Судебная власть организационно воплощается в судебной системе. Значимость проблемы организационного построения системы органов, реализующих судебную власть, проявилась, в частности, в том, что согласно ч. 3 ст. 118 Конституции РФ такая система должна устанавливаться Конституцией РФ и федеральным конституционным законом, принятие которого происходит в особой более усложненной процедуре (ст. 108 Конституции РФ).
На дифференциацию судебных органов внутри единой судебной системы оказывает влияние несколько факторов.
К основным из них относятся следующие:
1. Необходимость реализации права граждан на пересмотр его дела вышестоящим судом. В силу этого судебная система должна включать систему судов, рассматривающих дела по первой инстанции (по существу), и систему вышестоящих судов, рассматривающих дела в апелляционном и кассационном порядке либо в кассационном и надзорном порядке. При апелляционном и кассационном порядке пересмотра судебных решений надзорный порядок возможен, но лишь в виде исключительного.
2. Специфика судебного спора, которая предопределяет необходимость особой процессуальной процедуры рассмотрения и разрешения такого спора. Если первичный фактор является безусловным и требует обязательного создания отдельных звеньев судебной системы, то второй — факультативным, т. е. он может быть реализован и без образования специальных судебных органов (специализированных судов). При решении вопроса о создании системы специализированных судов приходится принимать во внимание многие обстоятельства, в том числе материально-технического характера. Но главное — необходимо решить вопрос: будут ли такие суды входить в единую судебную систему, возглавляемую Верховным Судом РФ, или будут представлять собой самостоятельные ветви судебной власти, возглавляемые своими высшими судами, не связанными с Верховным Судом РФ? Второй вариант неизбежно чреват потерей единства судебной системы и соответственно единства судебной практики. Поэтому к нему нужно подходить с большой осторожностью.
3. Специфика государственного устройства, возникающая из возможности существования системы федеральных судов и судов субъекта федерации. Решение этой проблемы также многовариантно, о чем свидетельствует и мировая практика федеральных государств.
Из сказанного ясно, что еще предстоит решить достаточно много сложных проблем для завершения построения эффективной судебной системы в России.
Часть 2 ст. 118 Конституции РФ определяет, что судебная власть осуществляется посредством конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства, т. е. данная статья устанавливает четыре вида судебных процедур, предназначенных для разрешения особых видов правовых споров. Причем установленный перечень является исчерпывающим. Можно ли из этого сделать вывод, что указанная норма создала конституционные предпосылки для дифференциации судебных органов в зависимости от специфики правового спора и специфики процессуальной процедуры их рассмотрения и разрешения? Для ответа на этот вопрос нужно обратиться к ст. 125127 Конституции РФ.
Статья 125 Конституции РФ предусмотрела наличие в судебной системе Конституционного Суда РФ. В развитие этой конституционной нормы ст. 18 Федерального конституционного закона «О судебной системе Российской Федерации» (далее — Закон о судебной системе) зафиксировала: «Конституционный Суд Российской Федерации является судебным органом конституционного контроля, самостоятельно и независимо осуществляющего судебную власть посредством конституционного судопроизводства». Аналогичное положение содержится в ст. 1 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации». Следовательно, с образованием Конституционного Суда РФ реализована содержащая в ст. 118 Конституции РФ предпосылка создания специализированного федерального судебного органа конституционного контроля. Из ст. 125 Конституции РФ не следует, что Конституционный Суд РФ является высшим органом конституционного контроля, из чего можно сделать вывод, что существование нижестоящих конституционных судов не предусмотрено. Однако конституции (уставы) многих субъектов Российской Федерации предусматривают образование конституционных (уставных) судов субъекта Федерации, которые действуют самостоятельно и не поднадзорны Конституционному Суду РФ. Правовой статус конституционных (уставных) судов субъектов Федерации определен ст. 27 Закона о судебной системе.
Статья 125 Конституции РФ предусмотрела наличие в судебной системе Верховного Суда РФ, который «является высшим судебным органом по гражданским, уголовным, административным и иным делам, подсудным судам общей юрисдикции». Эта же формулировка воспроизведена в ст. 19 Закона о судебной системе РФ, а также в ст. 10 проекта Федерального конституционного закона «О судах общей юрисдикции в Российской Федерации» (далее — Закон о судах общей юрисдикции). Из указанного следует, что в судебной системе Российской Федерации обособляется система общих судов, реализующих свою власть посредством гражданского, уголовного и административного судопроизводства, возглавляемая Верховным Судом РФ. Из этого также следует, что различные по своему характеру правовые споры, разрешаемые судом в различных процессуальных процедурах, вполне могут рассматриваться одними и тема же судами с соблюдением принципа специализации не судов, а судей. Но это не исключает при наличии определенных благоприятных условий, прежде всего материально-технического характера, образования специализированных судов, входящих в систему судов общей юрисдикции (административные, пенитенциарные, семейные и др.).
Возможность образования специализированных судов, входящих в систему федеральных судов общей юрисдикции, предусмотрена п. 3 ст. 4 Закона о судебной системе.
Однако если в рамках системы судов общей юрисдикции будут образованы специализированные суды, то возникают по крайней мере два вопроса:
Задавайте вопросы нашему консультанту, он ждет вас внизу экрана и всегда онлайн специально для Вас. Не стесняемся, мы работаем совершенно бесплатно!!!
Также оказываем консультации по телефону: 8 (800) 600-76-83, звонок по России бесплатный!
1) можно ли будет такую систему назвать системой судов общей юрисдикции?
2) если в рамках судов общей юрисдикции возможно функционирование специализированных судов, то каковы основания для обособления существующих сегодня специализированных судов в отдельные самостоятельные ветви судебной системы (что имеет место в настоящий момент)? Особенно актуально это будет звучать применительно к арбитражным судам.
Статья 127 Конституции РФ предусматривает создание Высшего Арбитражного Суда РФ, который является высшим судебным органом по разрешению экономических споров и иных дел арбитражными судами. Это означает, что Конституция РФ предусмотрела образование системы арбитражных судов, возглавляемых Высшим Арбитражным Судом РФ, и соответственно данная система функционирует самостоятельно, независимо от системы судов общей юрисдикции. В какой процедуре реализуется судебная власть арбитражных судов? С одной стороны, принятие кодифицированного процессуального закона свидетельствует о наличии особой процессуальной процедуры, не совпадающей по многим принципиальным моментам с процессуальными процедурами, в которых осуществляют правосудие суды общей юрисдикции, кроме тех положений, которые следуют из Конституции РФ и являются общими для всех видов судебных процедур. С другой стороны, такой процедуры, как арбитражное судопроизводство, не предусмотрено Конституцией РФ (ч. 2 ст. 118). Исследуя эту проблему, специалисты в области гражданского процесса отмечают, что суды общей и арбитражной юрисдикции в принципиальном плане рассматривают одинаковые дела: при рассмотрении и разрешении дел они применяют одно и то же материальное законодательство (гражданское и др.); решают одни и те же вопросы процессуального характера; используют одни и те же (за небольшим исключением) способы защиты гражданских прав, предусмотренные ст. 12 ГК РФ. Отличие — только в субъектном составе лиц, участвующих в деле.
Требует ли специфика субъектного состава одинаковых по своей природе материально-правовых отношений столь специфической процессуальной процедуры, которая нуждается в особом виде судопроизводства, предопределяющем в свою очередь необходимость не просто создания специализированных судов в рамках системы судов общей юрисдикции, но образование самостоятельной ветви судебной власти, никак не связанной с системой судов общей юрисдикции? М.С. Макарян отвечает на этот вопрос отрицательно, полагая, что в данном случае отличия в субъектном составе не настолько существенны, чтобы потребовать формирование особой процессуальной формы, тем более что она не предусмотрена Конституцией РФ. В результате он приходит к выводу, что арбитражный процесс следует считать гражданским процессом и что в перспективе необходимо слияние арбитражных судов с судами общей юрисдикции в единую судебную систему.
Соглашаясь в принципе с такими доводами, следует тем не менее осторожно относится к проблеме реорганизации в области судоустройства, принимая во внимание, что еще не накоплен достаточный опыт функционирования трех самостоятельных ветвей судебной власти, чтобы можно было с уверенностью судить о достоинствах и недостатках конституционного решения этой проблемы, нашедшего отражение в том числе и в Законе о судебной системе. Кроме того, еще не исчерпаны иные возможности обеспечения единообразного применения закона: совместные обсуждения вопросов толкования и применения законов, совместное обучение судей и др.
За проблемой единства судебной системы стоит проблема обеспечения единства судебной практики, что служит условием обеспечения конституционного требования равенства всех перед законом и судом. Необходимость обеспечения единства судебной системы при наличии трех самостоятельных ветвей судебной власти ясно осознавалось разработчиками Закона о судебной системе. Поэтому была подготовлена специальная статья, аналога которой не было ни в одном прежнем законе судоустройственного характера. Речь идет о ст. 3 «Единство судебной системы». Из анализа данной статьи следует, что единство судебной системы обеспечивается, во-первых, тем, что судебная система устанавливается Конституцией РФ и Законом о судебной системе. По этому поводу следует сказать, что от того, каким именно законом устанавливается судебная система, ее единство не может быть обеспечено. Для того чтобы закон мог обеспечить единство судебной системы, последнее должно не декларироваться, а содержать эффективные правовые решения этой задачи. Отсюда следует, что должны быть предусмотрены соответствующие связи между элементами системы, чего как раз нет ни в Конституции РФ, ни в Законе о судебной системе, ни в реальной практике функционирования трех самостоятельных ветвей судебной власти. Во-вторых, гарантом единства должна выступать Конституция РФ и комплекс законов, которые подлежат применению с соблюдением процессуальной процедуры. По этому поводу отметим, что если бы единство судебной практики могло быть реально обеспечено требованием соблюдать Конституцию РФ и иные материальные и процессуальные законы, то не было бы никакой необходимости в существовании вышестоящих судебных инстанций. Поэтому указанный фактор хоть и существен, но применительно к трем самостоятельным ветвям судебной власти реально не обеспечен. В-третьих, необходимо соблюдать единство статуса судей и финансирование судебной системы из федерального бюджета. Эти факторы также достаточно слабо увязываются с решением проблемы единообразного применения закона. Так что желание обеспечить единство судебной системы, несмотря на осознание правовой и социальной ценности этого явления, практически не реализовано.
Внутри системы общих и арбитражных судов образуются судебные органы, которые различаются как предметной компетенцией, так и объемам судебной власти, кругом полномочий по отношению к отдельным элементам системы. Выделяются нижестоящие и вышестоящие суды. Этими терминами подчеркивается различие в компетенции и общий характер инстанционных связей. Закон о судебной системе определяет ее основные параметры.
Учитывая федеративный характер нашего государства, ст. 4 указанного Закона определила, что в Российской Федерации действуют федеральные суды и суды субъектов Федерации. К федеральным судам относятся: Конституционный Суд РФ; Верховный Суд РФ, верховные суды республик, краевые и областные суды, суды городов федерального значения, суды автономной области и автономных округов, районные суды, военные и специализированные суды, составляющие систему федеральных судов общей юрисдикции; Высший Арбитражный Суд РФ, федеральные арбитражные суды округов, арбитражные суды субъектов Российской Федерации, составляющие систему федеральных арбитражных судов. К судам субъектов Федерации относятся: конституционные (уставные) суды субъектов Российской Федерации и мировые судьи, являющиеся судьями общей юрисдикции субъектов Российской Федерации. Вышестоящим судом по отношению к мировым судьям выступает районный суд (ч. 2 ст. 21).
Что касается системы федеральных судов общей юрисдикции, то указанный Закон никаких новелл, по сравнению с действующей системой, не содержит ни в плане компетенции отдельных ее звеньев, ни в плане инстанционных связей. Единственная новелла, как это видно из ст. 4, состоит в том, что в ней предусмотрено образование специализированных судов, входящих в федеральную систему судов общей юрисдикции. Применительно к каждому звену, входящему в систему федеральных судов, говорится, что полномочия, порядок образования и деятельности этих судов устанавливаются федеральным конституционным законом.
Одна из главных идей Закона о судебной системе состояла в том, чтобы в федеральном конституционном законе закрепить правовой статус судей и четко определить две системы: систему федеральных судов и судов субъектов Федерации. Именно это обстоятельство было причиной того, что, как признал Президент РФ в Послании Федеральному Собранию РФ, у Закона о судебной системе «была трудная судьба». Во-первых, данный Закон, внесенный Президентом РФ в Государственную Думу, не принимался в течение двух лет. Во-вторых, буквально накануне его принятия в Совете Федерации была предпринята попытка снять проект Закона с обсуждения. Благодаря усилиям Верховного Суда РФ эта попытка не увенчалась успехом. Причина борьбы вокруг этого проекта кроется в том, что некоторые руководители субъектов Федерации были недовольны тем, что они лишались собственной судебной власти в том объеме, на который они претендовали. Их не устраивало, что к судам субъектов Федерации отнесены только конституционные (уставные) суды и мировые судьи, т. е. они лишались возможности назначать всех судей, осуществляющих правосудие на территории субъекта Федерации.
Президент Республики Татарстан в письме в Совет Федерации Федерального Собрания РФ поставил вопрос о том, что находящиеся на территории Республики Татарстан суды должны входить в судебную систему Российской Федерации и одновременно в судебную систему республики с наделением Президента Республики Татарстан правом назначать судей, осуществляющих правосудие на территории Республики Татарстан. Эта идея была поддержана руководством Республики Ингушетия, которое выступило за отнесение районных судов к судам субъектов Российской Федерации и за расширение правомочий органов государственной власти указанных субъектов Федерации в вопросах подбора кандидатов на судейские должности и назначения судей.
К сожалению, руководителей ряда республик, претендующих на судебную власть субъекта Федерации в более широком и полном объеме, поддержали и ряд юристов. В связи с этим была предпринята попытка изменить принципиальное положение Закона о судебной системе с помощью Закона о судах общей юрисдикции, проект которого был ими разработан.
Статья 1 указанного проекта гласила:
«1. Систему судов общей юрисдикции в Российской Федерации составляют федеральные суды общей юрисдикции и суды общей юрисдикции субъектов Российской Федерации.
2. К федеральным судам общей юрисдикции относятся: Верховный Суд РФ, верховные суды республик, краевые и областные суды, суды городов федерального значения, суды автономной области и округов, районные суды, военные и иные специализированные суды.
3. К судам субъектов Российской Федерации общей юрисдикции относятся: надзорные суды субъектов Российской Федерации, апелляционно-кассационные суды субъектов Российской Федерации, мировые суды».
Из приведенного текста ясно, что по идее разработчиков проекта в Российской Федерации наряду с федеральной судебной системой должна функционировать самостоятельная система судов субъекта Федерации, возглавляемая надзорными судами субъекта Федерации. Причем ч. 3 ст. 2 проекта предусматривала, что «порядок деятельности судов общей юрисдикции устанавливается настоящим Федеральным конституционным законом, а порядок деятельности судов общей юрисдикции субъектов Российской Федерации — также и законодательством соответствующего субъекта Российской Федерации».
Статья 50 проекта предусматривала, что «на судей судов субъектов Российской Федерации распространяется действие Закона Российской Федерации “О статусе судей в Российской Федерации” за исключением положений, устанавливающих порядок назначения судей».
Предметная подсудность дел судам субъектов Федерации определялась предметной подсудностью дел мировым судьям.
Статья 51 проекта устанавливала порядок взаимоотношений судов общей юрисдикции субъекта Федерации и федеральных судов общей юрисдикции:
«1. В случае учреждения судов субъекта Российской Федерации жалобы на решения мировых судей, не вступавшие в законную силу по выбору лица, обжалующего решение, направляются в апелляционно-кассационный суд субъекта Российской Федерации или в районный суд; жалобы на решения мировых судей, вступивших в законную силу, по выбору лица, обжалующего решения, соответственно направляются в надзорный суд субъекта Российской Федерации или верховный суд республики, краевой, областной суд, суд города федерального значения, суд автономной области, автономного округа.
2. Направление жалобы осуществляется через мирового судью.
3. Направление жалобы в апелляционно-кассационный суд субъекта Российской Федерации исключает возможность аналогичного обращения в районный суд или верховный суд республики, краевой, областной суд, суд города федерального значения, суд автономной области, округа.
4. Направление жалобы в районный суд республики, краевой, областной суд, суд города федерального значения, суд автономной области, округа исключает возможность аналогичного обращения в апелляционно-кассационный суд субъекта Российской Федерации или в надзорный суд субъекта Российской Федерации».
Как видно, анализируемый проект кардинально менял принципиальные положения Закона о судебной системе. Поэтому неудивительно, что в его обсуждение включилась практически вся юридическая общественность и практикующие судьи. Этот вопрос дважды обсуждался на заседаниях Совета при Президенте РФ по вопросам совершенствования правосудия.
В Совет при Президенте РФ по вопросам совершенствования правосудия на концепцию проекта поступали отзывы от органов судейского сообщества республик Башкортостан, Коми, Саха (Якутия); Архангельской, Амурской, Воронежской, Ивановской, Иркутской, Кировской, Новосибирской, Саратовской областей; Коми-Пермяцкого и Корякского автономных округов и городов Москвы и Санкт-Петербурга. Общая оценка обсуждаемого проекта в части образования самостоятельной судебной системы субъектов Федерации, действующей независимо от федеральной судебной системы и соответственно назначение судей судов субъектов Федерации органами власти субъектов Федерации была отрицательной. Идентичная оценка содержалась и в отзыве Верховного Суда РФ, который был поддержан Советом Судей РФ.
Отрицание единой централизованной судебной системы базировалось на тезисе: коль скоро такая система имела место в советский период, то она должна быть разрушена. Попутно отметим, что этим же грешит и Концепция судебной реформы, где без приведения каких-либо аргументов утверждается, что «важнейшим результатом судебной реформы в РСФСР будет отказ от единства ее судебной системы». В чем именно недостаток единства судебной системы и преимущества ее раздробленности, в Концепции не сказано ни слова.
Между тем как в период разработки Концепции судебной реформы, так и в настоящий период проблема обеспечения в России единого экономического и правового пространства рассматривается как крайне важная. Понятно, что одним из существенных факторов, работающих на решение этой задачи, выступает единство судебной системы. Неуверенность разработчиков Концепции судебной реформы в вопросе о том, какой должна быть судебная система Российской Федерации, проявилась прежде всего в том, что, с одной стороны, утверждается, что взамен единой унитарной системы юстиции возникнут две системы: федеральная и республиканская, а с другой — приводится схема федеральной судебной системы, куда включены и мировые судьи, и никакой иной судебной системы не предлагается. В обсуждаемой проблеме самым принципиальным является вопрос о том, насколько предлагаемая в проекте судебная система соответствует Конституции РФ. На этом вопросе следует особо остановиться, поскольку разработанный на принципиально иной основе, совпадающей с позицией Закона о судебной системе, представленный в Государственную Думу проект Закона о судах общей юрисдикции еще не принят и есть основания полагать, что вокруг него могут развернуться серьезные дискуссии.
В части соответствия Конституции РФ анализируемого проекта аргументы сторонников сводятся к следующему. Статья 10 Конституции РФ провозглашает в качестве одной из основ конституционного строя Российской Федерации принцип разделения властей, имеющий горизонтальный и вертикальный аспекты. Горизонтальный аспект состоит в разделении властей на законодательную, исполнительную и судебную, вертикальный — на федеральную власть и власть субъектов Федерации. По поводу этого аргумента хотелось бы отметить следующее: если горизонтальный аспект действительно закреплен в ст. 10 Конституции РФ, то о вертикальном аспекте в ней ничего не говорится, а потому ссылка на ст. 10 в данном вопросе несостоятельна. Горизонтальный и вертикальный аспекты разделения властей имеют различную государственно-правовую природу и жестко между собой не связаны. Первый аспект разделения властей связан с проблемой правового государства, предполагающей связанность государственной власти правом и возможностью взаимного контроля трех самостоятельных ветвей власти, чтобы ни одна из них не вышла за пределы закона и Конституции РФ. Что же касается вертикального аспекта разделения властей, то это принципиально другая проблема, связанная с особенностями федеративного устройства государства и распределением властных полномочий между центром и субъектами Федерации. Связывать данные аспекты, опираясь на Конституцию РФ, можно только после того, как будет доказано, что Конституция РФ наделяет субъектов Федерации правом иметь собственную судебную власть, но этого как раз из Конституции РФ не следует.
Часть 1 ст. 11 Конституции РФ, входящая в систему норм, регулирующих основы конституционного строя Российской Федерации, перечисляет государственные органы, реализующие государственную власть в Российской Федерации. В ней говорится, что «государственную власть в Российской Федерации осуществляют Президент Российской Федерации, Федеральное Собрание (Совет Федерации и Государственная Дума), Правительство Российской Федерации, суды Российской Федерации». Анализ ч. 1 ст. 11 Конституции РФ позволяет утверждать, что в ней речь идет о федеральных органах государственной власти, к которым отнесены не верховные суды соответствующих ветвей судебной власти, а все суды Российской Федерации.
Часть 2 ст. 11 Конституции РФ говорит о том, что «государственную власть в субъектах Российской Федерации осуществляют образуемые ими органы государственной власти», не перечисляя, какие именно ветви органов власти образуются в субъектах Федерации для реализации ее государственной власти. Уточнение содержится в ч. 1 ст. 77 Конституции РФ, гласящей, что система органов государственной власти субъектов Федерации устанавливается ими самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом. Если бы Конституция РФ предполагала, что субъекты Федерации могут иметь собственную судебную власть, то, по крайней мере, в этой статье, конкретизирующей ч, 2 ст. 11 Конституции РФ, необходимо было указать, что и судебная власть устанавливается самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и общими принципами организации судебной власти, установленными федеральным законом (а точнее, федеральным конституционным законом). Однако, как мы видим, о судебной власти субъектов Федерации в данной статье, равно как и в других статьях, Конституции РФ ничего не говорится.
Противники единства судебной системы ссылаются и на ст. 73 Конституции РФ, декларирующую принцип безусловной компетенции субъекта Российской Федерации в пределах предметов его ведения. Однако при этом не приводят ни одного предмета исключительно ведения субъекта Федерации применительно к организации и функционированию судебной власти, который подтверждал бы возможность субъекта Федерации иметь и самостоятельно определять свою судебную власть. И это не удивительно, поскольку и судоустройство, и судопроизводство отнесено Конституцией РФ к исключительному ведению Российской Федерации (п. «о» ст. 71 Конституции РФ).
Некоторые юристы, принимавшие участие в обсуждении проблемы системы судов общей юрисдикции, обращали внимание на п. «г», ст. 71 Конституции РФ, относящей к исключительному предмету ведения Российской Федерации «установление системы федеральных органов законодательной, исполнительной и судебной власти, порядка их организации и деятельности». По их мнению, эта формулировка позволяет говорить, что помимо федеральных допускаются и не федеральные органы судебной власти. Но согласиться с таким выводом нельзя, поскольку ч. 1 ст. 11 Конституции РФ четко и недвусмысленно, как уже говорилось выше, относит все суды Российской Федерации к федеральным органам государственной власти. Вместе с тем Закон о судебной системе предусмотрел возможность образования судов субъектов Федерации, отнеся к таковым конституционные (уставные) суды субъектов Российской Федерации и мировых судей. Этим была сделана явная уступка притязаниям ряда субъектов Федерации, которая, к сожалению, дала повод для новых притязаний, суть которых в основном сводится к праву назначать судей, осуществляющих правосудие на территории субъекта Федерации. В обращениях не приводится ни одного аргумента в пользу того, что наличие самостоятельной системы судов субъекта Федерации будет способствовать более эффективному отправлению правосудия и более надежной защите прав граждан. Что же касается желания приобрести право назначения судей в более широком объеме, чем предусмотрено Законом о судебной системе, то эта идея представляется крайне опасной. К сожалению такого давления на судебную власть со стороны местной власти, которое имеет место в настоящее время, не было никогда ранее, что объясняется, видимо, и значительным расширением ее компетенции, которая существенно затрагивает интересы других ветвей государственной власти. Поэтому есть большой соблазн «укоротить» судебную власть. Но если это невозможно сделать путем ограничения ее компетенции, то вполне возможно путем ограничения ее независимости, что и произойдет, если судей будет назначать не федеральная власть, а местная. Это отлично понимает весь судейский корпус, который единодушно возражает против данной идеи и настаивает на том, чтобы Закон о судах общей юрисдикции не отходил от принципиальных позиций, закрепленных в Законе о судебной системе.
Между тем желание некоторых руководителей субъектов Федерации назначать судей собственной властью настолько велика, что они идут на прямое нарушение Конституции РФ и Закона о судебной системе. Это вынуждает Верховный Суд РФ отменять судебные решения, постановленные незаконным составом суда, что подрывает авторитет судебной власти в целом.
Так, Судебная коллегия по уголовным делам Верховного Суда РФ отменила приговор Верховного Суда Республики Башкортостан, записав следующее: «Согласно ч. 2 ст. 128 Конституции Российской Федерации судьи федеральных судов, к категории которых относится Верховный Суд Республики Башкортостан, назначаются Президентом Российской Федерации в порядке, установленном Федеральным законом. Конституционный принцип назначения судей закреплен в ст. 13 Федерального конституционного закона “О судебной системе РФ”. Между тем председательствующий в суде первой инстанции по настоящему делу Ф. не был назначен судьей в вышеназванном порядке, а избран судьей Верховного Суда Республики Башкортостан в порядке, противоречащем Конституции РФ и Федеральным законам. Таким образом, данное уголовное дело рассмотрено незаконным составом суда. Это нарушение уголовно процессуального закона является существенным, и потому в соответствии с п. 2 ч. 2 ст. 345 УПК приговор подлежит отмене».
По аналогичным основаниям отменены и приговоры Верховного Суда Республики Башкортостан.
Принимая во внимание, что подавляющее число научных и практических работников не поддержало идею образования системы судов общей юрисдикции субъектов Федерации, действующей параллельно с федеральной системой, по причине несоответствия Конституции РФ и дополнительно по причинам чисто практического свойства, то новый проект, представленный в Государственную Думу, пошел в этом вопросе по пути точного следования Закону о судебной системе. Статья 1 проекта Закона о судах общей юрисдикции, озаглавленная «Система судов общей юрисдикции в Российской Федерации», гласит:
«1. Систему судов общей юрисдикции в Российской Федерации составляют федеральные суды общей юрисдикции и суды общей юрисдикции субъектов Российской Федерации.
2. К федеральным судам общей юрисдикции относятся:
— Верховный Суд РФ;
— верховные суды республик, краевые и областные суды, суды городов федерального значения, суд автономной области и суды автономных округов;
— районные суды;
— военные суды;
— специализированные суды.
3. К судам общей юрисдикции субъектов Российской Федерации относятся мировые судьи».
Особое место в системе судов общей юрисдикции занимают военные суды.
К началу судебной реформы сложилось положение, в результате которого практически ни одна статья Положения «О военных трибуналах» не могла действовать в связи с противоречием действующему на этот период законодательству, в том числе и Конституции РФ. Необходимо было срочно принимать новый Закон «О военных судах Российской Федерации». Проект Закона был разработан и принят в первом чтении Государственной Думой. Однако в Совете Федерации принятие его затянулось. Возникло сомнение, насколько военные суды соответствуют требованиям надлежащего судебного органа, способного обеспечить независимое и справедливое правосудие. В качестве аргумента приводилась общая отсылка к позиции Европейского Суда по этому вопросу без приведения каких-либо конкретных решений или четко сформулированной позиции Суда. В результате принятие Закона было отложено.
Между тем ссылка на позицию Европейского Суда была совершенно несостоятельна. Европейская комиссия по правам человека неоднократно обращалась к проблеме военных трибуналов на предмет соответствия их требованиям, предъявляемым к надлежащему судебному органу, и пришла к выводу, что если судьи военных трибуналов назначаются на должность и лишаются должности в том же порядке, что и судьи гражданские, если они не обязаны отчитываться перед военным начальством о том, как они отправляют правосудие, то такие судьи в достаточной мере независимы. Эта позиция была, в частности, сформулирована по делу Саттера. «Хотя военные судьи подчиняются своим начальникам, они не должны отчитываться перед кем бы то ни было о том, как они отправляют правосудие, поэтому они являются в достаточно степени независимыми».
Несмотря на то, что согласно ст. 12 Закона о судебной системе все судьи (а, следовательно, и военные судьи) обладают единым статусом и различаются между собой только полномочиями и компетенцией, что на них распространяются все предусмотренные Законом РФ «О статусе судей в Российской Федерации» гарантии независимости, в первом проекте Закона о судах общей юрисдикции была предпринята попытка раз аттестации военных судей, что привело бы практически к разрушению военной юстиции. В отзыве Военный коллегии Верховного Суда РФ на указанный проект отмечалось, что при решении вопроса о статусе военных судов необходимо учитывать, что одной из основных причин существования военных судов является необходимость обеспечения правосудия в военное время и в боевой обстановке, при чрезвычайном положении в Вооруженных Силах и других войсках. Именно для этого военные суды комплектуются военнослужащими, что дает возможность поддерживать их высокую мобилизационную готовность с тем, чтобы в любой момент выполнить свои функции в условиях, в которых действуют Вооруженные Силы и другие войска, с учетом особенностей законодательного регулирования существующих в них правоотношений и необходимости сохранения государственной тайны. При комплектовании военных судов гражданскими лицами эта их важнейшая задача выполняться не будет. В военных судах судьи должны быть военнослужащими, иначе полностью теряется смысл их создания и названия. Нет ни одной международной или европейской нормы, требующей, чтобы военные суды состояли из гражданских лиц. Во всех странах, где есть военные суды, они комплектуются только военнослужащими.
Позиция Военной коллегии Верховного Суда РФ была поддержана большинством юристов и нашла свое отражение в доработанном проекте Закона о судах общей юрисдикции.
Предметная подсудность дел отдельных звеньев военных судов совпадает с предметной подсудностью иных общих судов за исключением гарнизонного суда, который кроме дел, отнесенных к подсудности районного суда, рассматривает и дела, подсудные мировому судье. Что касается субъектной подсудности, то она, естественно, имеет свою специфику. В связи с субъектной подсудностью дел военным судам возникают проблемы, связанные с возможностью рассмотрения ими дел гражданских лиц. В этом отношении представляет интерес доклад Комиссии по правам человека при ООН, которая рассматривала указанную проблему применительно к положению дел в Никарагуа, где военные суды рассматривали дела гражданских лиц, совершивших политические преступления. Комиссия пришла к выводу, что подобное является нарушением ст. 14 Международного пакта о гражданских и политических правах, поскольку этим нарушается право на справедливое судебное разбирательство независимым и беспристрастным судом. Действительно, если гражданин, не имеющий никакого отношения к военной службе, по политическим мотивам передается под юрисдикцию военного суда, то это не может быть ничем оправдано и является грубым нарушением его прав.
Российское законодательство в исключительных случаях допускает рассмотрение дел о преступлениях гражданских лиц военным судом независимо от характера дела, когда преступление совершено совместно с военнослужащими и раздельное рассмотрение этих дел создает серьезные трудности для установления истины по делу. Однако если воинская часть, предприятие, учреждение или организация Вооруженных Сил РФ, других войск, воинских формирований и органов дислоцируется за пределами Российской Федерации, военному суду подсудны все гражданские, административные и уголовные дела, а также дела об административных правонарушениях, если иное не установлено международным договором Российской Федерации.
Процессуальная процедура рассмотрения дел военными судьями идентична процедуре рассмотрения дел в иных судах общей юрисдикции без каких-либо изъятий. То же можно сказать и о составе, в котором рассматриваются дела.
Структура военных судов и процессуальные инстанционные связи между отдельными его звеньями (гарнизонный военный суд, окружной военный суд, Военная коллегия Верховного Суда РФ) идентичны структуре иных судов общей юрисдикции за исключением отсутствия такого звена, как мировой судья. После неоднократных обсуждений и согласований по вопросу о необходимости принятия Федерального конституционного закона «О военных судах Российской Федерации» он был принят Государственной Думой и одобрен Советом Федерации. По принципиальным вопросам, вызвавшим разногласия, парламент Российской Федерации согласился с позицией Верховного Суда РФ.
На построение судебной системы и структуры отдельных ее звеньев оказывают влияние и иные факторы, связанные как с необходимостью обеспечить максимально благоприятные условия для доступа граждан к правосудию, так и с моментами чисто процессуального характера. Для максимально благоприятного доступа граждан к правосудию и одновременно для разгрузки районных судов Закон о судебной системе возродил еще одно звено в системе судов общей юрисдикции — мировых судей. Институт мировых судей был введен в России реформой.
Относительно государственно-правовой природы мирового суда в литературе имеет место некоторое недопонимание. В частности, на том основании, что мировые судьи могут избираться местным населением, если такое решение будет принято соответствующим субъектом Федерации, некоторые авторы делают вывод, что в связи с этим они будут входить в систему местного самоуправления. Это явное заблуждение, поскольку мировые судьи, равно как и конституционные (уставные) суды, отнесены ст. 4 Закона о судебной системе к числу судов субъектов Федерации, а потому являются органами государственной власти, а не местного самоуправления. Если бы мировые судьи входили в систему местного самоуправления, то их решения не могли бы пересматриваться государственной властью, т. е. судьями, осуществляющими государственную судебную власть. В этом состоит отличие мировых судей по Закону о судебной системе от мировых судей, учрежденных законом, которые не входили в систему государственной власти. Именно поэтому решения мировых судей пересматривались съездом мировых судей, а не окружными судами. И только в порядке надзора их решения подлежали контролю со стороны Сената. Смешав понятие государственной власти субъекта Федерации с местным самоуправлением, сторонники расширения судебной власти субъекта Федерации, очевидно, посчитали, что, предусмотрев специальные кассационно-апелляционные инстанции для мировых судей, выведя последних из единой судебной системы, можно придать понятию «мировые судьи» тот смысл, который придавался ему судебной реформой. В обоснование своей позиции они писали, что если решения мировых судей по Закону о судебной системе должны будут обжаловаться в федеральную судебную систему, то, следовательно, по своей правовой природе это государственные судьи, а не мировые судьи. А поэтому и предлагали предусмотреть для обжалования их решений специальные кассационно-апелляционные инстанции. Однако для того чтобы быть последовательными и довести идею до конца, им следовало бы предложить не считать органами государственной власти не только мировых судей, но и судей, осуществляющих правосудие в кассационно-апелляционных судах. Таким образом, указанная концепция не только не расширила бы судебную власть субъектов Федерации, но вовсе лишила бы их таковой, поскольку все указанные суды вошли бы не в систему государственной власти субъекта Федерации, а в местное самоуправление.
Согласно проекту Закона о судах общей юрисдикции мировому судье подсудны:
— уголовные дела о преступлениях, за совершение которых может быть назначено максимальное наказание, не превышающее двух лет лишения свободы;
— дела о выдаче судебного приказа;
— дела о расторжении брака, если между супругами отсутствует спор о детях;
— дела о разделе между супругами совместно нажитого имущества;
— иные дела, возникающие из семейно-правовых отношений, за исключением дел об оспаривании отцовства (материнства), установлении отцовства, о лишении родительских прав, усыновлении (удочерении) ребенка;
— дела по имущественным спорам при цене иска, не превышающей 500 МРОТ, установленных законом на момент подачи заявления;
— дела, возникающие из трудовых отношений, за исключением дел о восстановлении на работе;
— дела об определении порядка пользования земельными участками, строениями и другим недвижимым имуществом;
— дела об административных правонарушениях, отнесенные к подсудности мирового судьи Кодексом РФ об административных правонарушениях;
— дела по вновь открывшимся обстоятельствам в отношении решений, принятых ими и вступивших в силу (ст. 49).
Сегодня в России работает примерно 15 тыс. судей, которые в год рассматривают более 1,3 млн. уголовных дел и около 5 млн. гражданских дел. После введения института мировых судей значительная часть дел (по разным оценкам — до 20 % уголовных и до 60 % гражданских дел и основная масса дел об административных правонарушениях) перейдет на рассмотрение мировых судей.
Требования, предъявляемые к мировым судьям, идентичны требованиям, предъявляемым к судьям районного звена. «Мировым судьей может быть гражданин Российской Федерации, достигший 25 лет, имеющий высшее юридическое образование и стаж работы по юридической профессии не менее 5 лет, сдавший квалификационный экзамен и получивший рекомендацию на эту должность квалификационной коллегии судей соответствующего субъекта Российской Федерации» (ст. 47).
В связи с указанными требованиями к кандидату в мировые судьи возникает ряд проблем. Первая связана с острой нехваткой кадров, желающих трудиться на судейском поприще. Вторая делает проблематичным целесообразность выборного порядка получения судейской должности. Если к кандидатам в судьи предъявляются высокие требования профессионального характера, то выборы местным населением не эффективны. И, наконец, третья проблема состоит в том, что если к мировым и районным судьям предъявляются одни и те же требования, то пересмотр решения, принятого мировым судьей, не может осуществляться судьей районного суда единолично, как это предусмотрено ч. 3 ст. 34 проекта Закона о судах общей юрисдикции. В этих случаях пересмотр решений должен осуществляться коллегиально, что опять-таки должно повлечь увеличение численности судей районного звена.
Мировые судьи осуществляют свои полномочия в пределах территорий закрепленных за каждым из них судебных участков. Общее число мировых судей и судебных участков субъекта Российской Федерации определяется федеральным законом по инициативе соответствующего субъекта Российской Федерации, согласованной с Верховным Судом РФ, или по инициативе Верховного Суда РФ, согласованной с соответствующим субъектом Федерации. Судебные участки создаются из расчета численности населения на одном участке от 15 тыс. до 30 тыс. В административно-территориальных образованиях численностью населения менее 15 тыс. человек создается один судебный участок (ст. 46).
Что касается структуры и распределения полномочий между остальными звеньями системы судов общей юрисдикции, то существенных новелл в проекте Закона о судах общей юрисдикции не так много.
Но о некоторых из них следует сказать:
Во-первых, каждое звено судебной системы получило право пересмотра собственных решений по вновь открывшимся обстоятельствам.
Во-вторых, применительно к районному суду сказано, что он правомочен выносить решения об аресте, о заключении под стражу, о содержании под стражей, об ограничении права на тайну переписки, почтовых, телеграфных и иных сообщений, телефонных и иных переговоров, а также на неприкосновенность жилища. Кроме того, районный суд рассматривает жалобы на решения, действия (бездействия) лица, производящего дознание, следователя, прокурора в случаях и порядке, установленных уголовно-процессуальным законом.
В отношении рассмотрения уголовных, гражданских и административных дел по первой инстанции следует отметить, что к подсудности районного суда относятся все за исключением отнесенных к подсудности вышестоящих судов (ст. 33). Подсудность дел верховному суду республики, краевому, областному суду, суду города федерального значения, суду автономной области и автономного округа определена следующим образом.
По первой инстанции:
— дела о преступлениях, за совершение которых может быть назначено наказание в виде лишения свободы на срок свыше 15 лет, пожизненного лишения свободы или смертной казни;
— об оспаривании нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов Федерации, затрагивающих права, свободы и охраняемые законом интересы граждан и объединений;
— о прекращении или приостановлении деятельности межрегиональных и региональных общественных объединений;
— об оспаривании решений и действий (бездействий) избирательных комиссий субъектов Федерации по подготовке и проведению референдума Российской Федерации, региональных референдумов, выборов Президента РФ, выборов депутатов законодательных (представительных) органов государственной власти, высшего должностного лица субъекта Федерации, кроме решений, принимаемых по жалобам на решения и действия (бездействию) нижестоящих избирательных комиссий;
— все дела, связанные с государственной тайной.
В качестве второй инстанции указанные суды рассматривают дела по жалобам на не вступившие в законную силу решения районных судов, а в надзорном порядке на вступившие в законную силу решения мировых судей, районных судов, а также на собственные решения, принятие ими в качестве суда второй инстанции.
Необходимо заметить, что в первом варианте проекта Закона президиум областного суда и приравненных к нему судов был лишен надзорных полномочий. По этому поводу в замечаниях Верховного Суда РФ на указанный проект отмечалась неприемлемость решения, в силу которого надзорные функции сохранялись лишь за Верховным Судом РФ. Судебная практика свидетельствует о том, что большинство надзорных жалоб поступает именно в суды областного звена, где они и находят свое разрешение. Нетрудно представить, к чему может привести лишение указанных судов надзорных полномочий, имея в виду, что ежегодно ими рассматривается примерно 90 тыс. жалоб в порядке надзора и тем самым обеспечивается своевременная защита прав граждан непосредственно на местах без обращения в Верховный Суд РФ. Согласно доработанному проекту президиуму областного суда и приравненных к нему судов возвращены надзорные функции (ст. 23 проекта).
Систему судов общей юрисдикции возглавляет Верховный Суд РФ, который является высшим судебным органом Российской Федерации по всем делам, подсудным судам общей юрисдикции.
Верховный Суд РФ рассматривает по первой инстанции дела:
— о преступлениях, в совершении которых обвиняется судья, если судьей заявлено соответствующее ходатайство, а также уголовные дела особой важности или особого общественного значения, которые Верховный Суд РФ вправе принять к своему производству при наличии ходатайства обвиняемого;
— об оспаривании нормативных правовых актов Президента РФ, Правительства РФ, а также нормативных правовых актов иных федеральных органов исполнительной власти, свобод и охраняемых законом интересов граждан и объединений. Относительно указанного полномочия необходимо обратить внимание на два момента. Во-первых, это чрезвычайно важное полномочие не было предусмотрено первым вариантом Закона и было включено в доработанный проект по настоянию Верховного Суда РФ. Во-вторых, данной нормой Закона разрешается коллизия, возникшая вследствие решения Конституционного Суда РФ, признавшего, что без законодательной регламентации полномочий и процедуры рассмотрения дел об оспаривании указанных нормативных актов суды общей юрисдикции не вправе решать вопросы об их законности или незаконности;
— об оспаривании постановления о приостановлении или прекращении полномочий судьи либо прекращении отставки судьи;
— о приостановлении или прекращении деятельности общероссийских и международных общественных объединений;
— об оспаривании решений и действий (бездействия) Центральной избирательной комиссии РФ по подготовке и проведению референдума Российской Федерации, выборов Президента РФ и депутатов Государственной Думы Федерального Собрания РФ (за исключением решений, принимаемых по жалобам на решения и действия (бездействие) нижестоящих избирательных комиссий);
— по разрешению разногласий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Федерации, переданных Верховному Суду РФ Президентом РФ в соответствии со ст. 85 Конституции РФ;
— иные гражданские и административные дела, имеющие важное государственное или международное значение, которые Верховный Суд РФ вправе принять к своему рассмотрению по собственной инициативе.
Верховный Суд РФ рассматривает в качестве суда второй инстанции дела по жалобам на решения верховных судов республик, областных, краевых и приравненных к ним судов, принятые ими в качестве суда первой инстанции и не вступившие в силу, а также на решения Верховного Суда РФ, принятые им в качестве суда первой инстанции и не вступившие в силу. О существенной новизне, связанной с необходимостью пересмотра в кассационном порядке решений, принятых Верховным Судом РФ по первой инстанции, уже говорилось выше. Для этого в структуре Верховного Суда РФ создается Сенат.
И наконец Верховный Суд РФ рассматривает дела по жалобам и протестам на решения судов общей юрисдикции, вступившие в силу (ст. 11 проекта).
Особые полномочия принадлежат Пленуму Верховного Суда РФ. Согласно ст. 13 проекта Пленум:
— дает разъяснения по вопросам судебной практики судов общей юрисдикции;
— в соответствии с ч. 1 ст. 93 Конституции РФ дает заключение о наличии в действиях Президента РФ признаков измены или иного тяжкого преступления;
— в соответствии с ч. 1 ст. 104 Конституции РФ вносит в Государственную Думу Федерального Собрания РФ законопроекты по вопросам своего ведения;
— в соответствии ч. 2 ст. 125 Конституции РФ обращается с запросом в Конституционный Суд РФ.
Организационное обеспечение судебной деятельности
Важнейшим направлением судебной реформы выступает комплекс проблем, связанных с организационным и ресурсным обеспечением деятельности судов. Это достаточно широкий круг проблем, включающий мероприятия кадрового, финансового, материально-технического и иного характера, направленные на создание надлежащих условий для полного и независимого осуществления правосудия. Учитывая тесную связь организационного и материально-технического обеспечения судебной деятельности с качеством правосудия и эффективностью судебной защиты прав граждан, международное сообщество также уделяет большое внимание этому аспекту судебного управления.
В Рекомендации Комитета министров Совета Европы № 95 «Относительно управления системой уголовного правосудия» (Резолюции и рекомендации Комитета министров Совета Европы «Допуск к правосудию») подчеркивается значимость управленческой деятельности в сфере юстиции и обращается внимание на ее связь с растущим количеством поступающих в суды дел, их усложнением, обострением проблемы разумных сроков их разрешения, бюджетными ограничениями при одновременно растущих ожиданиях со стороны общества.
Отмечается, что принципы стратегии, методы управления могут внести значительный вклад в повышение эффективности и действенности функционирования системы правосудия. Поэтому соответствующим учреждениям предлагается определить задачи в области рабочей нагрузки, финансов, инфраструктуры, людских ресурсов, средств связи и т. д. Столь же серьезное значение придается международным сообществом вопросам создания судам «надлежащих рабочих условий», обеспечению «надлежащего вспомогательного персонала и оборудования, в частности, для автоматизации делопроизводства и обработки данных с тем, чтобы судьи могли эффективно и оперативно выполнять свои обязанности».
Об этом же говорится и в Рекомендации Комитета министров Совета Европы № 94 «О независимости, эффективности и роли судей». Среди организационно-управленческих принципов, осуществление которых ожидается и рекомендуется правительствам государств — членов Совета Европы в целях повышения независимости, эффективности и роли судей, названы: «принятие соответствующих мер для передачи выполнения несудейских функций другим лицам», «обеспечение такого статуса вознаграждения судей, который был бы соразмерен их профессиональному авторитету и уровню ответственности» и «принятие всех необходимых мер для обеспечения безопасности судей, обязательное присутствие охраны в помещениях судов или предоставление полицейской защиты судьям, которые могут стать или являются объектами серьезных угроз».
Функции организационного обеспечения судебной деятельности в России в разные периоды времени возлагались то на органы Министерства юстиции, то на вышестоящие суды. Причем именовалась эта функция несколько иначе — «организационное руководство» или «организационное управление судебной деятельностью». И только в начале перестройки она трансформировалась в «организационное обеспечение судебной деятельности». Все эти метаморфозы в силу специфики судебной деятельности не случайны. С одной стороны, независимость судебной власти требует, чтобы только судебный орган управлял судами, а с другой — возложение на вышестоящие суды кроме чисто судебных функций и полномочий по организационному обеспечению судебной деятельности «не может не подталкивать контролирующие судебные инстанции к снижению принципиальности, использованию непроцессуальных полномочий для влияния на судебную практикума процессуальных возможностей — в качестве средства искусственного улучшения показателей качества». Кроме того, совмещение функций правосудия с организационно-управленческими властными полномочиями противоречит идее разделения властей и независимости судей при отправлении правосудия. Поиски оптимальной модели судебного управления начались во второй половине 80-х годов.
Они велись в двух направлениях:
1) более четкого разграничения процессуальных и непроцессуальных средств управления с учетом принципа независимости судей;
2) определения органа, осуществляющего управленческие функции по организационному обеспечению нормального функционирования судебной системы.
Если принять во внимание, каким широким кругом полномочий обладало Министерство юстиции, то становится ясно, почему у судейского корпуса появилась настойчивая тенденция к максимальному отторжению, дистанцированию от этого органа исполнительной власти. Кроме кадрового и материально-технического обеспечения судебной системы органы юстиции обладали полномочиями по обобщению судебной практики, ее анализу и оказанию помощи судам в правильном применении законодательства, контролю за соблюдением процессуальных сроков, вынесению судами частных определений, подготовке к судебному заседанию, прохождению дел по судебным инстанциям, анализу судебной статистики и др. Такой круг полномочий, связанный с проверкой деятельности судов, давал в руки Министерства юстиции мощные рычаги воздействия не только на организационный аспект судебной деятельности, но и непосредственно на отправление правосудия. Попытки разграничить полномочия вышестоящих судов и органов юстиции, например, по обобщению и анализу судебной практики оказывались неэффективными. Это усугублялось и спецификой административно командной системы, при которой все преимущества были на стороне исполнительной, а не судебной власти. Несмотря на все призывы к органам юстиции строго соблюдать ст. 38 Основ законодательства о судоустройстве и п. 2 Положения о Министерстве юстиции в части невмешательства в отправление правосудия, на коллегиях Минюста обсуждались вопросы применения судами законодательства, в том числе и так называемая карательная практика судов. Аналогично поступали и органы юстиции на местах. Такое положение дел, безусловно, не могло быть терпимым, и в одном из первых законов судебной реформы — Основах судоустройства полномочия органов юстиции были существенно урезаны. В частности, они лишились права проведения проверок в судах и соответственно рычагов давления на судей, а с принятием Закона о статусе судей — и возможности привлечения судей к ответственности. Утрата существенных властных полномочий воздействия на судебную систему не могло не привести к снижению энтузиазма в части чисто организационных функций, в том числе по материально-техническому обеспечению судебной деятельности, тем более что в этот период Министерство юстиции стало приобретать новые и достаточно ответственные направления деятельности. Отмеченное не могло не вызывать беспокойства и поиска путей решения проблемы организационного обеспечения судебной деятельности.
По мере продвижения реформы и становления судебной власти прежняя система обеспечения деятельности судов все больше обнажала свою неэффективность. О наличии недостатков в организационном обеспечении деятельности судов нагляднее всего свидетельствовало и положение дел в судах, и отсутствие каких-либо позитивных перемен в этом вопросе. Так, на начало судебной реформы неудовлетворительным оценивалось размещение 39 % судов. Ежемесячная рабочая нагрузка на одного районного судью составляла 42 дела и материалов. В 1998 г. положение не только не улучшилось, но еще больше усугубилось. Среднемесячная рабочая нагрузка на каждого судью уже составляла 61,5 дел и материалов, 30 % зданий судов нуждались в капитальном ремонте. Выявилось несоответствие между штатной численностью судей федеральных судов общей юрисдикции и их нормативно определенной штатной численностью, устранение которой требовало увеличения количества судей в 2,4 раза.
Обострилась проблема финансирования судов. Низкая зарплата и социальная незащищенность судей привели к падению престижа этой профессии, что повлекло отток из судов квалифицированных кадров и создало опасность снижения качества правосудия. Столь же напряженная ситуация сложилась и с работниками аппарата судов.
Из-за хронического недофинансирования судебной системы нарастала их кредиторская задолженность перед поставщиками энергоресурсов, коммунальных услуг, почтово-телеграфной связи. Как отмечалось в постановлении Четвертого (чрезвычайного) всероссийского съезда судей, «ассигнования на содержание федеральных судов общей юрисдикции, утвержденные Законом Российской Федерации “О федеральном бюджете Российской Федерации” в сумме 1,9 трлн. рублей, обеспечили реальную потребность судов в среднем на 35 %, а по отдельным статьям расходов обеспеченность составила значительно меньше».
Государственная Дума Федерального Собрания РФ приняла специальное Постановление «О критической ситуации в финансовом обеспечении судебной системы Российской Федерации» (№ 3042ПГД), в котором также констатировалось неудовлетворительное положение дел в обеспечении деятельности судов и ставился вопрос о принятии мер по ее выправлению.
Неблагоприятная ситуация вызывала необходимость принципиальных изменений в подходах и принципах обеспечения деятельности судов. Становилась все более очевидной неадекватность сохранявшегося механизма обеспечения функционирования органов судебной власти ее новому высокому статусу и месту в системе властных институтов Российской Федерации. По своему положению в системе исполнительной власти Министерство юстиции РФ нельзя признать структурой, однопорядковой институту судебной власти, поскольку оно входит в состав Правительства РФ как одно из подразделений исполнительной власти. Как и любое другое министерство, оно находится в отношениях подчиненности, подотчетности и подконтрольности главе государства, а по ряду вопросов — и Председателю Правительства РФ.
Перемены в руководстве государства, отставка Правительства РФ не должны влиять на деятельность судебной власти, влечь каких-либо изменений в ее руководстве, чего нельзя сказать о министерствах. Деятельность любого министерства определяется политикой руководства страны, в том числе его внутриполитической линией и даже идеологией, в зависимости от которой в определенные моменты происходит смещение акцентов и приоритетов, как, например, в связи с провозглашением кампаний по усилению борьбы с коррупцией, наркоманией, преступностью в целом и т. д. Министерство юстиции РФ не может стоять в стороне от участия в таких кампаниях и программах, тогда как российская судебная власть в отношении себя такой подход исключает. Она должна быть всегда самостоятельной и независимой от каких-либо политических пристрастий и директивных установок. Во многих зарубежных странах со стабильной внутриполитической жизнью, устоявшейся системой обеспечения деятельности судов и управления судебной системой внутриполитические процессы проходят безболезненно. Специфика же развития российских реформ обусловила и здесь необходимость учета наших особенностей. К тому же увеличивавшееся многообразие функций Министерства юстиции РФ, у которого в последние годы появился ряд новых направлений деятельности (например, руководство уголовно-исправительной системой), порождало дополнительные сложности в организационном обеспечении судебной системы.
Анализ возможных вариантов улучшения организационной работы судов общей юрисдикции привел к идее создания в рамках судебной системы автономного органа управления, который, с одной стороны, обеспечивал бы ресурсное и материально-техническое обеспечение судов, а с другой — непосредственно занимался бы организацией их работы, включая контроль за деятельностью администрации и аппаратов судов по обеспечению процесса правосудия.
Своего рода логическим завершением процесса научного поиска путей упрочения гарантий организационной самостоятельности и независимости судов и судей стало принятие по законодательной инициативе Верховного Суда РФ Федерального закона «О Судебном департаменте при Верховном Суде Российской Федерации» (далее — Закон о Судебном департаменте).
Однако принципиальные основы организационного обеспечения судебной деятельности были заложены уже в Законе о судебной системе. В ст. 30 Закона говорится, что обеспечение деятельности Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ и Высшего Арбитражного Суда РФ осуществляется аппаратами этих судов; обеспечение деятельности других судов общей юрисдикции — Судебным департаментом при Верховном Суде РФ; обеспечение деятельности других арбитражных судов — Высшим Арбитражным Судом РФ.
Анализ ст. 30 показывает, что организация обеспечения деятельности судов осуществляется различно в зависимости от уровня судебного органа и вида ветви судебной власти. Объясняется это не какими-либо теоретическими концепциями, а скорее соображениями практического свойства. Дело в том, что Министерство юстиции РФ занималось организационным обеспечением только судов общей юрисдикции. Когда был создан Конституционный Суд РФ и сложилась система арбитражных судов, то им пришлось решать проблему организационного обеспечения самостоятельно.
В связи с этим в Федеральном конституционном законе «Об арбитражных судах в Российской Федерации» в ст. 44 записано:
«1. Организационное обеспечение деятельности арбитражных судов в Российской Федерации осуществляется Высшим Арбитражным Судом РФ.
2. Высший Арбитражный Суд РФ производит подбор и подготовку кандидатов в судьи, организует работу по повышению квалификации судей и работников аппаратов арбитражных судов, осуществляет финансирование арбитражных судов, обеспечивает контроль за расходованием финансовых средств, выделяемых арбитражным судам.
3. Федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации обязаны оказывать содействие Высшему Арбитражному Суду РФ в организационном обеспечении деятельности арбитражных судов в Российской Федерации.
4. Материально-техническое снабжение и обеспечение служебными помещениями арбитражных судов в Российской Федерации, а также медицинское, жилищное и социально бытовое обслуживание судей и работников аппарата арбитражных судов осуществляется соответствующим органов исполнительной власти по месту нахождения арбитражного суда за счет средств федерального бюджета».
Для выполнения указанных организационных функций в арбитражных судах создается соответствующий аппарат (ст. 45). Аналогично был решен вопрос об организационном обеспечении деятельности Конституционного Суда РФ. В ст. 111 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» говорится, что материально-техническое, социально бытовое, научно-аналитическое, информационное и иное обеспечение Конституционного Суда РФ осуществляется аппаратом Суда.
Поскольку вопрос относительно высших органов конституционного и арбитражного правосудия к моменту принятия Закона о судебной системе уже был решен, то было принято решение аналогично урегулировать и вопрос организационного обеспечения деятельности Верховного Суда РФ. Поэтому организационный аспект деятельности Верховного Суда РФ обеспечивается также аппаратом этого суда. Однако в силу различия в объеме организационного обеспечения судов обшей и арбитражной юрисдикции Верховный Суд РФ не смог принять на себя функции организационного обеспечения всей системы судов общей юрисдикции. Да и из теоретических соображений это было бы неправильно, о чем уже говорилось выше. Тем более что опыт такой уже был и он себя не оправдал.
Итак, обеспечение деятельности судов общей юрисдикции, в том числе мировых судей (кроме Верховного Суда РФ), перешло к Судебному департаменту при Верховном Суде РФ Создание Судебного департамента при Верховном Суде РФ явилось важным шагом в направлении дальнейшего совершенствования российской судебной системы, укрепления ее самостоятельности и независимости при осуществлении правосудия от законодательной и исполнительной властей. В соответствии со ст. 1 Закона о Судебном департаменте новый федеральный государственный орган — Судебный департамент при Верховном Суде РФ осуществляет организационное обеспечение деятельности верховных судов республик, краевых и областных судов, судов городов федерального значения, судов автономной области и автономных округов, районных судов, военных и специализированных судов, органов судейского сообщества, а также финансирование мировых судей. Указание на его нахождение при Верховном Суде РФ означает определение места этого органа как составной части судебной системы.
Возложенное на Судебный департамент организационное обеспечение деятельности судов общей юрисдикции и органов судейского сообщества включает в себя решение вопросов организации работы судов, их кадрового, финансово-технического и ресурсного обеспечения.
Согласно ст. 6 Закона о Судебном департаменте на него возлагается:
— разработка и представление в Правительство РФ предложений о финансировании судов, мировых судей и квалификационных коллегий судов;
— финансирование деятельности судов из федерального бюджета;
— изучение организации деятельности судов и разработку предложений о ее совершенствовании;
— определение потребности судов в кадрах, осуществление работы по подготовке кадров на должности судей, взаимодействие с образовательными учреждениями, осуществляющими подготовку и повышение квалификации судей и работников аппаратов судов;
— подбор и расстановка кадров;
— ведение статистического и персонального учета судей, и работников аппарата судов;
— ведение судебной статистики, организация делопроизводства и работы архивов, взаимодействие с органами юстиции при составлении сводной статистической отчетности;
— организация строительства зданий, ремонт и техническое оснащение зданий и помещений судов;
— разработка и внедрение программно-аппаратных средств, необходимых для ведения судопроизводства, а также информационно-правового обеспечения судебной деятельности;
— осуществление работы по обеспечению независимости, неприкосновенности и безопасности судей, а также безопасности членов их семей;
— организация материального и социального обеспечения судей, в том числе пребывающих в отставке, работников аппаратов судов, принятие мер по обеспечению их благополучным жильем;
— организация медицинского и санаторно-курортного лечения судей, в том числе пребывающих в отставке, членов их семей и работников аппаратов судов в соответствии с федеральным законодательством;
— установление и развитие связей с государственными и иными органами, учреждениями и организациями, в том числе иностранными, в целях совершенствования организации работы судов;
— взаимодействие с адвокатурой, правоохранительными и другими государственными органами по вопросам надлежащего обеспечения деятельности судов.
Важнейшим элементом организационного обеспечения является осуществление контроля за деятельностью судов, не связанной с отправлением правосудия: проверка деятельности канцелярий, организация работы с документами, своевременность назначения дел и материалов к слушанию, сроки оформления рассмотренных дел, финансово-хозяйственная деятельность судов.
Полномочия Судебного департамента закреплены в Федеральном законе. Тем самым в отличие от прежнего ведомственного характера обеспечению деятельности судов был придан исключительно правовой характер, появилась законодательная база обеспечения деятельности судов. Особенно важно то, что в Законе учтены и детально конкретизированы практически все сферы обеспечения жизнедеятельности судов, пути и способы, гарантирующие создание нормальных условий для осуществления правосудия. Правовая детализация полномочий, которые одновременно должны рассматриваться как функции Судебного департамента, максимально снижает влияние субъективных факторов в деле обеспечения деятельности судов и ослабляет их зависимость в этом вопросе от взглядов и подходов к решению ведомственных чиновников.
Реформирование действовавшего механизма обеспечения деятельности судов позволило добиться четкого организационного и профессионального разграничения по функциональному признаку деятельности непосредственно судебной власти по осуществлению правосудия и системы ее обеспечения. Причем это осуществлено внутри единой судебной системы, что способствовало достижению органичной и неразрывной взаимосвязи между ними.
С принятием Закона о Судебном департаменте при Верховном Суде РФ введена должность администратора суда. На него возложены полномочия по организационному обеспечению деятельности верховного суда республики, краевого, областного суда, суда города федерального значения, суда автономной области, суда автономного округа и районного суда. В его задачу входит подготовка и проведение судебных заседаний, организация охраны зданий и помещений суда, обеспечение судей различными техническими средствами, строительство и ремонт зданий судов, обеспечение судей юридической и справочной литературой, организация ведения судебной статистики, делопроизводства, архива суда.
Эффективность новой системы обеспечения деятельности судов первоначально сдерживалась сохранявшейся с прошлых лет практикой, когда объемы финансирования судебной системы определялись Правительством страны в зависимости от фактических доходов федерального бюджета. В частности, согласно ст. 102 Федерального закона «О федеральном бюджете на 1998 год» в случае отклонения совокупных поступлений доходов в федеральный бюджет от объемов, предусмотренных данным Федеральным законом, расходы федерального бюджета на 1998 г. финансируются Правительством РФ строго пропорционально годовому предназначению с учетом фактически полученных доходов федерального бюджета. При этом допускалось 5процентное отклонение от пропорционального финансирования по статьям, т. е. сокращение объема финансирования судов решениями Правительства РФ, хотя ст. 33 Закона о судебной системе допускает уменьшение бюджетных ассигнований на содержание судов только с согласия Всероссийского съезда судей или Совета Судей РФ.
Постановлением Пленума Верховного Суда РФ в Государственную Думу Федерального Собрания РФ в порядке законодательной инициативы внесен проект Федерального закона «О финансировании судов Российской Федерации». Кроме того, Пленум Верховного Суда РФ принял Постановление № 12 «О запросе в Конституционный Суд РФ Российской Федерации о проверке соответствия статьи 102 Федерального закона “О федеральном бюджете” Конституции Российской Федерации».
Постановлением Конституционный Суд РФ признал не соответствующим Конституции РФ (ст. 76 (ч. 3) и 124) положение ч. 1ст. 102 Федерального закона «О федеральном бюджете» как позволяющее Правительству РФ самостоятельно сокращать расходы федерального бюджета на судебную систему без учета конституционных гарантий ее финансирования. Конституционный Суд РФ указал, что «Правительству РФ надлежит обеспечить финансирование судов из федерального бюджета в соответствии с требованиями ст. 124 Конституции РФ и ст. 33 Федерального конституционного закона “О судебной системе Российской Федерации”». В Постановлении записано, что «Федеральному собранию следует в законодательном порядке утвердить нормативы финансирования судов, обеспечивающие требования Конституции РФ и Федерального конституционного закона “О судебной системе Российской Федерации”».
По законодательной инициативе Верховного Суда РФ Федеральным Собранием РФ принят Федеральный закон «О финансировании судебной системы», в котором были закреплены принципиальные позиции, защищающие финансирование судов из федерального бюджета. Закон установил четкий механизм финансирования судебной системы. Оно должно осуществляться ежемесячно равными долями в размере 1/12 от суммы, предусмотренной федеральным законом о бюджете на финансовый год. Суммы должны перечисляться строго до 10 числа текущего месяца. Предусмотрена также возможность безакцептного списания объемов финансирования в случае их неперечисления в установленный срок. Этим правом наделен Судебный департамент при Верховном Суде РФ.
Функции организационного, кадрового и ресурсного обеспечения деятельности непосредственно Верховного Суда РФ возложены на Председателя Верховного Суда РФ и подчиненный ему аппарат Верховного Суда РФ. Для этого в структуре Верховного Суда РФ действуют соответствующие управления и отделы, занимающиеся вопросами обобщения судебной практики, анализа судебной статистики, правовой работы и работы с законопроектами, организации делопроизводства, подбором и оформлением кадров (в том числе на должности судей), хозяйственного обеспечения и др.
Финансирование всей деятельности Верховного Суда РФ осуществляется непосредственно из федерального бюджета. Во владении, пользовании и распоряжении Верховного Суда РФ находятся используемые им здания, сооружения, транспортные средства и другое имущество. Недвижимое имущество Верховного Суда РФ не может быть изъято либо передано для пользования и владения другим физическим или юридическим лицам без его согласия.
Нормы и порядок материального обеспечения судей определены Законом РФ «О статусе судей в Российской Федерации». В соответствии с Законом заработная плата судей Верховного Суда РФ состоит из должностного оклада, выплат за квалификационный класс и стаж работы по юридической специальности, надбавки к должностному окладу за особые условия работы, а также других выплат.
Размеры должностных окладов судей федеральных судов общей юрисдикции устанавливаются в соответствии с их должностью в процентном отношении к должностному окладу Председателя Верховного Суда РФ, определяемому федеральным законом.
Судьи Верховного Суда РФ обеспечиваются жилой площадью с учетом установленной в Российской Федерации нормы жилой площади и права судьи на дополнительную жилую площадь. Судьям Верховного Суда РФ, нуждающимся в жилой площади, предоставляется благоустроенная квартира в Москве не позднее шести месяцев со дня наделения судьи полномочиями или в случае необходимости улучшения его жилищных условий за счет средств местного бюджета с последующей компенсацией из федерального бюджета, либо приобретается судом за счет средств федерального бюджета, выделяемых суду на эти цели. С согласия судьи вместо предоставления жилого помещения ему выдается за счет федерального бюджета беспроцентная ссуда на приобретение или строительство жилья, которая погашается при условии 10 лет его работы в должности судьи.
Медицинское обслуживание судей Верховного Суда РФ, включая обеспечение лекарственными средствами и санаторно-курортное лечение, осуществляется за счет государства медицинскими учреждениями, обслуживающими соответствующих должностные лиц других высших органов государственной власти.
Законом о судебной системе предусмотрено функционирование аппарата суда — структурного подразделения, главной функцией которого является обеспечение деятельности конкретного судебного учреждения и его судей. Наличие у каждого суда своего аппарата соответствует принципам международно-правовых документов, в частности уже упоминавшимся выше Рекомендациям Комитета министров Совета Европы по облегчению доступа к эффективному и справедливому правосудию.
К настоящему времени процесс реформирования системы обеспечения деятельности судов еще не завершен. Понятно, что успешно решать проблемы кадрового и материально-технического обеспечения судебной системы в условиях экономического кризиса крайне сложно. Тем не менее ряд вопросов, которые долгое время оставались не решенными благодаря недооценке роли судебной власти в демократическом обществе, решить удалось. Это относится, в частности, к решению проблемы специальной подготовки кадров судейского корпуса, в том числе и с учетом опыта такой подготовки в ряде европейских стран. Выше уже говорилось, что на основе Указа Президента РФ принято Постановление Правительства РФ «О Российской академии правосудия», в котором ряду министерств и ведомств предписывается создать все необходимые условия (помещение, финансирование, средства связи и т. д.) для нормального функционирования Академии. Учредителями Академии выступают Верховный Суд РФ и Высший Арбитражный Суд РФ. Совместное обучение судей судов общей юрисдикции и арбитражных судов поможет сблизить эти ветви судебной власти и обеспечить единообразие судебной практики при применении норм гражданского права. Академия будет осуществлять подготовку кандидатов на должности судей и работников аппарата судов, повышать их квалификацию, проводить фундаментальные и прикладные научные и методические исследования в области организации и деятельности судебной власти.
Однако многое еще предстоит сделать. В частности, отмеченные выше сложности обеспечения деятельности судов вызывают необходимость включить суды в Перечень стратегических организаций, обеспечивающих безопасность государства, поставки которым топливно-энергетических ресурсов не подлежат прекращению или ограничению. Представляется целесообразным передать из Министерства юстиции РФ в систему Судебного департамента при Верховном Суде РФ службу судебных приставов по обеспечению установленного порядка деятельности судов. Следует ввести в действие процедуры периодического и непрерывного контроля, направленного на анализ функционирования учреждений судебной системы, с целью повышения их эффективности. При планировании рабочей нагрузки судей и ресурсного обеспечения судебной системы целесообразно наладить учет демографических, социальных, экономических факторов, других условий и изменений в государстве и обществе. Необходимо еще раз вернуться к проблеме научно обоснованных критериев рабочей нагрузки судей с учетом изменившейся ситуации как в части расширения подведомственности правовых споров судам общей юрисдикции, так и в части характера таких споров. Требуется создать федеральный бюджетный фонд поддержки судебной системы и придать Судебному департаменту при Верховном Суде РФ статус участника бюджетного процесса.
Роль службы судебных приставов в обеспечении деятельности судов
Одним из ключевых этапов проведения судебной реформы в Российской Федерации стало создание службы судебных приставов — звена государственного аппарата, без функционирования которого сложно говорить об эффективности всей судебной системы. Защита прав граждан Российской Федерации, а также предприятий и организаций существенно затруднялась из-за того, что в стране отсутствовала надлежащая система исполнения судебных решений. Как отмечается в Концепции судебной реформы, «значение даже объективно правильных судебных решений сводится на нет неэффективностью их исполнения — оно не гарантирует ни быстрого и полного восстановления нарушенных прав, ни сдерживания преступного поведения в будущем». Судебными исполнителями возмещалось менее трети имущественного ущерба, причиненного преступлениями. Стала проявляться тенденция уклонения от правовых методов рассмотрения споров, что в конечном счете вело к криминализации целого ряда сфер жизни.
Становление и развитие института судебных приставов призвано было стать одним из приоритетных направлений проведения судебной реформы, позволявшим не только обеспечить эффективное претворение в жизнь судебных решений, но и в значительной мере увеличить финансовые поступления в бюджеты всех уровней.
В истории юстиции служба судебных приставов не является принципиально новым изобретением. Специальные органы для исполнения распоряжений и решений судов существовали еще в Риме и в средневековой Европе. Они были известны и в Древней Руси (отроки, мечники, приставы, Подвойские и др.). Однако с течением времени их вытеснила общая полиция, ставшая единственной исполнительницей судебных решений. Но неудобства, связанные с таким порядком, привели при реформе к созданию особого класса судебных приставов. В последующие годы служба судебных приставов как специальный институт, обеспечивающий исполнение судебных решений, действовала в России достаточно эффективно. Однако в советский период служба судебных приставов была упразднена.
Идея восстановления института судебных приставов реализовалась принятием федеральных законов «О судебных приставах» (далее — Закон о судебных приставах) и «Об исполнительном производстве» (далее — Закон об исполнительном производстве).
Принятие и вступление в силу Закона о судебных приставах создало нормативную базу для учреждения и практической деятельности специальной службы, основной обязанностью которой является принудительное исполнение судебных решений. В соответствии с Законом на судебных приставов возлагаются задачи по обеспечению установленного порядка деятельности Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ, Высшего Арбитражного Суда РФ, судов общей юрисдикции и арбитражных судов, а также по исполнению судебных актов и актов других органов, предусмотренных Законом об исполнительном производстве (ст. 1 Закона о судебных приставах).
В своей деятельности судебные приставы руководствуются Конституцией РФ, Законом о судебных приставах и Законом об исполнительном производстве, иными федеральными законами, а также принятыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами Президента РФ, Правительства РФ, Министерства юстиции РФ. В зависимости от исполняемых обязанностей судебные приставы подразделяются на судебных приставов, обеспечивающих установленный порядок деятельности судов, и судебных приставов-исполнителей, исполняющих судебные акты и акты других органов. К ведению службы судебных приставов перешла функция принудительного исполнения судебных решений, ранее относившаяся к компетенции судебных исполнителей, а также дополнительная функция по поддержанию общественного порядка в помещениях судов, обеспечению безопасности работников судебных учреждений, а также иных лиц, участвующих в судебном процессе.
В числе основных обязанностей службы судебных приставов, направленных на обеспечение установленного порядка деятельности судов, — выполнение распоряжений председательствующего в судебном заседании, поддержание должного порядка в зале судебного заседания, исполнение решений суда или судьи о применении к подсудимому или иным лицам предусмотренных законом мер процессуального принуждения, осуществление привода лиц, уклоняющихся от явки в суд, предупреждение и пресечение преступлений и иных правонарушений, выявление и задержание правонарушителей и некоторые иные обязанности, связанные с обеспечением нормальной деятельности работы судебных учреждений.
Деятельность судебных приставов входит составной частью в сферу организационного обеспечения деятельности судов. Конкретные обязанности и права судебных приставов по обеспечению установленного порядка деятельности судов изложены в ст. 11 Закона о судебных приставах. Это — обеспечение безопасности судей, заседателей, участников судебного процесса и свидетелей, проверка подготовки судебных помещений к заседанию, обеспечение по поручению судьи доставки к месту проведения процесса и сохранности уголовного дела и вещественных доказательств, привод лиц, уклоняющихся от явки в суд. Судебный пристав выполняет распоряжения председателя суда, а также судьи или председательствующего в судебном заседании, связанные с соблюдением порядка в суде. Он обеспечивает охрану зданий судов, совещательных комнат и судебных помещений в рабочее время, поддерживает общественный порядок в судебных помещениях, предупреждает и пресекает преступления и правонарушения, выявляет нарушителей, а в случае необходимости — задерживает их с последующей передачей органам полиции. При исполнении служебных обязанностей вправе применять физическую силу, специальные средства и огнестрельное оружие в случаях, предусмотренных Законом о судебных приставах (ст. 11).
Судебный пристав-исполнитель в процессе принудительного исполнения судебных актов и актов других органов, предусмотренных Законом об исполнительном производстве, принимает меры по своевременному, полному и правильному исполнению судебных документов. Его обязанности регламентированы Законом о судебных приставах (ст. 12) и Законом об исполнительном производстве.
Служба судебных приставов приобрела статус органа исполнительной власти федерального значения, централизованную структуру с вертикальной системой подчинения со значительной процессуальной и организационной самостоятельностью. По мере реализации концептуальных положений судебной реформы служба судебных приставов все более трансформируется в правоохранительный орган, обладающий организационной структурой, объемом прав и обязанностей, содержание которых позволяет обеспечить самостоятельное и эффективное выполнение ею принудительного исполнения судебных решений и иных правоохранительных функций, отнесенных к ее компетенции. Только за первые шесть месяцев своей деятельности в количество возбужденных службами судебных приставов исполнительных производств возросло, по сравнению с аналогичным предшествующим периодом, на 24 %, что свидетельствует о высокой эффективности нового института исполнения судебных решений.
Принят Федеральный закон «О внесении изменений и дополнений в законодательные акты Российской Федерации в связи с реформированием уголовно-исполнительной системы», которым на службу судебных приставов распространено действие федеральных законов «Об оружии» и «Об оперативно-розыскной деятельности». В результате сотрудники службы судебных приставов получили право использовать в служебной деятельности наравне с работниками правоохранительных органов боевое оружие и проводить оперативно-розыскные действия.
Согласно Закону о судебных приставах служба судебных приставов организационно входит в систему органов Министерства юстиции РФ и возглавляется заместителем министра — главным судебным приставом Российской Федерации. Для осуществления возложенных на службу функций в составе Минюста действует Департамент судебных приставов Министерства юстиции РФ во главе с заместителем главного судебного пристава Российской Федерации.
Службы судебных приставов созданы и действуют в органах юстиции субъектов Российской Федерации и возглавляются заместителями начальников этих органов юстиции — главными судебными приставами субъектов Российской Федерации. В службу судебных приставов входят районные, межрайонные или соответствующие им согласно административно-территориальному делению субъектов Российской Федерации подразделения судебных приставов, которые состоят из судебных приставов по обеспечению установленного порядка деятельности судов и судебных приставов-исполнителей, возглавляемых старшими судебными приставами. Соответствующие структуры службы судебных приставов действуют при военных судах.
Порядок назначения на должность и освобождения от должности судебных приставов установлен законом.
Становление и развитие службы судебных приставов представляет собой большую самостоятельную тему, требующую специального научного исследования и осмысления. А потому в данном разделе представляется необходимым акцентировать внимание лишь на некоторых ее аспектах, непосредственно связанных с деятельностью судов.
Как уже отмечалось, правовую основу службы судебных приставов и главные направления ее деятельности заложили федеральные законы, но в законах невозможно детально регламентировать все многообразие прав и обязанностей судебных приставов, поэтому вполне закономерно, что появление института судебных приставов привело к возникновению новых проблем, в том числе связанных с порядком его учреждения и организацией деятельности.
Существует точка зрения о некой обособленности службы судебных приставов от судебной власти, в частности, о том, что «судебная власть — это судопроизводство, завершающееся вынесением приговоров и решений, а дальнейшие действия по исполнению приговоров и решений, вступивших в законную силу, — сфера власти исполнительной, к которой относится Министерство юстиции, его структуры» (в том числе служба судебных приставов).
Между тем по своему характеру и особенностям полномочий, предоставленных судебным приставам в сфере обеспечения установленного порядка деятельности судов, судебные приставы активно участвуют в обеспечении процесса осуществления правосудия и выполняют необходимые действия, носящие процессуальный характер, в том числе и в сфере уголовного судопроизводства при рассмотрении судами уголовных дел. В этой связи состоятелен тезис о том, что деятельность службы судебных приставов является составной частью общей системы обеспечения деятельности судов. Правовое положение и полномочия судебных приставов определяется не только Законом о судебных приставах, но и соответствующим процессуальным законодательством, в частности на стадии исполнения судебных решений. Отсутствие упоминания о судебных приставах среди лиц, участвующих в уголовном процессе, как в действующем УПК РСФСР, так и в проекте нового УПК РФ, справедливо рассматривается как пробел в процессуальном регулировании деятельности судебных приставов, нуждающийся в восполнении.
Необходимо отметить, что Конституционный Суд РФ создал своего рода прецедент, предусмотрев в Регламенте специальную норму о полномочиях судебного пристава. В Регламенте говорится, что судебный пристав в заседании Конституционного Суда РФ подчиняется председательствующему и оказывает ему содействие в поддержании установленного порядка в зале судебных заседаний. В целях обеспечения нормальных условий для работы Конституционного Суда РФ при рассмотрении дел пристав вправе делать замечания лицам, присутствующим в зале судебных заседаний, требовать от них соблюдения установленного порядка и принимать соответствующие меры к устранению нарушений. Требования пристава по поддержанию установленного порядка в зале судебных заседаний обязательны для присутствующих. Судебный пристав перед началом заседания Конституционного Суда РФ и во время перерывов информирует службу, осуществляющую пропуск граждан в здание Конституционного Суда, о наличии свободных мест в зале судебных заседаний. При входе состава Конституционного Суда РФ в зал судебных заседаний и при выходе его из зала пристав предлагает всем присутствующим встать.
Целесообразно предусмотреть соответствующие нормы, относящиеся к процедуре деятельности подразделений судебных приставов, во всех судебных учреждениях при принятии федеральных конституционных законов о Верховном Суде РФ и о судах общей юрисдикции Российской Федерации.
Существуют предложения о расширении полномочий судебных приставов, наделении их правами органа дознания, в частности по делам о преступлениях, предусмотренных УК РФ: ст. 297 («Неуважение к суду»), ч. 2 ст. 298 («Клевета в отношении судьи, присяжного заседателя, прокурора, следователя, лица, производящего дознание, судебного пристава, исполнителя»), ч. 1 ст. 311 («Разглашение сведений о мерах безопасности, применяемых в отношении судьи и участников уголовного процесса»), ст. 312 («Незаконные действия в отношении имущества, подвергнутого описи или аресту либо подлежащего конфискации»), ст. 315 («Неисполнение приговора суда, решения суда или иного судебного акта»). Выдвигаются также идеи о наделении службы судебных приставов полномочиями по выполнению неотложных следственных действий по делам о преступлениях, совершенных в помещениях судов и помещениях, временно занимаемых судами на период рассмотрения судебных дел.
Оба эти вопроса заслуживают тщательной проработки и к их решению следует подходить осторожно с учетом как положительных сторон, так и возможных негативных последствий. Принятые законы предоставили службе судебных приставов полномочия, достаточные для выполнения первоочередных задач в части, касающейся качественного улучшения защиты прав и свобод в сфере экономики, а также иных сферах жизни. Судебные приставы получили право самостоятельно определять порядок проведения исполнительного производства, объема мер принудительного исполнения, что в значительной степени повысило эффективность исполнения актов судебных органов и иных органов взыскания. На наш взгляд, дальнейшее повышение эффективности их деятельности должно осуществляться через совершенствование ее организационных сторон.
В этом плане существует необходимость в разработке соответствующих ведомственных типовых положений по данному вопросу, о механизме обращения взыскания на имущество должников, его объективной оценки, реализации, организации торгов и т. д., на основе которых осуществлялась бы разработка и утверждение инструкций на уровне органов юстиции субъектов Российской Федерации. Они могли бы служить своего рода практическими пособиями для выполнении должностных обязанностей судебными приставами-исполнителями. Представляется, что такая инициатива встретит поддержку многих субъектов Федерации, которые заинтересованы в повышении действенности работы службы судебных приставов и дополнительных финансовых поступлениях в бюджет, тем более что, как и при реализации многих других нововведений судебной реформы, становление и развитие службы судебных приставов столкнулось с проблемой недостаточной финансовой обеспеченности своей деятельности. По той же причине не представилось возможным установить достойный уровень оплаты судебным приставам, обеспечивающий должный престиж этой профессии. Из-за низкой зарплаты обозначилась тенденция к оттоку кадров из новой службы. Возникли сложности и в деле подготовки кадров судебных приставов.
Это положение нужно менять. Ведь служба судебных приставов обеспечивает важные организационные стороны деятельности судов Российской Федерации, защиту законных прав и интересов граждан и организаций, исполнение решений судов общей юрисдикции и арбитражных судов, чем способствует укреплению судебной власти. Она играет важную роль в сфере экономических отношений каждого региона и страны в целом, пополняя местный бюджет и бюджет Российской Федерации.
Судебная власть и средства массовой информации
Любые государственные новации, в том числе такие широкомасштабные, как судебно-правовая реформа, нуждаются в информационном обеспечении, поддержке со стороны средств массовой информации (далее — СМИ), оказывающих большое влияние на сознание населения и формирующих общественное мнение. От того, как восприняты заложенные в основу реформы идеи и в какой мере они поддерживаются населением, во многом зависит конечный результат осуществляемых преобразований, адаптация к ним общества. СМИ в какой-то степени формируют и правовую позицию граждан, их мнение о деятельности правоохранительных органов и судов, воздействуют на правовую культуру.
И суд, и пресса существуют в одной социальной среде, в общем правовом пространстве, имея различную природу и выполняя различные функции; у них есть одно общее свойство — они решают в демократическом государстве единую задачу служения общественным интересам. При этом неизбежно возникает множество аспектов соприкосновения, точек пересечения, а иногда и столкновений в их деятельности, что тем не менее исключает взаимоизоляцию, взаимоотчуждение, диктует необходимость их правомерного и продуманного сотрудничества.
Газеты, радио, телевидение в целом справляются с задачей по информированию общественности о деятельности судов по разрешению межличностных и иных социальных конфликтов. Высказывают свое мнение и дают комментарии. Это — нормальное явление с точки зрения развития общества и личности, а также обеспечения демократического образа жизни. Сфера правосудия, располагающая значительными ресурсами правовой информации, просто не может находиться вне общероссийского информационного поля. Граждане должны знать, что такое судебная власть, ориентироваться в судебной системе, хорошо представлять ее возможности в защите собственных прав и законных интересов, быть информированными о состоянии судебной практики.
Основной источник получения сведений о судебной системе (во всяком случае для тех, кому еще не приходилось «судиться») — СМИ. Возможности прессы, радио, телевидения во многом определяются характером и объемом информации о правоприменительной деятельности судов, полученной журналистами. Отсюда следует, что СМИ должны иметь широкий доступ к деятельности судебной власти за исключением случаев, когда это не допускается нормами права, нарушает основные права и охраняемые законом интересы граждан, тем более что право свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию любым законным способом провозглашено в ч. 4 ст. 29 Конституции РФ.
Но реализация права на свободу искать, получать и распространять информацию невозможна как без ее судебной защиты, так и без противодействия злоупотреблениям этой свободой. Права и законные интересы владельца информации (суда) — с одной стороны, СМИ — с другой, а также лиц, которых эта информация затрагивает, их взаимоотношения должны быть сбалансированы, соответствовать потребностям и интересам общества и не вступать в противоречие с законом. Между тем в положении указанных сторон имеются существенные различия. Если судебная власть должна быть беспристрастной всегда и во всем, то к деятельности СМИ такое требование вряд ли приемлемо. На СМИ накладывают отпечаток многие факторы, особенно рыночные отношения. Специфика рынка для них заключается хотя бы в том, что им далеко не безразлично,
насколько то или иное издание «читабельно». Степень «читабельности», уровень спроса определяют размер тиража, благополучие издания, авторитет и известность автора. Но в то же время популярность среди определенного круга читателей и спрос, как известно, далеко не всегда служат объективными критериями его положительной общественной значимости, свидетельством позитивной правовоспитательной ориентации, высокого уровня подачи материала, квалифицированности правового комментирования, объективности оценок и т. д. Существует немало изданий, не утруждающих себя стремлением к надлежащему юридическому анализу приводимых конфликтов и путей их разрешения, но сумевших поднять на себя спрос за счет одиозного популизма, погони за сенсационностью и скандальностью. Не является секретом и то обстоятельство, что направленность информационной политики того или иного негосударственного издания, телеканала, информационной программы определяется его акционерами, а нередко и одним лишь руководством. Журналист вправе излагать читателю или телезрителю свою субъективную точку зрения, критиковать оппонентов, решения органов государственной власти, в том числе и судебной. Наконец, нельзя отрицать наличие у многих СМИ политических пристрастий, симпатий к определенным политическим или общественным объединениям, группам, течениям, слоям общества. Совершенно очевидно, что в условиях демократии, рыночной экономики подобные подходы имеют право на жизнь.
В то же время данное обстоятельство не может не влиять (заметим — именно не влиять) на характер взаимоотношений между судебной властью, в частности ее носителями — судьями, и СМИ в вопросах предоставления и соответственно получения информации для ее последующего распространения. Помимо прочих юридических аспектов нельзя не учитывать, что каждый судья — это личность, обладающая всей полнотой гражданских прав и свобод, которой небезразлично, в каком виде его представят на всеобщее обозрение и как его образ будет воспринят широкой общественностью. Последнее обстоятельство в равной мере относится и к другим участникам судебного процесса — свидетелям, потерпевшим, а также к подсудимому (обвиняемому), который в соответствии с презумпцией невиновности до вступления приговора суда в законную силу не может в СМИ, т. е. публично, быть объявлен преступником.
Несовпадение интересов по ряду позиций обусловило и расхождения во взглядах на данную проблему. Как свидетельствуют социологические исследования, проведенные российским Фондом защиты гласности, у журналистов к судьям и у судей к журналистам имеются взаимные претензии. Из 300 опрошенных журналистов 39 % высказали критические суждения по поводу необоснованных, на их взгляд, отказов судов и судей в предоставлении общественно значимой информации, сокрытии и воспрепятствовании к ее доступу; 35 % обвинили служителей правосудия в недоброжелательном и неуважительном обращении с журналистами. Опрошенные журналисты заявили, что в судах «слишком много тайн, просматривается незаинтересованность в гласности, судьи открыто враждебны к журналистам, они допускают предвзятое отношение к журналистам, присутствие на суде которых раздражает, а потому их выгоняют и запрещают запись, среди судей отмечается нежелание и неумение работать с прессой».
В свою очередь из 260 судей, опрошенных об отношении к СМИ, лишь один заявил о своей удовлетворенности уровнем освещения деятельности судов. Большинство же высказали убежденность в том, что деятельность судов и функционирование судебной власти не получают полного, объективного и квалифицированного освещения в СМИ. Зафиксирована общая отрицательная оценка роли СМИ в формировании «образа суда» и судебной системы в глазах населения.
Основные претензии судей к прессе сводятся к обвинению журналистов в склонности к сенсациям (90 %), некомпетентности и юридической неосведомленности (88 %), в предвзятости, тенденциозности, необъективности оценок и суждений (82 %), использовании непроверенной, недостоверной информации (80 %), оскорбительном характере подачи материалов (45,7 %), ангажированности и политиканстве (37 %).
Приведенные данные являются лишь субъективным отражением действительности, но они подтверждают взаимную неадекватность оценок, которая отрицательным образом сказывается на взаимоотношениях между судьями и журналистами, создает психологическую напряженность между этими двумя профессиональными группами. Противоречие в интересах, или своего рода конфликтность ситуации, с одной стороны, обусловлена несовершенством правовой базы, регламентирующей доступ к информации о деятельности судов и порядок ее распространения, с другой — налицо различные подходы сторон к пониманию гласности.
Больше всего противоречий между судами и журналистами возникает в связи с ограничениями присутствия представителей СМИ непосредственно на судебных заседаниях, запретами на проведение звукозаписи, фото и видеосъемки во время процессов, которые воспринимаются как необоснованные нарушения принципа гласности.
В соответствии со ст. 123 Конституции РФ разбирательство дел во всех судах открытое. Слушание дела в закрытом заседании допускается в случаях, предусмотренных федеральным законом. Гласность — основополагающий принцип судопроизводства по уголовным и гражданским делам, по делам об административных правонарушениях. Статья 18 УПК РСФСР предусматривает случаи ограничения гласности: когда открытое разбирательство дела противоречит интересам охраны государственной тайны, а по мотивированному определению суда или постановлению судьи закрытое судебное разбирательство допускается по делам о преступлениях лиц, не достигших 14летнего возраста, по делам о половых преступлениях и другим делам в целях предотвращения разглашений сведений об интимных сторонах участвующих в деле лиц. Схожие основания ограничения гласности и в гражданском процессе: когда открытое разбирательство противоречит интересам государственной тайны, а по мотивированному определению суда или постановлению судьи закрытое судебное разбирательство допускается в целях предотвращения разглашения сведений об интимных сторонах жизни участвующих в деле лиц и обеспечения тайны усыновления (ст. 9 ГПК РСФСР).
Приведенная регламентация гласности (публичности) судебного процесса в своих принципиальных положениях совпадает с общепризнанными нормами международного права. Разрешение присутствия публики в зале, т. е. публичное судопроизводство, отвечает интересам не только сторон, но и широкой общественности, обеспечивая доверие к судебной системе. Как вытекает из вышесказанного, исключением признаются случаи, когда реализация принципа гласности вступает в противоречие с другими всесторонне обоснованными интересами личности или правосудия. Они не абстрактны, а имеют свои собственные критерии, основанные на нормах права.
Перечисление в Конституции РФ основных прав и свобод не должно толковаться как отрицание или умаление других общепризнанных прав и свобод человека и гражданина (ч. 1 ст. 55 Конституции). «Права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства» (ч. 3 ст. 55). Закон о средствах массовой информации (ст. 4) дает некоторую конкретизацию, устанавливая ограничения по данному вопросу. Это — недопустимость использования печати, радио, телевидения в противоправных целях, в целях совершения уголовно-наказуемых деяний, разглашения сведений, составляющих государственную или иную специально охраняемую законом тайну, призывов к захвату власти, насильственному изменению конституционного строя и целостности государства, разжиганию национальной, классовой, социальной, религиозной нетерпимости или розни, пропаганды войны, а также для распространения порнографии, культа насилия и жестокости. Кроме того, ст. 51 Закона о средствах массовой информации запрещает использовать право журналиста на распространение информации с целью опорочить гражданина или отдельные категории граждан исключительно по признакам пола, возраста, расовой или национальной принадлежности, языка, отношения к религии, профессии, места жительства и работы, а также в связи с их политическими убеждениями.
Однако приведенными нормами ограничения не исчерпываются. В некоторой мере российское законодательство (в части регламентации пределов компетенции СМИ и применительно к освещению судопроизводства) дополняется положениями международного права, которые согласно ч. 3 ст. 15 Конституции РФ являются составной частью правовой системы нашей страны. Пункт «а» ч. 3 ст. 19 Международного пакта о гражданских и политических правах, провозглашая свободу искать, получать и распространять информацию, предусматривает ее ограничение «для уважения прав и репутации других лиц».
Достаточно определенно представлен этот вопрос в Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод. В п. 1 ст. 6 Конвенции записано: «Пресса и публика могут не допускаться на все судебное разбирательство или часть его по соображениям морали, общественного порядка или национальной безопасности в демократическом обществе, а также если это требуется в интересах несовершеннолетних, или защиты частной жизни сторон, или — в той мере, в какой это, по мнению суда, совершенно необходимо — при особых обстоятельствах, когда гласность нарушала бы интересы правосудия».
Сопоставляя содержание норм законодательства Российской Федерации с актами международного права, нетрудно убедиться, что последние несколько расширяют ограничения на распространение информации, в частности, содержащей данные о личности. Эти ограничения рассматриваются через призму таких понятий, как «достоинство личности», «частная жизнь», «личная тайна» и «семейная тайна», «честь» и «доброе имя» и некоторых других, зашита которых предусмотрена Конституцией РФ. Известно, что частная (личная) жизнь — это подробности жизни лица, касающиеся только его, т. е. находящиеся за пределами государственной, производственной, общественно-политической и иной публичной деятельности и не связанные с ними. Многие стороны частной жизни подпадают под категорию конфиденциальной информации, т. е. доверительной, не подлежащей огласке. Распространение СМИ прозвучавших в судебном заседании конфиденциальных сведений способно нанести серьезный ущерб репутации обвиняемому, подсудимому, свидетелю, потерпевшему, изменить сложившееся в глазах общественности положительное, благоприятное мнение о них.
Необходимо иметь в виду, что информация такого рода может появиться не только при закрытых судебных разбирательствах, но и в открытом, публичном слушании, следует учитывать, что и открытый судебный процесс — процедура весьма деликатная. Одно дело — опубликовать или показать по телевидению интервью, на которое собеседник согласился добровольно и сказал перед камерой лишь то, что считал нужным, умолчав об обстоятельствах, огласки которых он не желает. И совершенно иное, когда журналист использует показания из зала суда, данные свидетелем или потерпевшим, предупрежденным об ответственности за уклонение, отказ от дачи показаний и за дачу ложных показаний в силу закона и «под присягой».
Нормы международного права, призванные обеспечить неприкосновенность частной жизни, и практика их применения как общий свод правил в своей совокупности образуют общепризнанную «доктрину невмешательства». В аспекте этой доктрины Европейская комиссия по правам человека в своей петиции № 6825/74 заявила, что «право на уважение частной жизни является правом на невмешательство в личную жизнь, правом жить как хочется, без предания огласке подробностей личной жизни». Причем право на частную жизнь в свою очередь предполагает наличие у гражданина права требовать от государства, в частности у суда как органа судебной власти государства, позитивных действий, направленных на обеспечение защиты этого права.
В данной связи вполне логичными, на наш взгляд, представляются действия судей, которые выясняют и учитывают мнение участников процесса о наличии либо отсутствии у них возражений на журналистскую аудио, видеозапись во время судебного заседания. Это одно из проявлений защиты конституционных прав граждан, в частности, на получение и распространение конфиденциальной информации о них.
С тех же позиций можно сказать, что при журналистской аудио, видеозаписи следует уважать право каждого на образ, что также, должно предполагать предварительное согласие того, кого записывают. С учетом приведенных аргументов можно разграничить природу и отличия правомочий суда (как, впрочем, органа дознания, следователя и прокурора) на применение аудио, видеозаписи с целью закрепления результатов или хода процессуального действия, засвидетельствования его объективности и права журналистов на получение информации о происходящем в судебном заседании для ее последующего распространения СМИ. Из содержания ст. 1411 УПК РСФСР следует, что решение о производстве аудио, видеозаписи принимается вне зависимости от наличия на то согласия подозреваемого, обвиняемого, свидетеля, потерпевшего. Такого рода запись не предназначена для распространения через СМИ, а лишь для использования ее в качестве источника доказательств по расследуемому или рассматриваемому судом делу. Совершенно иные цели преследует звукозапись и видеосъемка, осуществляемые журналистом для последующего их воспроизводства по радио, телевидению, публикации в прессе.
Несколько сложнее представляется содержание понятия «интересы правосудия» как одного из оснований ограничения гласности, предусмотренного заключительной частью п. 1 ст. 6 Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод. Решение вопроса о недопуске прессы и публики может быть принято не произвольно, не по собственному усмотрению судьи в зависимости от того, нравится ему журналист (представляемое им издание) или нет. Как записано в Конвенции, это позволительно «в той мере, в какой это, по мнению суда, строго необходимо — при особых обстоятельствах, когда публичность нарушала бы интересы правосудия».
Значит, запрет на присутствие журналистов (а следовательно, на аудио, видеозапись) в судебном заседании в каждом конкретном случае должен быть мотивирован судом со ссылкой на «особые обстоятельства», которые не допускают публичности и игнорирование которых способно отрицательно отразиться на интересах правосудия.
На наш взгляд, такими обстоятельствами могут быть признаны отказ подсудимого давать показания перед телекамерой, возражения потерпевших и свидетелей против видеосъемки, например, исходя из интересов своей безопасности. При этом степень состоятельности возражений определяет суд.
Итак, законодательство содержит гарантии двоякого рода: с одной стороны, на свободу получения и распространения информации, с другой — предусматривает ограничения по защите личных прав, свобод и интересов человека и гражданина. Применительно к рассматриваемой теме при решении вопроса о возможности допуска журналистов на судебное заседание судье в каждом конкретном случае приходится делать непростой выбор между интересами информирования общественности и интересами личности, гражданина. Оценка возможности присутствия представителей СМИ в зале судебного заседания, производства аудио, видеозаписи, а также решение по этому вопросу принадлежит суду, который должен привести мотивы в обоснование своего решения.
В плане общих подходов к пониманию значимости информации в деятельности суда представляют интерес некоторые резолюции и рекомендации Комитета министров Совета Европы по вопросам обеспечения более простого доступа граждан к эффективному и беспристрастному правосудию. Они также призваны способствовать созданию отвечающих общим европейским стандартам системы судопроизводства и юридической помощи гражданам с учетом национальной специфики. Так, в Рекомендации № (81)7 Комитета министров Совета Европы государствам-членам «Относительно путей облегчения доступа к правосудию» («Принципы») предлагается:
«Государствам-членам принять все необходимые меры, чтобы информировать граждан о средствах защиты своих прав в суде, а также упростить, ускорить и удешевить судебное разбирательство по гражданским, торговым, административным, социальным или налоговым делам. В этих целях государствам-членам следует учитывать, в частности, нижеследующие принципы:
А. Информирование общественности. Следует принять надлежащие меры по информированию общественности о месте нахождения и компетенции судов, а также о порядке обращения в суд или же защиты своих интересов в судебном разбирательстве.
Необходимо, чтобы информация общего характера могла быть получена либо в самих судах, либо в иной компетентной службе или органе по следующим вопросам:
процессуальные нормы при условии, что данная информация не содержит юридических советов по существу дела;
порядок обращения в суд и сроки, в течение которых также обращение возможно, а также процессуальные требования и необходимые в этой связи документы;
средства выполнения решения суда и, по возможности, издержки по его выполнению».
Очевидно, некоторые из приведенных рекомендаций можно адресовать для поддержания отношений между судебной властью и СМИ с определенной долей условности. Они скорее относятся к проблеме предоставления информации, облегчающей населению доступ к правосудию. Тем не менее в Рекомендации содержится тот необходимый минимум информирования, который должен быть обеспечен судебной властью по вопросам организации своей деятельности.
В целом контрольные органы Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод — Европейская Комиссия по правам человека и Европейский Суд по правам человека подходят к оценке конкретных ограничений на распространение информации «с точки зрения общественного интереса и баланса между интересами прессы как лица, определяющего право общественности на знание информации, и интересами государства в том, что касается ограничения ее получения общественностью».
Еще более конкретной представляется другая Рекомендация Комитета министров (№ 95) «Относительно управления системы уголовного правосудия». Она содержит специальный раздел «Управление информацией и связью», где в п. 17 говорится: «Учреждения системы уголовного правосудия должны быть в большей степени привержены политике распространения информации.
Управленческому аппарату системы уголовного правосудия различных уровней (центральному, региональному и местному), судебным органам и другим учреждениям следует ускорить потоки информации и увеличить объем поступающей от них информации относительно результатов рассмотрения ими дел». В п. 18 предлагается «делать большой упор на совершенствование отношений с общественностью, особенно на удовлетворение особых потребностей и запросов пользователей системы уголовного правосудия, средств массовой информации, добровольных организаций, отдельных граждан и их демократических институтов».
Столь детальный экскурс в международно-правовые нормы и рекомендации международных институтов обусловлен тем, что некоторые противоречия во взаимоотношениях между судьями и служителями прессы заложены в самом законодательстве Российской Федерации. Так, Закон о средствах массовой информации (ст. 47) наделяет журналиста правами посещать государственные органы (включая суды), копировать, публиковать, оглашать или ином способом воспроизводить документы и материалы, производить записи с использованием средств аудио и видеотехники, кино и фотосъемки за исключением случаев, предусмотренных законом. В то же время помимо установленных УПК и ГПК оснований на проведение закрытых судебных заседаний на суде лежит конституционная обязанность уважать права и законные интересы других лиц, в частности участников судебного процесса, в том числе на защиту частной жизни, личную и семейную тайну, чести и доброго имени и т. д. Поэтому суд ответствен за меры, исключающие случаи нарушения этих прав и законных интересов этих лиц, так же и со стороны журналистов в виде распространения нежелательных для них сведений и помимо их воли. Многих журналистов подобный подход к пониманию их права на получение информации не устраивает и в решении судей о запрете производства аудио, кино, видеозаписи во время открытых судебных процессов они усматривают ущемление своих прав.
К сожалению, взаимоотношениям со СМИ, обобщению судебной практики по этому вопросу должного внимания до последнего времени не уделялось, хотя в отдельных постановлениях Пленума Верховного Суда можно встретить рекомендации о необходимости привлекать СМИ для освещения судебных процессов. В качестве примера можно назвать Постановление Пленума Верховного Суда № 15 «О дальнейшем укреплении законности при осуществлении правосудия». В целях обеспечения гласности судебного разбирательства в п. 11 Постановления судам предлагается «принимать меры к точному соблюдению закона о том, что рассмотрение дел производится в открытых судебных заседаниях за исключением случаев, прямо предусмотренных законом. Устранить факты воспрепятствования лицам, присутствующим в зале суда, в ведении записей по ходу судебного процессе. При этом необходимо иметь в виду, что фото, кино и видеосъемка в зале суда могут производиться только по разрешению председательствующего по делу».
Существует и необходимость приведения внутреннего законодательства страны в области получения и распространения информации о деятельности судебной власти по осуществлению правосудия в соответствие с международно-правовыми стандартами ООН и Совета Европы, что может быть сделано посредством внесения соответствующих изменений в Закон о средствах массовой информации. Нуждается в обобщении и практика взаимодействия судов со СМИ.
Оговаривая исключения из общего принципа гласности, внутреннее законодательство Российской Федерации полностью соответствует требованиям норм международного права в части того, что любое судебное постановление по уголовному делу или гражданскому делу провозглашается публично (ч. 4 ст. 18 УПК РСФСР, ч. 5 ст. 9 ГПК РСФСР). Это исключает препятствия на доступ журналистов к процедуре объявления любых судебных решений.
Несмотря на некоторые различия, внутреннее законодательство Российской Федерации в совокупности с нормами международного права, входящими в правовую систему государства, содержит необходимую нормативную базу, на основе которой информирование общества о правоприменительной деятельности судебной власти может происходить достаточно эффективно. Специальные нормы, регулирующие способы передачи и содержание потоков информации между судами и прессой, радио, телевидением, содержатся в законодательных актах об организации и осуществлении правосудия, правовом статусе судей, в процессуальном праве и др. Но для должной организации системы информирования требуются взаимосогласованные усилия. Становление и эффективное функционирование независимого правосудия и обеспечение реализации СМИ прав и свобод на получение и распространение информации в значительной мере зависят от согласованного взаимодействия этих двух институтов государства и общества: суда — как самостоятельного органа власти и СМИ — как влиятельного механизма воздействия на сознание и поведение людей.
Важность проблемы позволяет вести речь о выработке долгосрочной стратегии информационного обеспечения судебно-правовой реформы.
Необходимо выработать комплекс правовых и практических мер, направленных на создание заинтересованности судов и судей в освещении своей деятельности в СМИ, усиление внимания вышестоящих судебных инстанций к процессуальным решениям судов и судей о незаконных и необоснованных ограничениях гласности, запретах присутствия журналистов на судебных заседаниях. Исключению случаев необоснованных ограничений на получение информации о правосудии может способствовать деятельность Высшей квалификационной коллегии судей РФ и нижестоящих квалификационных коллегий судей. Этой Коллегией подготовлены «Рекомендации о порядке рассмотрения обращений журналистов», направленные на совершенствование взаимодействия судей с журналистами. Квалификационные коллегии судей наделены правомочиями предупреждать судью о необходимости прекращения деятельности, несовместимой с его должностью, а также приостановления и прекращения полномочий судьи в связи с допущенными нарушениями закона (в том числе о СМИ).
Существует необходимость в специализации журналистов на освещении вопросов правовой тематики, в частности осуществления правосудия. Это означает, что журналисты, специализирующиеся на распространении судебной информации, кроме эстетического, нравственного и общего уровня воспитания должны обладать и специальными судебно-юридическими познаниями, позволяющими им правильно воспринимать судопроизводство, объективно подавать информацию, высказывать о происходящем в зале суда и вынесенном решении квалифицированные суждения, включая конструктивную критику. Опыт функционирования созданной под эгидой Совета Судей РФ, Верховного Суда РФ, Конституционного Суда РФ, Высшего Арбитражного Суда РФ и Московского клуба юристов Гильдии судебных репортеров, специализирующихся на взаимодействии с судами и освещении проблем правосудия, свидетельствует о возможности налаживания положительных деловых контактов в этих вопросах и их полезности для общества. Аналогичной оценки заслуживает и деятельность Агентства судебной информации, учрежденного при поддержке Российского фонда правовых реформ, которое издает ежемесячное «Обозрение судебных новостей» для журналистов и юристов. Заслуживает внимания опыт Судебной палаты по информационным спорам при Президенте РФ по укреплению правовых и нравственных начал отечественной журналистики, в частности по рассмотрению обращений федеральных судей за экспертными заключениями, необходимыми для разрешения конкретных споров с участием СМИ.
Целесообразность выработки новых подходов во взаимоотношениях судов со СМИ разделяет и Совет при Президенте РФ по вопросам совершенствования правосудия. Интересна его инициатива, выраженная в адресованной Совету Судей РФ, Верховному Суду РФ и Высшему Арбитражному Суду РФ Рекомендации «Об улучшении взаимодействия судов и средств массовой информации при освещении судебной деятельности» (в частности, предложения о подготовке соответствующих рекомендаций по обеспечению доступа журналистов к судебной информации, порядку ведения записей, фото и видеосъемки в залах судебных заседаний и по другим конкретным вопросам освещения судебной деятельности).
Необходимо предусмотреть включение специальных курсов, факультативов и семинаров по проблемам взаимодействия судов и СМИ в программы учебных заведений, осуществляющих обучение и повышение квалификации судей. Представляется целесообразным учреждение пресс-служб судов, непосредственно подчиненных председателям соответствующих судов или их заместителям с возложением на них исполнения задач установления и поддержания деловых связей со СМИ. В Верховном Суде РФ такая практика уже существует.
В целях организации информационной базы и расширения ее доступности для журналистов необходимо осуществить компьютеризацию судов с созданием электронной базы общедоступных судебных решений. За необходимость совершенствования информационного обеспечения деятельности судов и органов судейского сообщества высказался Совет Судей РФ. В специальном Постановлении по этому вопросу оно рассматривается как важный вид организационного обеспечения деятельности судов, задачей которого является распространение идей правосудия, повышение авторитета судебной власти и престижа профессии судьи, создание благоприятного общественного мнения о деятельности федеральной судебной системы. Высшим органам судебной власти страны и Судебному департаменту при Верховном Суде РФ предложено развернуть работу по постоянному мониторингу прессы, подготовке и распространению в СМИ сообщений и сведений о деятельности судов и органов судейского сообщества. Заслуживает поддержки предложение Совета Судей использовать в управлениях (отделах) Судебного департамента в субъектах Федерации практику назначения сотрудников, осуществляющих контакты с общественностью и СМИ.
Представляется, что реализация всего комплекса перечисленных мероприятий позволит поднять уровень информированности граждан о судебной власти и деятельности судов по осуществлению правосудия, сделает ее действительно публичной, чем будет способствовать повышению доверия к правовым способам разрешения конфликтов и Доступа к справедливому правосудию.
Как сдвинуть с места бетонную плиту размером 50 метров в высоту, 100 метров в длину и весом 202 тонны, не применяя никаких механизмов и приспособлений?
Статью подготовил ведущий корпоративный юрист Шаталов Станислав Карлович. 
