Мощная поддержка приватизации в большинстве или во всех отраслях народного хозяйства в странах с переходной экономической системой является результатом неудовлетворенности эффективностью государственных предприятий, желания повысить производительность труда и сократить производство продукции низкого качества, которую люди не хотят покупать. Но задача эта огромная по своим масштабам.
Никогда еще и истории ни в одной стране не предпринималось попыток осуществить приватизацию в таких колоссальных масштабах. Ранее наибольшие масштабы приватизации имели место в Чили в период, когда были приватизированы 470 компаний, на которые приходилось 24% производимой добавленной стоимости. Сравните это с 48 000 государственных предприятий в СССР или с 4800 предприятий в Чехословакии. Многие считают, что массовая приватизация является важным аспектом развития рыночной экономики и что она должна быть осуществлена как можно быстрее. Один из доводов — это вера в то, что частные компании необходимы для рыночной экономики. Но есть много проблем в процессе приватизации государственных предприятий, особенно крупных. Несомненно, это является наиболее сложной из всех задач экономической реформы. Для завершения процесса потребуется много времени и на этом пути возникнут значительные проблемы.
В настоящей статье попытаемся обосновать необходимость приватизации мелких и крупных государственных предприятий, различные подходы, используемые и обсуждаемые в странах с переходной экономикой, где применяются различные методы приватизации. Кроме того будет дан обзор аргументации «за» и «против» быстрой приватизации, описаны государственные органы, управляющие процессом приватизации в России и Восточной Европе, рассмотрены соответствующие критерии, применяемые в разработке стратегии этого процесса, и, наконец, затрону нравственные проблемы приватизации.
Приватизацию многие рассматривают как центральное звено экономической реформы.
При условии, что осуществляются другие преобразования — идет либерализация цен и внешней торговли, вводится конвертируемость национальной валюты, принимается соответствующее законодательство, устанавливаются условия жесткого финансового ограничения для предприятий и руководству предоставляется право определять цены, заработную плату и размещать ресурсы — приватизация должна реализовать следующее:
- Повысить производительность, так как у владельцев и управляющих появятся стимулы действовать эффективно, поскольку они будут стремиться к увеличению своего состояния, уменьшению вероятности банкротства.
- Уменьшить товарные дефициты и излишки. Чтобы действовать эффективно, предприятия должны быть внимательными к желаниям потребителей. Это предполагает знание того, какие продукты хотели бы иметь покупатели, приемлемый уровень качества этой продукции и сколько потребители могли бы заплатить за эти товары.
- Усилить конкуренцию. Приватизация будет способствовать уменьшению монопольной власти государственных предприятий и способствовать развитию конкуренции.
Проблемы, усложняющие приватизацию
Укажем на некоторые из основных проблем, которые усложняют задачи приватизации.
Нехватка капитала внутри страны. В возникающей рыночной экономике Восточной Европы и России мало людей, у которых достаточно средств, чтобы выкупить часть основного капитала предприятия. В большинстве стран продажа фондов иностранцам ограничена из-за политических соображений. Существует опасение, что те, кто имеют капитал, приобретают основные фонды незаконным путем, и у них появляется возможность получать огромные незаработанные прибыли только благодаря тому, что недооценивается стоимость основных фондов предприятий.
Трудность, связанная с точной оценкой стоимости предприятий. Оказалось, что очень трудно по-настоящему оценить стоимость предприятия вследствие того, что в течение многих лет цены были искаженными из-за постоянного вмешательства государства, неадекватности норм бухгалтерского учета, отсутствия квалифицированных специалистов с опытом оценки стоимости фондов государственных предприятий. Сложность и в том, что во многих странах трудно оценить, что входит в состав активов предприятий. Из-за всех этих проблем в Восточной Германии, например, использовались так называемые «неполные контракты», в которых продажная цена должна была определяться позднее.
Неразвитость соответствующего законодательства. В некоторых странах права собственности являются неопределенными, а соответствующее законодательство о договорах, собственности, банкротстве и т.д. еще только разрабатывается.
Ограниченность кредита существует из-за денежно-кредитной политики, проводимой правительством в начальный период стабилизации.
Политическая неопределенность будет иметь место в течение первого периода реформ, до тех пор, пока не станет очевидным, что переход к рыночной экономике стал давать благоприятные результаты. Многие в этих странах, особенно те, кто в свое время был частью государственно-партийной бюрократии, хотели бы повернуть назад, к административно-командной экономике.
Претензии бывших владельцев вносят неопределенность в приватизационный процесс. Люди, владевшие недвижимостью и предприятиями до их национализации, предъявляют свои права на эти активы.
Позиция бюрократии. Многие обеспокоены тем, что местные политические деятели и окопавшиеся в государственных органах бюрократы смогут оказать влияние на органы приватизации, чтобы оставить в неприкосновенности предприятия, не являющиеся конкурентными и не имеющие возможностей для выживания. Политические проблемы в ходе приватизации являются ключевыми, и они будут рассмотрены в последующих разделах.
Задавайте вопросы нашему консультанту, он ждет вас внизу экрана и всегда онлайн специально для Вас. Не стесняемся, мы работаем совершенно бесплатно!!!
Также оказываем консультации по телефону: 8 (800) 600-76-83, звонок по России бесплатный!
Малая приватизация включает приватизацию предприятий торговли и сферы услуг, небольших предприятий местной промышленности, ее необходимо поощрять в начальный период реформ. Практика показала, что эти предприятия могут быстро развиваться в условиях, когда им оказывается поддержка. Во всех восточноевропейских странах сняты ограничения в деятельности частного сектора, введены законы, ставящие частные компании в равные условия с государственными, предпринимаются усилия по быстрой приватизации мелких предприятий. Результаты впечатляющие.
В Восточной Германии почти все из 20 000 мелких предприятий, включая рестораны, гостиницы (за исключением крупных), кинотеатры и предприятия розничной торговли, были распроданы, причем большинство из них были выкуплены жителями Восточной Германии.
В Польше приватизировано около 70% розничной торговли, это 60 тыс. государственных магазинов.
В стране быстрым ходом шла приватизация ресторанов, мелких предприятий в сфере услуг.
Несмотря на то, что многие зарегистрированные предприятия в частном секторе практически не функционируют, а значительная доля занятых в частном секторе подрабатывают там в дополнение к основной работе, развитие мелких частных предприятий начинает оказывать влияние на занятость в странах с переходной экономикой. При соответствующих условиях малые предприятия со временем превратятся в фирмы среднего размера и смогут внести свой вклад в экономическое развитие страны. Тем не менее большая часть промышленности в России и в странах Восточной Европы в начале 90-х годов оставалась в государственной собственности, где-то от 75 до 90% в Польше и Чехословакии и более 90% в России.
Предпосылки успешной приватизации крупных государственных предприятий
Приватизация крупных государственных предприятий представляет главную проблему, поскольку у населения нет капитала, и существуют ограничения на продажу крупных предприятий иностранцам, особенно, когда стоимость предприятий занижена.
Для того чтобы приватизация была успешной, необходимо проводить и другие реформы, в частности, реформу цен, формировать условия жесткого бюджетного ограничения и конкурентную среду, принимать законы, поощряющие эффективно действующие предприятия и накопление капитала:
1. Рыночные цены необходимы для эффективной деятельности предприятий. До тех пор, пока цены не станут рыночными, прибыль или убытки фирмы не могут быть удовлетворительной мерой эффективности. В частности, вовсе не обязательно закрывать предприятие из-за убытков, если цены устанавливаются государством ниже равновесного уровня. Возможно, что оно было бы рентабельным, если бы имело возможность продавать свою продукцию по рыночным ценам. Управляющие предприятием не могут нести ответственность за его рентабельность, если цены устанавливает правительство.
2. Рациональный валютный курс, обратимость национальной валюты и либерализация внешней торговли необходимы, если ставится цель, чтобы вновь образованные частные компании могли успешно конкурировать на мировых рынках. Ограничение производства и продаж только рамками внутреннего рынка уменьшает преимущества крупномасштабного производства и создает трудности для развития фирм с точки зрения долгосрочной перспективы.
3. Ужесточение финансовых условий для предприятий заставляет управляющих решать сложные проблемы, что является необходимым для выживания и успеха. В частности, жесткие финансовые условия требуют от фирм ограничения заработной платы. В этих условиях предприятия осознают, что их возможности повышать цены определяются рынком, особенно, конкурентным рынком.
4. Конкурентная среда (рынок покупателей) нужна для того, чтобы ограничить монополию предприятий во многих отраслях переходной экономики. При этом необходима соответствующая макроэкономическая политика, направленная на уменьшение избыточной денежной массы и избыточного спроса, что должно иметь важные последствия на макроэкономическом уровне. Анализ деятельности предприятий в бывших социалистических странах, проведенный Мировым банком, показывает, что для повышения эффективности всех предприятий и формирования соответствующего поведения потребителя очень важным является смена рынка продавца рынком покупателя. Пока потребители покупают все, что производится (рынок продавца), у производителей отсутствуют стимулы повышать качество продукции или заниматься поисками более совершенной технологии. В условиях эффективной конкуренции управляющие компаний будут чутко реагировать на желания потребителей, будут заниматься поисками новой продукции и новой технологии, обеспечивающей наименьшие издержки производства.
5. Соответствующее законодательство и правовые нормы особенно необходимы для того, чтобы приватизированные предприятия могли конкурировать в экономике, где еще многие годы будет господствовать государственный сектор. До тех пор, пока не будут приватизированы предприятия государственного сектора, частные фирмы будут стремиться найти свою нишу, где нет преобладания государственных предприятий. Перечислим некоторые новые институты, системы и законы, которые необходимо ввести.
- Законы, определяющие права частной собственности, регулирующие договоры, организационные формы корпоративной собственности и процедуру банкротства.
- Налоговую систему, основанную на четких правилах и положениях.
- Другие системы, в частности, четко определяющие права и обязанности по бухгалтерской отчетности.
6. Оперативно-хозяйственная самостоятельность управляющих предприятиями в этом процессе весьма существенна. Если управляющие несут финансовую ответственность за деятельность фирмы, они должны получить право устанавливать цены, заработную плату, количество занятых и т.д., опираясь на рыночные сигналы.
Успешная приватизация потребует также вливания капитала, профессиональных знаний в сфере управления, технических навыков и обширных знаний о рынках и продуктах, особенно для тех крупных фирм, которые будут конкурировать на внешних рынках. Нет оснований надеяться на то, что новые неопытные владельцы с ограниченными размерами капитала смогут быстро возродить предприятие. В тех случаях, когда не допускается частичная иностранная собственность на предприятия, необходимо рассмотреть возможность найма консультантов по управлению. Мировой банк и Европейский банк реконструкции и развития также могут предоставить необходимую помощь в сфере управления и технической экспертизы.
Различные подходы к приватизации и ее издержки
Издержки приватизации оказались более значительными, чем предполагалось. Например, всего лишь через год «Тройханданштальт» — агентство по приватизации в Восточной Германии, распродало 3000 фирм, было уволено 1400 управляющих, закрыты 600 заводов, имеющих более полумиллиона рабочих мест. Процесс приватизации оказался дорогим. «Тройханданштальт» получило 10 млрд. долл., но в то же время потратило более 22 млрд. долл., в том числе 7,7 млрд. долл., на структурную перестройку фирм, 3,5 млрд. долл., на помощь работникам, потерявшим работу, и более 4 млрд. долл., на выплату процентов по долгам государственных предприятий. Все это удалось сделать с помощью ведущих специалистов по управлению, приглашенных со стороны. Другой потенциальной проблемой могут стать сами государственные органы по приватизации, которые выполнив свою задачу, могут остаться, и расходы по их содержанию сохранятся. Опыт Польши также подтверждает то, что приватизация требует больших затрат. Общие затраты на приватизацию в этой стране достигли 10-15% поступлений от продажи предприятий.
В какой мере желательно государственное вмешательство на стадии приватизации Следует ли правительству выставить государственные предприятия на аукцион и пусть все остальное делает рынок или нужно создать государственный орган, который поможет приватизировать государственные компании, осуществить структурную перестройку крупных предприятий, закрыть неэффективные фирмы, переобучить высвободившихся работников? В какой-то степени государственное вмешательство всегда будет иметь место, вопрос лишь, в какой мере. Эго будет зависеть от тех традиций, которые сложились в стране в сфере социальной защиты и социального обеспечения, оттого, какие взгляды на роль государства в переходной экономике преобладают. Примером мощного государственного вмешательства служит «Тройханданштальт» в Восточной Германии. Это государственное учреждение распродавало сильные благополучные предприятия, осуществляло структурную перестройку слабых, у которых, по оценке, был шанс стать конкурентно способными, закрывало безнадежные. Ясно, что правительства будут использовать различные подходы к приватизации и не один метод. Приведем эти методы.
Реприватизация
Это возвращение предприятий их бывшим владельцам. В некоторых странах были приняты законы о возвращении конфискованных активов их первоначальным собственникам. Проблема здесь в том, что права собственности, основанные на претензиях 50-летней давности, очень запутаны. Для тысяч судебных дел потребуется много лет, чтобы разобраться во всех деталях проблемы. Большинство же считает, что процесс приватизации не может позволить себе роскошь ждать, пока будут решены вопросы реприватизации.
Стихийная приватизация
Это продажа предприятий или их активов чаще всего по номинальным ценам рабочим и управляющим предприятий. Прибыльные предприятия вероятнее всего будут продаваться тем, кто связан с этим предприятием, имеет доступ к информации о жизнедеятельности предприятия, а также необходимые связи. Стихийная приватизация была распространена в Венгрии, Польше, Югославии. Этот способ приватизации, когда работники предприятия, независимо от намерений правительства, овладевают предприятием, в разной степени распространен в рассматриваемых странах. Чем дольше разрабатывается и осуществляется государственная программа приватизации, тем больше вероятность стихийной приватизации. Вместе с тем существует огромное недовольство злоупотреблениями в этом деле, тем, что деятели прежнего режима получают выгоды от такого рода продаж. Лишь в Венгрии стихийная приватизация, похоже, является важнейшим методом продажи государственных предприятий.
Недостатки стихийной приватизации:
1. Несправедливость. В условиях стихийной приватизации основные фонды общества распределяются среди граждан произвольным образом. Некоторые работники богатеют только потому, что они оказались именно на этом предприятии, другие же ничего не получают. Пенсионеры, военнослужащие, студенты, те, которые заняты на различного рода государственной службе, другие группы населения в результате такой приватизации оказываются в стороне. В связи с этим могут возникнуть трения между различными слоями населения.
2. Возможность низкой эффективности работы стихийно приватизированных предприятий. Их деятельность может быть неэффективной, особенно если реформы еще не завершены и государство продолжает субсидировать убытки предприятия (т.е. существуют условия мягкого бюджетного ограничения). Управляющие не будут иметь достаточно стимулов к расширению капитала фирмы, будут чаще склоняться к повышению зарплаты, а не к увеличению инвестиций. Но и в том случае, когда другие реформы завершены и существует жесткое бюджетное ограничение, есть сомнения в эффективности такого пути. Многие считают, что работники, являющиеся владельцами плохо работающего предприятия, вероятнее всего, будут выступать против увольнений, а работники, являющиеся владельцами успешно функционирующих предприятий, будут склонны к увеличению заработной платы, а не к расширению, опасаясь «разводнения» своей собственности. Существует некоторая обеспокоенность тем, что тенденция к непрерывному увеличению заработной платы не исчезнет до тех пор, пока в переговорах с профсоюзами не будут участвовать и собственники, не являющиеся работниками данного предприятия. Вместе с тем есть основания считать, что на предприятиях типа тех, что на Западе создаются с помощью механизма ЭСОП, где работники являются и владельцами предприятия, возникают мощные стимулы к совершенствованию и нововведениям.
3. Отсутствие стимулов для иностранных инвесторов. Иностранные инвесторы, возможно, не будут слишком заинтересованы в том, чтобы стать владельцами вместе с его работниками, поэтому маловероятно, что подобные предприятия смогут в перспективе привлечь иностранный капитал и ноу-хау.
Публичные торги (активная приватизация)
Это одна из альтернатив стихийной приватизации, при которой правительство продает фирму тому, кто предлагает наивысшую цену. В Югославии и Восточной Германии этот метод использовался в качестве главного метода приватизации, а в Польше и Венгрии он применяется по отношению к крупным предприятиям лишь в некоторых случаях. Обычно аукционы, на которых продаются предприятия, широко рекламируются. Как правило, при продаже мелких предприятий покупателям разрешается вносить платежи частями, а в случае с крупными предприятиями требуются первоначальные платежи, например, в размере 10-15% стоимости, с дальнейшим погашением долга в течение определенного периода.
Проблемы, связанные с публичными торгами. Это отсутствие надежной информации, незначительное число граждан, имеющих необходимый капитал. Существует также проблема справедливости, так как многие считают, что цены на торгах слишком низкие и покупатели будут получать излишне высокие прибыли. Бытует мнение, что единственные люди, кто имеет деньги, это бывшие бюрократы, дельцы черного рынка, преступники и иностранцы. В Чехословакии, пытаясь решить эту проблему, к аукциону допускали только живущих в стране граждан. В этом случае также имеется обеспокоенность тем, что иностранцы смогут найти местных жителей в качестве подставных лиц. Некоторые политики предлагают проверять источники средств, используемых для покупки крупных предприятий, хотя, конечно, очень трудно отличить «грязные» деньги от «чистых».
Смешанные варианты. Российская программа приватизации включает передачу 25% акций предприятий его работникам (массовая передача) и продажу остальной части на аукционе, где работникам предоставляется дополнительная возможность купить еще 10% акций со скидкой 30% от их номинальной стоимости (стихийная приватизация). Чтобы ускорить процесс реализации программы приватизации, в качестве начальной цены на аукционе выставляется номинальная цена предприятия (по данным бухгалтерской отчетности). Тем самым делается попытка обойти проблему оценки действительной стоимости предприятия, требующей много времени для ее решения.
Аренда. Из-за трудностей, связанных с продажей государственных предприятий, отчасти из-за проблемы оценки их стоимости, некоторые правительства в качестве промежуточного этапа рассматривают аренду. 7000 предприятий в Восточной Германии были сданы в аренду частным лицам. Ежемесячная арендная плата также может быть определена на публичных торгах.
Закрытие предприятия. Многие предприятия придется закрыть из-за некомпетентности и неэффективности управления, или из-за отсутствия рынка для их продукции, что делает невозможным их прибыльное функционирование. Во многих странах с переходной экономикой часть государственных компаний уже ликвидирована.
Бесплатная передача неэффективных предприятий
Многие государственные органы приватизации бесплатно передают те предприятия, которые находятся в состоянии упадка и для эффективной деятельности которых требуются крупные капиталовложения. Часто в договор включается пункт, предполагающий санкции, если покупатель не выполнил обязательства инвестировать определенную сумму в течение какого-то периода времени.
Пример 1. БАСФ и химический завод в Восточной Германии. Крупнейший западногерманский концерн БАСФ ничего не заплатил за восточногерманское предприятие СИС, но обязался инвестировать не менее 280 млн. долл., чтобы переоборудовать систему фильтрации. Через какое-то время стало ясно, что этого будет недостаточно и потребуется еще 280 млн. долл., для дополнительного переоборудования. В первый год продажи сократились главным образом из-за потери рынков в Советском Союзе, но, несмотря на непредвиденные расходы, прогнозы в отношении рентабельности СИС оптимистичны. Вряд ли Восточная Германии смогла бы сама осуществить реконструкцию этого предприятия.
Пример 2. Литейное производство в Восточной Германии. Производство было бесплатно передано в частные руки агентством «Тройханд». Владелец обязался вложить 20 млн. марок в установку нового литейного оборудования, и еще 20 млн. марок. Если обязательства не будут выполнены, то владелец должен возместить агентству стоимость размещенных заказов и 20 млн. марок.
«Тройханденштальт» рассматривал вариант «отрицательной» закупочной цены, т.е. должны были доплачивать тем, кто приобретает предприятие, реконструкция которого связана со значительным риском. Стоимость такой операции оценивается меньше, чем стоимость возможных затрат агентства на переоборудование предприятия, обучение управляющих и переподготовку рабочих.
Бесплатная массовая приватизация
Первоначально бесплатная передача компаний в частные руки рассматривалась лишь в отношении предприятий, находящихся в плохом состоянии. Многие правительственные чиновники предпочитали продажу бесплатной передаче, так как продажа приносит доход в государственный бюджет. Но сейчас многие приходят к выводу, что бесплатная передача может быть наиболее эффективным, справедливым и быстрым способом приватизации значительной части предприятий. Приватизация в этом случае может осуществляться без экспертной оценки стоимости предприятия. Кроме того, поскольку распродажа государственных предприятий принесла меньше доходов государству, чем ожидалось, то на этот аспект приватизации сейчас обращается меньше внимания.
Система приватизационных чеков (купонов, ваучеров). В большинстве случаев бесплатная передача активов предполагает распределение среди граждан приватизационных чеков, которые можно использовать для инвестирования в приватизируемые предприятия. Существует много схем приватизации с применением купонов, но большинство из них включает институты посредников (таких как холдинговые компании, инвестиционные компании, фонды совместного владения акциями и т.д.), которые напрямую будут вкладывать средства в приватизируемые государственные предприятия. Такой механизм устранил бы опасение по поводу того, что собственность будет настолько «разводнена», что исчезнет контроль над управляющими со стороны собственников, и общественность не будет иметь достаточной информации для принятия решений и рационального использования своих приватизационных чеков. Население будет навязывать рыночную дисциплину инвестиционным фондам, торгуя своей частью стоимости государственных предприятий.
В Польше действует одна из наиболее интересных программ приватизации, которая предполагает использование опытных специалистов по управлению фондами из западных стран. Это система инвестиционных фондов, известных как Польские управленческие фонды. Но такой механизм приватизации может оказаться слишком сложным и длительным. Система же приватизационных чеков, или купонов, должна быть проста и понятна большинству людей. В Чехословакии система купонной приватизации не предполагала посредников. Руководитель государственного агентства по приватизации отмечал, что отсутствие посредников не создает каких-то проблем, поскольку, как он думает, продажа купонов в конечном счете сама приведет к их концентрации в руках немногих.
Капитализация пенсионных фондов. Этот метод приватизации предложен Джеффри Саксом. Правительство переводит часть собственности государственных предприятий в частные пенсионные фонды, тем самым пенсионное обеспечение частично переходит из государственной системы в частную, а собственность на предприятия будет в большей мере концентрированной.
«Внутренняя» и «внешняя» приватизация. «Внутренняя» приватизация предполагает продажу или передачу собственности рабочим и управляющим предприятия. «Внешняя» приватизация — это продажа или передача акций компаний и тем, кто не работает на данном предприятии.
Структурная перестройка предприятий
Определение. Структурная перестройка предприятий (реструктурирование) — это процесс обновления и повышения эффективности работы предприятий, временно оставшихся в государственной собственности, для того, чтобы они могли конкурировать как на внутреннем, так и на внешнем рынке. Обычно целью является приватизация, а перестройка — это промежуточный этап, признание того, что государственное предприятие должно стать более эффективным, чтобы привлечь инвесторов. В Польше и Югославии были созданы государственные агентства, обеспечивающие консультации и техническую помощь в структурной перестройке предприятий. В Восточной Германии, где западногерманские специалисты оказывали помощь в ходе такой перестройки, эта процедура была достаточно сложна. Главная цель структурной перестройки — подготовить государственные предприятия к эффективной работе в условиях конкуренции, поэтому некоторые проблемы лучше решать на этом этапе, до возможной приватизации. В частности, будет лучше, если правительство само решит проблемы, связанные с массовыми увольнениями, необходимыми в ходе структурной перестройки предприятий, а не новая компания, которая будет вынуждена осуществлять столь трудное дело. Это заставило бы правительство обеспечить соответствующую систему социальной защиты, чтобы облегчить процесс адаптации к новым условиям.
Мировой банк рекомендует следующие меры при структурной перестройке государственных предприятий, оказавшихся на грани банкротства:
1. Определить проблему. Необходим глубокий анализ конкретных причин, приведших к кризису на предприятии. Может быть отсутствует рынок для его продукции, или нет соответствующей системы контроля качества, или проблемы с рабочей силой, слишком старое оборудование, некомпетентные управляющие и т.д. Нужно выявить именно специфические проблемы, а не только трудности, связанные с какими-то неблагоприятными решениями правительства. Как правило, таких проблем — множество.
2. Принять меры, ограничивающие дополнительные убытки. На основе проделанного анализа можно предпринять различные меры, например, определить, от каких направлений деятельности предприятия отказаться, а какие возродить. Может быть следует усилить управленческий аппарат, назначить новых специалистов, прекратить делать то, что приводит к убыткам. Необходимо найти решение, корректирующее прежнюю политику компании, которая вела к возникновению проблем, а также скорректировать политику в связи с изменением системы цен, налогов, появлением нового законодательства.
3. Распределить убытки. Они должны быть распределены до приватизации, чтобы не слишком усложнять задачи нового управляющего персонала. Поскольку на этом этапе за убытки ответственно государство, то оно должно уже в самом начале определить способ их финансирования.
4. Восстановить прибыльность предприятия. Необходимо, чтобы новое руководство предприятия как можно быстрее возродило его конкурентоспособность и прибыльность. Возможно, что для этого потребуются дополнительные капиталовложения и новая технология. При этом может принести пользу помощь западных консультационных фирм и учреждений.
Пример. Рассмотрим процедуру структурной перестройки, определенной агентством «Тройханд». В Восточной Германии в начале структурной перестройки на всех предприятиях с числом занятых более 500 человек формировались наблюдательные советы, в которые входили представители местного правительства, банков, других компаний, и том числе и западногерманских. Эти органы отвечали за разработку планов перестройки предприятия, назначали и смещали его управляющих. По принятой в Западной Германии схеме около 20% членов наблюдательного совета — это представители банков. Задачей совета являлась подготовка государственного предприятия к продаже.
Коммерциализация
Все большее распространение получает, особенно в качестве промежуточной меры, создание государственных холдинговых компаний. Этот процесс часто называют «коммерциализацией», или «корпоратизацией», представляющей собой преобразование государственных предприятий в акционерные компании, акциями которых владеют государственные холдинговые компании. Доходы последних должны применяться для финансирования новых капиталовложений, используя обычный критерий доходности инвестиций. Управляющие будут ответственны за максимизацию стоимости активов в долгосрочной перспективе, а государственные предприятия должны быть ориентированы на рынок, как коммерческие компании, не имеющие каких-то льгот по сравнению с негосударственными предприятиями. Действуя в конкурентной среде, они теоретически будут свободны в решении производственных проблем и использовании ресурсов, опираясь на сигналы рынка. Понятие «коммерциализации» предполагает больший период времени, чем «структурная перестройка». Некоторые политики, сомневающиеся в необходимости приватизации, рассматривают коммерциализацию как долгосрочное решение проблемы, как эффективный компромисс между развитием государственных предприятий и частным сектором.
Коммерциализация и эффективность. Даже когда управляющие государственными предприятиями стремятся действовать эффективно, еще не известно, удастся ли им достичь своей цели. Эго зависит оттого, будут ли они обладать реальной властью и независимостью. Проблема в том, что трудно оградить государственные предприятия, даже если это государственные акционерные компании, от политического давления со стороны правительства, которое может в своей политике преследовать и неэкономические цели. В то же время, если убытки компаний будут покрываться за счет государственных субсидий, то система вряд ли будет функционировать успешно. Есть основания сомневаться в том, что коммерциализация сработает в чрезвычайно политизированной среде стран Восточной Европы и России. Например, будет очень трудно закрыть неэффективное и бесперспективное государственное предприятие, где занято 15 тыс. человек.
Демонополизация
Это процесс разрушения государственных монополий и формирования конкурентной среды. Чрезмерная монополизация в ряде стран, переходящих к рыночной экономике, также представляет одну из главных проблем, затрудняющих формирование конкурентной и эффективной рыночной системы. Особенно эта проблема актуальна в России, где 109 гигантских предприятий и объединений производят 90% промышленной продукции, а 2000 наименований промышленных товаров производится лишь на одном предприятии.
Демонополизация может проводиться в период структурной перестройки или коммерциализации предприятий, когда, в частности, можно выделить те подразделения предприятия, которые могут быть приватизированы отдельно. Например, управляющие крупнейшей в Чехии машиностроительной компании ЧКД определили 18 подразделений, которые подлежат отдельной приватизации.
Государственные учреждения, управляющие приватизацией
Приватизация тысяч государственных предприятий усложняется и тем, что государственный аппарат в бывших социалистических странах уже расширен до предела, в том числе и в результате многочисленных реорганизаций. Разного рода политические переделы, частый пересмотр ранее принятых решений затрудняют процесс приватизации. Тем более все это усложняется из-за того, что мало кто действительно представляет все сложности и масштабы поставленных задач, поскольку впервые в истории правительства пытаются осуществить приватизацию такого большого числа государственных предприятий одновременно. В случае, когда предполагается продажа предприятий, а не их бесплатная передача, дело усложняется отсутствием оценки реальной стоимости предприятия. Положение же предприятия в прошлом мало о чем говорит, так как это положение было искажено монопольной структурой отраслей и государственными ценами.
Как отмечалось, деятельность государственных органов по приватизации, используемые ими подходы, значительно различаются по странам. Никто не проделывал подобную работу в таких масштабах, поэтому здесь много неясного и неопределенного.
Чехославакия (до разъединения): Министерство приватизации
В этом министерстве насчитывалось 60 человек. В своей стратегии, несмотря на определенную сдержанность, оно пыталось привлечь иностранных инвесторов. Из иностранцев на и более активными были немцы, например компания «Фольксваген» приобрела 31% акций «Шкоды», фирма «Сименс» приобрела электростанцию и завод по производству локомотивов. Но особое внимание министерство уделяло бесплатной массовой передаче активов государственных предприятий. Учитывая, что рабочие и управляющие многих предприятий не смогут их выкупить, а иностранные покупатели в них не заинтересованы, правительство использовало схему бесплатной передачи с помощью купонов. Предполагалось, что все взрослое население страны сможет купить инвестиционные купоны по номинальной цене, равной примерно недельной зарплате. На аукционах на эти купоны будут продаваться акции 1000-1500 государственных компаний. Если это пройдет успешно, то в следующем году процедура повторится. Главное критическое замечание в адрес этого механизма заключается в том, что произойдет «разводнение» фондов предприятия среди множества собственников, и управляющие компаний фактически будут вне контроля со стороны владельцев. Но преимущество этой схемы в ее быстроте.
Восточная германия: «Тройханданштальт»
В агентстве работало 3000 человек. В Восточной Германии действовала наиболее обширная по сравнению с другими странами программа приватизации. Агентство имело 15 региональных филиалов, центр в Берлине, управлялось главным образом опытными специалистами из Западной Германии (служащих из Западной Германии). Они отвечали не только за приватизацию предприятий, но и за структурную перестройку фирм, имеющих будущее, отстраняли некомпетентных управляющих, закрывали безнадежные предприятия, осуществляли переподготовку рабочих. Общие затраты этого ведомства значительно превышали его доходы.
В соответствии с программой приватизации, предприятия продавались как местному населению, так и иностранцам. Каждый случай рассматривался отдельно и в зависимости от конкретной ситуации принималось отдельное решение, в том числе это могло быть и решение о бесплатной передаче предприятия, если оно представлялось наилучшим вариантом. Продажа иностранцам даже поощрялась, «Тройханд» предпринимал специальные усилия для поиска иностранных покупателей.
Агентство проводило наступательную политику. Оно формировало и оформляло активы предприятий в привлекательных для инвесторов «пакетах» и предлагало их на мировых рынках. Например, «Тройханданштальт» поместило рекламу на четырех страницах известного международного журнала, предлагая на продажу сеть крупных гостиниц, 4,2 млн. кв. м промышленной площади и несколько сельскохозяйственных предприятий.
Венгрия: Агентство государственного имущества
В нем было занято 120 человек. Агентство стремилось продать как можно больше предприятий и получить максимальные доходы (активная приватизация). Задача усложнялась тем, что каждая продажа должна быть одобрена комиссией, включающей представителей всех политических партий в парламенте. Приватизация шла так медленно, что привела к политической дискуссии о том, как продвигаться дальше.
Польша: Министерство по преобразованию собственности
В министерстве числилось 200 человек. Осуществлялась приватизация с позиций «одним ударом» и «шоковой терапии», планировалось провести быструю приватизацию крупных государственных предприятий. Но в политике правительства становится очевидным постепенный подход к приватизации, обусловленной экономическим спадом и высоким уровнем безработицы. В последнее время министерство предполагает приватизировать крупные государственные предприятия через механизм бесплатной массовой передачи, распределяя акции инвестиционных фондов среди взрослого населения страны. Инвестиционные фонды, управляемые западными специалистами, по мере возможности будут приобретать собственность государственных предприятий. Граждане страны смогут продавать свои и покупать акции инвестиционных фондов. Система приватизации довольно сложная и потребуется много времени для ее реализации. Но процесс приватизации стал очень политизированным. Многое откладывается или изменяется из-за разногласий по поводу прав работников, того, кто и чем должен владеть, поэтому выполнение нынешней программы находится под вопросом.
Россия: Комитет по управлению государственным имуществом
Это единственная в своем роде организация. Комитет предполагает привлечь имеющийся бюрократический аппарат для осуществления реформы. Представители на местах (всего 60 тыс. человек) отвечают за продажу определенного числа предприятий в определенных отраслях производства. Для обеспечения сотрудничества с местной администрацией ей передается 5% доходов от инвестиций. Программа предполагает также публичные торги, передачи значительной части собственности работникам. Они получают 25% акций предприятия и возможность купить еще 10% с 30%-ной скидкой. Управляющие смогут приобрести 5% акций. Первоначальная цена на аукционе базируется на данных бухгалтерской отчетности предприятия, тем самым устраняется проблема времени, необходимого для точной оценки стоимости предприятия.
Различные взгляды на темпы приватизации
Как только в стране принимается решение о движении к рыночной экономике, как правило, появляются требования о приватизации предприятий, особенно со стороны работников самоуправляющихся предприятий, предъявляющих права на собственность своих предприятий. Однако многие политические деятели считают, что было бы неразумно продавать предприятия, если не определена его реальная цена и нет надежной финансовой информации, позволяющей потенциальным покупателям принимать решения о капиталовложениях. Другие же считают, что быстрая приватизация необходима, даже если нет точной информации. Выдвигают следующие аргументы «за» и «против» быстрой приватизации.
Доводы в пользу быстрой приватизации:
1. Политические соображения. При реалистичных ценах существует убедительный довод в пользу быстрой приватизации, заключающийся в том, что она не дает определенным заинтересованным группам, например, бывшим бюрократам или потерявшим работу рабочим организоваться и попытаться свернуть реформы. В начальный период реформы будет недовольство высокой безработицей и незначительным экономическим ростом. Кроме того, сохраняющуюся государственную собственность трудно заменить, особенно если другие реформы проходят болезненно, а предприятие работает относительно эффективно. В переходной экономике политические аргументы в пользу быстрой приватизации являются наиболее сильными. Существует опасение, что если приватизация не сделает значительных шагов в течение нескольких лет, то она никогда не будет проведена. Может оказаться, что приватизация будет ассоциироваться с безработицей, незаконными махинациями, огромными прибылями дельцов черного рынка и капиталистов. В интересах большей части рабочих и управляющих государственных предприятий поощрять такого рода опасения, так как они могут потерять в ходе приватизации, если сами не станут владельцами предприятия. Чем дольше процесс приватизации, тем больше вероятность того, что предприятия останутся в государственной собственности или будут реорганизованы в акционерные компании, контролируемые государством. Политическое движение против приватизации растет во многих восточноевропейских странах, оно имеет место во всех бывших республиках Советского Союза, в том числе и в России. Опасение, что приватизации вообще не будет, если ее долго откладывать, является сильным аргументом сторонников решения проблемы «одним ударом», т.е. попытки осуществить реформы быстро и одновременно.
2. Стимулы к декапитализации («проеданию» основного капитала). Эти стимулы есть у работников и управляющих государственных предприятий. Другими словами, есть стимулы как можно больше обогатиться за счет предприятия благодаря высокой заработной плате, окладам, большим премиям или просто воруя. Если же есть доступ к кредитам и государственным субсидиям, покрывающим убытки, то возможности для обогащения увеличиваются. До тех пор, пока предприятие находится в руках государства, нет стимулов повышать производительность груда, так как многие рабочие не верят в возможность того, что они могут стать участниками процветания. Быстрая приватизация — лучший способ остановить такого рода убытки.
3. Быстрое улучшение Приватизация скорее всего повысит эффективность предприятия. Государственные предприятия, возможно, будут оставаться неэффективными из-за отсутствия жесткого бюджетного ограничения и стимулов к риску и нововведениям. Многие восточноевропейские компании лишились экспортных рынков из-за упразднения двусторонних торговых соглашений в рамках СЭВ, и в то же время они потеряли свой внутренний рынок из-за либерализации внешней торговли и подрыва их монопольного положения на этом рынке в результате импортной торговли. Такие предприятия находятся в очень уязвимом положении, им срочно требуется повысить свою эффективность, чтобы они стали конкурентоспособными. Приватизация этих предприятий, как нам представляется является лучшим решением проблемы.
Пример компании «ПОЛАМП» До реформы эта компания возглавляла картель, в котором было сосредоточено производство электроламп в Польше. С распадом СЭВ. Польша потеряла экспортный рынок в Советском Союзе, а также лишилась импорта дешевых электроламп из России. Большая часть продукции, производимой 1700 рабочими компании, шла на склад. Когда генеральный директор компании вернулся после пятинедельных курсов в Уортоне (Школа бизнеса высшего класса в США при Пенсильванском университете), он представил подробную программу спасения компании. Но поскольку его план предусматривал увольнение 700 работников, то совет рабочих «ПОЛАМПа» его уволил.
Многие восточноевропейские предприятия «поглощают стоимость» в том смысле, что стоимость того, что они производят, меньше стоимости потребляемых ими ресурсов. Действительная стоимость ресурсов значительно больше того, что они платили за них в прошлом, частично благодаря дешевой нефти из России.
По оценкам, 20-25% компаний в Польше, Венгрии и Чехословакии были «поглощающими стоимость». В эту категорию входят химическая и цементная промышленность, цветная металлургия Польши, пищевая промышленность Чехословакии, металлургическая промышленность Венгрии. Им необходимо было либо быстро повышать свою эффективность, либо закрываться, а освободившихся работников переобучать для использования в других отраслях экономики.
Доводы в пользу медленной приватизации:
1. Необходимы институциональные реформы, чтобы приватизация была успешной. Должны быть определены права частной собственности, требуются гарантии для последней, чтобы действительно стимулировать частную инициативу. Человек должен знать, чем он владеет и каковы его права, когда он приобретает активы какой-либо компании.
2. Другие реформы также необходимы для успеха крупномасштабной приватизации. Эти реформы предполагают формирование рыночных цен, реалистичные валютные курсы, положительные ставки процента, жесткое бюджетное ограничение, конкуренцию, самостоятельность управляющих. Без этих реформ новым фирмам, образовавшимся после приватизации, будет трудно конкурировать с западноевропейскими компаниями.
3. Точная оценка стоимости предприятий требует времени. Если предприятие будет продаваться на аукционе, то такая оценка будет полезной как для правительства, так и для инвесторов. Продажа предприятий ниже их стоимости рассматривается многими членами общества как несправедливость.
4. Высокие издержки быстрой приватизации. Быстрая приватизация крупных государственных предприятий связана с большими издержками, самые большие из которых это издержки, связанные с безработицей. В условиях политической и макроэкономической стабильности страна может позволить себе роскошь медленных экономических реформ, экспериментируя методами их осуществления. Можно при этом избежать высокой безработицы и страданий, приносимых быстрым ростом цен.
5. Политические соображения. Существуют аргументы как в пользу ускоренной, так и в пользу медленной приватизации. Во многих странах с переходной экономикой общество не сможет выдержать длительный экономический спад и массовую безработицу, которые появляются в результате стратегии «одного удара». Распространяется мнение, что государственные предприятия необходимо поддерживать и укреплять (субсидировать) по крайней мере какое-то время. Это необходимо и для того, чтобы в результате будущей приватизации эти предприятия имели больше шансов на успех. Доводы против быстрой приватизации исходят не только от сторонников прежней системы, которые хотели бы сохранить государственные предприятия нетронутыми, но и от сторонников развития частного сектора, считающих, что более длительный процесс приватизации будет лучшим вариантом для страны. Как быстро осуществлять приватизацию? Теоретически, чем быстрее будут завершены реформы, тем эффективнее будет функционировать экономика. Но есть серьезные сомнения в том, что приватизацию можно завершить в короткие сроки. Многие считают, что для успешного завершения реформы потребуется немало времени. Как видим, задача тех, кто принимает решения, очень трудная. Необходимы какие-то критерии, которые можно использовать, принимая решение по сложным вопросам.
Многие считают, что этими критериями должны быть следующие:
Справедливость. Когда принимаются решения, касающиеся перераспределения основных фондов страны, необходимо принимать во внимание всех граждан, они должны иметь свою долю в капитале. Если большинство населения считает программу приватизации несправедливой, то маловероятно, что она будет успешной. Но вопрос о справедливости трудно поддается разрешению, является дискуссионным. Должны ли все члены общества иметь равную долю или должно быть отдано предпочтение работникам приватизируемого предприятия? Надо ли исключать из процесса распределения активов предприятий каких-то членов общества, например, тех, кто эксплуатировал народ при прежней экономической системе? Вообще использование критерия справедливости приведет к ограничению доступа иностранцев к активам предприятий. Можно попытаться оценить различные типы приватизации с точки зрения рассматриваемого критерия, оценить как выглядят в этом отношении публичные торги, стихийная приватизация и бесплатная массовая передача фондов.
Публичные торги, или аукционы, где осуществляется распродажа государственных предприятий, обычно считаются несправедливым методом. Распространено мнение, что деньги для участия в аукционе имеют только представители преступного мира, бывшие государственные и партийные чиновники, или иностранцы, использующие для прикрытия местных лиц. У среднего гражданина нет возможности, необходимых средств, чтобы приобрести фонды продаваемых предприятий даже по заниженной цене. Стихийная приватизация несправедлива, так как одни работники станут совладельцами очень крупных предприятий, тогда как другие — совладельцами небольших предприятий, не представляющих большой ценности, остальная же часть населения вообще не будет иметь возможности стать совладельцами общественного богатства. Бесплатная массовая приватизация, возможно, является наиболее справедливым способом приватизации, поскольку каждый член общества получает свою долю в капитале государственных предприятий, которой он может распорядиться по своему усмотрению. В этом случае также возникает вопрос, кто имеет право на свою долю собственности.
Эффективность. Для того чтобы предприятия эффективно функционировали, необходимо проведение и других реформ, о которых говорилось в предыдущих разделах. Требуется либерализация цен и валютного курса, формирование жесткого бюджетного ограничения, соответствующее законодательство, конкуренция и автономия управляющих. Иногда критерий эффективности может вступать в противоречие с критерием справедливости. Несомненно, что работники предприятий должны иметь доступ к акционерной собственности новых компаний, но если последние контролируются работниками предприятия, то его эффективность может снизиться. Один из подходов, обсуждаемых в России, предполагает наделение рабочих привилегированными акциями, которые не дают права голоса. Другое противоречие возникает в случае иностранного участия, которое увеличивает вероятность повышения эффективности работы предприятия. В этом случае, если иностранцы не допускаются к собственности предприятия, новым приватизированным компаниям нужно использовать западных консультантов по управлению. Эффективность предприятий может быть улучшена и тогда, когда часть его акций продается или передается банкам. Это может принести хорошие результаты, если банковская система надежна, что маловероятно в первые годы реформы. Участие банков в собственности компаний способствует созданию здоровой долгосрочной перспективы развития последних, как это было продемонстрировано тесными отношениями между банками и корпорациями в Японии и Германии. В процессе бесплатной массовой приватизации государственной собственности необходимо также предусмотреть какие-то специальные механизмы, иначе она не будет эффективной из-за дробления собственности, что не создает достаточных стимулов к совершенствованию деятельности предприятий.
Потенциал и перспектива. Правительство должно рассматривать возможности предприятий с позиций долгосрочной перспективы. Например, если у компании есть потенциал производить конкурентоспособный продукт, но она находится в кризисном состоянии в результате проедания капитала, злоупотреблений работников или государственных органов, то неразумно было бы торопиться с приватизацией и подталкивать ее к банкротству. Такой компании явно требуется структурная перестройка и, возможно, на какой-то период и коммерциализация.
Быстрота. Чем больше времени требуется для осуществления программы приватизации, тем больше возможностей для того, чтобы какие-то отдельные заинтересованные группы смогли повлиять на содержание программы.
Простота. Простая программа является предпочтительной. Многие программы приватизации слишком сложны, их трудно понять. Простота программы дополняет критерии справедливости и быстроты.
Приватизация крупных государственных предприятий в странах с переходной экономикой является чрезвычайно трудным делом. Массовая приватизация в Восточной Европе и России едва лишь началась. Если какое-то количество мелких предприятий было продано или передано в частные руки, большинство крупных предприятий остается в руках государства. В дополнение к проблемам приватизации, которые обсуждались, растет давление со стороны различных заинтересованных групп, выступающих за свою долю в приватизации государственной собственности.
Нравственные проблемы
Проблема первая: приватизация: эффективность и справедливость
Многие нравственные проблемы возникают как в процессе приватизации, так и в ходе структурной перестройки государственных предприятий. Некоторые из них обсуждались в разделе, посвященном критериям для принятия решений в ходе реформы предприятий. Какие права имеют граждане в отношении перераспределения государственных активов? Естественно, они считают, что должны получить часть перераспределяемых активов. Но не должно ли общество беспокоиться и об эффективности так же, как и о справедливости? Будущее состояние экономики зависит от того, как осуществляется управление крупными государственными компаниями, поэтому правительство должно нести ответственность и за то, чтобы программа реформ создавала наибольшие возможности для достижения хороших экономических результатов. Как правило, трудно принимать такие решения из-за конфликтов между интересами отдельных групп населения и интересами общества в целом. Иллюстрацией этого могут служить следующие примеры.
Пример 1. Следует ли контроль над предприятием передать его работникам, если есть доказательства того, что при этом возникнут проблемы с его управлением, эффективностью, в частности, трудности со снижением издержек в период экономического спада? Решая этот вопрос, можно допустить стихийную приватизацию или бесплатную массовую передачу фондов рабочим, но при этом необходимо упразднить субсидии этим приватизированным предприятиям, чтобы неэффективные компании не смогли бесконечно функционировать. Правительство же должно обеспечить программу переподготовки рабочих предприятий, которые окажутся банкротами. Конечно, это может быть дорогим мероприятием.
Пример 2. Следует ли реализовать программу, по которой приватизационные чеки распределяются среди всех граждан равномерно, но при этом широкое распространение собственности приводит к снижению эффективного контроля за деятельностью предприятия? При обсуждении концепции массовой бесплатной передачи активов указывалось на то, что система купонов предполагает институт посредников, типа инвестиционных компаний и фондов совместного владения акциями, которые будут осуществлять функции контроля над аппаратом управления предприятий. Правильно ли будет предоставлять гражданам акции этих компаний, но без таких прав собственника, как право голосования?
Проблема вторая: приватизация: определение справедливости
Как государство должно распределять фонды? Должно ли оно распределять в равной мере среди всех членов общества или только среди взрослого населения страны? Должны ли работники предприятия иметь преимущества при приватизации его активов? Следует ли компенсировать гражданам в процессе приватизации их потери, имевшие место при либерализации цен? Нужно ли бывших лидеров исключать из процесса распределения долей в новых компаниях? Определение справедливости в разных обществах будет различным. Возможно, что правительства будут использовать референдум для оценки общественного мнения по этой проблеме.
Однажды один путешественник попал в плен к амазонкам. После недолгого совещания эти отважные воительницы приняли решение убить беднягу. Однако перед этим они предложили «идущему на смерть» исполнить его последнюю просьбу. Подумал-подумал путешественник и попросил амазонок кое-о-чем. Это-то, собственно говоря, его и спасло. -так, вопрос: какую просьбу высказал обреченный»?
Статью подготовила ведущий эксперт-экономист по бюджетированию Ошуркова Тамара Георгиевна. 
