Понятие "индивидуального служебного спора на государственной гражданской службе" определяется в ст. 69 ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации" (далее - ФЗ "О государственной гражданской службе").
При этом, принимая во внимание, что отношения на гражданской службе носят публично-правовой характер и являются по своей природе управленческими отношениями, мы будем придерживаться точки зрения о том, что служебный спор является одной из разновидностей административно-правовых споров.
В конструкцию служебного спора, возникающего в системе государственной гражданской службы, на наш взгляд, следует включить три элемента:
Исходя из общей нормы, что основанием возникновения, изменения или прекращения любого правоотношения является юридический факт, мы будем считать, что юридический факт будет являться также основанием возникновения служебного спора на государственной гражданской службе.
При этом под юридическими фактами понимают факты (фактические обстоятельства), имеющие согласно закону юридическое значение в качестве правового основания (условия), необходимого для реализации нормы права.
Стоит отметить, что зачастую для возникновения, изменения или прекращения правоотношения необходимо совершение сразу нескольких юридических фактов. В.С. Нерсесянц называет такую совокупность юридических фактов "фактический состав или юридико-фактический состав конкретной правореализуемой ситуации или случая".
Например, поступление гражданина на государственную гражданскую службу по конкурсу предполагает совокупность нескольких юридических фактов: во-первых, достижение гражданином установленного законом возраста, а именно 18 лет, когда гражданин приобретает дееспособность и правоспособность в полном объеме, во-вторых, успешное прохождение гражданином самого конкурса, в-третьих, издание государственным органом акта о назначении гражданина на должность государственной гражданской службы по итогам конкурса, в-четвертых, заключение с гражданином служебного контракта на основании акта государственного органа.
Таким образом, проанализировав основания возникновения служебных споров на государственной гражданской службе, мы будем придерживаться точки зрения о том, что на практике основаниями возникновения служебных споров могут быть юридические акты (например, расторжение представителем нанимателя служебного контракта с гражданским служащим, принятие решения аттестационной или конкурсной комиссией) и юридические поступки (например, в случае призыва гражданского служащего в армию или на альтернативную гражданскую службу служебный контракт с ним прекращается, гражданский служащий увольняется и с его согласия он может быть зачислен в кадровый резерв).
Ю.М. Козлов по вопросу возникновения административно-правовых споров отмечает следующее: "...есть все основания утверждать, что возникают они в связи со сложившимся у одной из сторон конкретного административно-правового отношения представлением о том, что его права и законные интересы нарушаются либо иным образом ущемляются действиями другой стороны".
Предмет любого правоотношения - это конкретные субъективные права и конкретные юридические обязанности, для приобретения, осуществления и исполнения которых конкретные субъекты права при наличии необходимых правовых условий вступают в конкретные правоотношения и в соответствии с требованиями реализуемой нормы права совершают надлежащие правомерные действия.
Говоря об объекте административно-правового служебного спора, Е.Б. Лупарев отмечал, что объект административно-правового спора - это, прежде всего, единство и борьба полярно противоположных воззрений на субъективные публичные управленческие права, а сами нарушенные права рассматриваются в качестве предмета спора.
Таким образом, говоря о соотношении объекта и предмета административно-правового спора, можно сказать, что объектом административно-правового служебного спора будут являться общественные отношения, связанные с поступлением на государственную гражданскую службу Российской Федерации, ее прохождением и прекращением, а также с определением правового положения (статуса) федерального государственного гражданского служащего и государственного гражданского служащего субъекта Российской Федерации (в соответствии со ст. 2 ФЗ "О государственной гражданской службе"), непосредственно предмет административно-правового служебного спора будет состоять в понимании конкретных прав и обязанностей субъектов, соответствии применяемого закона или иного нормативного правового акта о гражданской службе актам высшей юридической силы.
Предметом административно-правового служебного спора могут быть непосредственно разногласия сторон по вопросам применения законов, иных нормативных правовых актов о гражданской службе, положений служебного контракта, а также определения правового статуса гражданского служащего, которые могут быть вызваны различным пониманием сторон своих прав и обязанностей или законности правовых актов управления. Спор, как правило, возникает в связи с принятием одной из сторон властного решения, не устраивающего другую сторону спора. Предметом спора могут быть разногласия по поводу условий служебной деятельности гражданского служащего, а также по поводу реализации прав гражданского служащего, непосредственно вытекающих из его правового статуса.
Говоря о предмете служебных споров, уместно, на наш взгляд, привести несколько других точек зрения.
Например, Ю.А. Попова определяет административный судебный спор как правовой конфликт, возникающий между субъектами публично-правовых, иных административных правоотношений по поводу законности принятых нормативно-правовых актов, действий решений органов публичной власти и их должностных лиц по отношению к гражданину (группе граждан) либо к другому субъекту административных правоотношений.
Ю.Н. Старилов определяет административный спор как конфликт или юридическую коллизию между представителями государства и иными субъектами из-за противозаконного административного нормотворчества, повлекшего за собой нарушение публичных прав.
Н.Г. Кипер определяет административно-правовой спор как разногласия между субъектами административно-правовых отношений по существу различно понимаемых ими взаимных прав и обязанностей.
Д.Б. Миннигулова считает, что содержанием индивидуального служебного спора является несогласие государственного гражданского служащего с правильностью применения законодательства о государственной гражданской службе и условий служебного контракта, при этом она подчеркивает, что содержанием индивидуального служебного спора не может быть требование об изменении условий прохождения гражданской службы, установленных законом или закрепленных в служебном контракте.
С.В. Линецкий, говоря о предмете служебного спора на государственной гражданской службе, утверждает, что предмет служебного спора нельзя сводить исключительно к правам, свободам и законным интересам. Он различен в спорах о субъективных служебных правах и обязанностях и спорах об объективном служебном праве (спорах о законности нормативных актов). В спорах о правах предметом являются именно права и обязанности, а законность правового акта управления выступает как предмет судебной проверки (контроля) и способ разрешения разногласий. В спорах о законности нормативно-правовых актов предмет спора и предмет судебной проверки (контроля) совпадают. В этих спорах разрешаются только вопросы "абстрактного права", т.е. вопросы соответствия оспариваемого нормативного правового акта нормативному акту более высокой юридической силы.
Учитывая изложенное, целесообразно, на наш взгляд, также обратиться к процессуальному законодательству.
Так, в соответствии с частью первой ст. 251 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации (далее - ГПК) гражданин, организация, считающие, что принятым и опубликованным в установленном порядке нормативным правовым актом органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица нарушаются их права и свободы, гарантированные Конституцией Российской Федерации, законами и другими нормативными правовыми актами, а также прокурор в пределах своей компетенции праве обратиться в суд с заявлением о признании этого акта противоречащим закону полностью или в части.
На основании ст. 254 ГПК гражданин, организация также вправе оспорить в суде решение, действие (бездействие) органа государственной власти, органа местного самоуправления, должностного лица, государственного или муниципального служащего, если считает, что нарушены их права и свободы.
Согласно ст. 255 ГПК к решениям, действиям (бездействию) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных или муниципальных служащих, оспариваемым в порядке гражданского судопроизводства, относятся коллегиальные и единоличные решения и действия (бездействие), в результате которых:
Задавайте вопросы нашему консультанту, он ждет вас внизу экрана и всегда онлайн специально для Вас. Не стесняемся, мы работаем совершенно бесплатно!!!
Также оказываем консультации по телефону: 8 (800) 600-76-83, звонок по России бесплатный!
- нарушены права и свободы гражданина;
- созданы препятствия к осуществлению гражданином его прав и свобод;
- на гражданина незаконно возложена какая-либо обязанность или он незаконно привлечен к ответственности.
Кроме того, частью первой ст. 193 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации устанавливается обязанность для заявителя в том числе указать в заявлении, какие права и законные интересы, по его мнению, нарушаются оспариваемым актом или его отдельными положениями.
Третьей составляющей содержания служебного спора как разновидности административно-правового спора является субъектный состав данных правоотношений.
На наш взгляд, можно выделить три субъекта служебного спора: это представитель нанимателя, гражданский служащий или гражданин, поступающий на государственную гражданскую службу или ранее состоявший на государственной гражданской службе; третьим особенным субъектом данных правоотношений выступает орган по рассмотрению служебных споров.
В соответствии с п. 2 ст. 1 ФЗ "О государственной гражданской службе" представитель нанимателя - руководитель государственного органа, лицо, замещающее государственную должность, либо представитель указанных руководителя или лица, осуществляющие полномочия нанимателя от имени Российской Федерации или субъекта Российской Федерации.
При этом стоит отметить, что в данных правоотношениях принцип диспозитивности и равенства сторон не применяется, а именно одна из сторон - представитель нанимателя в данных правоотношениях обладает властными полномочиями. Кроме того, его персональная идентификация в данных правоотношениях значения не имеет.
В этой связи, на наш взгляд, представляется целесообразным внести изменения в ФЗ "О государственной гражданской службе", уточнив, что одной из сторон спора является не представитель нанимателя, т.е. конкретный человек, а орган государственной власти.
В соответствии со ст. 13 ФЗ "О государственной гражданской службе" гражданский служащий - гражданин Российской Федерации, взявший на себя обязательства по прохождению гражданской службы. Гражданский служащий осуществляет профессиональную служебную деятельность на должности гражданской службы в соответствии с актом о назначении на должность и со служебным контрактом и получает денежное содержание за счет средств федерального бюджета или бюджета субъекта Российской Федерации.
Как уже говорилось выше, на момент вступления в правоотношения стороны не равны в объеме своих прав, в служебном контракте они обязаны прописать положения ФЗ "О государственной гражданской службе", а также положения, предусмотренные должностным регламентом и административным регламентом государственного органа. При этом, заключая служебный контракт, выходить за рамки положений, прописанных в указанных источниках, субъекты правоотношений не имеют права.
Говоря о субъектах административно-правового служебного спора, следует, на наш взгляд, отметить точку зрения С. Поповича. Он понимал под административным спором связанный с законностью административного акта спор, на возбуждение которого имеет право, с одной стороны, физическое лицо, юридическое лицо или иной субъект, если он считает, что административный акт ущемляет какое-либо его право или непосредственный, основанный на законе личный интерес, а с другой стороны - государственный орган, если он считает, что административным актом нарушен закон в пользу физического или юридического лица или же в ущерб определенного учреждения, соответственно, общественно-политического содружества.
Третий специальный субъект в данных правоотношениях - комиссия государственного органа по служебным спорам.
В соответствии с частью седьмой ст. 70 ФЗ "О государственной гражданской службе" служебный спор рассматривается комиссией по служебным спорам в случае, если гражданский служащий самостоятельно или с участием своего представителя не урегулировал разногласия при непосредственных переговорах с представителем нанимателя.
Следует принимать во внимание, что в ФЗ "О государственной гражданской службе" не установлены права и обязанности сторон данных правоотношений. Учитывая изложенное, на наш взгляд, было бы целесообразно дополнить главу 16 ФЗ "О государственной гражданской службе" новой статьей о правах и обязанностях сторон при возникновении служебного спора.
Так, по нашему мнению, гражданский служащий либо гражданин, поступающий на гражданскую службу или ранее состоявший на гражданской службе, при возникновении служебного спора обязан:
- принять все возможные меры, необходимые для разрешения служебного спора;
- присутствовать на заседании комиссии по служебным спорам, на котором будет рассматриваться его вопрос.
Гражданский служащий либо гражданин, поступающий на гражданскую службу или ранее состоявший на гражданской службе, при возникновении служебного спора вправе:
- принимать участие лично или с участием своего представителя в переговорах с представителем нанимателя с целью урегулирования служебного спора;
- обращаться в профсоюзный выборный орган, пользоваться бесплатной юридической помощью;
- истребовать у представителя нанимателя, руководителей структурных подразделений государственного органа, в котором проходит гражданскую службу, необходимые документы;
- во время заседания комиссии по служебным спорам вправе в свою защиту давать письменные объяснения, приглашать свидетелей, экспертов, заявлять ходатайства, в том числе о проведении независимых экспертиз;
- если в случае неявки гражданского служащего на заседание комиссии по уважительной причине комиссия приняла решение о снятии вопроса с рассмотрения, гражданский служащий вправе подать заявление о рассмотрении служебного спора повторно в пределах срока, установленного ФЗ "О государственной гражданской службе";
- обжаловать в суд решение комиссии по служебным спорам в 10-дневный срок со дня вручения ему копии решения комиссии.
Представитель нанимателя при возникновении служебного спора обязан:
- принять все возможные меры, необходимые для разрешения служебного спора;
- присутствовать лично или обеспечить присутствие уполномоченного лица на переговорах с гражданским служащим в целях урегулирования служебного спора или на заседании комиссии по служебным спорам, на котором будет рассматриваться его вопрос.
Представитель нанимателя при возникновении служебного спора вправе:
- назначить своих представителей для участия в переговорах или на заседании комиссии по служебным спорам;
- приглашать свидетелей, экспертов, других гражданских служащих на заседание комиссии по служебным спорам;
- обжаловать в суд решение комиссии по служебным спорам в 10-дневный срок со дня вручения ему копии решения комиссии.
При этом, на наш взгляд, следует принимать во внимание то, что во время урегулирования служебного спора на заседании комиссии по служебным спорам между сторонами должны действовать принципы состязательности и равенства сторон. Несмотря на то, что представитель нанимателя и гражданский служащий изначально не равны в правах, представитель нанимателя обладает властными полномочиями, но перед комиссией по служебным спорам стороны должны быть равны, им должны быть предоставлены равные возможности давать письменные объяснения, приглашать свидетелей, представлять доказательства в свою защиту.
В заключение стоит сказать о том, что нельзя рассматривать административно-правовой служебный спор отдельно от самих административно-правовых правоотношений, складывающихся на государственной гражданской службе. Содержание, структура и субъекты административно-правового спора неразрывно связаны с той сферой, а именно со сферой государственного управления, в которой они возникают.
Статью подготовил ведущий корпоративный юрист Шаталов Станислав Карлович. 
