Конституция РФ является нормативным правовым актом прямого действия (ч. 1 ст. 15). Такой записи в предыдущих конституциях не было.
Действие конституции означает сохранение юридической силы ее установлений до их изменения и отмены. Конституция действует непосредственно, постоянно, равно как непосредственно и постоянно действуют провозглашенные конституционные цели и задачи, установленные формы правления и формы государственного устройства, основные права и свободы человека и гражданина и другие конституционные ценности.
Однако прямое действие Конституции РФ не означает, что все ее положения автоматически воплощаются в реальную действительность. Для этого необходима многообразная активная правомерная деятельность компетентных органов и должностных лиц по их реализации. Реализация конституционных установлений есть обязательное условие деятельности компетентных органов и должностных лиц в законодательной, судебной, правоприменительной, надзорно-контрольной сферах.
В литературе предлагается отличать действие Конституции РФ как ее разнообразное воздействие на общественную и государственно-правовую реальность от реализации конституционных положений в различных формах (использование, исполнение, соблюдение, применение), в активных действиях субъектов конституционного права, к которым обращены конституционные требования. «Реализация, — как верно отмечает В. О. Лучин, — всегда предполагает социально и юридически значимые поведение субъектов, их позитивную деятельность для достижения определенных социальных результатов, реализация представляет собой удовлетворение конституционных интересов и потребностей в правомерной деятельности субъектов права».
Обычно реализация конституции рассматривается главным образом и преимущественно в аспекте осуществления конституционных норм, выступающих в качестве правил поведения, в рамках конституционных правоотношений. Такой подход явно недостаточен, ибо конституционные установления не исчерпываются конституционными нормами.
По содержанию и назначению конституционные установления разнообразны. Они могут быть классифицированы на общерегулятивные и конкретно-регулятивные. Общерегулятивные установления охватывают закрепленные в конституции цели и задачи, легальные дефиниции, принципы, статус субъектов конституционных отношений, а конкретно-регулятивные включают конституционные нормы: право-обязанность, презумпции, фикции, символы, регулирующие общественные отношения. Многообразие форм реализации зависит от особенностей содержания видов конституционных установлений.
Реализация конституций (уставов субъектов РФ) в России осуществляется путем использования, соблюдения, исполнения, применения. Конституция (основной закон) используется, в частности, физическими и юридическими лицами для осуществления их прав. Ее соблюдение означает, что поведение участников конституционно-правовых отношений должно соответствовать нормам основного закона и не выходить за эти пределы. Исполнение конституции осуществляется путем выполнения ее предписаний (например, парламент РФ издает федеральные конституционные законы по вопросам, указанным в Конституции РФ, в соответствии с Уставом Нижегородской области ее губернатор назначает членов правительства области и т. д.). Применение конституции достигается прежде всего в результате деятельности органов публичной власти (осуществление ими своих полномочий, создание структур, предусмотренных конституцией, применение конституции судами, установление государственных пенсий и т. д.).
Реализация конституции (основного закона) может иметь опосредованный характер (через издание иных актов в соответствии с ее нормами), но она может иметь и прямое действие (ч. 1 ст. 15 Конституции РФ). Последнее означает, что нормы конституции должны применяться, в частности, органами государства без издания каких-либо дополнительных правовых актов, если по смыслу таких норм в этом нет необходимости. Условия непосредственного применения Конституции РФ судами при осуществлении правосудия (эти условия с соответствующими изменениями относятся и к основным законам субъектов РФ) определены в постановлении Пленума Верховного Суда РФ. Конституция применяется судами непосредственно: если положения Конституции РФ не требуют дополнительной регламентации; если суд приходит к выводу, что закон, принятый до вступления в силу Конституции РФ, противоречит ей; если суд приходит к убеждению, что федеральный закон, принятый после вступления в силу Конституции РФ, противоречит ей; если акт, принятый субъектом РФ по предметам совместного ведения, противоречит Конституции РФ, а федеральный закон по данному вопросу отсутствует.
Конституционный Суд РФ, однако, считает, что, если в суде, в том числе Верховном, возникает вопрос о конституционности правовой нормы, суды должны обязательно обращаться в Конституционный Суд РФ, ибо устранение неконституционного закона (нормы) из правовой системы не может быть достигнуто путем разъяснения (в том числе Пленумом Верховного Суда РФ).
Непосредственное применение конституций (уставов субъектов РФ) органами государства, должностными лицами, однако, возможно не всегда. В ряде случаев нормы основного закона требуют дополнительной регламентации. Это относится, например, к положениям о всеобщих, прямых, равных выборах, о формировании Совета Федерации, о земле, о пенсиях, об обязанности платить налоги, о воинской обязанности и т. д. Без издания соответствующих законов, других правовых актов такие конституционные нормы трудно осуществить на практике непосредственно. Пример тому — длительные споры некоторых судов с органами Министерства обороны РФ о применении ч. 3 ст. 59 Конституции РФ об альтернативной гражданской службе, заменяющей воинскую обязанность, до принятия соответствующего закона.
В правовом государстве не только провозглашается верховенство, высшая юридическая сила и прямое действие конституции, но и реально обеспечиваются и гарантируются ее действие и реализация. В целях последовательной реализации Конституции РФ должна быть эффективной система ее обеспечения (гарантирования).
Система обеспечения (гарантирования) Конституции РФ в деятельности органов публичной власти и должностных лиц состоит из двух блоков, включающих в себя меры, направленные на профилактику конституционных нарушений и на упрочение конституционности. Такое деление обусловлено двойственным характером влияющих на функционирование должностных лиц условий и факторов социальной среды, которые могут быть как положительными (гарантии), так и отрицательными.
Профилактика конституционных нарушений означает выявление и устранение причин и условий нарушения Конституции РФ, противодействие негативным факторам, которые ведут к нарушениям Конституции РФ. К такого рода факторам относятся экономическая и политическая нестабильность, коррумпированность властей, правовой нигилизм, низкая правовая культура и деформация профессионального правосознания должностных лиц, их установка на приоритет целесообразности перед правомерностью, непрофессионализм и т. д.
Упрочение конституционности предполагает формирование, совершенствование и развитие гарантий действия и реализации Конституции РФ, т. е. условий, факторов и средств, положительно воздействующих на реализацию конституционных положений. Следует различать общие и специальные гарантии действия и реализации Конституции РФ.
Общие гарантии действия и реализации Конституции по сферам общественных отношений делят на экономические, политические, социальные и духовно-культурные гарантии, прежде всего обеспечивают реализацию конституционных установлений.
Общие гарантии действуют в неразрывном единстве и переплетении не только между собой, но и с правовыми гарантиями.
Правовые гарантии действия и реализации конституции включают:
• во-первых, законодательно закрепленные меры профилактики конституционных нарушений, включая меры по повышению правосознания и правовой культуры общества, должностных лиц, меры надзора и контроля по выявлению правонарушений и их пресечению;
• во-вторых, установленный юридический механизм действия и реализации конституционных положений (прав и обязанностей субъектов конституционных правоотношений, юридических фактов, процедур осуществления конституционных положений, мер стимулирования и поощрения и др.);
• в-третьих, закрепленные меры защиты и меры ответственности за совершенные конституционные нарушения.
Разумеется, даже при наличии общих и правовых гарантий реализации конституционных установлений практически не будет, если она не подкрепляется конкретной организационно-управленческой деятельностью компетентных органов и лиц. Организационно-управленческая деятельность является условием, универсальной предпосылкой действенности всей системы гарантий реализации конституции. Здесь имеется в виду прежде всего многогранная деятельность государства, его органов, должностных лиц, органов местного самоуправления, других субъектов реализации конституционных установлений во всех сферах общественной и государственной жизнедеятельности.
С управленческих позиций организация действия и реализации конституционных установлений означает, во-первых, определение состояния соблюдения конституционных предписаний в том или ином звене публичной власти; во-вторых, выработку мер, направленных на профилактику конституционных нарушений и иных мер обеспечения осуществления конституционных положений; в-третьих, создание механизма охраны и защиты конституционных положений. Речь идет о планировании, координации, об осуществлении принятых решений и о контроле за их выполнением.
Большое теоретическое и практическое значение имеет разработка единых критериев оценки состояния действия и реализации конституционных установлений, а также системы показателей для ее определения применительно к деятельности органов публичной власти, отдельных звеньев, подразделений и служб. Следует пользоваться разнообразными источниками информации о нарушениях конституции в деятельности органов публичной власти, выявлять их, если они не были учтены официально, к примеру в статистической отчетности. Для анализа динамики структуры нарушений конституции в деятельности государственных органов и органов местного самоуправления важно выработать методику обнаружения, выявления в ходе инспектирования, надзорных и иных проверок такого рода нарушений со стороны руководителей подразделений.
Организация системы обеспечения действия и реализации конституции в деятельности органов публичной власти включает также: анализ допущенных нарушений конституции, причин и условий их совершения, разработку мер по профилактике таких нарушений; совершенствование мер зашиты действия и реализации конституции в деятельности органов публичной власти, разработку мер по укреплению режима соблюдения конституции; совершенствование управленческой деятельности; включение в планы комплексных мер по обеспечению конституционности законодательной и исполнительной деятельности; формирование практических навыков и умений обеспечения действия и реализации конституции в процессе как обучения, так и выполнения служебных обязанностей должностных лиц.
Правильно организовать систему обеспечения действия и реализации конституционных установлений возможно лишь при обязательном учете уровней, иерархии той или иной системы органов публичной власти, се внутренних и внешних связей.
Всякая отраслевая система управления, как известно, работает на свое упрочение, гомеостазис. Поэтому если быть реалистичным, то надо признать, что система управления в целом, как и составляющие ее звенья и подразделения, не всегда заинтересована в раскрытии объективной картины состояния конституционности, тем более в выявлении ее нарушений, т. е. в самоизобличении. Поэтому очень важное значение в защите и упрочении конституционности имеют, к примеру, прокурорский надзор и судебный контроль.
В гражданском обществе юридический механизм действия и реализации конституции выступает одновременно и как социальный механизм, основанный на прямых и обратных связях в системе «конституция — общественные отношения».
Социальный механизм действия и реализации конституционных установлений можно представить как замкнутую систему взаимосвязей условий общественной жизни, установлений конституции и социальных результатов их действия и реализации, т. е. как сложную динамическую систему.
Исходной точкой в данной системе будут положения конституции. Юридический механизм реализации установлений конституции имеет и социальные аспекты, а именно мотивы и решения субъектов реализации конституционных установлений, реальное их поведение и, наконец, социальные результаты такого поведения. Этот этап осуществления конституции основан на прямых связях в системе «конституция — общественные отношения» («конституционное право и общественная практика»).
В системе «конституция — общественные отношения» существуют и обратные связи, которые позволяют учитывать результаты реализации конституционных установлений, в особенности в судебной и иной правоприменительной практике субъектов конституционных правоотношений.
Самостоятельной стадией обратных связей в системе «конституция — общественные отношения» является восприятие информации, накопленной в результате реализации положений конституции заинтересованными субъектами (законодательными, исполнительными, судебными и иными органами).
Задавайте вопросы нашему консультанту, он ждет вас внизу экрана и всегда онлайн специально для Вас. Не стесняемся, мы работаем совершенно бесплатно!!!
Также оказываем консультации по телефону: 8 (800) 600-76-83, звонок по России бесплатный!
Передача и оценка информации осуществляется СМИ, проведением конкретно-социологических исследований, внесением законодательных инициатив и т. д. О восприятии результатов реализации установлений конституции свидетельствует правоприменительная практика в виде решений, обобщений, посланий, докладов органов конституционного контроля, высших судебных инстанций, предложений об изменении, дополнении конституции, проектов новых законов и других правовых нормативных актов и т. д. Этот процесс идет непрерывно.
Разработка юридических средств реализации конституционных установлений и их закрепление в законе имеют большое значения для их осуществления. Юридический механизм их использования определен, а степень реализации, активность субъектов при их осуществлении в решающей степени зависят от комплекса социальных условий и факторов.
В отечественной юридической науке активно обсуждаются вопросы социальной детерминации как провомерного, так и (в значительно большей степени) неправомерного поведения личности, социального механизма действия права. Решение этих вопросов имеет непосредственное отношение к пониманию социальных аспектов действия и реализации конституции. Однако социальные аспекты проблем осуществления конституции, ее установлений еще не привлекли к себе должного внимания.
Для определения содержания и структуры социальной среды в реализации конституционных установлений методологическое значение имеет категория социальной среды, природа которой может быть раскрыта только через деятельную сущность человека, проявляющуюся в реальных связях и отношениях. Под социальной средой понимаются общественные условия, оказывающие на субъект права активное (прямое и косвенное) воздействие. Сознание, деятельность, активность субъекта права есть результат его непрерывного взаимодействия с социальной средой. Социальная среда включает сферу такого непосредственного и опосредованного относительно устойчивого взаимодействия субъекта права с окружающими его социальными условиями, в процессе которого формируется определенный образ жизнедеятельности со специфическими ценностными ориентациями, традициями и нормами поведения. Социальная среда, таким образом, раскрывает многообразие, специфичность, в известной степени индивидуальность жизнедеятельности субъекта права в единых условиях общественного развития.
Действие социальной среды в реализации конституционных установлений не является автоматическим, гак как она «усваивается» субъектом права, преломляясь через его сознание. Степень «усвоения» социальной среды в большой мере зависит от качеств субъекта права, их активности.
Система общих гарантий — экономических, политических, духовных и иных — служит определяющим условием, фактически обеспечивающим осуществление конституционных установлений.
Понятие социальной среды ориентирует в общем плане на учет не только положительных факторов общественной системы, но и тех негативных явлений, с которыми приходится сталкиваться при реализации конституционных установлений. Выявление негативных факторов, их последовательное преодоление — практическая задача в деятельности органов публичной власти, всех звеньев гражданского общества и его политической системы, важнейшая задача юридической науки.
Социальная среда помимо общесоциальных условий и факторов, о которых шла речь выше, включает микросреду, т. е. непосредственное (ближайшее) социальное окружение субъектов права, имеющее исключительное значение для реализации конституционных установлений.
Непосредственное социальное окружение личности, как и социальная среда в целом, охватывает разнообразные сферы взаимоотношений субъектов права — материально-производственные, экономические, социальные, политические, духовно-культурные, управленческие, психологически и др.
Условия и факторы, которыми характеризуется ближайшее социальное окружение субъектов права, могут играть не только положительную роль в осуществлении требований конституционных установлений, но и отрицательную. Действующие отрицательные обстоятельства могут быть настолько сильными, что субъект права способен отказаться от реализации конкретных конституционных установлений в определенных условиях в зависимости от места, времени, от сложившейся ситуации. Известно, что в ряде случаев граждане не хотят и не реализуют те или иные основные права и свободы, хотя, казалось бы, должны были это сделать (например, не жалуются на нарушения их прав или свобод, не обращаются в суды за защитой и т. д.). Недостаточность и неэффективность юридических средств зашиты и мер ответственности может привести к приспособляемости, адаптации субъекта права к среде, некритическому ее восприятию и оценке. На совершенствование такого рода юридических гарантий следует обратить особое внимание при разработке новых законодательных актов. В связи со сказанным важно учитывать не только чисто юридические моменты, например преимущества судебной формы защиты, но и то, что рассмотрение в суде любого дела, связанного с незаконной деятельностью должностных лиц, есть придание широкой гласности фактов бюрократизма, коррупции, нарушения конституционных прав и свобод и законных интересов граждан и т. д. Это тем более необходимо, что должностные лица в ряде случаев негативно относятся к критике в свой адрес.
Эффективность действия конституции есть результативность в достижении тех целей, которые преследуются конституцией, и в осуществлении правовых и социальных функций конституции.
С точки зрения системного (управленческого) подхода можно выделить две основные группы целей действия и реализации конституции — гомеостатические и инструментарные.
Гомеостатические цели связаны с учреждением и поддержанием определенного конституционного строя в стране, с его стабильностью. Инструментарные цели направлены на развитие общественных отношений в русле установленных конституционных основ общественного и государственного строя, на реальное обеспечение конституционных ценностей (основных прав и свобод человека и гражданина, институтов демократии и др.).
Анализ эффективности конституционных установлений требует не только выявления их роли в получении определенного результата, но и определения соотношения между этим результатом и целью, ради достижения которой данные установления создавались.
Понятие целесообразности в этом случае будет означать соответствие результата действия и реализации конституционных установлений их целям, достигнутое наилучшим путем, с наименьшими социальными издержками, в оптимальном варианте. Таким образом, целесообразность и эффективность — однопорядковые, но не тождественные явления.
Действие и реализация конституционных установлений может иметь любые последствия — изменение (увеличение, уменьшение), возникновение новых и исчезновение определенных явлений либо их неизменность, «консервация», причем как в поведении субъектов, так и в их сознании.
При определении эффективности конституционных установлений необходимо сравнивать все последствия, наступившие в результате их действия и реализации в поведении субъектов права с момента вступления в силу конституции. Неисполнение конституционных установлений, к примеру конституционного права лицом, тоже является определенным социальным результатом.
Реализация конституционных установлений может дать побочные результаты, которые не охватывались их целями. Это могут быть последствия как положительные, так и отрицательные по своему социальному значению.
Возникает задача их «взвешивания», т. е. сравнения положительного (запланированного) результата с отрицательными непредвиденными последствиями. Одновременно, по всей вероятности, необходимо «взвешивать» побочные результаты, положительные и отрицательные, с тем чтобы полнее выяснить эффективность конституционных установлений. Степень эффективности действия и реализации конституционных установлений тем выше, чем больше положительных последствий, как предусмотренных целями конституции, так и не охватываемых ими, и чем меньше отрицательных последствий.
Объективно об эффективности действия и реализации конституционных установлений можно судить лишь при условии их измерения. К сожалению, проблема измерения эффективности действия и реализации конституционных установлений чрезвычайно трудная. Эффективность конституции складывается из результативности действия ее институтов, конкретных установлений. В то же время эффективность действия и реализации отдельных установлений, институтов конституции можно установить в конечном счете лишь в системе их действия и реализации.
В настоящее время об эффективности действия и реализации конституции судят на основе изучения конституционной практики (по числу конституционных нарушений, возникающих конституционных коллизий, по степени реализации основных прав и свобод граждан и т. п.). В России важное значение для определения эффективности действия конституционных установлений имеет практика Конституционного Суда РФ, судов общей и арбитражной юрисдикции, Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации, Счетной палаты РФ, прокуратуры РФ, Минюста России и других правоохранительных органов. Существенную роль в механизме оценки эффективности действия и реализации конституции играют юридическая наука, конкретно-социологические правовые исследования, общественное мнение, СМИ.
Статью подготовил ведущий корпоративный юрист Шаталов Станислав Карлович. 
