Труд, выполняемый государственными служащими, является высокопрофессиональным и предъявляет к каждому из них жесткие требования в плане подготовки, личностных качеств, поведения и общения с людьми.
Опыт современных развитых стран со всей убедительностью свидетельствует, что персонал управления вообще (во всех видах управления) и персонал государственного управления в частности представляет собой самый ценный и воспроизводимый капитал общества и государства.
Вопросу о том, какими качествами должны обладать государственные служащие, в последнее время уделяется большое внимание в специальной литературе как в нашей стране, так и за рубежом. И это не случайно, поскольку определение требований, которым должны соответствовать госслужащие различных категорий и групп, очень важно как в теоретическом, так и в практическом плане. С одной стороны, это необходимо для организации подбора такого работника, который бы в наибольшей степени соответствовал требованиям, предъявляемым к кандидатам, претендующим на данную должность. С другой стороны, самому государственному служащему также важно знать эти требования, поскольку если он обладает значительным количеством качеств, которые он должен иметь для успешного исполнения обязанностей по должности, то вполне вероятно, что в процессе самосовершенствования, самообразования у него разовьются и иные необходимые качества.
В литературе, посвященной данной проблеме, содержится весьма значительный и порой слишком разнообразный перечень качеств, которые необходимы, по мнению авторов, государственным служащим. По сути дела, одни и те же качества (часто их называют также требованиями, критериями, факторами и т.п.) лишь по-разному описываются, обозначаются различными терминами. В настоящей работе не ставится цель предложить какой-либо новый перечень качеств, их классификацию или методологический подход к их выявлению и оценке. Это является задачей специальных исследований представителей различных наук (социологии, социальной психологии, теории управления и других). Наша цель - обратить внимание на те требования по государственной должности, которые нужно и, что очень важно, практически возможно закрепить в нормативном порядке с тем, чтобы их учет при замещении государственных должностей был обязательным.
В советской юридической литературе речь шла о выделении политических, деловых и моральных качеств.
Среди деловых качеств обычно выделялись следующие:
1) наличие управленческой подготовки и общего (высшего или среднего специального) образования по профилю должности;
2) наличие определенного (в зависимости от должности) опыта (стажа) практической работы;
Задавайте вопросы нашему консультанту, он ждет вас внизу экрана и всегда онлайн специально для Вас. Не стесняемся, мы работаем совершенно бесплатно!!!
Также оказываем консультации по телефону: 8 (800) 600-76-83, звонок по России бесплатный!
3) наличие организаторских способностей;
4) инициатива и чувство нового;
5) стабильная работоспособность;
6) стремление к постоянному повышению профессиональных знаний.
Причем, некоторые из приведенных качеств весьма трудно описать, и тем более закрепить нормативно. Если наличие первых двух из названных качеств легко подтверждается соответствующими документами об образовании и данными, содержащимися в трудовой книжке, то следующие четыре качества достаточно трудно подтвердить какими-либо объективными данными.
Для ответа на вопрос о качествах государственного служащего в ряде стран Западной Европы был составлен перечень из 18 показателей. Результаты экспертного опроса показали, что при классификации этих показателей эксперты обязательно называли 7 приоритетных качеств, которыми должен обладать государственный служащий.
А именно:
1) умение анализировать;
2) политическая и социальная эрудиция;
3) творческий подход;
4) коммуникабельность;
5) корректность, порядочность;
6) объективность;
7) сопротивляемость стрессам и разочарованиям.
До начала 90- годов общие квалификационные требования к государственным служащим вообще не получили нормативного закрепления, поскольку не существовало единого нормативного правового акта о государственной службе в СССР.
Анализ значительного количества научных статей и монографических исследований, касающихся различных сторон деятельности государственного аппарата, позволяет сделать вывод, что в них чаще всего идет речь об общих требованиях, предъявляемых к различным категориям и группам государственных служащих.
Г.В. Атаманчук предлагает выделять два уровня качеств, по которым может и должен развиваться персонал государственного управления:
1) первичные, исходные качества, которыми призван обладать человек, претендующий на государственную должность;
2) приобретаемые, формируемые в процессе исполнения государственных должностей, накопления опыта и продвижения по иерархии.
Первичные, исходные качества имеют 3 аспекта своего выражения:
1) общекультурный (общая подготовка, целевые и ценностные жизненные ориентации, опыт общения с людьми, этические и эстетические навыки, культура речи);
2) деловой, профессиональный (компетентность в вопросах управления в соответствующей сфере общественной жизни, трудовая активность, выверенная практикой; опыт общественной и государственной деятельности; дисциплинированность; сформировавшееся чувство ответственности за результаты труда; умение повышать свою квалификацию);
3) личностный (моральная устойчивость, честность, самостоятельность, развитая воля, решительность, инициативность, коммуникабельность, надежность).
Принципиальное значение имеют приобретаемые качества, которые являются свидетельством, с одной стороны, способности человека к самосовершенствованию, а с другой стороны, позитивного делового и социально-психологического микроклимата в коллективах государственных органов.
К числу таковых относятся:
1) в общекультурном аспекте - знание истории страны и основных интеллектуальных ценностей современности; ораторское мастерство; навыки проведения массовых мероприятий; чувство лидерства и ответственности за него; способность масштабно мыслить;
2) деловые качества - организованность; умение направлять и контролировать деятельность других; настойчивость и последовательность в реализации поставленных задач; умение разбираться в достижениях социального и научно-технического прогресса и находить способы их использования на практике;
3) личностные качества - мужество; принципиальность; умение убеждать; способность противостоять конъюнктуре и личной выгоде; образцовое поведение в любых ситуациях.
Приведенный перечень качеств, безусловно, не является исчерпывающим. Каждый конкретный человек обладает различной комбинацией перечисленных и иных качеств.
Социологические исследования состояния государственного аппарата и его кадровое обеспечение являются актуальными проблемами государственной службы. До сих пор не разработана "координатная сетка", в рамках которой можно было бы объективно и справедливо по отношению к личности измерять набор, комбинацию и уровень развития ее качеств.
Совокупность требований, которыми должны обладать различные категории государственных служащих, определяется, в первую очередь, задачами, стоящими перед этими работниками, правами и обязанностями, которыми они наделены для выполнения этих задач. Качества, которыми должны обладать государственные служащие, определяются также тем, что у многих из них несколько сфер деятельности. С одной стороны, они находятся в служебном (трудовом) отношении с государственным органом, осуществляют права и исполняют обязанности по занимаемой государственной должности, являются участниками внутриорганизационных отношений, а с другой стороны, большинство из них вступает в непосредственные отношения с населением, предприятиями, учреждениями, организациями.
Требования, предъявляемые в современный период к государственным служащим, зависят от места, занимаемого государственным органом, в котором они работают, в общей системе государственного аппарата, а также характера выполняемой ими по должности работы.
Они по существу определяет направление и содержание их подготовки, переподготовки и повышения квалификации. Именно с этой точки зрения представляется необходимым и целесообразным проанализировать некоторые, с нашей точки зрения, наиболее важные аспекты данной проблемы, так как вообще вопрос о требованиях к государственным служащим достаточно полно и всесторонне освещен в литературе.
Поэтому мы ставим задачу при рассмотрении требований к государственным служащим затронуть лишь те аспекты проблемы, которые в той или иной степени воздействуют на развитие государственной службы и должны являться предметом изучения в системе подготовки, переподготовки и повышения квалификации государственных служащих, или, по крайней мере, учитываться при составлении учебных планов и программ обучения. При этом будут рассмотрены общие требования к государственным служащим, замещающим государственные должности государственной службы той или иной группы. Следует иметь в виду, что применительно к конкретным должностям в государственных органах их объем и содержание существенно различаются.
Современный российский законодатель пошел по пути нормативного закрепления квалификационных требований к государственным служащим.
Специальные требования, предъявляемые к поступающим на государственную службу, относятся исключительно к области квалификации лица. Поэтому они не нарушают конституционного принципа общедоступности государственной службы. Включение права на равный доступ граждан к государственной службе в текст Конституции Российской Федерации является новеллой для отечественного законодательства. Это означает не только приведение российского законодательства в соответствие с нормами международного права, но и решительный разрыв с многолетней порочной практикой "номенклатурных должностей", когда действовали такие ограничительные факторы, как анкетные данные (социальное происхождение, партийность, национальность, наличие родственников за границей и т.п.) либо произвольно толкуемые "политическая грамотность" и "моральная устойчивость".
Право на равный доступ граждан к государственной службе - это одно из демократических прав, которое является важной гарантией, предотвращающей бюрократизацию государственного аппарата и превращение его в самодовлеющую силу, оторванную от гражданского общества. Равный доступ к государственной службе должен обеспечить сменяемость и обновление корпуса госслужащих, не допустить превращения их в замкнутую касту.
Названный принцип соответствует и нормам международного права, в частности ст. 25 Международного пакта о гражданских и политических правах. В ней установлено, что каждый гражданин должен без какой бы то ни было дискриминации и без необоснованных ограничений допускаться в своей стране к государственной службе.
Право на доступ к государственной службе означает равенство исходных возможностей и отсутствие дискриминации по какому-либо признаку. Равноправие граждан во всех областях общественной жизни гарантируется Конституцией РФ. В соответствии со ст. 19 Конституции РФ государство гарантирует равенство прав и свобод человека и гражданина независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также иных обстоятельств. Конституция запрещает любые формы ограничения прав граждан по признакам социальной, расовой, национальной, языковой или религиозной принадлежности.
Однако не следует толковать право на равный доступ к государственной службе буквально, как право и возможность любого гражданина в любое время претендовать на замещение государственной должности государственной службы и обязанность государственного органа предоставить ему эту должность. Федеральный закон от 31 июля 1995г. "Об основах государственной службы Российской Федерации" пошел по пути конкретизации конституционной нормы и сформулировал в ряду других принципов государственной службы принцип "равного доступа граждан к государственной службе в соответствии со способностями и профессиональной подготовкой".
Таким образом, фактическая реализация этого принципа зависит от ряда факторов. Различают общие требования к претендентам на государственные должности государственной службы (наличие гражданства РФ, владение государственным языком, достижение совершеннолетия) и специальные требования, к числу которых относится наличие специального образования, квалификации, определенного стажа работы по специальности.
Федеральный закон предусматривает, что право поступления на государственную службу имеют граждане Российской Федерации не моложе 18 лет, владеющие государственным языком, имеющие профессиональное образование и отвечающие требованиям, которые устанавливаются для государственных служащих. Таким образом, Закон устанавливает четыре ценза для лиц, претендующих на занятие государственной должности государственной службы: ценз гражданства (только граждане Российской Федерации), возрастной ценз (не моложе 18 лет), языковой ценз (владение государственным языком), образовательный ценз (наличие профессионального образования). На первый взгляд может показаться, что введение указанных цензов нарушает конституционный принцип равного доступа граждан к государственной службе. Однако такие требования к кандидатам на замещение государственной должности являются свидетельством высокого правового статуса государственного служащего и его социальной роли.
Закон также четко и однозначно закрепляет принцип равного доступа граждан к государственной службе, устанавливая норму, в соответствии с которой при "поступлении на государственную службу, а также при ее прохождении не допускается установление каких бы то ни было прямых или косвенных ограничений или преимуществ в зависимости от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, наличия или отсутствия гражданства субъектов Российской Федерации, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, созданным в порядке, предусмотренном Конституцией Российской Федерации".
Новая общественно-политическая ситуация в России, задачи перехода к качественно новым экономическим отношениям предъявляют особые требования к уровню профессионализма государственных служащих. Качество аппарата, его интеллектуальные возможности, поведение и профессиональная деятельность работников непосредственно влияют на авторитет государства.
Федеральный закон "Об основах государственной службы Российской Федерации" помимо принципа равного доступа граждан к государственной службе закрепил и такой важнейший принцип, как профессионализм и компетентность государственных служащих.
Профессия является родом деятельности, занятий человека, который владеет комплексом специальных знаний и практических навыков, приобретенных в результате углубленной общей и специальной подготовки, а также опыта работы. Профессионализм представляет собой глубокое всестороннее знание и владение практическими навыками в определенной области общественно полезной деятельности.
Применительно к государственным служащим профессионализм предполагает, прежде всего, знание особенностей соответствующей сферы общественной жизни. Кроме того они должны иметь определенную подготовку в области теории управления, государственного управления, права в приложении к сфере их профессиональной деятельности.
Принцип профессионализма и компетентности государственных служащих является ведущим при организации и функционировании государственной службы. Это не только одно из основных и важнейших требований, определяющих процесс формирования и непосредственную практическую деятельность кадров государственных служащих, но и необходимое правовое условие, без наличия которого невозможно возникновение и реализация права на поступление на государственную службу.
Осуществление государственной службы, безусловно, требует высокого профессионализма. Д.Н. Бахрах правильно отмечает, что профессионализм - это, во-первых, компетентность, которая тем выше, чем больше знания и опыт работника. Профессионализм стимулирует приобретение знаний, их углубление, накапливание опыта работы. Во-вторых, осуществление исполнительной власти требует организаторских способностей. Общество заинтересовано в том, чтобы лица, обладающие такими качествами, использовали их для решения общих дел, развивали их. В-третьих, оперативный, повседневный, созидательный характер управленческой деятельности предполагает, что ею должны заниматься непрерывно, уделяя ей значительное время, а значит, за плату, профессионально. В-четвертых, функционирование исполнительной власти требует четкости, дисциплинированности, своевременного выполнения приказов вышестоящих органов.
Проводя анализ нормативно закрепленных в законе принципов государственной службы, Д.Н. Бахрах приходит к выводу, что Федеральный закон об основах госслужбы детализирует три основных ее принципа: законность, демократизм и профессионализм.
Содержание принципа профессионализма раскрывается в таких принципах государственной службы, закрепленных в законе, как профессионализм и компетентность государственных служащих; ответственность государственных служащих за подготавливаемые и принимаемые решения, неисполнение либо ненадлежащее исполнение своих должностных обязанностей; внепартийность государственной службы; отделение религиозных объединений от государства; стабильность кадров государственных служащих в государственных органах.
Долгое время нормативно не было закреплено, за единичными исключениями, требование об обязательном наличии у государственных служащих специального образования и стажа работы по специальности. Однако, как отмечал В.М. Манохин, хотя для замещения многих должностей законодательно не было установлено обязательное наличие у кандидата на должность специального образования по профилю предполагаемой работы, тем не менее, на должности руководителей уже в порядке обычая принимались, как правило, лица, имевшие такое образование. Но обычай - это не закон. Отсутствие такого законодательно закрепленного требования приводило к тому, что очень многие должности в государственном аппарате замещались лицами, не имевшими специального образования.
Федеральный закон "Об основах государственной службы Российской Федерации" впервые нормативно закрепил квалификационные требования кслужащим, замещающим государственные должности государственной службы.
В соответствии со ст. 6 Федерального закона к числу таких требований отнесены требования к:
1) уровню профессионального образования с учетом группы и специализации государственных должностей государственной службы;
2) стажу и опыту работы по специальности;
3) уровню знаний Конституции Российской Федерации, федеральных законов, конституций, уставов и законов субъектов Российской Федерации применительно к исполнению соответствующих должностных обязанностей.
Безусловно, данные требования составляют всего лишь основу профессиональных качеств государственного служащего.
Они должны дополняться другими, исходя из специфики условий, места и времени деятельности того или иного государственного органа.
Та же статья в п. 4 устанавливает, что гражданам, претендующим на государственную должность государственной службы, необходимо иметь:
1) для высших и главных государственных должностей государственной службы - высшее профессиональное образование по специализации государственных должностей государственной службы или образование, считающееся равноценным, с дополнительным высшим профессиональным образованием по специализации государственных должностей государственной службы;
2) для ведущих и старших государственных должностей государственной службы - высшее профессиональное образование по специальности "государственное управление", либо по специализации государственных должностей государственной службы или образование, считающееся равноценным;
3) для младших государственных должностей государственной службы - среднее профессиональное образование по специализации государственных должностей государственной службы или образование, считающееся равноценным.
Кроме того, законом установлено, что решение о признании образования равноценным принимается федеральным органом по вопросам государственной службы. Другие требования к государственным должностям государственной службы могут устанавливаться федеральными законами субъектов Российской Федерации, а также нормативными правовыми актами государственных органов в отношении государственных служащих этих государственных органов.
Государственные должности государственной службы подразделяются по специализациям, которые предусматривают наличие у государственного служащего для исполнения обязанностей по государственной должности государственной службы одной специализации соответствующего профессионального образования. При этом специализация государственных должностей государственной службы устанавливается в зависимости от функциональных особенностей государственных должностей государственной службы и особенностей предмета ведения соответствующих государственных органов.
Государственные служащие должны быть компетентными в той сфере, в которой они работают, то есть хорошо знать предмет руководства, предмет своей профессиональной деятельности, обладать специальными знаниями в конкретной области. "При этом, чем уже, конкретнее участок, тем необходимее для руководителя техническое, экономическое, педагогическое или другой вид специального образования", - пишет И.Л. Бачило. И это вполне закономерно и объективно обусловлено. Далее она отмечает, что "чем разно характерней участок руководства, тем важнее становится образование широкого социологического профиля - философское, историческое, экономическое, юридическое."
Во всем мире наблюдается тенденция повышения требований к квалификации государственных служащих. Для высшего управленческого персонала стало типичным требование высокой профессиональной и научной квалификации. С большой долей уверенности можно утверждать, что современный государственный служащий в развитых западноевропейских странах в среднем имеет более высокий уровень образования, чем служащий, занятый в частном секторе экономики на сопоставимом должностном уровне.
Единственным критерием подбора кандидатов на замещение государственных должностей должно быть наличие у них качеств, необходимых для исполнения обязанностей по замещаемой должности, и соответствующей профессиональной подготовки.
Рассматривая основные требования к претенденту на замещение государственной должности государственной службы, следует, прежде всего, обратить внимание на необходимость разработки четкой классификации должностей с определением основных задач и описанием сферы деятельности, специальных полномочий, прав и обязанностей.
Установленные Федеральным законом "Об основах государственной службы Российской Федерации" квалификационные требования к лицам, замещающим государственные должности государственной службы, носят весьма общий характер. Они не могут быть признаны достаточными для того, чтобы, основываясь исключительно только на них, проводить конкурсы на замещение вакантных должностей, аттестации и квалификационные экзамены.
Для этого необходимо осуществить индивидуальное регулирование правовых статусов государственных должностей государственной службы. Такое регулирование не может быть осуществлено только лишь на основе классификации должностей по группам. Впервые предложение о создании универсального документа, касающегося всех должностей в государственном аппарате и содержащего максимум сведений о каждой должности, было высказано в 70- годы Ю.А. Розенбаумом.
Такой документ он предлагал назвать Типовым паспортом должности, который должен был стать универсальным в том смысле, что он:
а) должен был разрабатываться для всех должностей государственного аппарата;
б) мог быть использован при подборе и расстановке кадров, для регламентации и разделения труда в государственном органе, для совершенствования структуры госоргана;
в) должен был стать типовым и иметь нормативный характер. Однако это предложение так и не было внедрено в практику.
Необходимо разработать и утвердить Стандарт правового описания государственной должности государственной службы и на этой основе осуществлять правовое описание каждой конкретной должности государственной службы, назвав этот документ Паспортом государственной должности государственной службы. Это позволит провести нормативное различие между государственными должностями государственной службы и должностями, не имеющими государственного статуса, для которых сохранится традиционный порядок регулирования функциональных обязанностей в форме должностных инструкций, а также позволит разработать индивидуальные квалификационные требования по каждой должности и соответствующие правовые квалификационные статусы государственных служащих.
В качестве возможного предлагается следующий вариант структуры Паспорта:
I. Общие положения.
II. Статус государственной должности.
III. Требования по государственной должности.
IV. Денежное содержание и иные условия государственной службы.
V. Перечень должностных лиц, составивших и согласовавших Паспорт.
Выдвигая предложение о разработке Паспорта государственной должности государственной службы, следует отметить, что само название этого документа, его структура и содержание нуждаются в дополнительном исследовании и обсуждении. Однако необходимость в такого рода документе не вызывает сомнения, а разработка и внедрение Стандарта правового описания государственной должности не сопряжены со сколько-нибудь серьезными научными, организационными и правовыми трудностями.
Применительно к теме нашего исследования отметим, что требования по государственной должности обуславливаются особенностями её статуса и функций.
Они могут включать в себя:
1) требования объективного характера, в том числе к состоянию здоровья, эмоционально-психическому развитию, возрасту, полу, внешним физическим характеристикам; могут указываться несовместимые с должностью заболевания;
2) требования субъективного характера, такие как: устойчивое правосознание и законопослушное поведение; морально-этические требования;
3) профессионально-квалификационные требования, в том числе образование, профессиональный опыт и стаж работы, характер имеющихся служебных заслуг, личные служебные качества и характеристики.
Что касается требований к образованию, а в случае необходимости - к научной подготовке, то они могут быть выражены в установлении:
а) необходимого в соответствии со статусом государственной должности уровня образования;
б) требуемого по государственной должности профиля образования;
в) специальных образовательных требований, которые могут быть удовлетворены должностной подготовкой.
Кроме того требования по государственной должности в части профессиональной подготовки могут предусматривать указания на опыт профессиональной деятельности в государственных органах, стаж и название предшествующих государственных должностей, минимальный квалификационный разряд, наличие которого дает право на замещение данной должности.
В необходимых случаях могут устанавливаться требования различных специальных качеств и свойств, особых личных способностей, знаний и навыков государственных служащих, которые имеют существенное значение для исполнения должности.
Формирование новой государственной службы в России во многом происходит трудно и противоречиво, поскольку до сих пор нет четко выработанной, научно обоснованной и нормативно закрепленной государственной кадровой политики.
Несмотря на то, что осуществление государственной службы требует широких и глубоких знаний, большого опыта, выдвижение на работу в государственный аппарат часто происходило без соблюдения необходимых процедур и требований, без учета уровня профессиональной квалификации претендентов на должность. На волне реформ и развития демократии в государственный аппарат в начале 90- гг. пришло немало "митинговых активистов", не имеющих ни специальной подготовки, ни опыта работы.
Сложность и проблемность ситуации состоит в том, что кадровый корпус государственной службы в том виде, в каком он сложился на сегодняшний день, профессиональный уровень государственных служащих и стиль управленческой деятельности не в полной мере удовлетворяют общественные потребности. Государственные органы по результативности своей деятельности "не дотягивают" до того высокого социального статуса, который должна занимать государственная служба.
Существенное значение для эффективной работы органов государственной власти имеет уровень образовательной и профессиональной подготовки государственных служащих. Поэтому следует обратиться к анализу статистических данных, характеризующих уровень профессионального образования государственных служащих.
Согласно п. 4 ст. 6 Федерального закона "Об основах государственной службы Российской Федерации", лица, претендующие на замещение высших, главных, ведущих, старших государственных должностей государственной службы, должны иметь высшее профессиональное образование, а лица, претендующие на замещение младших государственных должностей государственной службы, должны иметь среднее профессиональное образование по требуемой специализации государственных должностей или образование, считающееся равноценным.
Статью подготовила руководитель отдела подбора персонала Толмачёва Диана Глебовна. 
