Нет необходимости раскрывать актуальность темы по проблематике организации и осуществления деятельности комиссий по соблюдению требований к служебному поведению государственных гражданских служащих и урегулированию конфликта интересов (далее - комиссии). Всем, кто включен в систему государственной гражданской службы, ясно, какие цели и задачи стоят перед указанными комиссиями. Однако в научной литературе до сих пор не изложен критический взгляд на Положение о комиссиях по соблюдению требований к служебному поведению государственных гражданских служащих и урегулированию конфликта интересов, которое было утверждено Указом Президента РФ N 269 "О комиссиях по соблюдению требований к служебному поведению государственных гражданских служащих Российской Федерации и урегулированию конфликта интересов". В научной литературе нет предложений по совершенствованию названного Положения и нет рекомендаций по действиям должностных лиц, в функции которых входит реализация нормативных правовых актов о государственной гражданской службе.
Первое, на что нам необходимо обратить внимание, - это на структуру Положения о комиссиях по соблюдению требований к служебному поведению государственных гражданских служащих и урегулированию конфликта интересов (далее - Положение).
Итак, Положение состоит из 4 частей, каждая из которых имеет свою собственную нагрузку в связи с определенным предназначением.
В соответствии с п. 34 Положения комиссия может принять одно из следующих решений:
а) установить, что в рассматриваемом случае не содержится признаков личной заинтересованности гражданского служащего, которая приводит или может привести к конфликту интересов;
б) установить факт наличия личной заинтересованности гражданского служащего, которая приводит или может привести к конфликту интересов.
Часть I "Общие положения" предназначена для того, чтобы изложить основания, цели и задачи комиссии, сферу ее деятельности в зависимости от уровня государственно-административного управления. По логике, в этой же части Положения должны были быть перечислены и раскрыты основные термины, используемые в данном административном документе.
Сразу поясним, что основные термины, как правило, раскрываются не только с целью правильного понимания каждого из них, но и для того, чтобы в системе соответствующих отношений существовало единообразие в применении того или иного нормативно-правового акта, административного регламента и пр.
В данном случае нельзя не обратить внимания на то, что разработчики анализируемого Положения не раскрывают следующие термины:
- "урегулирование конфликта интересов";
- "уполномоченный гражданским служащим представитель";
- "поступок, порочащий честь и достоинство гражданского служащего".
Урегулирование конфликта корыстных интересов - это действия надлежащих лиц, способных принимать управленческие решения в рамках своего юридического статуса, в результате которых может быть поставлена преграда коррупции, дискредитации государственной гражданской службы, авторитета того или иного органа государственно-административного управления. В данной связи обратим внимание на то, что Комиссия по своему статусу не способна урегулировать конфликт корыстных интересов в строгом смысле этого термина.
К вопросу об урегулировании конфликта корыстных интересов вернемся позднее, когда будем анализировать порядок работы комиссии.
Термин "уполномоченный гражданским служащим представитель" предусмотрен п. 30 Положения. Можно предположить, что данное уполномоченное лицо призвано участвовать в процедуре рассмотрения комиссией всех вопросов, входящих в ее компетенцию (подведомственность). Однако проблема заключается в том, что термин "уполномоченный гражданским служащим представитель" имеет широкое и узкое значение. Широкое значение позволяет трактовать п. 30 Положения таким образом, что уполномоченный гражданским служащим представитель - это председатель первичной профсоюзной организации, осуществляющей свою уставную деятельность в данном органе государственно-административного управления. Узкое же значение рассматриваемого термина заключается в том, что интересы гражданского служащего в процессе работы комиссии может защищать физическое лицо, которое уполномочено на это гражданским служащим в установленном порядке (например, на основании доверенности).
Естественно, что на практике не во всех органах государственно-административного управления государственные служащие ассоциированы в профессиональные союзы. Более того, нередки случаи, когда при наличии в том или ином органе государственно-административного управления первичной профсоюзной организации ее лидеры не осуществляют защитных функций.
Нами отдается предпочтение дозволению гражданскому служащему самостоятельно решить вопрос о представительстве его интересов при осуществлении деятельности комиссии.
Еще более запутанным является вопрос о целеполагании применения термина "поступок, порочащий честь и достоинство гражданского служащего". Так, пп. "а" п. 21 Положения предусмотрено, что основанием для проведения заседания комиссии является "полученная от правоохранительных, судебных или иных государственных органов, от организаций, должностных лиц или граждан информация о совершении гражданским служащим поступков, порочащих его честь и достоинство (выделено мной - А.С.), или об ином нарушении гражданским служащим требований к служебному поведению, предусмотренных ст. 18 Федерального закона".
Задавайте вопросы нашему консультанту, он ждет вас внизу экрана и всегда онлайн специально для Вас. Не стесняемся, мы работаем совершенно бесплатно!!!
Также оказываем консультации по телефону: 8 (800) 600-76-83, звонок по России бесплатный!
По смыслу указанного положения, одним из оснований для проведения заседания комиссии является совершение гражданским служащим поступка, порочащего его честь и достоинство. То есть, по большому счету, комиссия должна вмешиваться в ситуацию, которая может косвенно подорвать авторитет системы государственного управления из-за того, что гражданский служащий реально или умозрительно (по мнению того, кто предоставил соответствующую информацию) сам совершил поступок, порочащий его честь и достоинство.
Такой предмет исследования - поступок, порочащий честь и достоинство гражданина, проходящего государственную гражданскую службу, со стороны комиссии, на наш взгляд, - возвращает нас во времена, далекие от XXI в. Более того, в современной России нет ни кодекса чести гражданского служащего, ни этического кодекса государственной службы.
Пример. Приведем пример из практики управленческого консультирования по проблеме этики поведения гражданских служащих.
В аппарате управления одного из министерств, входящего в состав правительства субъекта РФ, произошел следующий случай. В течение года главный специалист Н. при исполнении им служебных обязанностей в рамках соответствующего регламента по работе с убыточными организациями осуществлял взаимодействие с должностными лицами более высокого ранга в инспекциях Федеральной налоговой службы. До определенного времени это взаимодействие, включающее телефонные разговоры о сроках проведения совместных заседаний и подготовке материалов к ним, протекало в рабочей обстановке. Однако однажды Н. был вызван в кабинет заместителя руководителя департамента органа исполнительной власти, проводящего указанные совместные заседания, где ему было предложено написать объяснительную записку о факте некорректного поведения с представителем конкретного налогового органа. Вышестоящий руководитель сообщил Н., что он реагирует на устную жалобу представителя Федеральной налоговой службы и что действия Н. квалифицируются как некорректное поведение. Обратим внимание на то, что речь шла о жалобе представителя налоговой инспекции, где состоял на учете орган исполнительной власти. Заместитель руководителя департамента органа исполнительной власти устно распорядился об отстранении специалиста Н. от обязанностей по работе с убыточными организациями.
Фактически описанная конфликтная ситуация затрагивает проблему защиты чести и профессионального достоинства специалиста Н., а также привлечения его к ответственности за некорректное поведение, признаки которого не определены ни служебным распорядком государственного органа, ни должностным регламентом специалиста Н.
Вернемся к проблеме вмешательства комиссии в ситуацию реального или умозрительного (иллюзорного) совершения гражданским служащим, поступка, порочащего его честь и достоинство. На практике любой проступок может быть совершен гражданским служащим, как в течение служебного времени (определено соответствующим служебным распорядком), так и за пределами служебного времени. Но поскольку Положением определен порядок образования и деятельности комиссии по соблюдению требований к служебному поведению государственных гражданских служащих, то ключевыми словами в данном выражении являются "служебное поведение". Очевидно, что в нынешних условиях все, что лежит за пределами служебного времени, не может быть предметом рассмотрения комиссии. В противном случае это можно квалифицировать как вмешательство в частную жизнь гражданина.
Примечание. В соответствии с п. 24 Положения Комиссия не рассматривает сообщения о преступлениях и административных правонарушениях, а также анонимные обращения, не проводит проверки по фактам нарушения служебной дисциплины.
Нам представляется, что комиссии не должны быть подведомственны случаи совершения гражданскими служащими поступков, порочащих их честь и достоинство, а также случаи его поведения, отклоняющегося от норм, за пределами служебного времени.
Проблема подведомственности комиссии ситуаций, возникающих при всем многообразии отношений на государственной гражданской службе, является открытой. Так, на практике можно столкнуться со случаями, когда предметом заседания комиссии становится та или иная ситуация, объективно относящаяся к деятельности совсем другого юрисдикционного органа, - комиссии по рассмотрению служебных споров индивидуального характера.
Порядок образования комиссии, предусмотренный анализируемым Положением, вызывает несколько существенных замечаний.
Замечание первое. Институт независимых экспертов в том виде, в котором он существует в Положении, не исключает возможности манипулирования лицами, включаемыми в состав комиссии. Так, например, образовательное учреждение или другая организация (см. пп. "в" п. 10 и п. 18 Положения) могут входить в систему того или иного министерства, ведомства, органа государственно-административного управления.
Замечание второе. Лица, выступающие в качестве независимых экспертов, не могут не иметь персональных данных. На практике эти персональные данные необходимы для осуществления выплаты им материального вознаграждения на основании правил ведения бухгалтерского учета. Эти персональные данные необходимы также для того, чтобы гражданский суд мог привлечь к ответственности конкретного гражданина, выступавшего в качестве эксперта, если со стороны этого лица в ходе работы комиссии будут допущены действия, квалифицируемые тем или иным гражданским служащим как умаление его чести и достоинства.
Замечание третье. Статус всех членов комиссии в том виде, в котором он представлен в п. 15 Положения, ничтожен. Каждый член комиссии должен быть наделен не только правами, но и обязанностями. Права и обязанности всех членов комиссии должны быть конкретными. Так, например, члены комиссии обязаны уважать гражданского служащего, вызванного на заседание комиссии по тем или иным причинам. Они обязаны вести процесс рассмотрения конкретной ситуации беспристрастно и на основании принципа презумпции невиновности гражданина, занимающего ту или иную должность гражданского служащего, а также обязаны не распространять информацию по вопросам, рассмотрение которых не завершено комиссией.
Представляется, что каждый член комиссии должен иметь право на отвод кандидатуры любого эксперта, если со стороны этого физического лица ранее была проявлена некомпетентность, имел место факт выступления, порочащего имя какого-либо должностного лица, а также в целях предупреждения конфликта корыстных интересов.
Следующий раздел Положения, вызвавший критические замечания, именуется "Порядок работы комиссии".
Самая существенная проблема, возникающая при необходимости осуществления практической деятельности комиссии, имеет системный характер. Это означает, что корни этой проблемы лежат в Федеральном законе N 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации" (далее - Закон о государственной гражданской службе). Суть же этой проблемы заключается в двойственности предмета практической деятельности комиссии, когда речь идет о ее таком функциональном предназначении, как урегулирование конфликта корыстных интересов. То есть комиссия должна работать с реальным конфликтом корыстных интересов, а также с гипотетическим конфликтом корыстных интересов, о котором гражданский служащий заявил в установленном порядке.
Данный вывод вытекает из содержания п. 1 ст. 19 Закона о государственной гражданской службе. Конфликт интересов - это ситуация, при которой личная заинтересованность гражданского служащего влияет или может повлиять на объективное исполнение им должностных обязанностей и при которой возникает или может возникнуть противоречие между личной заинтересованностью гражданского служащего и законными интересами граждан, организаций, общества, субъекта Российской Федерации или Российской Федерации, способное привести к причинению вреда этим законным интересам.
Для практического применения наше разграничение предмета, относимого к ведению комиссии, имеет существенное значение. Объясняется это тем, что в случае наличия реального конфликта корыстных интересов, т.е. возникшего в результате определенного события, подтвержденного (подтверждаемого) соответствующими фактами, алгоритм работы комиссии будет одним. В случае, когда служащий заявил о том, что его действия (бездействие) гипотетически могут повлиять на объективное исполнение им должностных обязанностей или могут привести к возникновению конфликта корыстных интересов, алгоритм работы комиссии будет другим.
Нами не ставилась задача предложить собственное видение разных алгоритмов работы комиссии. Позднее будет изложен общий перечень действий комиссии, направленных на диагностику того или иного случая, имеющего отношение к понятию "конфликт корыстных интересов". А прежде необходимо обратить внимание на несколько существенных моментов проблемного характера.
Положения в отношении работы комиссии:
1. Анализируемое нами Положение не содержит перечня основных принципов, на которых должна строиться работа комиссии и всех ее членов. Полагаем, что к основным принципам деятельности комиссии и всех ее членов относятся:
- принцип презумпции невиновности гражданского служащего, который реально или умозрительно является участником ситуации, связанной с понятием "конфликт корыстных интересов";
- принцип уважительного отношения к гражданскому служащему, который реально или умозрительно является участником ситуации, связанной с понятием "конфликт корыстных интересов", а также к его полномочному представителю, участвующему в процессе выяснения всех обстоятельств ситуации, рассматриваемой комиссией;
- принцип беспристрастного ведения разбирательства на любом из этапов работы комиссии;
- принцип поиска объективной истины;
- принцип ведения дискуссии с использованием справедливых процедур (отвода или замены членов комиссии, а также экспертов; предоставления слова; заслушивания претензий, связанных с защитой чести и достоинства гражданского служащего; заслушивания лиц, которые могут иметь точку зрения, отличную от общей; другие);
- принцип состязательности мнений, позиций и оценок рассматриваемых эпизодов той или иной ситуации;
- принцип конфиденциальности сведений, полученных всеми участниками данного разбирательства на любом из заседаний комиссии;
- принцип ведения протокола на каждом из заседаний комиссии;
- принцип принятия коллегиального решения на основе завершения проблемного анализа ситуации и образования единого суждения о характере поведения гражданского служащего. В приведенном юридическом определении конфликта интересов глаголы "влияет" и "возникает" имеют непосредственное отношение к состоявшемуся факту, а выражения "может повлиять" и "может возникнуть" - к гипотетическому действию, которое не имеет ничего общего с понятием "юридический факт".
2. Анализируемым нами Положением не дано описания статуса гражданского служащего и его полномочного представителя, принимающих участие в процессе рассмотрения ситуации, связанной с понятием "конфликт корыстных интересов". Статус этих лиц должен быть четким и определенным. Так, например, гражданский служащий и его полномочный представитель должны обладать правом:
- на мотивированный отвод того или иного члена комиссии, а также эксперта;
- на получение достоверной информации, необходимой для доказательства или опровержения того или иного факта, а также для установления истинных обстоятельств, связанных с понятием "конфликт корыстных интересов";
- на высказывание по существу дискутируемого вопроса;
- на заявление протеста (претензии) по факту неуважительного отношения или посягательства на честь и достоинство со стороны какого-либо члена комиссии, а также эксперта;
- на письменный отзыв по решению, вынесенному комиссии на этапе завершения ее работы;
- на обжалование решения комиссии, вынесенного после рассмотрения ситуации, связанной с понятием "конфликт корыстных интересов".
3. Анализируемое нами Положение не содержит перечня государственных гарантий, предоставляемых всем участникам процесса рассмотрения ситуации, связанной с понятием "конфликт корыстных интересов". Так, например, одна из государственных гарантий должна заключаться в том, что участие в процессе всех должностных лиц не может квалифицироваться как нарушение ими служебного распорядка. Что касается гражданского служащего и его полномочного представителя, то со стороны государства им должны быть предоставлены гарантии более высокого уровня. Например, им должна быть гарантирована поддержка председателя комиссии в получении от должностных лиц данного органа государственно-административного управления достоверной информации, а также копий служебных документов, которые могут быть использованы для поиска объективной истины.
4. Роль председателя комиссии в организации работы данного юрисдикционного органа, а также в проведении процесса рассмотрения ситуации, связанной с понятием "конфликт корыстных интересов", является неопределенной. Так, например, именно от данного лица зависят соблюдение комиссией основных принципов ее работы, образование единого суждения всех членов комиссии, достижение согласия в понимании и оценке фактов. Кроме того, председатель комиссии должен действовать так, чтобы не влиять своим авторитетом на выводы членов данного юрисдикционного органа. Таким образом, остается открытым вопрос об институционализации роли председателя комиссии.
Подошло время изложить нашу точку зрения на процесс проблемного анализа ситуации, связанной с понятием "конфликт корыстных интересов". Иными словами, ниже будет представлен алгоритм проблемного анализа ситуации, которого нет в ч. IV исследуемого Положения. При этом данный алгоритм, по сути, разработан на основе опыта осуществления процесса рассмотрения организационного конфликта - индивидуального трудового и служебного споров.
Ясно, что процесс рассмотрения организационного конфликта базируется на ведении переговоров с использованием их различных форм, а главное - на основе принципов, характерных для принципиальных переговоров, конструктивных переговоров, эффективных переговоров.
Напомним, что в течение переговоров (открытых, закрытых, конфиденциальных и пр.) на практике может быть осуществлена всесторонняя оценка ситуации разными субъектами тех или иных общественных отношений, а также третьими лицами, не являющимися участниками этих отношений. Непосредственно в ходе переговоров выявляются: открытые и скрытые интересы субъектов взаимодействия, мотивация их действий (бездействия), плоскость пересечения интересов субъектов взаимодействия, наличие стереотипов, мешающих в получении истинной картины произошедшего события или длящегося события.
По большому счету, алгоритм проблемного анализа ситуации, который должна осуществить комиссия до вынесения своего решения, связан с двумя противоположными случаями. Первый из них, как было отмечено ранее, представляет собой свершившийся факт (далее - 1-й случай). Он характеризуется тем, что действия или бездействие конкретного гражданского служащего (группы этих лиц) уже осуществлены и привели к реальному конфликту корыстных интересов. Второй вариант более сложный (далее - 2-й случай). Он, по сути, является длящимся событием, когда гражданский служащий заявил в установленном порядке о гипотетическом конфликте корыстных интересов.
Не будем разделять эти ситуации, связанные с понятием "конфликт корыстных интересов", и представим общий алгоритм-процесс проблемного анализа ситуации. Данный алгоритм представляет собой комплекс действий комиссии, которые должны быть осуществлены ею в рамках порядка работы этого юрисдикционного органа.
Итак, комиссии необходимо:
- проанализировать условия, в которых произошел случай, связанный с понятием "конфликт корыстных интересов", или ситуацию длящегося события, вызвавшего такую реакцию гражданского служащего, как заявление о конфликте корыстных интересов;
- проанализировать поведение гражданского служащего, а также тех лиц, с которыми осуществлялось взаимодействие на стадии, предшествовавшей 1-му и 2-му случаю соответственно;
- в 1-м случае определить, какие последствия имеют место из числа тех, которые поименованы ст. 19 Закона о государственной гражданской службе;
- во 2-м случае определить, какую потенциальную угрозу несет в себе та или иная должностная функция гражданского служащего, с одной стороны, входящая в его должностной регламент, а с другой - способная привести к тем же последствиям;
- в 1-м и 2-м случаях определить, были ли осуществлены меры превентивного характера со стороны представителя нанимателя в целях предупреждения конфликта корыстных интересов при выполнении функциональных обязанностей любым гражданским служащим, способным замещать данную государственную должность на основании ранее утвержденных регламентов;
- в 1-м и 2-м случаях определить, владел ли гражданский служащий, замещающий данную должность государственной гражданской службы, информацией о служебном риске быть вовлеченным в конфликт корыстных интересов в период прохождения гражданской службы из-за специфического характера функциональных обязанностей;
- в 1-м и 2-м случаях определить, какова была динамика той ситуации, которая привела к реальному конфликту корыстных интересов или к гипотетическому конфликту корыстных интересов. Параллельно установить конкретные действия гражданского служащего в течение развития той или иной ситуации;
- в 1-м и 2-м случаях определить, что позволяет характеризовать рассматриваемую ситуацию как конфликт корыстных интересов;
- определить, какие объективные обстоятельства позволяют утверждать о наличии реального конфликта корыстных интересов;
- определить, существуют ли объективные основания для того, чтобы квалифицировать действия (бездействие) гражданского служащего:
а) в качестве умышленных и осознанно мотивированных корыстными интересами;
б) в качестве действий (бездействия), провоцировавших третье лицо к удовлетворению корыстных интересов гражданского служащего;
в) в качестве действий (бездействия), направленных на дискредитацию какого-либо должного лица данного органа государственно-административного управления или третьего лица;
- установить, предпринимал ли гражданский служащий реальную попытку избежать возникновения конфликта корыстных интересов, в чем она заключалась и чем завершилась;
- установить, какую роль выполнял непосредственный руководитель гражданского служащего в ситуации, приведшей к реальному или к гипотетическому конфликту корыстных интересов;
- установить, предпринимал ли гражданский служащий попытку обратить внимание кадровой службы данного органа государственно-административного управления на коррупционно опасный характер тех или иных функциональных обязанностей, входящих в утвержденный должностной регламент замещаемой им должности;
- установить, есть ли объективные причины для того, чтобы связывать ситуацию, связанную с понятием "конфликт корыстных интересов", с социально-психологическим портретом гражданского служащего, замещающего определенную должность в органе государственно-административного управления;
- установить, существует ли история коррупционного поведения гражданского служащего, который на данный момент является участником ситуации, приведшей к реальному или к гипотетическому конфликту корыстных интересов.
Примечание. В Законе о государственной гражданской службе отсутствует институт переговоров. Для практического применения данного Закона это означает, что все участники переговоров на весь период их проведения автоматически становятся нарушителями правил служебного поведения. Ситуация может быть изменена только путем принятия представителем нанимателя соответствующего локального нормативного акта, утверждающего правила ведения переговоров в данном органе государственно-административного управления.
Проблема квалифицирования поведения гражданского служащего в качестве коррупционного остается открытой и, на наш взгляд, будет оставаться таковой до тех пор, пока виды коррупционных деяний не будут сведены в единый реестр, независимо от того, подлежат ли уголовной, административной ответственности или еще не нашли соответствующего отражения в той или другой отрасли права.
Таков, на наш взгляд, общий алгоритм процесса проблемного анализа комиссией ситуаций, связанных с понятием "конфликт корыстных интересов". Ясно, что социальная действительность многогранна, а ни одна конфликтная ситуация не похожа на другую. Из этого следует, что непосредственная практика деятельности комиссии того или иного органа государственно-административного управления покажет, удалось ли нам смоделировать алгоритм, применение которого даст положительный эффект.
Последнее наше критическое замечание касается завершающей стадии работы комиссии. Речь идет о стадии, на которой комиссия должна вынести решение о квалифицировании проанализированной ею ситуации. Более того, имеется в виду только ситуация, квалифицируемая в качестве конфликта корыстных интересов.
На наш взгляд, разработчики рассмотренного Положения существенно сузили круг тех решений, которые может принять комиссия (см. пп. "б" п. 34) по результатам своей деятельности. Так, например, за пределами этого круга осталось правомочие комиссии рекомендовать представителю нанимателя провести ревизию некоторых регламентов структурных подразделений данного органа государственно-административного управления, ревизию некоторых должностных регламентов, чтобы исключить в дальнейшем возникновение ситуаций, связанных с понятием "конфликт корыстных интересов".
Убеждены, что указанная ревизия позволит принять надлежащие управленческие решения без изменения регламента деятельности самого органа государственно-административного управления.
В завершение ответим на вопрос, вынесенный в название этой статьи. На наш взгляд, Положение о деятельности комиссии по соблюдению требований к служебному поведению государственных гражданских служащих и урегулированию конфликта интересов подлежит совершенствованию. Кроме того, необходимо в законодательном порядке вносить некоторые дополнения и изменения в Закон о государственной гражданской службе. Так, несомненно, в этом законодательном акте необходимо предусмотреть нормы, регламентирующие порядок ведения, во-первых, переговоров, которые должны предшествовать рассмотрению служебного спора соответствующей комиссией; во-вторых, переговоров как основ процессуальных действий комиссии по соблюдению требований к служебному поведению государственных гражданских служащих и урегулированию конфликта интересов.
Еще большее значение имеет введение в указанный законодательный акт положений, направленных на установление государственных гарантий, предоставляемых каждому гражданскому служащему, вовлеченному в процессуальные действия комиссии по соблюдению требований к служебному поведению государственных гражданских служащих и урегулированию конфликта интересов. Это необходимо в том числе и для того, чтобы гражданские служащие, перед которыми стоит дилемма заявлять или не заявлять о гипотетическом конфликте корыстных интересов, действовали в условиях реального осуществления в жизни принципа презумпции невиновности и надлежащих государственных гарантий, предоставляемых данной категории занятых.
Статью подготовил ведущий корпоративный юрист Шаталов Станислав Карлович. 
