С 1995 года, когда началась активная работа над проектом федерального закона "О несостоятельности (банкротстве)", и до настоящего времени не утихают дискуссии о необходимости специального регулирования процедур, связанных с предотвращением банкротства и собственно с банкротством банков. Суммируя основные аргументы в пользу ФЗ "О несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций", устанавливающего особенности регулирования указанных процедур, можно выделить следующие моменты. Основное отличие регулирования процедур, связанных с банкротством банков, проявляется в том, что приоритет отдан мерам по предотвращению банкротства, имеющим досудебный характер, а не самим процедурам, связанным с делом о банкротстве. Сравнивая содержание двух законов (ФЗ "О несостоятельности (банкротстве)" и ФЗ "О несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций") следует обратить внимания на то, что в первом законе процедурам досудебной санации отведено всего лишь несколько статей, имеющих в основном декларативный характер, а в Законе о банкротстве кредитных организаций аналогичным мерам посвящена основная часть.
В этом, прежде всего, сказалась специфика правовой природы кредитных организаций. Кредитные организации, как любые коммерческие организации, - это частно - правовой институт, деятельность которых находится в сфере гражданско-правовое регулирования. Однако в деятельности банков ярко проявляются и публично-правовые черты. Во-первых, банки позволяют эффективно сберегать и, следовательно, накапливать денежные средства, что является основным условием расширенного воспроизводства развития потребления. Во-вторых, банки предоставляют иным субъектам экономических отношений недостающую ликвидность (в виде кредитов, банковских гарантий и т. д.), что является основным стимулом для устойчивого развития современной экономики. Предоставление кредитов в то же время означает принципиальную возможность "создавать деньги", что неизбежно влияет на денежную систему государства. Наконец, в-третьих, через кредитные организации проходит основная масса платежей - как индивидуальных, так и крупных переводов, что позволяет контрагентам поддерживать экономические связи даже на огромном удалении друг от друга. "Банк - это организация, которая осуществляет профессиональное управление денежными средствами". Кредитные организации в своей совокупности образуют некое единство банковскую систему (ст. 2 ФЗ " О банках и банковской деятельности"), обеспечение стабильности которой является одной из целей деятельности Банка России как органа банковского надзора (ст. 3 ФЗ "О Центральном банке Российской Федерации Банке России)".
Таким образом, в процессе банкротства кредитных организаций происходит столкновение не только частно- правовых интересов отдельных кредиторов друг с другом и с лицом- должником, но и частно- правовых интересов отдельных кредиторов с публично- правовым интересом. И с точки зрения публично- правового интереса часто необходимо не столько банкротство банка- должника, сколько сохранение его как элемента расчетной системы и системы предоставления банковских услуг.
В силу особой специфики и роли кредитной организации в социально- экономической системе государства в большинстве государств выстроена и специальная система надзора, целью которой является поддержание стабильности кредитных организаций с помощь воздействия на риски, которые возникают в деятельности кредитной организации, и принятие целой гаммы мер, связанных с предотвращением банкротства кредитного института - как экономического, так и правового характера. В России эту деятельность в соответствии с ФЗ "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)" осуществляет Центральный банк Российской Федерации. Поэтому в ФЗ "О несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций" предусмотрено, что отношения, связанные с осуществлением мер по предупреждению несостоятельности (банкротства) кредитных организаций, не урегулированные указанным Законом, регулируются иными федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними нормативными актами Банка России, а отношения, связанные с банкротством кредитных организаций, регулируются ФЗ "О несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций", ФЗ "О несостоятельности (банкротстве)", а также нормативными актами Банка России, если это прямо предусмотрено ФЗ "О несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций". Одной из важных особенностей ФЗ "О несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций" является участие банка России в производстве дела о несостоятельности (банкротстве). Только в зависимости от юридического состава, в одних случаях это является правом Банка России, а в других - обязанность обратиться в Арбитражный суд в защиту общественных интересов с заявлением о признании кредитной организации банкротом.
Статья 35 ФЗ "О несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций" предусматривает право Центрального Банка РФ на обращение в арбитражный суд с заявлением о признании кредитной организации банкротом в случае, если финансовое положение банка соответствует требованиям, определенным в статье 36 названного нормативного акта.
В статье 37 Закона на Центральный Банк возложена обязанность обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании кредитной организации банкротом в установленный срок, независимо от наличия ее задолженности перед Центральным Банком РФ, если основанием для отзыва лицензии на осуществление банковских операций послужило неудовлетворительное финансовое положение кредитной организации, неисполнение ею своих обязательств перед вкладчиками и кредиторами и если в течение 45 календарных дней с момента отзыва у банка лицензии Центральный Банк РФ не получил определение арбитражного суда о принятии заявления о признании кредитной организации банкротом. В тоже время пункт 11 Положения Центрального Банка РФ "Об отзыве лицензии на осуществление банковских операций у банков и иных кредитных организаций" предусматривает, что в случае если, основанием для отзыва лицензии послужило неудовлетворительное финансовое положение кредитной организации, неисполнение ею своих обязательств перед вкладчиками и кредиторами, территориальное учреждение Центрального Банка РФ в течение одного дня с даты отзыва лицензии обращается в арбитражный суд с заявлением о признании кредитной организации банкротом, независимо от наличия задолженности перед Центральным Банком РФ. Представляется, что указанные расхождения между положениями статьи 37 ФЗ "О несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций" и пункта 11 Положения Центрального Банка № 264 должны решаться в пользу федерального законодательства.
Вызывает сомнение формулировка, содержащаяся как в пункте 2 статьи 37 ФЗ "О несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций", так и в пункте 11 Положения, следующего содержания: "…основанием для отзыва лицензии послужило неудовлетворительное финансовое положение кредитной организации, неисполнение ею своих обязательств перед вкладчиками и кредиторами".
Перечень для отзыва у кредитных организаций лицензий на осуществление банковских операций содержится в статье 20 ФЗ от 02. 12. 90"О банках и банковской деятельности" и является исчерпывающим. Вышеуказанное основание отзыва у кредитной организации лицензии в настоящее время не предусмотрено в статье 20. Дело в том, что пункт 6 статьи 20, ранее содержавший сформулированное таким образом основание отзыва лицензии, был изложен в новой редакции следующим образом: "Банк России может отозвать лицензию на осуществление банковских операций в случаях: неспособности кредитной организации удовлетворить требования кредиторов по денежным обязательствам и (или) исполнить обязательства по уплате обязательных платежей в течение одного месяца с наступления даты их исполнения, если требования кредитной организации в совокупности составляют не менее одной тысячи минимальных размеров оплаты труда, установленных федеральным законом". В связи с этим возникает вопрос: в каком случае Центральный Банк РФ обязан обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании кредитной организации несостоятельной (банкротом)? Представляется, что, пока в статью 20 ФЗ "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)" не внесены соответствующие изменения, она должна применяться в той редакции, в которой она существует на сегодняшний день.
Второй особенностью процедур, связанных с банкротством банков, является то, что меры по предотвращению банкротства банков имеют именно досудебный характер. Деятельность банка основана на доверии его клиентов. Малейшая огласка, скажем в средствах массовой информации, того, что в банке осуществляются меры по финансовому оздоровлению, может вызвать мгновенный массовый отток средств клиентов и погубить даже устойчивый банк. В тоже время дело о банкротстве банков, как и любое судебное дело, - публичный процесс. Российской практике известны примеры того, что результатом осуществления процедур реорганизации (в соответствии с ранее действовавшим Законом "О несостоятельности (банкротстве) предприятий") стало восстановление работоспособности банка (например, Тверь универсалбанк после внешнего управления), однако эти случаи скорее представляют собой исключение из правила, нежели само правило. Поэтому в ФЗ "О несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций" предусмотрено, что появление в суде дела о банкротстве банка возможно только после отзыва у него лицензии на осуществление банковских операций. Все меры по предотвращению банкротства банка осуществляются до момента отзыва у кредитной организации лицензии на осуществление банковских операций. Эти меры (кроме назначения временной администрации) осуществляются таким образом, что о них должны знать всего три субъекта: руководители банка, учредители (участники банка) и Банк России, как орган банковского надзора.
Особенности регулирования процедур, связанных с банкротством банков, повлекли за собой и установление ряда особенностей непосредственно банкротства кредитных организаций:
Во-первых, отличается само определение банкротства. Общий Закон о банкротстве понимает под несостоятельностью признанную арбитражным судом неспособность в полном объеме удовлетворить требования кредиторов по денежным обязательствам и (или) исполнить обязательства по уплате обязательных платежей в бюджет. При этом должник признается неспособным удовлетворить требования кредиторов и (или) исполнить обязанности по уплате обязательных платежей, если соответствующие обязанности не исполнены в течение трех месяцев с момента наступления даты их исполнения (статьи 2 и 3 ФЗ "О несостоятельности (банкротстве)". Что касается полного объема неисполненных обязательств в качестве признака банкротства, то это обстоятельство значительно снижает возможности инициировать процедуры банкротства: если должник уже в малой доли исполнил обязательства (даже с учетом порядка исполнения, предусмотренного статьей 319 Гражданского Кодекса Российской Федерации), то возбуждение процедур банкротства при наличии всех иных условий возбуждения дела невозможно. Поэтому в ФЗ "О несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций" (статья 2) слова "в полном объеме" были исключены". Также был уменьшен срок, по истечении которого кредитная организация может быть признана банкротством, с трех до одного месяца. Несомненно, что и такой срок достаточно велик: если кредитная организация задерживает платежи своих клиентов более чем на один день, то это весьма характерный признак ее неудовлетворительного финансового положения или ее неудовлетворительной внутренней организации, дающий возможность применять меры воздействия. Необходимо учитывать состояние российской экономической системы, и системы правосудия. Ко всему прочему, срок один месяц связан с рядом иных сроков, по истечению которых применяются те или иные меры по предупреждению банкротства кредитной организации.
Во-вторых, изменен состав лиц, обладающих правом направлять заявление о банкротстве кредитной организации в суд.
В-третьих, в ФЗ "О несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций" предусмотрены определенные механизмы защиты кредиторских прав, в частности, через обращение в Банк России с заявлением об отзыве лицензии. Наконец, в-четвертых, из процедур в деле о банкротстве кредитных организаций исключены внешнее управление и мировое соглашение (пункт 2 статьи 5), так как признано, что реально данные процедуры не способны достичь того результата, на который можно было бы рассчитывать, то есть, не только удовлетворить требования кредиторов (отсрочить их исполнение и т. д.), но и восстановить у кредитной организации лицензию на осуществление банковских операций.
Статью подготовила ведущий эксперт-экономист по бюджетированию Ошуркова Тамара Георгиевна. 
