Государственный персональный учет представляет собой деятельность органов власти при решении государственных задач, в частности, по обеспечению обороноспособности страны, национальной безопасности, защите основ конституционного строя. Столкновение частных и публичных интересов в этой сфере деятельности органов власти неизбежно, поэтому она требует эффективного механизма правового регулирования, формирование которого сопряжено с поиском общих черт при ведении различных форм и видов учета, их обобщением и стандартизацией. При этом немаловажную роль играет определение государственного персонального учета, единое понятие которого отсутствует как в отечественной, так и зарубежной юридической литературе, а проследить его можно лишь путем обобщения и системного анализа законодательства, действующего в сфере учета населения.
Если рассматривать понятие учета в целом, то, в первую очередь, следует отметить, что это – деятельность субъекта, направленная на решение поставленных перед ним задач. Важнейшей задачей учета являются сбор определенного рода сведений – это первичное звено, позволяющее сформировать список или базу данных в зависимости от объема и цели. Целью же может выступать получение итоговой информации, основанной на систематизации учетных данных и их обобщении. То есть учет, вне зависимости от его уровня и предмета, представляет собой деятельность по сбору, хранению и обработке определенного состава данных о чем-либо (о предмете учета). Если в качестве предмета учета выступают сведения об определенных лицах, их правах, обязанностях, индивидуальных действиях и событиях, связанных с этими лицами, то такой учет именуется персональным.
Основу персонального учета составляют персональные данные, которые Федеральным законом N 152-ФЗ «О персональных данных» определены как любая информация, относящаяся к прямо или косвенно определенному или определяемому физическому лицу (субъекту персональных данных). Однако не все персональные данные являются объектом такого учета, а лишь те, которые позволяют установить личность конкретного лица – «субъекта данных», поскольку сущность персонального учета заключается непосредственно в возможности идентифицировать личность по имеющимся учетным сведениям. К таким данным о личности, например, следует относить фамилию, имя, отчество, год, месяц, дату и место рождения, адрес места жительства определенного лица. Вместе с тем сами по себе имя или фамилия лица не дают возможности идентифицировать субъекта, которому они принадлежат, поэтому, если рассматривать персональные данные как объект персонального учета, следует иметь в виду, что они должны использоваться исключительно в своей совокупности.
Задавайте вопросы нашему консультанту, он ждет вас внизу экрана и всегда онлайн специально для Вас. Не стесняемся, мы работаем совершенно бесплатно!!!
Также оказываем консультации по телефону: 8 (800) 600-76-83, звонок по России бесплатный!
Среди особенностей персональных данных следует указать на то, что некоторые из них подвержены динамике. Так, например, в течение жизни человека неоднократно могут изменяться его фамилия, место жительства или временного пребывания. Такого рода изменения, равно как изменения качества и численности населения, подлежащего того или иного рода регистрации (учету), влекут за собой сложности в получении актуальной и достоверной информации. Данные обстоятельства обуславливают необходимость постоянного, регулярного обновления такого рода учетных сведений, что говорит о наличии систематичности персонального учета как одного из отличительных признаков последнего.
На основании изложенного персональный учет можно определить как систематическую деятельность по сбору, хранению и обработке совокупности персональных данных, позволяющих при их использовании идентифицировать конкретное лицо – «субъекта данных».
Подобного рода деятельность может осуществляться как частными лицами, различного рода предприятиями, так и государством. В рамках реформирования отечественного законодательства о государственном учете была создана Концепция федерального закона «О государственном учёте и учёте в органах местного самоуправления», разработанная не только с целью формирования требований к ведению государственного учета, наряду с «обозначением его места в правовом механизме административного управления», но и его понятия как одного из видов деятельности органов власти. Специфика осуществляющих государственный учет органов выражается в наличии в их деятельности, направленной на выполнение функций государства, властных полномочий, реализуемых в рамках строго определенной компетенции. Указанные черты позволяют говорить о том, что субъектами государственного учета являются органы государственной власти, а поскольку такого рода учет осуществляется не только на федеральном, региональном, но и муниципальном уровнях – и органы местного самоуправления. При этом в Концепции регулирования государственного учета органы, уполномоченные на его ведение, конкретизированы, и к ним отнесены территориальные органы федеральных органов исполнительной власти, отделения Пенсионного фонда, налоговые службы, военкоматы, избирательные комиссиями, органы по труду, занятости и социальной защите населения и т.д.
Отдельного внимания заслуживает деятельность государства по ведению персонального учета. Ее нормативно-правовое обеспечение строится на положениях ч.1 ст.24 Конституции РФ, запрещающих сбор, хранение, использование и распространение информации о частной жизни лица без его согласия. Содержание указанной конституционной нормы корреспондируется с положениями ст.12 «Всеобщей декларации прав человека», принятой Генеральной Ассамблеей ООН в 1948 году, о том, что «никто не может подвергаться произвольному вмешательству в его личную и семейную жизнь, произвольным посягательствам на его честь и репутацию». В то же время в целях обеспечения публично-правовых интересов Конституция РФ определяет случаи, когда права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены, в том числе и право на неприкосновенность частной жизни. Так, в ч.3 ст. 55 Конституции РФ предусматривается, что права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.
Государственный учет сведений о гражданах РФ, а также об иностранных гражданах и лицах без гражданства, временно или постоянно проживающих в РФ, обеспечивается посредством возложения на человека определенных обязанностей и установлением ответственности за их нарушения. Так, например, ст.8 Федерального закона № 53-ФЗ «О воинской обязанности и военной службе» предусматривает обязанность граждан состоять на воинском учете, за исключениями, указанных в п.1 настоящей статьи. При этом Кодекс РФ «Об административных правонарушениях» в ст.20.5 устанавливает ответственность за нарушение данной обязанности в виде предупреждения или административного штрафа. Кроме того, в законодательстве РФ установлена уголовная ответственность за нарушение правил миграционного учета. Положения ст. 322.1 УК РФ определяют ответственность за незаконную миграцию, объективная сторона которой, в том числе, заключается в нарушении иностранными гражданами обязанностей, возложенных на них ст. 7 Федерального закона № 109-ФЗ «О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации». Данные обстоятельства позволяют говорить о том, что государственный персональный учет выступает одной из форм ограничения ряда прав и свобод человека и гражданина, поэтому его ведение должно осуществляться в рамках установленных законом обязанностей и полномочий органов государственной власти и местного самоуправления, нашедших свое отражение в многочисленных законодательных актах. Так, правовое регулирование деятельности органов государственной власти и местного самоуправления в сфере учета населения, в частности, осуществляется на основании Закона РФ N 5242-1 «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации», Федерального закона № 109-ФЗ «О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации», Федерального закона № 27-ФЗ «Об индивидуальном (персонифицированном) учете в системе обязательного пенсионного страхования», Федерального закона № 326-ФЗ «Об обязательном медицинском страховании в Российской Федерации».
Такой объем законодательства обусловлен созданием в сфере государственного персонального учета режима законности, который необходимо отличать от официальности такого учета. Концепция государственного учета определяет «официальный учёт как государственный учёт, в отношении которого существует и публично раскрыта нормативная правовая составляющая системы учёта, содержащая сведения об обосновании необходимости и целях ведения учёта; о полномочиях организатора учёта; о предмете учёта; о составе учётных данных; о лице (лицах), осуществляющих ведение учёта, или о полномочиях по назначению этих лиц и способе узнать об их назначении и местоположении; об источниках и процедурах сбора учётных данных, включая обязанность определённых лиц предоставлять данные и санкции за неисполнение этой обязанности; о формах ведения учёта; о способах использования учётных данных в административных процедурах государственного управления; о правах и обязанностях, возникающих в связи с учётными событиями; о круге лиц, имеющих доступ к учётным данным». Что касается государственного персонального учета, то его правовое регулирование также строится на требованиях официальности.
На основании вышеизложенного можно говорить о том, что государственный персональный учет представляет собой официальную систематическую деятельность органов государственной власти и местного самоуправления по сбору, хранению и обработке совокупности персональных данных, позволяющих при их использовании идентифицировать конкретное лицо – «субъекта данных», осуществляемую в строгом соответствии с законом с целью реализации государственных и муниципальных задач и функций.
Как видим, учет населения затрагивает различные сферы общественной жизни, что позволяет сделать вывод о разнообразии его видов. Классификация государственного персонального учета возможна в зависимости от различных критериев, положенных в ее основание.
Так, государственный персональный учет можно классифицировать по предмету учета. Например, действия государства, направленные на переселение в РФ на постоянное место жительства соотечественников, проживающих за рубежом, эмигрантов и отдельных категорий иностранных граждан; разработка дифференцированных механизмов привлечения, отбора и использования иностранной рабочей силы; содействие развитию внутренней и противодействие незаконной миграции, определяют сущность миграционной политики, использующей учет населения как одно из средств достижения указанных задач. Такой учет принято именовать миграционным, что нашло свое отражение и в Федеральном законе № 109-ФЗ «О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации», определяющим данный вид государственного персонального учета как государственную деятельность по фиксации и обобщению сведений об иностранных гражданах и о лицах без гражданства и об их перемещениях.
Не менее важной является деятельность органов государственной власти и местного самоуправления по реализации военной политики государства, которая нашла свое отражение в Военной доктрине РФ. В последней же в качестве одной из задач мобилизационной подготовки экономики, органов государственной власти, органов местного самоуправления и организаций, наряду с совершенствованием мобилизационной подготовки и повышением мобилизационной готовности РФ, их нормативно-правовой базы и перевода экономики и организаций на работу в условиях военного времени, также определены бронирование граждан на период мобилизации и на военное время, организация совместной мобилизационной подготовки органов государственной власти, органов местного самоуправления и организаций, имеющих мобилизационные задания, и, соответственно, организация воинского учета. Понятие такого рода государственного персонального учета прямо определено в Законе как система регистрации призывных и мобилизационных людских ресурсов, в рамках которой осуществляется комплекс мероприятий по сбору, обобщению и анализу сведений об их количественном составе и качественном состоянии.
Важную нишу в системе государственного планирования занимает также социальная политика. В качестве ее направлений можно выделить коммунальное, бытовое обслуживание населения; жилищную политику; охрану окружающей природной среды; поддержку престарелых и инвалидов; здравоохранение; поддержку семьи, детства, материнства и отцовства. Учет как инструмент для разрешения проблем, возникающих в указанных сферах, используется довольно широко. При этом государственный персональный учет в социальной политике применяется лишь в здравоохранении и пенсионом обеспечении, в части обязательного страхования граждан. Нормативно-правовое обеспечение такого учета, в частности, осуществляется посредством Федеральных законов № 326-ФЗ «Об обязательном медицинском страховании в Российской Федерации» и № 27-ФЗ «Об индивидуальном (персонифицированном) учете в системе обязательного пенсионного страхования».
Потребности общества зачастую подлежат удовлетворению за счёт бюджетных средств, с целью рационального расходования которых формируется бюджет, в котором указываются источники и размеры ожидаемых поступлений в государственную казну. Основным таким источником являются налоги, взимаемые с населения. То есть все физические лица подлежат учету в налоговых органах, осуществляющих его по месту жительства физического лица с целью регистрации всех налогоплательщиков – физических лиц в налоговых органах и аккумулирования сведений о них в едином государственном реестре налогоплательщиков.
К государственному персональному учету можно отнести также учет избирателей, участников референдума. На основании такого вида учета формируются списки избирателей, в целях реализации прав последних. Основанием для регистрации (учета) избирателей, участников референдума на территории муниципального образования является факт нахождения места жительства (в отношении вынужденных переселенцев – факт временного пребывания) избирателей, участников референдума на соответствующей территории. Указанный факт устанавливается на основании сведений, представляемых органами, осуществляющими регистрацию граждан РФ по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации, что также является одним из видов государственного персонального учета. Регистрационный учет устанавливается в целях обеспечения необходимых условий для реализации гражданами своих прав и свобод, а также исполнения ими обязанностей перед другими гражданами, государством и обществом.
Особенность учета граждан РФ по месту пребывания и по месту жительства в пределах РФ в том, что данный вид учета носит, своего рода, универсальный характер. Он может использоваться как самостоятельно, так и для обеспечения иных форм учета, что видно на примере регистрации избирателей. Иными словами регистрация граждан РФ по месту пребывания и по месту жительства в пределах РФ позволяет осуществлять учет населения в тех случаях, когда инициатором учета выступает государство. Так, в зависимости от того, кем инициируется государственный персональный учет, можно выделить два его вида: списочный и явочный. Сущность первого из них заключается в том, что органами власти для достижения определенных целей или решения задач формируются списки населения на основании данных иного учета. Явочный же – наоборот, формируется на основании заявления лица о постановке его на учет и предоставления органам государственной власти и местного самоуправления учетных данных. Несмотря на то, что государство может возлагать на лицо обязанность по постановке на такого рода учет и даже устанавливать ответственность за ее нарушение, ведущую роль в данном виде учета играет воля лица, подлежащего регистрации (объекта учета).
Учитывая, что предметом государственного персонального учета выступают сведения об определенных лицах, объектом учета являются непосредственно лица, подлежащие различного рода регистрации: граждане РФ, иностранные граждане и лица без гражданства. В зависимости от вида учета регистрации может подлежать все население РФ, или только его часть, например, только граждане РФ (воинский учет или учет избирателей, участников референдума), или только иностранные граждане и лица без гражданства (миграционный учет). Данное обстоятельство позволяет классифицировать государственный персональный учет в зависимости от объекта на всеобщий и дифференцированный.
Кроме того, как уже отмечалось выше, учет населения может осуществляться на различных уровнях органов власти. То есть в зависимости от субъекта учета он может подразделяться на федеральный, региональный и муниципальный учет.
Следует отметить, что такая классификация видов государственного персонального учета носит весьма условный характер, поскольку, фактически, имея общий объект учета, все его виды неразделимы и взаимосвязаны между собой. Однако многообразие форм и видов государственного персонального учета, представляющего собой сложный инструмент управления органов власти, используется в различных сферах общественной жизни и позволяет государству достигать целей, закрепленных в Конституции РФ, посредством разрешения поставленных перед ним задач.
Статью подготовила специалист по международным стандартам финансовой отчетности Меликова Мария Марковна. 
