Стратегия социально-экономического развития России
Статью подготовила Павлова Елена Геннадиевна, доцент кафедры «Макроэкономическое регулирование» Финансового университета при Правительстве РФ. Связаться с автором
В каком направлении будет развиваться Россия в предстоящие годы, какие виды экономической деятельности и регионы станут лидерами в социально-экономическом развитии, как изменится уровень, условия и качество жизни населения? Ответ на данные вопросы призвана дать новая долгосрочная стратегия социально-экономического развития России, вопросы разработки которой сегодня активно обсуждаются учеными, экспертами, политиками, структурами государственного управления, рядовыми гражданами.
Проблемы макроэкономического планирования и прогнозирования относятся к числу активно обсуждаемых на протяжении многих десятилетий. Внимание к ним периодически повышается как в России, так и за рубежом. Без макроэкономического стратегического планирования становятся неопределенными ориентации социально-экономического развития в долгосрочной перспективе, приоритет отдается краткосрочным задачам в ущерб проблемам, решение которых определяет будущее страны, создаются условия для длительной консервации устаревших структур в экономике, форм хозяйственной деятельности и воспроизводственных режимов.
Важнейшим условием успешности стратегического макроэкономического планирования является наличие соответствующего механизма регулирования процессов взаимодействия органов государственной власти, бизнеса, профессиональных союзов и потребителей, который получил общественное признание и применяется в условиях национального согласия. Выполнить данное условие достаточно сложно, учитывая то обстоятельство, что макроэкономическое стратегическое планирование исходит из приоритета интересов общества над частными и корпоративными интересами. В связи с этим актуальной задачей науки и государственного управления остается разработка и формирование принимаемых обществом инструментов и механизмов подчинения интересов отдельных социальных слоев общества общенациональным интересам страны.
Наличие трудно решаемых проблем и присущие стратегическому планированию ограничения предопределили особенности его развития.
В истории эволюции мировой теории и практики стратегического планирования достаточно четко выделяются отдельные этапы. Первый этап приходится на период с конца шестидесятых до конца семидесятых годов ХХ в. Присущими ему чертами являются рост популярности и быстрое распространение практики применения стратегического планирования различными субъектами. В начале восьмидесятых годов начался второй этап, характеризовавшийся разочарованием в стратегическом планировании и массовым отказом от него в связи с экономическим кризисом, наступления которого не смогли предусмотреть разработчики стратегических планов. С конца восьмидесятых годов развитие стратегического планирования вступило в третий этап. В этот период начался постепенный возврат к стратегическому планированию, осуществляемому на качественно ином уровне, учитывающем прошлые недостатки. Характерной особенностью этого периода является разработка стратегий на краткосрочный период времени. В середине девяностых годов наступил современный этап в развитии стратегического планирования, главной отличительной чертой которого можно считать возвращение к полномасштабному стратегическому планированию с разработкой стратегий на различные временные периоды.
Хотя стратегическое планирование в современном его понимании зародилось лишь в конце 60-х годов прошлого столетия, теоретические его основы, по мнению многих исследователей, были созданы в еще в 20 – е годы российскими учеными – В.А.Базаровым, Н.Д.Кондратьевым, В.И.Вернадским, Г.М.Кржижановским. На основе научных разработок этих авторов в России был создан план ГОЭЛРО, который был успешно реализован.
В последующем в нашей стране неоднократно разрабатывались плановые документы стратегического характера – Комплексная программа НТП, Продовольственная программа, Энергетическая стратегия, Программа социально – экономического развития Нечерноземной зоны и др. Однако они не были столь же успешными, как план ГОЭЛРО.
Российскими исследователями в советский период были написаны труды, имеющие принципиальное значение для развития стратегического планирования в мире. В их числе работы таких авторов, как Н.А. Вознесенский, Г.М.Сорокин, С.Г.Струмилин, Л.В.Канторович, В.В.Новожилов, В.С.Немчинов, Н.И.Ведута.
В исследованиях отечественных ученых рассматривались вопросы совершенствования системы планов и плановых показателей, методики и логики планирования, организации процесса разработки планов и др. В современной России эти вопросы в связи с принятием решения о разработке Стратегии социально-экономического развития страны вновь стали очень актуальными. Новая Стратегия должна обеспечить переход российской экономики к эволюционному развитию, преодоление ее пространственной фрагментарности. Ее принятие должно способствовать распространению в экономике инноваций, отходу от «ручного», хаотичного управления к объективному, не персонифицированному. В условиях постоянных изменений, происходящих в современной мировой экономике и политике, Стратегия социально-экономического развития страны на долгосрочную перспективу призвана стать защитным механизмом России от внешних угроз и кризисов в развитии.
Отечественными исследователями сегодня Стратегия социально-экономического развития страны трактуется как обобщенное представление о структуре и функционировании экономической системы, которое основывается на целостном видении процессов производства и воспроизводства. Она рассматривается в качестве средства согласования интересов отдельных индивидов, социальных групп, экономических субъектов и региональных образований.
Поручение экспертному сообществу начать работать над новой стратегией было дано премьер-министром РФ Д.Медведевым больше года назад. К процессу работы сегодня подключились многие научные коллективы страны, постепенно расширяется вовлечение в нее политических и управленческих элит.
Основные контуры стратегии, ее цели и приоритеты рассматривались участниками панельной дискуссии в рамках Гайдаровского форума – 2016 «Россия и мир: взгляд в будущее». Новая Стратегия была центром обсуждения большинства площадок Красноярского экономического форума 2016г.
Экспертным советом при правительстве РФ предложено создать стратегию в составе трех модулей. В первом из них должен быть определен образ страны, целевые установки, структура экономики. Второй модуль должен представлять собой конкретный детализированный план решения тактических задач с разбивкой на отдельные временные периоды. В третьем модуле должны содержаться целевые индикаторы и показатели эффективности, соответствующие целевым установкам. Этот модуль особенно важен для предотвращения принятия оперативных решений, не соответствующих генеральным направлениям развития.
Задавайте вопросы нашему консультанту, он ждет вас внизу экрана и всегда онлайн специально для Вас. Не стесняемся, мы работаем совершенно бесплатно!!!
Также оказываем консультации по телефону: 8 (800) 600-76-83, звонок по России бесплатный!
По мнению министра РФ по вопросам Открытого правительства М. Абызова важно, особенно учитывая предстоящие выборы в Государственную Думу и президентские выборы, чтобы лидирующие политические элиты использовали формируемую стратегию в качестве основы своих политических деклараций и программ. В этом случае будет обеспечена ее востребованность.
В Минэкономразвитии главным риском новой долгосрочной стратегии считают ее неувязку с текущими решениями и отсутствие ответственности за реализацию стратегии.
Этот фактор сыграл решающую роль в судьбе предшествующей стратегии социально-экономического развития России на период до 2020г., о чем сказал, отвечая на критические замечания в свой адрес В.В.Путина во время прямой линии в 2015г., председатель КГИ А. Кудрин, отметив, что «Стратегия 2020» осталась проектом, из которого было взято 20-30%.
Важной особенностью начавшейся работы над Стратегией является то, что она впервые за весь период постсоветского развития разрабатывается в соответствии с принятым Федеральным Законом «О стратегическом планировании».
Принятие в 2014 г. ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации» позволило впервые закрепить на законодательном уровне единые требования к составу, содержанию и порядку разработки плановых документов, институты стратегического планирования на всех уровнях управления экономикой и социальным развитием.
Работа над законом велась более шести лет. По мнению экспертов, в нем учтен опыт перспективного планирования в Советском Союзе и РСФСР. Закон трактует стратегическое планирование как системный процесс, охватывающий все основные аспекты формулирования целей и определения их индикаторов для различных временных периодов на всех стадиях выработки управленческих решений.
В принятый в 2014г. текст Закона периодически вносятся изменения, касающиеся сроков подготовки отдельных плановых документов, их состава. В частности, Федеральным законом от 3 июля 2016 г. N 277-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" и Федеральный закон "О стратегическом планировании в Российской Федерации" в состав разрабатываемых плановых документов введена стратегия научно-технологического развития Российской Федерации - документ стратегического планирования, определяющий стратегические цели и основные задачи, направления и приоритеты государственной политики, направленные на устойчивое, динамичное и сбалансированное научно-технологическое развитие Российской Федерации на долгосрочный период.
Однако, как следует из многочисленных публикаций, за рамками закона «О стратегическом планировании» еще остаются многие вопросы институционального, правового и процедурного содержания. К их числу прежде всего относятся вопросы реализации стратегических планов посредством создания и применения соответствующих экономико-правовых механизмов, способных обеспечить устойчивость институтов, ресурсного обеспечения.
В работах, посвященных Закону, в качестве важнейшей его недоработки называется отсутствие в нем четко прописанных механизмов защиты планов всех уровней от влияния различных внешних негативных факторов.
Также в законе не отражено в полной мере понимание того, что стратегическое планирование является необходимым для модернизации экономики и перевода ее на инновационный путь развития. При этом одно лишь его внедрение в управленческую практику при отсутствии мер, направленных на нейтрализацию влияния таких негативных факторов, как монополизм во многих областях экономики, слабая степень защиты прав инноваторов, инвесторов и собственников, высокий уровень дифференциации населения по доходам, не позволит решить задачи модернизации.
Слабым местом закона о стратегическом планировании считается отсутствие в нем положений о том, что переход к планированию на среднесрочную и долгосрочную перспективу предполагает не только расчеты расширенного круга показателей на длительные сроки и применение сценарного подхода, но и переход от определения значения индикаторов к планированию институциональных преобразований, направленных на изменения в структуре экономики, формирование действенных рыночных институтов, способствующих повышению конкурентоспособности российской экономики, укрепление ее позиций в мировом хозяйстве.
Огромное значение в стратегическом планировании имеет его территориальный аспект. Он реализуется с двух сторон – через пространственную составляющую плановых документов федерального уровня, в которой воплощается государственная политика регионального развития страны, и через разработку документов стратегического планирования на уровне территориальных образований. Реализация положений Закона «О стратегическом планировании» на региональном уровне управления, по мнению многих исследователей, представляется на сегодняшний день особенно сложной.
В процессе многолетней работы над текстом Закона была существенно расширена та его часть, в которой определяются полномочия и функции регионов в области стратегического планирования. В содержание закона были включены положения, касающиеся обеспечения лучшей сбалансированности отраслевых и территориальных документов стратегического планирования. Однако решения всех проблем территориального планирования в полной мере принятый в 2014 г. Закон не дает. В публикациях высказывается мнение о необходимости на всех уровнях управления конкретизировать целевую функцию каждого планового документа в области территориального планирования.
Методика и практика стратегического планирования в России сначала получили развитие в регионах в отличие от других новшеств экономического, правового и институционального характера, внедрение которых начиналось с федерального уровня управления. Многие субъекты РФ и муниципальные образования задолго до принятия ФЗ «О стратегическом планировании в РФ» начали разрабатывать плановые документы стратегического характера. На протяжении многих лет в Санкт-Петербурге регулярно проводятся Форумы по стратегическому планированию, где регионы делятся друг с другом своим опытом разработки и реализации стратегических планов и программ социально-экономического планирования и обсуждают проблемы в данной области.
Лидерство регионов в развитии стратегического планирования характерно и для зарубежных стран.
Вместе с тем, по мнению большинства исследователей, эффективным стратегическое планирование на территориальном уровне может быть лишь при условии внедрения системного стратегического планирования на уровне страны в целом. Практика же стратегического планирования в РФ на федеральном уровне не может считаться успешной. Концепция социально-экономического развития России на период до 2020 г., долгосрочные и среднесрочные планы деятельности Правительства РФ утрачивали свою актуальность задолго до окончания срока их действия.
Не следует переоценивать и стратегические разработки территориальных образований. Стратегические плановые документы, разработанные в регионах, при всей их значимости для выявления проблем и определения перспектив развития соответствующих территорий, являются в основном материалами презентационного характера, представляют собой в большинстве случаев некоторые инвестиционные и экономические декларации. Они различаются между собой по содержанию, методологии, временному горизонту и не могут выполнять функции долгосрочной рабочей программы деятельности органов управления регионом.
За годы реформ в России неоднократно предпринимались попытки разработать плановые документы, реализующие территориальную экономическую политику государства. Однако они также не были успешными. В качестве примера можно привести разработанную в начале двухтысячных годов Федеральную целевую программу выравнивания уровня экономического и социального развития российских регионов, которую предполагалось выполнить в течение 15 лет и которая в 2006 г. была свернута. Основной причиной этого стали недостаточность ресурсов и реально действующих инструментов, обеспечивающих выполнение программы.
В настоящее время Правительством РФ утверждены государственные программы «Региональная политика и федеративные отношения», «Создание условий для эффективного и ответственного управления региональными и муниципальными финансами, повышения устойчивости бюджетов субъектов Российской Федерации». Они, бесспорно, очень значимы, но, как отмечается в литературе, не могут считаться целостными документами с точки зрения основных установок и инструментов государственной политики регионального развития.
Острой необходимостью является всестороннее согласование документов стратегического планирования, разрабатываемых на федеральном и территориальном уровнях управления. Требуется определиться с инструментами экономической политики, обеспечивающими возможность реализовать установленные в планах приоритеты и конкретные индикаторы.
В соответствии с ФЗ «О стратегическом планировании» 2014 г. основную роль в согласовании федеральных и региональных стратегий должны сыграть документы, разрабатываемые в рамках пространственного аспекта стратегического планирования, к которым относятся «Стратегия пространственного развития» и «Основы государственной политики регионального развития». Однако различия между этими документами не достаточно ясны.
Бабкин А.В. и Бухвальд Е.М. полагают, что «Стратегия пространственного развития» должна представлять собой плановый документ, близкий по содержанию к традиционно сложившимся представлениям о перспективном планировании размещения производительных сил страны с учетом существующих в условиях рынка возможностей государственного регулирования этих процессов. Особое внимание в нем должно быть уделено достижению оптимальных соотношений между выравниванием уровня социально-экономического развития территорий и обеспечением приоритета регионов, являющихся локомотивами инновационной модернизации отечественной экономики в целом. В «Основах государственной политики регионального развития» должны определяться цели и инструменты воздействия федерального центра на развитие экономики и социальные процессы в группах определенным образом типизированных регионов, включая разработку государственных программ, создание и поддержку инвестиционных проектов, формирование федеральных институтов развития и др.
Одним из наиболее слабых мест стратегического планирования в территориальном аспекте на сегодняшний день остается ресурсное обеспечение реализации плановых документов. Во-первых, сохраняется несоответствие между временными горизонтами стратегических планов социально-экономического развития (в соответствии с Законом «О стратегическом планировании» горизонт составляет 6 – 12 лет) и документами бюджетного планирования (3 года). Трехлетнего срока бюджетного плана явно недостаточно. Во-вторых, даже бюджетный план на три года достаточно реалистичен лишь на федеральном уровне управления. На уровне субъектов РФ разработка и исполнение трехлетнего бюджетного плана представляются проблематичными, а на уровне муниципальных образований – практически не возможными.
Наконец, стратегическое планирование территориального развития можно считать продуктивным лишь в том случае, когда управление социально-экономическим развитием регионов ориентировано на концепцию развития, а не концепцию выживания, как это нередко имеет место в настоящее время.
В настоящее время, по данным сайта Минэкономразвития РФ, ведется работа над Указом Президента РФ о главных принципах, целях и задачах государственной политики регионального развития. В качестве цели федеральной политики регионального развития предполагается установить обеспечение устойчивого социально-экономического развития Российской Федерации через максимально полное раскрытие потенциала саморазвития регионов и городов, создание комфортной среды жизнедеятельности граждан, преодоление существующих здесь значительных межрегиональных различий.
Статью подготовила Павлова Елена Геннадиевна, доцент кафедры «Макроэкономическое регулирование» Финансового университета при Правительстве РФ. 
