Стратегия социально-экономического развития России
Статью подготовила Павлова Елена Геннадиевна, доцент кафедры «Макроэкономическое регулирование» Финансового университета при Правительстве РФ. Связаться с автором
В каком направлении будет развиваться Россия в предстоящие годы, какие виды экономической деятельности и регионы станут лидерами в социально-экономическом развитии, как изменится уровень, условия и качество жизни населения? Ответ на данные вопросы призвана дать новая долгосрочная стратегия социально-экономического развития России, вопросы разработки которой сегодня активно обсуждаются учеными, экспертами, политиками, структурами государственного управления, рядовыми гражданами.
Проблемы макроэкономического планирования и прогнозирования относятся к числу активно обсуждаемых на протяжении многих десятилетий. Внимание к ним периодически повышается как в России, так и за рубежом. Без макроэкономического стратегического планирования становятся неопределенными ориентации социально-экономического развития в долгосрочной перспективе, приоритет отдается краткосрочным задачам в ущерб проблемам, решение которых определяет будущее страны, создаются условия для длительной консервации устаревших структур в экономике, форм хозяйственной деятельности и воспроизводственных режимов.
Важнейшим условием успешности стратегического макроэкономического планирования является наличие соответствующего механизма регулирования процессов взаимодействия органов государственной власти, бизнеса, профессиональных союзов и потребителей, который получил общественное признание и применяется в условиях национального согласия. Выполнить данное условие достаточно сложно, учитывая то обстоятельство, что макроэкономическое стратегическое планирование исходит из приоритета интересов общества над частными и корпоративными интересами. В связи с этим актуальной задачей науки и государственного управления остается разработка и формирование принимаемых обществом инструментов и механизмов подчинения интересов отдельных социальных слоев общества общенациональным интересам страны.
Наличие трудно решаемых проблем и присущие стратегическому планированию ограничения предопределили особенности его развития.
В истории эволюции мировой теории и практики стратегического планирования достаточно четко выделяются отдельные этапы. Первый этап приходится на период с конца шестидесятых до конца семидесятых годов ХХ в. Присущими ему чертами являются рост популярности и быстрое распространение практики применения стратегического планирования различными субъектами. В начале восьмидесятых годов начался второй этап, характеризовавшийся разочарованием в стратегическом планировании и массовым отказом от него в связи с экономическим кризисом, наступления которого не смогли предусмотреть разработчики стратегических планов. С конца восьмидесятых годов развитие стратегического планирования вступило в третий этап. В этот период начался постепенный возврат к стратегическому планированию, осуществляемому на качественно ином уровне, учитывающем прошлые недостатки. Характерной особенностью этого периода является разработка стратегий на краткосрочный период времени. В середине девяностых годов наступил современный этап в развитии стратегического планирования, главной отличительной чертой которого можно считать возвращение к полномасштабному стратегическому планированию с разработкой стратегий на различные временные периоды.
Хотя стратегическое планирование в современном его понимании зародилось лишь в конце 60-х годов прошлого столетия, теоретические его основы, по мнению многих исследователей, были созданы в еще в 20 – е годы российскими учеными – В.А.Базаровым, Н.Д.Кондратьевым, В.И.Вернадским, Г.М.Кржижановским. На основе научных разработок этих авторов в России был создан план ГОЭЛРО, который был успешно реализован.
В последующем в нашей стране неоднократно разрабатывались плановые документы стратегического характера – Комплексная программа НТП, Продовольственная программа, Энергетическая стратегия, Программа социально – экономического развития Нечерноземной зоны и др. Однако они не были столь же успешными, как план ГОЭЛРО.
Российскими исследователями в советский период были написаны труды, имеющие принципиальное значение для развития стратегического планирования в мире. В их числе работы таких авторов, как Н.А. Вознесенский, Г.М.Сорокин, С.Г.Струмилин, Л.В.Канторович, В.В.Новожилов, В.С.Немчинов, Н.И.Ведута.
В исследованиях отечественных ученых рассматривались вопросы совершенствования системы планов и плановых показателей, методики и логики планирования, организации процесса разработки планов и др. В современной России эти вопросы в связи с принятием решения о разработке Стратегии социально-экономического развития страны вновь стали очень актуальными. Новая Стратегия должна обеспечить переход российской экономики к эволюционному развитию, преодоление ее пространственной фрагментарности. Ее принятие должно способствовать распространению в экономике инноваций, отходу от «ручного», хаотичного управления к объективному, не персонифицированному. В условиях постоянных изменений, происходящих в современной мировой экономике и политике, Стратегия социально-экономического развития страны на долгосрочную перспективу призвана стать защитным механизмом России от внешних угроз и кризисов в развитии.
Отечественными исследователями сегодня Стратегия социально-экономического развития страны трактуется как обобщенное представление о структуре и функционировании экономической системы, которое основывается на целостном видении процессов производства и воспроизводства. Она рассматривается в качестве средства согласования интересов отдельных индивидов, социальных групп, экономических субъектов и региональных образований.
Поручение экспертному сообществу начать работать над новой стратегией было дано премьер-министром РФ Д.Медведевым больше года назад. К процессу работы сегодня подключились многие научные коллективы страны, постепенно расширяется вовлечение в нее политических и управленческих элит.
Основные контуры стратегии, ее цели и приоритеты рассматривались участниками панельной дискуссии в рамках Гайдаровского форума – 2016 «Россия и мир: взгляд в будущее». Новая Стратегия была центром обсуждения большинства площадок Красноярского экономического форума 2016г.
Экспертным советом при правительстве РФ предложено создать стратегию в составе трех модулей. В первом из них должен быть определен образ страны, целевые установки, структура экономики. Второй модуль должен представлять собой конкретный детализированный план решения тактических задач с разбивкой на отдельные временные периоды. В третьем модуле должны содержаться целевые индикаторы и показатели эффективности, соответствующие целевым установкам. Этот модуль особенно важен для предотвращения принятия оперативных решений, не соответствующих генеральным направлениям развития.
Задавайте вопросы нашему консультанту, он ждет вас внизу экрана и всегда онлайн специально для Вас. Не стесняемся, мы работаем совершенно бесплатно!!!
Также оказываем консультации по телефону: 8 (800) 600-76-83, звонок по России бесплатный!
По мнению министра РФ по вопросам Открытого правительства М. Абызова важно, особенно учитывая предстоящие выборы в Государственную Думу и президентские выборы, чтобы лидирующие политические элиты использовали формируемую стратегию в качестве основы своих политических деклараций и программ. В этом случае будет обеспечена ее востребованность.
В Минэкономразвитии главным риском новой долгосрочной стратегии считают ее неувязку с текущими решениями и отсутствие ответственности за реализацию стратегии.
Этот фактор сыграл решающую роль в судьбе предшествующей стратегии социально-экономического развития России на период до 2020г., о чем сказал, отвечая на критические замечания в свой адрес В.В.Путина во время прямой линии в 2015г., председатель КГИ А. Кудрин, отметив, что «Стратегия 2020» осталась проектом, из которого было взято 20-30%.
Важной особенностью начавшейся работы над Стратегией является то, что она впервые за весь период постсоветского развития разрабатывается в соответствии с принятым Федеральным Законом «О стратегическом планировании».
Принятие в 2014 г. ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации» позволило впервые закрепить на законодательном уровне единые требования к составу, содержанию и порядку разработки плановых документов, институты стратегического планирования на всех уровнях управления экономикой и социальным развитием.
Работа над законом велась более шести лет. По мнению экспертов, в нем учтен опыт перспективного планирования в Советском Союзе и РСФСР. Закон трактует стратегическое планирование как системный процесс, охватывающий все основные аспекты формулирования целей и определения их индикаторов для различных временных периодов на всех стадиях выработки управленческих решений.
В принятый в 2014г. текст Закона периодически вносятся изменения, касающиеся сроков подготовки отдельных плановых документов, их состава. В частности, Федеральным законом от 3 июля 2016 г. N 277-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" и Федеральный закон "О стратегическом планировании в Российской Федерации" в состав разрабатываемых плановых документов введена стратегия научно-технологического развития Российской Федерации - документ стратегического планирования, определяющий стратегические цели и основные задачи, направления и приоритеты государственной политики, направленные на устойчивое, динамичное и сбалансированное научно-технологическое развитие Российской Федерации на долгосрочный период.
Однако, как следует из многочисленных публикаций, за рамками закона «О стратегическом планировании» еще остаются многие вопросы институционального, правового и процедурного содержания. К их числу прежде всего относятся вопросы реализации стратегических планов посредством создания и применения соответствующих экономико-правовых механизмов, способных обеспечить устойчивость институтов, ресурсного обеспечения.
В работах, посвященных Закону, в качестве важнейшей его недоработки называется отсутствие в нем четко прописанных механизмов защиты планов всех уровней от влияния различных внешних негативных факторов.
Также в законе не отражено в полной мере понимание того, что стратегическое планирование является необходимым для модернизации экономики и перевода ее на инновационный путь развития. При этом одно лишь его внедрение в управленческую практику при отсутствии мер, направленных на нейтрализацию влияния таких негативных факторов, как монополизм во многих областях экономики, слабая степень защиты прав инноваторов, инвесторов и собственников, высокий уровень дифференциации населения по доходам, не позволит решить задачи модернизации.
Слабым местом закона о стратегическом планировании считается отсутствие в нем положений о том, что переход к планированию на среднесрочную и долгосрочную перспективу предполагает не только расчеты расширенного круга показателей на длительные сроки и применение сценарного подхода, но и переход от определения значения индикаторов к планированию институциональных преобразований, направленных на изменения в структуре экономики, формирование действенных рыночных институтов, способствующих повышению конкурентоспособности российской экономики, укрепление ее позиций в мировом хозяйстве.
Огромное значение в стратегическом планировании имеет его территориальный аспект. Он реализуется с двух сторон – через пространственную составляющую плановых документов федерального уровня, в которой воплощается государственная политика регионального развития страны, и через разработку документов стратегического планирования на уровне территориальных образований. Реализация положений Закона «О стратегическом планировании» на региональном уровне управления, по мнению многих исследователей, представляется на сегодняшний день особенно сложной.
В процессе многолетней работы над текстом Закона была существенно расширена та его часть, в которой определяются полномочия и функции регионов в области стратегического планирования. В содержание закона были включены положения, касающиеся обеспечения лучшей сбалансированности отраслевых и территориальных документов стратегического планирования. Однако решения всех проблем территориального планирования в полной мере принятый в 2014 г. Закон не дает. В публикациях высказывается мнение о необходимости на всех уровнях управления конкретизировать целевую функцию каждого планового документа в области территориального планирования.
Методика и практика стратегического планирования в России сначала получили развитие в регионах в отличие от других новшеств экономического, правового и институционального характера, внедрение которых начиналось с федерального уровня управления. Многие субъекты РФ и муниципальные образования задолго до принятия ФЗ «О стратегическом планировании в РФ» начали разрабатывать плановые документы стратегического характера. На протяжении многих лет в Санкт-Петербурге регулярно проводятся Форумы по стратегическому планированию, где регионы делятся друг с другом своим опытом разработки и реализации стратегических планов и программ социально-экономического планирования и обсуждают проблемы в данной области.
Лидерство регионов в развитии стратегического планирования характерно и для зарубежных стран.
Вместе с тем, по мнению большинства исследователей, эффективным стратегическое планирование на территориальном уровне может быть лишь при условии внедрения системного стратегического планирования на уровне страны в целом. Практика же стратегического планирования в РФ на федеральном уровне не может считаться успешной. Концепция социально-экономического развития России на период до 2020 г., долгосрочные и среднесрочные планы деятельности Правительства РФ утрачивали свою актуальность задолго до окончания срока их действия.
Не следует переоценивать и стратегические разработки территориальных образований. Стратегические плановые документы, разработанные в регионах, при всей их значимости для выявления проблем и определения перспектив развития соответствующих территорий, являются в основном материалами презентационного характера, представляют собой в большинстве случаев некоторые инвестиционные и экономические декларации. Они различаются между собой по содержанию, методологии, временному горизонту и не могут выполнять функции долгосрочной рабочей программы деятельности органов управления регионом.
За годы реформ в России неоднократно предпринимались попытки разработать плановые документы, реализующие территориальную экономическую политику государства. Однако они также не были успешными. В качестве примера можно привести разработанную в начале двухтысячных годов Федеральную целевую программу выравнивания уровня экономического и социального развития российских регионов, которую предполагалось выполнить в течение 15 лет и которая в 2006 г. была свернута. Основной причиной этого стали недостаточность ресурсов и реально действующих инструментов, обеспечивающих выполнение программы.
В настоящее время Правительством РФ утверждены государственные программы «Региональная политика и федеративные отношения», «Создание условий для эффективного и ответственного управления региональными и муниципальными финансами, повышения устойчивости бюджетов субъектов Российской Федерации». Они, бесспорно, очень значимы, но, как отмечается в литературе, не могут считаться целостными документами с точки зрения основных установок и инструментов государственной политики регионального развития.
Острой необходимостью является всестороннее согласование документов стратегического планирования, разрабатываемых на федеральном и территориальном уровнях управления. Требуется определиться с инструментами экономической политики, обеспечивающими возможность реализовать установленные в планах приоритеты и конкретные индикаторы.
В соответствии с ФЗ «О стратегическом планировании» 2014 г. основную роль в согласовании федеральных и региональных стратегий должны сыграть документы, разрабатываемые в рамках пространственного аспекта стратегического планирования, к которым относятся «Стратегия пространственного развития» и «Основы государственной политики регионального развития». Однако различия между этими документами не достаточно ясны.
Бабкин А.В. и Бухвальд Е.М. полагают, что «Стратегия пространственного развития» должна представлять собой плановый документ, близкий по содержанию к традиционно сложившимся представлениям о перспективном планировании размещения производительных сил страны с учетом существующих в условиях рынка возможностей государственного регулирования этих процессов. Особое внимание в нем должно быть уделено достижению оптимальных соотношений между выравниванием уровня социально-экономического развития территорий и обеспечением приоритета регионов, являющихся локомотивами инновационной модернизации отечественной экономики в целом. В «Основах государственной политики регионального развития» должны определяться цели и инструменты воздействия федерального центра на развитие экономики и социальные процессы в группах определенным образом типизированных регионов, включая разработку государственных программ, создание и поддержку инвестиционных проектов, формирование федеральных институтов развития и др.
Одним из наиболее слабых мест стратегического планирования в территориальном аспекте на сегодняшний день остается ресурсное обеспечение реализации плановых документов. Во-первых, сохраняется несоответствие между временными горизонтами стратегических планов социально-экономического развития (в соответствии с Законом «О стратегическом планировании» горизонт составляет 6 – 12 лет) и документами бюджетного планирования (3 года). Трехлетнего срока бюджетного плана явно недостаточно. Во-вторых, даже бюджетный план на три года достаточно реалистичен лишь на федеральном уровне управления. На уровне субъектов РФ разработка и исполнение трехлетнего бюджетного плана представляются проблематичными, а на уровне муниципальных образований – практически не возможными.
Наконец, стратегическое планирование территориального развития можно считать продуктивным лишь в том случае, когда управление социально-экономическим развитием регионов ориентировано на концепцию развития, а не концепцию выживания, как это нередко имеет место в настоящее время.
В настоящее время, по данным сайта Минэкономразвития РФ, ведется работа над Указом Президента РФ о главных принципах, целях и задачах государственной политики регионального развития. В качестве цели федеральной политики регионального развития предполагается установить обеспечение устойчивого социально-экономического развития Российской Федерации через максимально полное раскрытие потенциала саморазвития регионов и городов, создание комфортной среды жизнедеятельности граждан, преодоление существующих здесь значительных межрегиональных различий.
Как можно наполнить половину бочки водой, не пользуясь никаким измерительным прибором?
Статью подготовила Павлова Елена Геннадиевна, доцент кафедры «Макроэкономическое регулирование» Финансового университета при Правительстве РФ. 
