уровня бедности и развития социальной сферы. Одобрение Советами управляющих МВФ и МБРР этих предложений, подкрепленное ассигнованием соответствующих ресурсов, позволит, по мнению директоратов, этих организаций, упрочить долговую Инициативу и ускорить и увеличить помощь, прежде всего странам, уже достигшим стадии принятия решения.

Участие МВФ в урегулировании кризиса внешней задолженности развивающихся стран в целом имело положительные результаты. Развитым странам-кредиторам удалось с помощью Фонда сделать внешний долг развивающихся государств управляемым. Несмотря на то, что общий размер их внешнего долга увеличился с 1031,6 млрд. долл., в 1986 г. до 1783,3 млрд. долл., в 1996 г., то есть на 72,9%, отношение его к экспорту товаров и услуг снизилось, соответственно, со 177,5 до 159%, а платежи по обслуживанию (в процентах от экспорта товаров и услуг) — с 22,5 до 9,0%, а доля внешнего долга в ВВП — с 39,8 до 32,3%. Вместе с тем из 45 соглашений о финансовой помощи, заключенных с Фондом лишь в 1988—1992 гг., в полном объеме кредиты были использованы только в 17 случаях, в неполном объеме — 19, в пределах первой кредитной доли — 9, в том числе Бразилия (14% от квоты), Конго (14%), Уругвай (17%), Нигерия (17%), Гватемала (17%), Коста-Рика (25%), Мадагаскар (25%) и т.д.

В большинстве случаев прекращение кредитования явилось следствием невыполнения условий Фонда по урегулированию дефицита государственного бюджета. Причиной прекращения помощи Фонда были также увеличение расходов на заработную плату (6 стран), высокий уровень расходов по поддержке государственных предприятий (Аргентина, Венесуэла, Эквадор, Котд’Ивуар), превышение уровня государственных расходов по выплате пенсий в Аргентине, на оборону в Пакистане, на выплату процентов по внутреннему долгу в Филиппинах и т.д.

В контексте глобализации участие Фонда в урегулировании кризиса внешней задолженности развивающихся стран, выдвижение и реализация долговой Инициативы имеет непреходящее значение. Он выступил и продолжает выступать в роли важнейшего неотъемлемого звена нормализации международных кредитных отношений между развитыми и развивающимися странами. Для тех и других кризисное состояние этих отношений чревато серьезными экономическими и социальными последствиями. Просрочка платежей и дефолты у развивающихся стран закрывают их доступ к новым кредитам и подрывают балансы банков-кредиторов.

На протяжении 80—90х годов произошло значительное усиление связи между Фондом и кредитными отношениями развитых государств с развивающимися. Предоставление им кредита, а иногда даже объявление Фонда о намерении предоставить финансовую помощь, открывают для страны должника путь для реструктуризации долгов как в рамках Парижского, так и Лондонского клубов. В свою очередь, предоставление отсрочек платежей этими клубами сопровождается для некоторых развивающихся государств возобновлением доступа к новым кредитам частных банков, международному рынку ссудного капитала.

Экономические программы Фонда в наиболее бедных странах, обремененных долгами, в тесном сотрудничестве с МБРР в рамках долговой Инициативы позволяют стабилизировать их международные кредитные отношения посредством доведения внешнего долга до посильного уровня. Для таких стран основным источником внешних ресурсов продолжают выступать официальная помощь развитию и, прежде всего, кредиты международных валютно-финансовых организаций и развитых государств.

Для международных кредитных отношений остальных развивающихся стран финансовая помощь МВФ служит критерием доверия будущей платежеспособности, которое базируется на структурных изменениях в экономике и денежно-кредитных системах, обусловленных в его стабилизационных программах.

Распространение сферы влияния на политику и процесс управления экономикой в странах-заемщиках

Во второй половине 90х годов в деятельности Фонда как агентства международного развития произошли серьезные изменения. В сферу его влияния были включены процессы управления экономикой в странах. Речь в данном случае идет, прежде всего, о качестве работы правительств в странах заемщиках. В августе 1997 г. Директорат МВФ утвердил основные направления деятельности Фонда по вопросам управления в странах-членах. Как известно, традиционно основной целью этой организации в роли агентства международного развития было содействие выравниванию макроэкономических дисбалансов, сокращению темпов инфляции, а также осуществление реформ в сфере торговли и валютных отношений, необходимых для повышения эффективности экономики и поддержания устойчивого экономического роста. По словам директора-распорядителя М.Камдессю, «эти задачи по-прежнему являются приоритетными для МВФ во всех странах, однако все более очевидной становится необходимость проведения в странах более широкого спектра институциональных реформ, нацеленных на то, чтобы создать и поддерживать доверие рыночного сектора и таким образом заложить основу для устойчивого роста». Выступая в Нью-Йоркском экономическом клубе в июле 1997 г., он заявил, что «каждая страна, стремящаяся поддерживать доверие рынка, должна навести порядок в сфере государственного управления».

Мандат на полномочия в институциональной сфере был предоставлен Фонду декларацией «Партнерство для устойчивого роста», принятой Временным комитетом МВФ на его сессии в сентябре 1996 г. Декларация призывает «содействовать хорошему управлению во всех его аспектах, включая обеспечение соблюдения законов, повышение эффективности и подотчетности государственного сектора и борьбу с коррупцией». В принятом Директоратом МВФ в августе 1997 г. нормативном документе — «Руководство по управлению» (The Guidance Note) подчеркивается значимость «хорошего» управления для экономической эффективности и роста. Следует отметить, однако, что в процессе выработки руководства члены Директората, поддерживая деятельность МВФ в этой сфере в целом, настояли, однако, на том, чтобы его вовлеченность в управление в странах ограничивалась экономическими аспектами.

Практически Фонд уже в течение нескольких лет до принятия документа осуществлял воздействие на управление в странах через свои механизмы рекомендаций в сфере политики и технической помощи. Он содействует «хорошему управлению» в странах-членах по линии различных каналов. Во-первых, в рамках рекомендаций он помогает органам создавать системы, ограничивающие возможность для принятия специальных решений, предусматривающих «нежелательное преференциальное отношение к гражданам и организациям». В этих целях МВФ стимулирует также либерализацию валютной, торговой и ценовой систем и устранение прямой кредитной эмиссии. Во-вторых, техническая помощь МВФ помогает странам-членам в усилении их способности вырабатывать и проводить экономическую политику, создавать институты, принимающие эффективные решения, и улучшать подотчетность государственного сектора. В-третьих, Фонд способствует прозрачности финансовых операций правительственного бюджета, центрального банка и государственного сектора и предоставляет помощь в улучшении систем учета, отчетности, аудита и статистики. Во всех этих направлениях МВФ помогает странам совершенствовать управление, ограничивать возможность коррупции и увеличивать возможность вскрытия примеров плохого руководства. Кроме того, МВФ занимается вопросами плохого управления, включая коррупцию, особенно тогда, когда оно имеет значительное макроэкономическое воздействие.

Основанный на опыте в сфере управления, нормативный документ Директората нацелен на большую вовлеченность Фонда в этот процесс.

Она должна реализовываться, в частности, через следующие механизмы:

—           более всесторонняя проработка (в контексте как консультаций по ст. IV, так и поддерживаемых Фондом программ) проблем управления, которые находятся в ведении МВФ;

—           более активный подход в поддержании мер и развитии институтов и систем администрации, которые нацелены на устранение налоговых и рентных льгот, коррупции и махинаций;

—           беспристрастная проработка проблем управления во всех странах-членах и

—           усиление сотрудничества с другими многосторонними институтами, в частности, с МБРР, для «лучшего использования дополнительных зон компетенции».

Деятельность МВФ по воздействию на процесс управления в соответствии с нормативным документом Директората от 4 августа 1997 г. должна осуществляться следующим образом. Ответственность за вопросы управления лежит прежде всего на правительствах стран. Персонал МВФ должен, по возможности, опираться на желания и обязательства самих правительств по решению проблем управления, признающих, что вовлеченность Фонда является более успешной, где он усиливает те группы в правительстве, которые стремятся улучшить управление. Однако в случаях, когда власти противятся вовлеченности МВФ в вопросы управления, персонал Фонда выражает «особую озабоченность» этим правительству соответствующей страны и указывает на экономические последствия игнорирования проблем управления.

Многие вопросы управления имеют прямое отношение к обычной деятельности Фонда. МВФ прежде всего занимается макроэкономической стабильностью, внешней жизнеспособностью и «упорядоченным экономическим ростом» в странах членах. Следовательно, его вовлеченность в управление ограничена экономическими аспектами.

Вклад Фонда в «хорошее управление» (включая избежание коррупции) через механизм рекомендаций и, где это возможно, по линии технической помощи, реализуется в основном по двум следующим направлениям:

—           усовершенствование менеджмента государственных ресурсов через перестройку институтов государственного сектора (например, казначейство, центральный банк, государственные предприятия, государственные службы и органы официальной статистики), включая административные процедуры (например, контроль за расходами, собирание доходов, управление бюджетом) и

—           поддержание развития и обеспечения ясной, «прозрачной» и стабильной экономической политики и регулирования экономики, способствующих эффективной деятельности частного сектора (например, системы цен, валютный и торговый режимы, банковские системы и связанные с ними организации).

В рамках этих двух направлений МВФ сосредотачивает свои рекомендации и техническую помощь в традиционных областях. Так, он занимается такими проблемами, как институциональная реформа казначейства, налоговая администрация, механизмы учета и аудита, операции центрального банка и официальная статистика. Аналогичным образом реформы рыночных механизмов, согласно его концепции управления, должны концентрироваться на валютной, ценовой и торговой системах и различных аспектах финансовой системы. В законодательной и нормативной сферах рекомендации Фонда нацелены на принятие законов и нормативных актов по налогообложению, банковскому сектору, а также установление свободного и «законного» вхождения в рынок, например, через посредство принятия налогового кодекса и законов о центральном и коммерческих банках. Однако в других областях, где МВФ не имеет сравнительного преимущества с точки зрения своей компетенции (например, реформа государственных предприятий, государственной службы, прав собственности, усиление контрактной практики в трудовых отношениях), Фонд продолжает полагаться на компетенцию других институтов, особенно Мирового банка. Но согласно прежней практике, политика и реформы в этих областях, где это уместно, выступают объектом обсуждения с персоналом МВФ и составной частью условности его финансовой помощи, когда эти меры необходимы для достижения целей программы.

Несмотря на то что трудно отделить экономические аспекты управления от политических, ограничение вовлеченности МВФ в проблемы управления выше указанными сферами связано с установлением рамок этой вовлеченности. Кроме того, общие принципы, которые более широко применимы к другим сферам деятельности МВФ, ведут к распространению его вовлеченности и в вопросы управления. На суждения Фонда не влияет, в частности, характер политического режима страны, а сам он не имеет права вмешиваться в ее внутреннюю и внешнюю политику. МВФ не должен действовать в интересах одной страны-члена для оказания влияния на политическую ориентацию или поведение другой страны. Тем не менее, правила Фонда по управлению указывают, что ему нужно учитывать способность страны формулировать и применять соответствующую политику. Это особенно ясно в случае выполнения странами экономических программ, поддерживаемых Фондом, в рамках основных направлений условности, которые призывают его констатировать, что «программа совместима с условиями и политикой Фонда и что она будет выполнена». В этом случае она дает право на получение информации о политической ситуации в странах-членах, которая является существенным элементом в оценке перспектив для осуществления политики.

Устав и ограниченность ресурсов не позволяют Фонду выполнять роль исследовательского агентства или хранителя финансовой целостности в странах-членах. Фонд не намерен двигаться в этом направлении. Однако, персонал призван заниматься проблемами управления, включая случаи коррупции, на базе экономических отношений в рамках устава. При определении необходимости вовлеченности МВФ в проблему управления, персонал руководствуется оценкой величины текущего и потенциального воздействия плохого управления на макроэкономическую ситуацию в краткосрочном и среднесрочном плане и на способность правительства действительно следовать политике, нацеленной на «внешнюю жизнеспособность» и устойчивый экономический рост. Для оценки необходимости реформ персонал МВФ может прибегать к сравнениям с лучшей международной практикой экономического менеджмента.

Что касается отдельных случаев коррупции, персонал МВФ поднимает эти вопросы перед местными властями, когда есть основание полагать, что они могут нанести значительный ущерб макроэкономической ситуации в стране, даже если это негативное воздействие невозможно точно измерить. Подобная вовлеченность Фонда может иметь место также, когда задействованы значительные по размерам средства или когда коррупция может быть симптомом серьезных проблем управления, которые потребуют изменений в политике или мерах регулирования для исправления ситуации. К случаям проявления коррупции МВФ относит, например, хищение бюджетных средств, махинации с налогами и пошлинами при попустительстве государственных чиновников, плохое использование официальных валютных резервов или злоупотребления лиц, осуществляющих контроль за деятельностью банков, которые могут привести к существенным будущим издержкам для бюджета и государственных финансовых институтов. Проявления коррупции могут также возникать и в других областях государственного управления, включая деятельность по регулированию частного сектора, которая не имеет прямого воздействия на бюджет или государственные финансы, как, например, специальные решения по регулированию иностранных прямых инвестиций. Такая экономическая практика противоречит общей политике рекомендаций МВФ, нацеленной на усиление деятельности частного сектора.

Случаи коррупции, которые не могут оказывать значительного макроэкономического воздействия, рассматриваются в контексте деятельности МВФ по усилению «прозрачности» и устранению «ненужных» мер по рентным льготам в соответствии с широкими принципами, которые применяются к другим вопросам экономического управления. Рекомендации персонала могут включать усовершенствование в процессах и системах правительственного менеджмента, которые имели бы благоприятное воздействие на предотвращение коррупции, или рекомендации правительствам обратиться за помощью и советом к компетентным в этой сфере институтам.

Проблемы управления существуют во всех странах-членах. Однако их острота не одинакова и зависит от экономических систем, институтов и экономической ситуации в целом. Способ вовлеченности МВФ в вопросы управления в различных странах определяется его персоналом. Однако независимо от этого способа основной вклад МВФ в улучшение управления во всех странах осуществляется через поддержку реформ политики, устраняющих рентные льготы, и через помощь в упрочении институтов администрации.

Вовлеченность МВФ в управление реализуется через механизм консультаций по ст. IV устава. В процессе консультации персонал обращает внимание на потенциальную пользу реформ, которые могут способствовать улучшению управления, например, снижение масштаба распространения рентных льгот, усиление «прозрачности» в принятии решений и бюджетном процессе, снижение налоговых льгот и субсидий, усовершенствование систем учета и контроля, улучшение статистики, усовершенствование структуры государственных расходов и ускорение реформы государственной службы. Он должен также учитывать потенциальный риск того, что плохое управление окажет вредное воздействие на доверие частного рынка и, соответственно, снизит приток и инвестиции частного капитала даже в странах, демонстрирующих относительно устойчивый рост и приток частного капитала. При рекомендациях МВФ использует опыт стран с различными экономическими системами и институтами и основывается на лучшей международной практике экономического менеджмента и на принципах прозрачности, непритязательности, подотчетности и справедливости. В случае международных операций, которые сопряжены с коррупцией, персонал призван уделять одинаковое внимание обеим сторонам коррумпированных сделок и рекомендовать прекратить такую практику, если она способна значительно исказить, извратить экономические результаты (например, вычитание взяток из налогов в странах-членах или некоторые операции государственных организаций). Там, где плохое управление со значительным воздействием на экономику является очевидным и учитывается в деятельности по надзору, персонал Фонда призван обсуждать эту проблему с властями.

Рекомендации в сфере политики, которые были указаны выше, даются персоналом МВФ не только в рамках консультаций по ст. IV, но также и в рамках экономических программ, поддерживаемых Фондом. При этом МВФ учитывает фактор предохранения ресурсов. Использование условности, связанной с проблемами управления, вытекает из участия Фонда в выработке и осуществлении макроэкономической политики как главного средства осторожного их использования. Так, к условности в прежней форме — целевые показатели исполнения программы, границы уровней и условия завершения проверки — добавляются меры политики, связанные с экономическими аспектами управления, которые требуются для выполнения целей программы. Речь идет о мерах, которые могут иметь важное значение для улучшения управления и которые покрываются прежде всего условностью МВФ, из-за их прямого макроэкономического воздействия (например, устранение налоговых льгот или восстановление безнадежных займов). Хотя персонал Фонда должен полагаться на экспертизу финансовых институтов в областях их компетенции (например, при реформе государственных предприятий — экспертизу МБРР), он может, тем не менее, «рекомендовать» условия и в этих сферах, если считает, что меры имеют крайне важное значение для успешного выполнения программы.

Слабое управление должно быть своевременно обозначено в качестве составной части реформы. Финансовая помощь Фонда в контексте завершения обзора по экономической программе или одобрения нового соглашения с МВФ может быть приостановлена или отсрочена из-за плохого управления, если имеется причина считать, что оно может иметь значительный макроэкономический смысл, угрожающий успешному выполнению программы, или оно ставит под сомнение цель использования ресурсов Фонда. Коррективные меры, которые начинают затрагивать проблемы управления, должны предшествовать возобновлению финансовой помощи Фонда. И, если это необходимо, в роли ключевых мер могут быть структурные показатели или критерии исполнения (количественные ориентиры) экономической программы. Примером таких мер могут быть восстановление платежей в бюджет (ликвидация неплатежей) и изменения в налоговой или таможенной администрации. Персонал Фонда должен давать заключение при оценке адекватности действий властей в отношении вопросов управления. Как и в случае другой политики, где отчет о выполнении экономической программы является слабым, а обязательства властей сомнительными, Фонд может ввести мониторинг до возобновления финансовой помощи. Ответом правительства на это могут быть изменения менеджмента в государственном секторе, увольнения коррупционеров и меры по возмещению похищенных правительственных средств. Персонал МВФ должен избегать действий, наносящих ущерб судебным процессам, которые возбуждаются в странах по конкретным случаям коррупции и хищений.

Следующим направлением реализации Фондом функции воздействия на процесс руководства экономикой в странах является техническая помощь. Программы технической помощи должны содействовать улучшению экономических аспектов управления. Это применимо к областям компетенции Фонда, включая законодательство и организацию управления и контроль бюджетного процесса, налоговой и таможенной служб, центрального банка, макроэкономической статистики, а также законодательство и регулирование валютных операций. В этих сферах миссии технической помощи Фонда должны привлекать внимание властей к сферам, где порядок и практика ниже мирового уровня.

В рамках консультаций по ст. IV, переговоров о согласовании экономической программы и направления миссий технической помощи Фонд обращает особое внимание на аспекты плохого управления, которое может повлиять на выполнение и эффективность экономического курса и деятельность частного сектора. Например, это может быть связано с низким жалованием госслужащих, что преодолевается через реформирование государственной службы, включающее перестройку или селективное увеличение тарифных ставок. Персонал Фонда обращает также внимание на противоречивость и неправдоподобность различных данных и расчетов в странах. Например, собираемость налогов может понизиться из-за слабого исполнения налогового законодательства, сложной процедуры в этой сфере или широких злоупотреблений льготами. Персонал МВФ ставит соответствующее правительство в известность о противоречивости и недостоверности данных, которые, по его мнению, не являются результатом проблем в сборе и составлении статистических данных, а связаны с намеренными искажениями. Он также рекомендует, чтобы большая «прозрачность» в осуществлении макроэкономической политики правительства способствовала возникновению и росту доверия к ней частного сектора. Например, он рекомендует консолидацию всех внебюджетных счетов в бюджетные, своевременную публикацию бюджета, отчетов о его исполнении в конце финансового года.

Руководство Фонда признает, что на практике имеют место явные ограничения способности его персонала выявить недостатки в управлении. Поэтому важным фактором, определяющим вовлеченность МВФ в проблемы коррупции, является наличие, качество и достоверность информации. Фонд продолжает опираться на информацию правительств. Если в официальных расчетных и отчетных данных имеются противоречия проблемного характера, то Фонд ставит вопрос перед соответствующим правительством. Стремление получить информацию сопровождается иногда возникновением напряженности отношений персонала Фонда с властями стран, особенно в случаях, связанных с коррупцией. МВФ считает, что в атмосфере широко распространяемых слухов о коррупции и где слухам слепо верят, необходимо проведение независимого аудита. Если персонал Фонда считает, что требуется новая информация для решения проблемы, имеющий значительной макроэкономическое воздействие, он может использовать информацию третьих сторон.

Влияние на процесс управления экономикой в странах осуществляется Фондом в сотрудничестве с другими международными организациями и донорами. Он признает, что интересы этих организаций отличаются и варьируются от политических аспектов государственного управления до специальных проектов, связанных с этими проблемами, и осуществляет независимое суждение при выработке рекомендаций в сфере политики. Как отмечалось выше, он может применять свою условность к мерам, связанным с проблемами управления, но в сферах, не входящих в его компетенцию. При общности интересов с другими международными организациями Фонд усилил сотрудничество с ними, и особенно с МБРР, по проблемам управления. Оно предполагает координацию действий в сфере улучшения управления, особенно при наличии просьбы соответствующей страны.

Сотрудничество с двусторонними донорами имеет некоторые особенности. Существуют два разных случая, когда реакция донора на проблемы экономического и неэкономического управления затрагивает отношения МВФ с его странами членами, хотя на практике четкая грань между такими экономическими и неэкономическими аспектами является редкостью. В первом случае, когда двусторонние доноры или кредиторы воздерживаются от помощи или прерывают ее из-за «обеспокоенности» политическими и/или экономическими аспектами управления, МВФ формирует независимую точку зрения по экономической стороне проблемы. Персонал Фонда исследует, имеют ли эти проблемы прямое и значительное воздействие на развитие макроэкономики в краткосрочном или среднесрочном плане. Если это подтверждается, то Фонд стремится помочь стране через механизм рекомендаций и технической помощи в сфере своей компетенции и координирует действия с донорами с целью устранения проблем управления до вынесения рекомендации о предоставлении кредита. Если же случай не является таковым, но доноры продолжают воздерживаться от оказания финансовой поддержки, МВФ «помогает» властям сформулировать программу, предполагающую большее внутреннее регулирование, для компенсации снижения внешнего финансирования. При этом он уделяет особое внимание среднесрочной устойчивости при отсутствии возобновления финансовой помощи. Если это невозможно из-за отсутствия гарантии, что поступит соответствующая финансовая помощь для реформирования программы, то в качестве последнего средства персонал рекомендует Директорату Фонда воздержаться от выдачи кредита, но продолжать оказывать техническую помощь.

Во втором случае, когда проблемы управления оказывают значительное влияние на развитие экономики в краткосрочном или среднесрочном плане, а доноры или кредиторы продолжают оказывать стране свою финансовую помощь, не затрагивая эту сферу, представители Фонда самостоятельно поднимают проблему управления перед властями страны и представляют по ней доклад Директорату. Они вправе высказать свою «озабоченность» кредиторам и донорам, в том числе на совещаниях консультативных групп или заседаниях «круглого стола». Это делается осторожно, под контролем Директората, с учетом конфиденциального характера такой информации.

Влияние Фонда на процесс управления на практике носит асимметричный характер. Из всех рассмотренных направлений и каналов его реализации наиболее эффективным является предоставление финансовой помощи и включение условий, затрагивающих структуру и процесс управления экономикой в стране, в экономическую программу, согласуемую с его персоналом. В силу этого реальным объектом воздействия МВФ на сферу государственного управления экономикой выступают лишь те страны, которые обращаются к нему с просьбой о предоставлении кредита. Поэтому некоторое воздействие Фонд может оказывать на уровень коррумпированности государственного аппарата только в этой части мирового финансового сообщества, в то время как взяткодатели и получатели, представленные второй стороной коррумпированных сделок, выпадают из компетенции Фонда, поскольку могут находиться в другой части сообщества, предпочитающей не прибегать к его финансовой помощи.

Назад | | Вверх