Прошло более трех лет с момента принятия важного решения Конституционным Судом РФ по ограничению применения конфискации орудия совершения или предмета административного правонарушения в качестве санкции за совершенное административное правонарушение. За совершение административных правонарушений суды достаточно широко применяют и назначают наказание в виде конфискации орудия совершения или предмета административного правонарушения. Обратимся к данным Судебного департамента Верховного Суда РФ.
Изучив данные статистики с разбивкой по статьям Кодекса РФ об административных правонарушениях, можно заметить, что предметом, конфискуемым в качестве дополнительного наказания, в основном является товар, запрещенный или ограниченный в обороте. К нему относятся: контрафактный товар, специальные световые и звуковые сигналы, незаконно установленные на транспортные средства, игровые автоматы, оружие и боеприпасы, алкогольная продукция, незаконно переданное имущество осужденным. Именно за счет конфискации подобных предметов происходит рост применения в административном процессе санкции в виде конфискации орудия совершения или предмета административного правонарушения. Исполнение постановлений по делам об административных правонарушениях о конфискации таких предметов заключается в их уничтожении. Доля товарного, экономического имущества, подвергающегося конфискации, незначительна (за исключением конфискации имущества по делам о нарушении таможенных правил). Под товарным, экономическим имуществом мы понимаем имущество, которое будет реализовываться и за счет реализации которого в бюджет поступают денежные суммы. В целом, по данным статистики, вопреки ограничению применения конфискации в производстве по делам об административных правонарушениях мы можем отметить небольшой рост применения санкции в виде конфискации орудия совершения или предмета административного правонарушения. По прошествии достаточно большого времени (по меркам административного законодательства) и при наличии данных статистики можно проанализировать правовые аспекты применения конфискации за административные правонарушения, а также некоторые спорные моменты принятия Конституционным Судом РФ важного решения. Конфискация - это принудительное безвозмездное обращение в федеральную собственность не изъятых из оборота вещей. Административное законодательство предусматривает конфискацию не вообще имущества нарушителя, а лишь тех предметов и орудий, с помощью которых совершаются административные правонарушения. Ранее в Кодексе Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ) отсутствовало ограничительное положение о допустимости ответственности в виде конфискации лишь в отношении вещей, находящихся в собственности нарушителя. Тем самым за совершение административного правонарушения была допустима конфискация орудий или предметов, не принадлежащих нарушителю на праве собственности. Конфискация не может быть применена к орудиям совершения и предмету административного правонарушения, находящимся в незаконном владении лица, совершившего деликт, в случаях, когда в соответствии с российским законопроектом эти орудия или предметы подлежат возвращению их законному собственнику.
Не является конфискацией изъятие предметов и веществ, запрещенных, изъятых из гражданского оборота либо находившихся в противоправном владении лица, совершившего административное правонарушение, по иным причинам и на этом основании подлежащих обращению в собственность государства либо уничтожению.
До определенного времени Конституционный Суд РФ допускал конфискацию орудий и предметов административных правонарушений не у собственника. Федеральный законодатель вправе допустить конфискацию имущества, явившегося орудием или средством совершения либо непосредственным объектом таможенного правонарушения, независимо от того, находятся ли соответствующие товары и транспортные средства в собственности совершившего его лица, а также независимо от того, установлено это лицо или нет; в противном случае организаторы незаконного перемещения товаров получили бы возможность переложить всю ответственность на неплатежеспособных лиц или лиц, проживающих за границей, что подрывало бы правопорядок в сфере таможенных отношений и несовместимо с целями и задачами таможенного регулирования.
В Постановлении Конституционный Суд РФ подошел с другой стороны к возможности применения конфискации орудия или предмета административного правонарушения не у собственника. По мнению Суда, конфискация у владельца (не собственника) может применяться за таможенные правонарушения, но не может распространяться на всю сферу административно-деликтных правоотношений. Произошло сужение возможности применения конфискации орудия или предмета административного правонарушения не у собственника со всех видов охраняемых административным законодательством объектов (как это было предусмотрено нормами КоАП РФ) до ограниченного круга правонарушений - только в сфере таможенного права.
Такая позиция дала возможность злоупотреблять правом: за административное правонарушение имущество не будет конфисковано у его владельца, если собственник объявит, что имущество передавалось владельцу для использования только в законных целях.
Вместе с тем КоАП РФ не содержал на тот момент ограничения применения конфискации орудия или предмета правонарушения по объекту охраняемых интересов. Полагаем, что в данном споре Конституционный Суд РФ вмешался в частноправовую сферу взаимоотношений собственника-владельца и решил ее за счет государства в пользу собственника путем признания не соответствующей Конституции РФ нормы КоАП РФ. По мнению Суда, в случае конфискации имущества не у собственника, права собственника остаются без судебной защиты. Полагаем, что в Постановлении Суда проявляется чрезмерная опека и защита права собственности при совершении правонарушений, в том числе решение проблем собственника имущества за счет других лиц и охраняемых законом общественных отношений. Именно на собственнике лежит задача защиты своей собственности, проявление разумности и предусмотрительности при передаче ее во владение другим лицам. Для защиты интересов собственника существует комплекс правовых мер и инструментов. В противном случае, как получилось в созданном прецеденте, собственник, передавший правонарушителю свое имущество, получает иммунитет от применения наказания в виде конфискации орудия совершения или предмета административного правонарушения за противоправные действия в публично-правовой сфере, своего рода индульгенция на нарушение норм права.
По нашему мнению, данный спор о праве должен был быть решен другим способом: собственник имущества, конфискованного по решению суда, должен взыскивать свои убытки за утрату имущества (принудительное безвозмездное обращение в федеральную собственность) с нерадивого владельца-правонарушителя, использовавшего его имущество в противоправных целях. Позиция суда по этому вопросу создала интересные последствия: можно избежать применения конфискации за совершение административного правонарушения с помощью орудия совершения правонарушения, не находящегося в собственности правонарушителя. Судебная практика арбитражных судов РФ и судов общей юрисдикции после выхода данного Постановления свидетельствует об увеличении количества обжалований постановлений о применении наказания в виде конфискации орудия совершения или предмета административного правонарушения не у собственника. Этому способствовало разъяснение Высшего Арбитражного Суда РФ N 71: "За исключением случаев, определенных законом, указанный вид административного наказания не может быть применен судом при привлечении лица к административной ответственности, если в ходе рассмотрения дела судом на основании представленных доказательств установлено, что указанное лицо не является собственником вещей, явившихся орудием совершения или предметом административного правонарушения и изъятых в рамках принятия мер обеспечения производства по делу об административном правонарушении".
Суды общей юрисдикции также получили соответствующее разъяснение. Возможность назначения административного наказания в виде конфискации орудия совершения или предмета административного правонарушения находится в прямой зависимости от оснований, на которых лицо, совершившее административное правонарушение, владело данным имуществом. Поскольку сведения об основаниях владения указанным лицом имуществом, явившимся орудием или предметом административного правонарушения, являются существенными и необходимыми для принятия судьей решения о назначении этого вида административного наказания, они, согласно ч. 2 ст. 28.2 КоАП РФ, должны быть отражены в протоколе об административном правонарушении. Если субъект административного правонарушения не является собственником такого имущества, в протоколе об административном правонарушении должны быть также отражены данные о том, кому принадлежит это имущество. Отсутствие в протоколе об административном правонарушении указанных выше сведений является существенным недостатком протокола, дающим судье в соответствии с п. 4 ч. 1 ст. 29.4 КоАП РФ основание при подготовке дела об административном правонарушении к рассмотрению вынести определение о возвращении протокола и других материалов дела в орган или должностному лицу, его составившим.
Сразу после опубликования Постановления Конституционного Суда РФ вышло достаточно большое количество публикаций по поводу запрета конфискации имущества не у собственника, однако по сути цитирующих данное решение без проведения критического анализа отрицательных сторон данного решения.
Рассматривая данный вопрос, Конституционный Суд РФ не мог признать не соответствующей Конституции РФ только одну норму из Особенной части КоАП РФ - ч. 2 ст. 8.28. В КоАП РФ в общей части определены виды административного наказания, в число которых входит конфискация орудия совершения или предмета административного правонарушения. В ст. 3.7 КоАП РФ дано определение понятия конфискации. Конфискация орудия совершения или предмета административного правонарушения может назначаться судьей из наказаний, указанных в санкции применяемой статьи Особенной части КоАП РФ (ч. 3 ст. 3.3 КоАП РФ). Условия назначения конфискации административным законодательством не ставились в зависимость от того, является правонарушитель собственником орудия совершения или предмета административного правонарушения или нет. Учитывая упрощенность производства по делам об административных правонарушениях, законодатель не стал усложнять процесс выявлением фактов, которые, по его мнению, не влияют на назначение наказания. В противном случае это значительно усложняло бы административное производство и во многих случаях сделало бы применение наказания в виде конфискации невозможным. Поэтому взаимоотношения властного субъекта в административном производстве по распоряжению орудиями совершения или предметом административного правонарушения осуществляются с владельцем этого товара, а не с собственником. Это касается применения мер обеспечения производства по делу об административном правонарушении (глава 27 КоАП РФ). Возврат изъятых по делу об административном правонарушении товаров осуществляется также законному владельцу, а не собственнику (ч. 3 ст. 29.10 КоАП РФ).
В своих полномочиях по применению конфискации в административном процессе не у собственника законодатель не вышел за рамки предоставленных ему Конституцией РФ прав. Как неоднократно отмечал Конституционный Суд РФ, ограничения права собственности могут вводиться федеральным законом, если они необходимы для защиты других конституционно значимых ценностей, в том числе прав и законных интересов других лиц, и отвечают требованиям справедливости, разумности и соразмерности.
Задавайте вопросы нашему консультанту, он ждет вас внизу экрана и всегда онлайн специально для Вас. Не стесняемся, мы работаем совершенно бесплатно!!!
Также оказываем консультации по телефону: 8 (800) 600-76-83, звонок по России бесплатный!
В случае административных правонарушений возможность конфискации предусмотрена федеральным законом и назначается судом. С учетом охраняемых законом интересов конфискация назначается не за все совершенные административные правонарушения, а лишь за отдельные, опасные с точки зрения законодателя правонарушения. Требования Конституции РФ в КоАП РФ были соблюдены. Исходя из изложенного для разрешения поданной жалобы Конституционному Суду РФ потребовалось признать не соответствующей Конституции РФ не только норму Особенной части КоАП РФ, по которой была назначена конфискация орудия совершения административного правонарушения, но и норму Общей части, определяющей понятие конфискации. Практически сразу же после этого решения Суда в Конституционный Суд РФ стали поступать жалобы с просьбой признать не соответствующими Конституции другие статьи КоАП РФ, предусматривающие возможность применения конфискации орудия совершения или предмета административного правонарушения не у собственника, и пересмотреть принятые решения по этому делу.
Порядок привлечения к административной ответственности, предусмотренный КоАП РФ, единый и не ставил различий в зависимости от вида совершенного правонарушения. Это касается как привлечения к ответственности за незаконную рубку леса с помощью лесозаготовительной машины, осуществления предпринимательской деятельности без специального разрешения, когда такое разрешение обязательно, так и нарушения таможенных правил. Ранее Конституционный Суд РФ допускал возможность применения конфискации товаров за таможенные правонарушения. Причем считалось, что конфискация может применяться независимо от того, находятся ли соответствующие товары и транспортные средства в собственности совершившего его лица, а также независимо от того, установлено это лицо или нет. Хотя законодатель не ставил различий в процедуре привлечения и применения наказаний за таможенные правонарушения и другие виды правонарушений. Получается, Конституционный Суд РФ дополнительно с законодателем (через КоАП РФ) начинают регулировать случаи, когда право частной собственности может быть ограничено, а когда нет (за эти правонарушения можно конфисковать, а за эти нельзя).
Слабым местом данного Постановления можно считать автоматическое распространение Конституционным Судом РФ вывода о несоразмерности применения конфискации за правонарушения по ч. 2 ст. 8.28 КоАП РФ на все другие административные правонарушения (за исключением сферы таможенных правонарушений), по которым предусмотрено применение наказания в виде конфискации. А ведь предметом рассмотрения жалобы был только спор о несоответствии Конституции РФ положений части 2 статьи 8.28 КоАП РФ, как допускающие во взаимосвязи с частью 1 статьи 3.7 данного Кодекса конфискацию орудия совершения административного правонарушения, принадлежащего на праве собственности не правонарушителю, а другому лицу, не привлеченному к административной ответственности за данное административное правонарушение. Другие нормы Особенной части административного кодекса Конституционный Суд РФ не рассматривал. Поэтому мы считаем, что при рассмотрении спора не полностью были выполнены требования ст. 74 ФКЗ "О Конституционном Суде РФ": Постановление не основывается на материалах, исследованных Конституционным Судом Российской Федерации, заключение принято не только по предмету, указанному в жалобе, но и в отношении той части акта, конституционность которой подвергалась сомнению.
Спорным результатом Постановления Конституционного Суда РФ является постановка в неравные условия правонарушителя - собственника орудия совершения или предмета административного правонарушения и правонарушителя-владельца (не собственника) орудия совершения или предмета административного правонарушения. В отношении собственника может применяться конфискация, а в отношении владельца орудия или предмета - нет. Нарушается базовый принцип равенства перед законом, декларированный в Конституции РФ, защитой которого выступают органы государственной власти. Правонарушителям подан сигнал - совершайте правонарушение с помощью орудия, не являющегося вашей собственностью. В этом случае орудие не смогут конфисковать.
Для приведения КоАП РФ в соответствие с требованиями Конституции РФ, с учетом вынесенного Постановления, законодателю предстояло решить: оставить ли в качестве санкции за административные правонарушения конфискацию орудия совершения или предмет административного правонарушения либо отказаться от ее применения, как это было недавно в уголовном праве. Определение ответственности за совершенные правонарушения требует решения задач административного законодательства, установленного ст. 1.2 КоАП РФ. С учетом проведенной Конституционным Судом РФ и законодателем "декриминализации" ответственности за совершенное административное правонарушение в виде конфискации орудия совершения или предмета административного правонарушения не у собственника, можно говорить об "облегчении" наказательной нагрузки на лиц, привлекающихся к ответственности за правонарушения, по которым применялось наказание в виде конфискации. При необходимости возврата к применению конфискации в качестве санкции за административные правонарушения можно обратиться к опыту законодателя. Административное законодательство допускает применение конфискации орудия и предмета административного правонарушения не у собственника. Формулировка статьи следующая: "В случаях, предусмотренных статьями Особенной части настоящего Кодекса, конфискации подлежат также предмет административного правонарушения, орудия и средства совершения административного правонарушения независимо от того, в чьей собственности (на праве хозяйственного ведения, оперативного управления) они находятся".
По результатам исследования мы делаем следующие выводы и формулируем следующие предложения:
1. Законодателю необходимо оперативно восполнять пробелы правового регулирования в результате признания не соответствующими Конституции РФ отдельных норм федерального законодательства по решениям Конституционного Суда РФ. С момента вынесения Постановления до изменения административного законодательства прошло более полутора лет.
2. Мы предполагаем, что одним из оснований для принятия такого жесткого решения Конституционного Суда РФ явилось отсутствие желания законодателя оперативно изменять нормы законов по другим, ранее вынесенным решениям Суда. Считаем, что в данном случае следует также вести речь о неэффективном взаимодействии органов государственной власти при исполнении решения Конституционного Суда РФ.
3. Конституционному Суду РФ следует шире использовать предоставленное ему право законодательной инициативы. Конституционный Суд РФ может самостоятельно вносить в Государственную Думу законопроекты для скорейшего изменения законодательства по нормам, подвергшимся коррекции со стороны Суда.
Статью подготовил ведущий корпоративный юрист Шаталов Станислав Карлович. 
