Наиболее общее деление права на обширные сферы, изначально в нем заложенные, охватывающие все его отрасли,– это, как пишет С. С. Алексеев, «"глобальное" подразделение любой национальной правовой системы на публичное и частное право». Подобное деление традиционно. Так, римский юрист Ульпиан, выделяя публичное и частное право, под публичным понимал то право, которое обращено к статусу Римского государства, а под частным – право, относящееся к отдельным лицам, служащее выгоде отдельных лиц. Перенося суть этих представлений на современность, можно определить публичное право как совокупность отраслей национального права, отражающих, защищающих государственные, общесоциальные интересы, регулирующих политические, властносиловые отношения в обществе; частное же – как совокупность юридических отраслей, регулирующих взаимоотношения физических и юридических лиц, не облаченных в рамках этих отношений публично-властными полномочиями, с целью обеспечения интересов данных лиц. Надо еще иметь в виду, что в сферу публично-правового регулирования входят властеотношения, основанные на силе реального или потенциального государственного принуждения. Отношения, базирующиеся на силе авторитета, либо находятся вне действия права, либо попадают в сферу частноправового регулирования; они присутствуют и в публично-правовой области, однако самостоятельного правообразующего значения для неё не имеют.
Отрасли публичного и частного права взаимодействуют, проникают друг в друга, но предрасположены к сохранению взаимного «суверенитета». Если в отношениях, регулируемых публичным правом, элемент публичной власти в том или ином виде присутствует непосредственно (они всегда именно властеотношения), то в сфере частного права публичная власть, установив нормативную базу складывающихся здесь отношений, находится за пределами последних, отслеживает их ход со стороны, вмешиваясь в них только при возникновении недопустимых сбоев, конфликтов. В значительной степени нормативное регулирование в этой сфере осуществляется без участия государственных органов и органов местного самоуправления самими участниками названных отношений. Например, так складывается церковное право, право общественных объединений, иные разделы корпоративного права.
Конституционное право лежит в основании не только отраслей публичного, но и частного права, однако все же выступает частью публичного права, призвано упорядочивать и закреплять властносиловые проявления в общественной жизни. Даже при регулировании частных, властно не окрашенных отношений отдельных лиц конституционное право нацелено на защиту общесоциальных интересов. Закрепляемые за гражданами в сфере частной жизни конституционные права и свободы одновременно служат публично-правовыми гарантиями осуществления данных прав и свобод, следовательно, всегда обращены и к государству, как его публичные обязанности, его нормативно-установочные ориентиры.
Таким образом, предмет конституционного права как права публичного – составляют отношения в сфере власти, что отличает предмет конституционного права от предметов отраслей частного права.
Однако каково соотношение конституционного права и иных отраслей публичного права (административного, уголовного, финансового и др.), также упорядочивающих властеотношения?
Предметная специализация конституционного права – упорядочение процесса созидания и функционирования верховной государственной власти, понимаемой как народовластие в формах представительной и непосредственной демократии. Феномен власти присутствует буквально во всех ячейках общества, однако логика социального взаимодействия приводит к складыванию в масштабах всего общества особого вида власти – власти верховной, призванной обеспечить устойчивое управление делами общества, выразить общие интересы всех социальных субъектов, ввести все виды существующих в обществе властеотношений в правовое русло.
Интересно, хотя и не бесспорно, определение верховной власти, предложенное М. Зызыкиным. Под верховной властью он понимал «общественную силу, за которой нация признает право быть высшей, для всех обязательной, объединяющей все групповые и частные интересы. Она является объединительной национальной идеей, воплощающейся в конкретном органе, и призвана регулировать, примирять и согласовывать все частные силы. Юридически она является инстанцией последнего решения, и она не подчинена ничьему суду: такова верховная власть во всех формах правления». Верховная власть выводима из самой себя её отличает осуществление в обществе функции первичного учредительствования или, как пишет М. Зызыкин, право последнего решения. Вряд ли только можно согласиться с тезисом М. Зызыкина о воплощении верховной власти в конкретном органе. Верховная власть, исходящая от народа, материализуется не в каких-то отдельных государственных учреждениях, хотя бы и высших, а в государстве в целом как способе народной самоорганизации в рамках социума.
Государство, следовательно, не сводимо к государственному аппарату и своим политико-территориальным формам; оно вбирает в себя также граждан (подданных) и способы участия последних в государственной жизни.
Между тем не все государственные институты непосредственно связаны с воплощением верховной власти народа.
На решение названной задачи нацелены:
а) институты государственно-территориального устройства и гражданства (подданства), задающие политико-юридические очертания людского состава первичного субъекта власти – народа;
б) компетенция государства и его территориальных частей (субъектов федерации, административно-территориальных единиц), формализующая суверенные права народа и переводящая их в плоскость государственной деятельности;
в) способы непосредственного государственного волеизъявления граждан (выборы, референдумы);
г) государственные органы, получающие власть непосредственно от народа в рамках конституционного процесса, а не от иных государственных органов (законодательные) представительные) учреждения, высшее должностное лицо государства, правительство, судебные органы и прокуратура, уполномоченный по правам человека), Центральный банк, их компетенция и деятельность.
Именно перечисленные институты, причем каждый сообразно своей специфике, обеспечивают осуществление верховной власти, её необходимое и достаточное бытие. Остальные государственные институты формируются в условиях функционирования верховной власти, образуются первичными государственными учреждениями и служат переменными средствами их активности. Таковы неполитические формы исполнительно-распорядительной деятельности, характеризовавшиеся в дореволюционном государствоведении как подчиненное управление, или управительная власть, в отличие от власти верховной.
Подчиненное управление не относится к собственному предмету конституционного права, и функционально-содержательные границы между ним и верховным управлением обусловливают предметную границу между конституционным правом и другими отраслями публичного права. Если, скажем, принятие закона о государственном бюджете входит в сферу верховного управления, то исполнение бюджета относится к области подчиненного управления. Надо обратить внимание и на разный тип властеотношений в сферах верховного и подчиненного управления. Властеотношения, регулируемые административным, финансовым правом, построены на юридическом неравенстве сторон этих отношений, чаще всего возникают в связи с событиями, с односторонним волеизъявлением доминирующей во властеотношениях стороны.
Задавайте вопросы нашему консультанту, он ждет вас внизу экрана и всегда онлайн специально для Вас. Не стесняемся, мы работаем совершенно бесплатно!!!
Также оказываем консультации по телефону: 8 (800) 600-76-83, звонок по России бесплатный!
В совокупности властеотношений, регулируемых конституционным правом, есть отношения и такого типа, однако преобладают иные, стороны которых в рамках данных отношений взаимодействуют на равных (отношения между субъектами федерации, избирателями и избирательными комиссиями, палатами парламента, гражданами, создающими общественные объединения, и органами государственной регистрации, органами исполнительной власти и судебными органами и т. д.) или подчинение которых друг другу строго ограничивается пределами конституционных процедур (отношения президента и правительства, отношения органов исполнительной власти федерации и субъектов федерации).
Правовое воздействие способно менять тип властеотношений, в частности изменять характер связей между их сторонами. Административная зависимость участников властеотношения может быть заменена их юридическим равенством, и тогда само властеотношение начнет строиться не по принципу властиподчинения, а по функциональной специализации его сторон. Отметим, что конституционно-правовые режимы заявительно-регистрационного вступления граждан в отдельные сферы жизни общества (изменение места жительства, выезд из страны и въезд обратно, создание общественных и религиозных объединений и т. п.), вытеснив действовавшие ранее административно-правовые режимы (прописку, разрешительную систему и др.), сменили и тип соответствующих властеотношений. А значит, произошло и изменение границы по предмету между конституционным и административным правом.
Определение границы между верховным и подчиненным управлением требует кроме прочего тщательного анализа действующего конституционного законодательства. Думается, что само по себе закрепление в конституции конкретного государственного института еще не служит достаточным основанием для отнесения его к сфере верховного управления; важен также его конституционный статус в целом, то положение, в которое ставит его конституция по отношению к иным государственным институтам.
С учетом сказанного отнесение к сфере верховного управления, например, Правительства Российской Федерации должно ограничиваться рядом позиций. Это:
а) обязательное функционирование Правительства как государственного учреждения независимо от усмотрения кого-либо;
б) назначение Председателя Правительства с согласия Государственной Думы;
в) наличие политических форм ответственности Правительства;
г) фиксация права Правительства на уход в отставку;
д) конституционно установленные формы участия Правительства в законотворческом процессе.
Правовое упорядочение верховного государственного властвования и управления традиционно характеризовалось как государственно-правовое и служило для выделения государственного права в качестве самостоятельной отрасли, что вполне логично. И сегодня нет смысла отказываться от выделения государственного права, однако не в роли самостоятельной правовой отрасли, а в качестве комплексной составной части конституционного права.
Такое поглощение объективно предопределено как минимум двумя обстоятельствами. Во-первых, становление конституционного законодательства привело к изменению «телесной» оболочки верховной власти. Власть народа получила выражение не просто в государственной воле, а в конституции, вставшей над иными государственными институтами, сковавшей государственную волю юридическими императивами должного. Во-вторых, конституционно-правовое регулирование в силу своей универсальности расширило рамки регламентации верховной власти за счет упорядочения отношений в сфере вхождения разных социальных сил в её поле деятельности. Сфера осуществления верховной власти дополняется сферой борьбы за обладание ею (ее отдельными возможностями). Тот, кто эффективно представлен в первичных государственных институтах, способен лучше проводить в жизнь собственные интересы и активно предлагать обществу свое видение общесоциальных интересов. Поэтому ряд социальных субъектов явно или подпольно ведут борьбу за контроль над парламентом, правительством и тому подобными учреждениями.
Борьба за верховную власть идет по нескольким направлениям:
• Во-первых, это деятельность по овладению рычагами государственной власти: получение депутатских мандатов; проведение своего кандидата на должность президента и т. д.
• Во-вторых, оказание внешнего давления на государственные учреждения. Названное направление особенно важно для сил, не имеющих нужного представительства в структурах власти.
• В-третьих, оказание давления на политических конкурентов.
• В-четвертых, воздействие на сознание масс, предполагающее широкое использование средств массовой информации.
Действенное участие на всех выделенных направлениях невозможно без обладания важными финансово-экономическими рычагами. Совокупная деятельность множества социальных субъектов на всех выделенных направлениях, интегрируемая верховной государственной властью и процессом формирования целевой программы общества, становится основой для выделения политической системы (политической организации) общества.
Рамками не государства, а политической системы, включающей в себя государство в качестве своего ядра, очерчивается, следовательно, настоящее поле формирования и функционирования верховной государственной власти. Отсюда, во-первых, правовая институализация политической системы – задача именно конституционно-правового регулирования; во-вторых, государственное право, не выходящее за пределы регулирования государственных институтов и не упорядочивающее статуса негосударственных субъектов политической системы там, где последние не соприкасаются с государственными учреждениями и не участвуют непосредственно в отправлении государственных функций, оказывается частью конституционного права.
Конечно, отдельные стороны деятельности субъектов политической системы, как и учреждений верховной власти, регулируются нормами административного, финансового, гражданского и другого законодательства, ибо их активность обеспечивает решение множества разнообразных вопросов. Однако регламентация принципиального статуса субъектов политической системы (их организационно-правовые формы, права, обязанности в сфере общественно-политической жизни, способы образования, преобразования, упразднения, деятельности) относится к предмету конституционного права.
И еще одно важное соображение. В рамках собственного предмета конституционное право не только прибегает к общерегулятивным средствам, но и использует практически весь арсенал приемов и способов детализированного правового регулирования, не передоверяя эту задачу другим отраслям права. Здесь и конкретизация по субъектам, объектам, содержанию запретов, обязываний, дозволений, и оснащение материальных норм оживляющими их процессуальными нормами, и введение мер самостоятельной конституционной ответственности, и установление юридически значимых сроков, документальных форм и т. д. Поэтому резко расширяется набор источников конституционного права, который не ограничивается только актами конституционного законодательства.
Статью подготовил ведущий корпоративный юрист Шаталов Станислав Карлович. 
